Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., once (11) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la accionante contra el fallo del 1° de diciembre de 2023, emitido por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, que declaró improcedente el trámite constitucional de la referencia.
ANTECEDENTES Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por la actora frente a la providencia judicial objeto de censura y los hechos. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia general de la acción de tutela y, finalmente, se determinará lo que corresponda en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional.
La demanda de tutela. La señora Alba Cecilia Dávila Sepúlveda, quien actúa en nombre propio, interpuso el presente recurso de amparo, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Segunda de Decisión. Hechos.
La accionante el 20 de octubre de 2023, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Segunda de Decisión, con el propósito de que se dejara sin efectos la sentencia del 10 de febrero de 2023, proferida dentro de la acción popular que adelantó la Sociedad Coordinadora de Buses – SOCOBUSES S.A en contra de los municipios de Manizales y Villamaría (Caldas).
Dicha acción popular se interpuso, con el propósito de que: (i) se protegieran los intereses colectivos al medio ambiente sano, a la moralidad administrativa, a la existencia de un equilibrio ecológico, el goce del espacio público, a la seguridad y salubridad pública, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, a la libre competencia económica, al acceso a los servicios públicos, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos y los derechos de los consumidores o usuarios; y (ii) se ordenara a las entidades demandadas que procedan a la mayor brevedad a adelantar “las medidas técnicas y jurídicamente necesarias para el otorgamiento a través de proceso(s) de selección objetiva de la totalidad de las rutas o servicios creados para la prestación del servicio público urbano colectivo de pasajeros desde el 5 de febrero del año 2001 (fecha de entrada en vigencia del Decreto 170 de 2001), en los municipios de Manizales y Villamaría, incluyendo aquéllas que se prestan desde y hacía cada uno de los municipios referidos”.
El aludido asunto correspondió por reparto al Juzgado Sexto (6°) Administrativo del Circuito de Manizales, quien por medio de sentencia de fecha 30 de junio de 2020, declaró que los municipios de Manizales y Villamaría (Caldas) incurrieron en amenaza de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la libre competencia y, en consecuencia ordenó, entre otras cosas, que los demandados procedieran a: “(i) permanecer con la capacidad transportadora congelada, en los términos del Decreto 0128 de 2006, (ii) reestructurar el servicio público colectivo y terrestre de pasajeros basados en un estudio cuyo fundamento sea el manual para determinar las necesidades de movilización de pasajeros para el transporte terrestre colectivo metropolitano, distrital y/o municipal expedido por el Ministerio de Transporte con la Resolución 0002252 del 8 de noviembre de 1999, (iii) resolver sobre la pérdida de ejecutoria del Decreto 0128 de 2006, y (iv) proceder a licitar todas las rutas que presten el servicio público de transporte colectivo y terrestre de pasajeros.
En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Segunda de Decisión, a través de providencia del 10 de febrero de 2023, confirmó parcialmente la decisión anterior, pues modificó el ordinal cuarto de la sentencia del 30 de junio de 2020, así:
CUARTO: En consecuencia, ORDÉNASE a los MUNICIPIOS DE MANIZALES y VILLAMARÍA a que procedan, en el siguiente orden a: (i) permanecer con la capacidad transportadora congelada, de conformidad con los preceptos legales vigentes, vale decir, el Decreto 0128 de 2006 y el Decreto 154 de 2016; Lo anterior, hasta tanto la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales, o quien haga sus veces, adelante los estudios que determinen la demanda de movilización, es decir, las tomas de información por encuestas origen –destino, establecidas dentro del “Manual para determinar las necesidades de movilización de pasajeros para el transporte terrestre colectivo Metropolitano, Distrital y/o Municipal” expedido por el Ministerio de Transporte con la Resolución 000225269 del 8 de noviembre de 1999; ii) proceder a licitar las rutas que presten el Servicio Público de Transporte Colectivo y Terrestre de Pasajeros, que fueron asignadas de manera directa en vigencia de la Ley 336 de 1996 y sus decretos reglamentarios, así como en vigencia del Decreto 170 de 2001, conservando las modificaciones de que fueron objeto con la reestructuración llevada a cabo en el año 2015.
PARÁGRAFO: Las administraciones locales accionadas deberán proceder, en el término de seis (6) meses, a realizar las licitaciones públicas de las rutas de servicio de transporte conforme a lo precisado en el anterior ordinal. Sobre la precedente situación, la tutelante adujo que la providencia cuestionada vulneró sus derechos fundamentales, al considerar que si bien al proceso de la referencia fueron vinculadas las empresas de transporte público que operaban en los municipios de Manizales y de Villamaría (Caldas) y que se encontraban habilitadas para el servicio de transporte colectivo de pasajeros; no sucedió lo mismo con los propietarios de los buses, quienes se constituían como terceros al tener un interés legítimo.
