CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D.C, veinte (20) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-25-000-2017-00704-00 (3571-2017) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Demandado: Beatriz Julieta Hernández Rodríguez Trámite: Acción especial de revisión Tema: Revisión de la sentencia del 30 de septiembre 2013, dictada por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Armenia, confirmada parcialmente el 27 de febrero de 2015 por el Tribunal Administrativo del Quindío. Causales reguladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

La Sala decide la acción especial de revisión interpuesta por la UGPP contra la sentencia del 30 de septiembre 2013, dictada por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Armenia, confirmada parcialmente el 27 de febrero de 2015 por el Tribunal Administrativo del Quindío, que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Beatriz Julieta Hernández Rodríguez.

I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda de acción especial de revisión La UGPP formuló la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con la que pretende se infirme la sentencia proferida del 30 de septiembre 2013, dictada por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Armenia, confirmada parcialmente el 27 de 1 En adelante UGPP. 2 Número Interno: 3571-2017 Demandante: UGPP Demandado: Beatriz Julieta Hernández Rodríguez febrero de 2015 por el Tribunal Administrativo del Quindío dentro del expediente con radicado 63001-33-31-003-2012-00228-01 y, en su lugar, declarar que la señora Julieta Hernández Rodríguez no le asiste el derecho al reconocimiento, liquidación y pago de la pensión gracia. Como sustento fáctico de sus pretensiones, refiere que la señora Beatriz Julieta Hernández Rodríguez, prestó sus servicios al Estado, iniciando labores en la Secretaría de Quindío desde el 18 de abril de 1977, además relaciona los diferentes tipos de vinculación de la demandada en las instituciones educativas de ese mismo departamento hasta el 05 de marzo de 2014.

Expresa que la demandada solicitó el 22 de septiembre de 2010, ante la extinta Cajanal el reconocimiento de la pensión gracia, la cual fue negada a través de la Resolución UGM 27529 de 19 de enero de 2012. Precisa que la UGPP mediante auto 000785 de junio de 2012, objetó la cuota parte (sic) solicitada por la Secretaría de Educación Departamental del Quindío conforme lo previsto en el Decreto 4269 del 8 noviembre de 2011.

Posteriormente la demandada, inició acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra la Resolución UGM 27529 del 19 de enero de 2012, proceso que correspondió al Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Armenia que mediante sentencia del 30 de septiembre de 2013, accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó el reconocimiento de la pensión gracia con efectividad a partir del 15 de octubre de 2008, en la suma que corresponde al 75% del promedio mensual de todos los factores que devengó el último año anterior a la fecha que adquirió el status jurídico.

Que el Tribunal Administrativo del Quindío mediante providencia del 27 de febrero de 2015, revoca parcialmente la sentencia declarando la prescripción de las mesadas pensionales a partir del 22 de septiembre de 2007 y confirma en lo demás el fallo de primera instancia, decisión ejecutoriada el 12 de marzo de 2015. 3 Número Interno: 3571-2017 Demandante: UGPP Demandado: Beatriz Julieta Hernández Rodríguez Discute que la demandada no tiene derecho a gozar la pensión gracia por cuanto pretende sumar tiempos nacionalizados en los cuales tuvo una vinculación como docente oficial con carácter nacional.

Finaliza que, la entidad mediante Resolución RDP 033589 de 12 de septiembre de 2016, dio cumplimiento a la decisión judicial reconociendo a favor de la demandada la pensión gracia en cuantía de $ 902.479, efectiva a partir del 5 de octubre de 2005, con efectos fiscales a partir del 22 de septiembre de 2007, posteriormente modificada solo en la efectividad de la prestación, por la prescripción trienal. 1.2 Sentencias objeto de revisión El Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Armenia, mediante sentencia del 30 de septiembre de 2013.

Accedió a las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad de la Resolución UGM 027529 de 19 de enero de 2012, expedida por Cajanal y ordenó «Reconocer y pagar pensión gracia con efectividad al 15 de octubre de 2008, en la suma correspondiente al 75% del promedio mensual de todos los factores salariales que devenga durante el año anterior a la fecha que adquirió el status jurídico.» Como sustento de la decisión, el aludido juzgado acreditó que «Beatriz Julieta Hernández Rodríguez, nació el 15 de octubre de 1955, y para el 22 de septiembre de 2010, fecha en que solicito el reconocimiento y pago de la pensión gracia, contaba con más de 54 años de edad, estando cumplido uno de los requisitos para acceder a la prestación».

Además, «entre los años de 1977 y 1993 laboró como docente al servicio del Departamento del Quindío por el lapso de tres (3) años, seis (06) meses y veintiún (21) días (sic), igualmente para los años de 1994 a 2004, laboró dieciséis (16) años, siete (07) meses y ocho (08) días, tiempo de servicios sumados arrojan un total de VEINTE (20) AÑOS, UN (01) MES y VEINTINUEVE (29) DÍAS (sic), siempre mediando nombramientos por parte de la entidad territorial, desestimándose uno de los supuestos sobre los que erigieron el acto acusado, según el cual, parte del tiempo requerido para acceder a la prestación, se cumplió como docente del orden nacional, configurándose una de las causales de nulidad de los actos administrativos.» 4 Número Interno: 3571-2017 Demandante: UGPP Demandado: Beatriz Julieta Hernández Rodríguez El Tribunal Administrativo de Cundinamarca por sentencia del 27 de febrero de 2015, revocó parcialmente el fallo de primera instancia para declarar la prescripción de las mesadas pensionales a partir del 22 de septiembre de 2007 y confirmó en lo demás, por ello, sostuvo «se observa en el presente asunto está demostrado que BEATRIZ JULIETA HERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, durante todo el tiempo que certifica, estuvo vinculada al Departamento del Quindío, en calidad de docente nacionalizada, de carácter municipal y en el nivel de básica secundaria que a la fecha de la presentación de la reclamación de la pensión gracia en comento contaba con 54 años de edad y que atendiendo lo dispuesto por la Ley 91 de 1989, la demanda ya había prestado sus servicios como decente nacionalizado durante más de 5 meses, antes del 31 de diciembre de 1980 […]» 1.3 Causales de revisión invocadas La UGPP invocó en las pretensiones las causales de revisión establecidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual, procede la revisión de pensiones «cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» y «[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Ahora bien, en el concepto de violación invocado por la entidad demandante precisa «tal como se expuso al formular las pretensiones de la demanda, en el presente caso se configura la causal previstas en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según los cuales procede la revisión de pensiones […] toda vez que se otorgó un derecho pensional sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en nuestro ordenamiento jurídico […]» sin sustentar reproche alguno sobre la causal a) de la precitada disposición legal.

Sobre la causal del literal b) de la Ley 797 de 2003, la entidad refiere que, « […] la señora BEATRIZ JULIETA HERNÁNDEZ RODRÍGUEZ dio inicio al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, para atacar el acto administrativo emitido por dicha entidad, que le negó el reconocimiento de la pensión gracia, cuyo conocimiento le correspondió en segunda instancia al Tribunal Administrativo del Quindío, quien dictó sentencia confirmando y modificando la decisión de primera instancia, que accedió a los pedimentos de la demanda.» Asegura que con certificación 3105 de 18 de marzo de 2015, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, dice que la señora Hernández Rodríguez en el periodo comprendido entre el 2 de febrero de 1994 a 5 de marzo de 2014, ostento la calidad de docente nacional, siendo claro que no era 5 Número Interno: 3571-2017 Demandante: UGPP Demandado: Beatriz Julieta Hernández Rodríguez dable el computo de dichos periodos para el otorgamiento de la pensión gracia, como erradamente lo considero el Tribunal en el fallo. 1.4 Contestación de la demanda de revisión La demanda fue notificada a la accionada el 9 de marzo de 2021, de acuerdo con el despacho comisorio diligenciado por el Tribunal Administrativo del Quindío. Por ello, el despacho sustanciador del proceso, por auto de 15 de octubre de 20242, entre otras cosas decidió «tener por no contestado el recurso». 1.5 Concepto del Ministerio Público3 El agente del Ministerio Público guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. La Subsección es competente para conocer de esta acción, de acuerdo con lo previsto en el artículo 249 del CPACA4 y el artículo 20, inciso 1°, de la Ley 797 de 20035, en concordancia con lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 20196. 2.2. Oportunidad. La acción de revisión del epígrafe resulta oportuna, toda vez que la sentencia de segunda instancia fue proferida 27 de febrero de 2015 y la demanda fue presentada el 29 de noviembre de 20177, razón por la cual no fue superado el término de 5 años establecido en el artículo 251 del CPACA. 2.3.