Es por ello que, indicó ser propietaria de 6 vehículos que se encontraban afiliados a la empresa TRANSPORTES GRAN CALDAS S.A. Por otro lado, señaló que la sentencia era contradictoria, en la medida en que “ordenó la licitación de las rutas adjudicadas después de la Ley 336 de 1996, pero determina que se deben conservar las modificaciones efectuadas en la restructuración llevada a cabo en el 2015”.
Finalmente, cuestionó que el Tribunal, en su fallo, exigiera al municipio de Villamaría aplicar unos decretos que no expidió ese ente territorial, sino el municipio de Manizales. Contestaciones de la acción. Municipio de Villamaría (Caldas). Arguyó que se incurrió en violación directa de las normas procedimentales al omitir la vinculación de los propietarios de los vehículos de transporte colectivo, quienes a su juicio eran terceros con interés directo.
Asimismo, alegó el desconocimiento del precedente fijado por el Consejo de Estado, al señalar que esta Corporación “le ha revocado sentencias favorables (…), en donde claramente se persigue el mismo propósito del medio de control que hoy se increpa”. Sociedad Coordinadora de Buses Urbanos de Manizales - SOCUBUSES S.A. Actuando a través de apoderado judicial, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela por no acreditar los requisitos generales de inmediatez, subsidiariedad y relevancia constitucional.
Señaló que la acción de tutela interpuesta pretendía censurar una sentencia que había sido dictada desde hace más de 7 meses, por lo que era evidente que el amparo constitucional carecía de inmediatez. Además, argumentó que la accionante contaba con recursos judiciales efectivos para discutir su pretensión, en la medida en que podía solicitar la nulidad del proceso judicial o, en su defecto, interponer el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 272 del CPACA.
Finalmente, indicó que, la demandante no acreditó el requisito de relevancia constitucional, al no explicar con claridad cuál era el defecto en el que incurrió la providencia. 1.3 Providencia impugnada. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, mediante fallo del 1° de diciembre de 2023, declaró improcedente el trámite de la referencia, al no superar la exigencia de relevancia constitucional, tras considerar que, “aunque la demandante explica que es propietaria de varios buses y que por ende debió ser vinculada a la acción popular que culminó con la sentencia que cuestiona; aquella no identificó de manera certera el defecto en el que el Tribunal Administrativo de Caldas incurrió. En efecto, al revisar el contenido de la demanda de tutela, se tiene que aquella se limita a indicar de manera genérica que la omisión de la vinculación constituye una transgresión al debido proceso y al acceso a la administración de justicia”.
Además, resaltó que, “lo que se advierte es que la demandante pretende reabrir el debate que se surtió en las instancias de la acción popular. Por ello, tampoco se acredita el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que al no explicar de forma clara cuál es el yerro en el que se incurrió por parte del tribunal accionado, la acción de tutela se limita a suponer de manera general la transgresión del derecho al debido proceso, pero ello por sí mismo no constituye un argumento que justifique la relevancia constitucional del asunto”. 1.4 La impugnación. Inconforme con la anterior providencia, la tutelante la impugnó, al estimar que el presente asunto tiene relevancia constitucional, porque, “deviene de la obligatoriedad de los Jueces inferiores de acogerse del precedente del órgano de cierre en temas decantados y pacíficos, como es el caso particular, no se busca una tercera instancia como se manifiesta en el fallo impugnado, toda vez que por igualdad y principio de confianza legitima en la administración de justicia se reclama que se aplique el precedente en el caso concreto pues es un asunto debidamente depurado”.
Por otro lado, señaló que la accionada incurrió en la inaplicación del precedente judicial del Consejo de Estado, respecto a: “las rutas de transporte es sostener el servicio público de transporte bajo el interés colectivo, mediante los cuales la entidad territorial emitía actos administrativos transitorios que tenían como fin la reestructuración del servicio de transporte para no suspender el servicio público el cual responde a un estudio técnico en el marco de la demanda”.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 32 del Decreto ley 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 Problemas jurídicos. En el caso sub examine, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala consisten en: i) determinar si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad, y de ser así, ii) establecer si las autoridades judiciales demandadas, vulneraron el derecho fundamental al debido proceso de la accionante en la acción popular al omitir su vinculación en calidad de tercero con interés. 2.3.
La acción. La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, fue concebida como un mecanismo excepcionalísimo para la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, en todo tiempo y lugar frente a su amenaza o transgresión, en principio, frente a la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, y, en casos concretos respecto a particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir la ocurrencia de un perjuicio irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio.
El perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que si bien se analizan en cada caso concreto, deben hallarse presentes, a saber: (i) que su ocurrencia sea inminente, es decir, no resulta suficiente que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño; (ii) que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que cause un daño de gran intensidad sobre la persona afectada;
(iii) que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (iv) que la acción sea impostergable, esto es, que de configurarse el perjuicio no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho. 2.4 Requisito de subsidiariedad de la acción de tutela. El carácter subsidiario de la acción de tutela hace referencia a que solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, sin embargo, no debe perderse de vista que aunque el trámite de esta acción es preferente y sumario, regido por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, su carácter es eminentemente residual y subsidiario, es decir, que únicamente procede en aquellos eventos en que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que permita solicitar ante los jueces la protección de los derechos, salvo que se pretenda evitar la causación de un perjuicio irremediable.
De acuerdo con la sentencia T-480 de 2011 de la Corte Constitucional y ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es menester que quien depreca el amparo de un derecho constitucional fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción. De lo anotado se puede concluir, entonces, que la acción de tutela no solo es improcedente cuando el accionante aún cuenta (o contó) con otro medio de defensa, sino también cuando este tiene (o tuvo) la posibilidad de acudir ante las autoridades que presuntamente han quebrantado sus derechos constitucionales fundamentales a efectos de solicitar de ellas una respuesta favorable o la satisfacción de sus intereses.
De manera que la falta de diligencia del demandante, entendida como la renuencia o el uso tardío de los medios ordinarios de defensa previstos en la normativa legal, constituye una causal válida para declarar la improcedencia de la acción constitucional frente al caso particular. La jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela no resulta procedente cuando el marco jurídico ofrece otro mecanismo para la protección de los derechos, sin embargo, si el sistema normativo dispone de otras herramientas jurídicas para el amparo de los derechos, estas deben ser suficientemente eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues de lo contrario la acción de tutela procede de manera transitoria.
En otras palabras, si la situación fáctica es de tal gravedad que los recursos ordinarios resultan ineficaces para defender los derechos fundamentales, el juez de tutela debe adoptar las medidas necesarias que neutralicen las causas de vulneración o amenaza con la finalidad de evitar un menoscabo o de hacer cesar una violación a prerrogativas inalienables.
Ahora bien, el perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que, si bien deben ser valoradas en cada caso concreto, deben hallarse presentes: Que se produzca de manera cierta y evidente una amenaza sobre un derecho fundamental. Que de presentarse no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho.
Que su ocurrencia sea inminente. Que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra. Que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que haga evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.
En consecuencia, cuando el caso bajo estudio reúna los supuestos anteriores se hará necesaria la intervención del juez constitucional para el restablecimiento de los derechos involucrados a través de medidas inmediatas de protección, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio mientras el juez competente decide de fondo la acción correspondiente.
Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha precisado que el perjuicio irremediable debe ser probado por la persona que lo alega, pues si bien no es dable exigir el cumplimiento de una carga probatoria rigurosa en asuntos donde se discute la violación de derechos fundamentales, el tutelante debe demostrar al menos someramente los posibles perjuicios que se llegaren a originar en los hechos que motivaron la presentación de la solicitud de amparo, por cuanto al juez constitucional no le concierne probar las circunstancias fácticas en que se fundamenta la acción de tutela, salvo que sea evidente la inminencia del perjuicio. 2.5 Caso concreto.
La accionante considera que las autoridades judiciales vulneran su derecho fundamental al debido proceso, al no vincularla en el curso de la acción popular radicado 17001-33-39-006-2016-00072-00, que se adelantó en el Juzgado Sexto (6°) Administrativo del Circuito de Manizales y en el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Segunda de Decisión, en la cual se declaró que los municipios de Manizales y Villamaría (Caldas) incurrieron en amenaza de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la libre competencia y, en consecuencia, se ordenó, entre otras cosas, que los demandados procedieran a: “(i) permanecer con la capacidad transportadora congelada, en los términos del Decreto 0128 de 2006, (ii) reestructurar el servicio público colectivo y terrestre de pasajeros basados en un estudio cuyo fundamento sea el manual para determinar las necesidades de movilización de pasajeros para el transporte terrestre colectivo metropolitano, distrital y/o municipal expedido por el Ministerio de Transporte con la Resolución 0002252 del 8 de noviembre de 1999, (iii) resolver sobre la pérdida de ejecutoria del Decreto 0128 de 2006, y (iv) proceder a licitar todas las rutas que presten el servicio público de transporte colectivo y terrestre de pasajeros.