Problema jurídico 2 Folio 281 y vuelto. 3 Samai, índice 15 4 «[…] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. […]» 5 «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias […]» 6 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 7 Folio 263 vuelto. 6 Número Interno: 3571-2017 Demandante: UGPP Demandado: Beatriz Julieta Hernández Rodríguez La Sala de Subsección debe establecer si la sentencia el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Armenia, confirmada parcialmente el 27 de febrero de 2015 por el Tribunal Administrativo del Quindío, está incursa en las causales de revisión consagradas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, si la se emitió con violación al debido proceso y la cuantía del derecho reconocido al demandado excedió lo debido de acuerdo con la ley. 2.4 Marco normativo y jurisprudencial 2.4.1 Acción especial de revisión de la Ley 797 de 2003 – Objeto y alcance El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 instituyó una acción especial de revisión de providencias judiciales, de la siguiente manera: «Artículo 20.

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarseen cualquier tiempopor las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» Dicha acción, entonces, está orientada a restablecer la justicia material8 y comporta una herramienta excepcional que se opone a los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, razón por la cual, esta Corporación ha sostenido que «solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos asuntos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se 8 Ver Corte Constitucional, Sala Plena; sentencia C-450 de 16 de julio de 2015. 7 Número Interno: 3571-2017 Demandante: UGPP Demandado: Beatriz Julieta Hernández Rodríguez invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley»9.

Por tanto, las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.

Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios10.

Finalmente, resulta necesario aclarar que la adopción del trámite propio del recurso extraordinario de revisión establecido en el CPACA, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25 de esta Colegiatura en sentencia del 4 de junio de 2019, «que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite11 […] pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis12, dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada –al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia13», tal como el análisis que sobre su configuración realiza 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 1° de agosto de 2024; consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15-000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. 11 Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001- 03-15-000-2013-02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014-00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000- 2012-01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.

Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. 12 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.

Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. 13 Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.

Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. 8 Número Interno: 3571-2017 Demandante: UGPP Demandado: Beatriz Julieta Hernández Rodríguez el juez de esta acción especial14. 2.4.2.

Alcance de la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Conforme al contenido del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimientos que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, podrán ser revisadas por esta Corporación, en los casos que sean de su competencia, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso.

Sobre esta causal, la Sala Especial de Decisión 22, en sentencia del 5 de febrero de 2019, consideró: «Sobre el particular, es oportuno precisar que la parte interesada, al promover el recurso, debe aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición, específicamente las conductas que considera violatorias del derecho fundamental cuya violación da lugar a la configuración de la causal.

Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial.

Según la norma en comento, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem”15.

La Sala considera que la configuración de esta causal de revisión, la 14 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. 15 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 22, Exp. 2018-01884-00 M.P. Dr. Alberto Yepes Barreiro. 9 Número Interno: 3571-2017 Demandante: UGPP Demandado: Beatriz Julieta Hernández Rodríguez demandante debe probar que la pensión o prestación periódica fue expedida con violación del debido proceso, es decir, por alguna de las razones o núcleos fundamentales que componen este derecho, sin que sea dable proponer, bajo esta causal, argumentos de derecho sustancial.

La prueba de la violación del debido proceso es carga de quien la invoca, hecho que debe estar suficientemente acreditado en el expediente, pues solo así podría quebrarse la cosa juzgada de la sentencia recurrida y dar paso al restablecimiento de la justicia material como fin legítimo de esta acción especial de revisión. 2.4.3 Alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

La causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispone que «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.

Así las cosas, en esta causal no se puede discutir el reconocimiento de la prestación. 2.4.4. Marco normativo y jurisprudencial de la pensión gracia. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 191316 consagró por primera vez la pensión gracia: «Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.» El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha 16 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 10 Número Interno: 3571-2017 Demandante: UGPP Demandado: Beatriz Julieta Hernández Rodríguez recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]».

De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 190317, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 192818 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: «Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.» Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual19.

La Ley 37 de 193320 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 199821, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: «En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber 17 «[S]obre Instrucción Pública». 18 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 19 «Artículo 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndase por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 20 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 21 M. P. Carlos Gaviria Díaz. 11 Número Interno: 3571-2017 Demandante: UGPP Demandado: Beatriz Julieta Hernández Rodríguez recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.» A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 197522, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación».

Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: «A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar está a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. 22 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 12 Número Interno: 3571-2017 Demandante: UGPP Demandado: Beatriz Julieta Hernández Rodríguez Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: «[…] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.23» Recientemente, la Sección Segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000- 2016-00278- 