El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en sentencia de tutela de primera instancia señaló que, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, puesto que, a pesar que la demandante explica que tiene varios buses y que por ello debió ser vinculada a la acción popular que culminó con la sentencia cuestionada, aquella no identificó de manera certera el defecto en el que el Tribunal Administrativo de Caldas incurrió. Igualmente, se concluyó que la actora pretende reabrir un trámite culminado en las instancias de la acción popular.
Inconforme con la decisión de primera instancia, la tutelante considera que, el presente asunto sí reviste de relevancia constitucional, puesto que deviene de la obligatoriedad de los jueces acogerse al precedente del órgano de cierre en temas decantados y pacíficos. En el sub lite, la Sala evidencia que, la demandante pretende discutir mediante la acción de amparo, las sentencias proferidas en el curso de la acción popular con radicado 17001-33-39-006-2016-00072-02, las cuales reprocha por no haber sido integrada al proceso como tercero con interés, máxime cuando considera que las decisiones le resultan lesivas en su calidad de propietaria de 6 vehículos que se encontraban afiliados a la empresa TRANSPORTES GRAN CALDAS S.A., quien sí hizo parte del trámite constitucional de la acción popular.
Ahora bien, resulta necesario destacar que, dentro del trámite judicial se observa que, la comunidad tuvo conocimiento del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos a través de la publicación del 21 junio de 2016, esto con el fin de que los interesados se hicieran parte en el proceso, actuación procesal que la accionante pasó por alto, pues no hizo uso de los mecanismos a su alcance para agotar con todos medios dispuestos en la defensa de sus intereses en el proceso de la acción popular.
En virtud de lo que antecede, se tiene que, la Ley 472 de 1998 en el artículo 21 establece la notificación del auto admisorio de la demanda en la acción popular, “el juez ordenará su notificación personal al demandado. A los miembros de la comunidad se les podrá informar a través de un medio masivo de comunicación o de cualquier mecanismo eficaz, habida cuenta de los eventuales beneficiarios”.
En ese orden de ideas, la demandante tuvo la oportunidad de hacerse parte en la acción popular en calidad de coadyuvante, plazo que el legislador fijó hasta antes de proferir el fallo de primera instancia, etapa que la accionante dejó vencer en su calidad de propietaria de 6 vehículos que se encontraban afiliados a la empresa TRANSPORTES GRAN CALDAS S.A.; en otras palabras, la parte actora no agotó los mecanismos dispuestos para ejercer sus derechos dentro de los términos señalados por la ley, no superando el requisito de subsidiariedad.
Los argumentos de la demanda no colman la exigencia de procedibilidad de la subsidiariedad de la acción, siendo oportuno advertir que, es indispensable, que quien depreca el amparo de un derecho fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa judicial que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción y conforme a lo probado en el proceso la actora no agotó todos mecanismos para la defensa de sus derechos; y (i) no se hizo parte en el proceso de la acción popular en calidad de coadyuvante en el término señalado en la Ley 472 de 1998.
Para la Sala en el caso examinado no se configura la existencia de un perjuicio irremediable que hiciera procedente la presente acción de tutela, al menos de manera transitoria, considerando que, si bien la tutelante afirma que se ve afectada por las decisiones adoptadas al interior de la acción popular por no haber sido vinculada, lo cierto es que no agotó los recursos ordinarios que tenía a su alcance para invocar dicha situación ante el juez natural del asunto, en las oportunidades procesales para intervenir en dicho trámite como posible afectada.
Además, dado que sus vehículos estaban afiliados a la empresa TRANSPORTES GRAN CALDAS S.A., sus intereses estuvieron en defensa de aquella sociedad, pues todas las empresas de transporte público que operaban en los municipios de Manizales y de Villamaría (Caldas) y que se encontraban habilitadas para el servicio de transporte colectivo de pasajeros, fueron vinculados al trámite de la acción popular.
Conforme a lo expuesto, el ejercicio de la tutela resulta improcedente, porque dicho amparo se encuentra gobernado por el principio de subsidiariedad, según el cual esta no tiene cabida “cuando existan otros recursos o medios de defensa”. Es decir, si los medios ordinarios pueden ser utilizados de manera eficaz, como acontece en el sub lite, la acción instaurada no resulta pertinente.
En ese orden de ideas, la Sala concluye que las circunstancias propias del asunto no colman los presupuestos legales ni jurisprudenciales para la procedencia del amparo constitucional, razón por la cual se impone confirmar la sentencia de primera instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que declaró improcedente el amparo invocado, pero por las razones aquí esbozadas.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. CONFIRMAR la sentencia del 1° de diciembre de 2023, a través de la cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, declaró improcedente la acción de tutela, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º.
NOTIFICAR este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. COMUNICAR la presente decisión a la Subsección “A” de la Sección Tercera de esta Corporación y remítasele copia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
(Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR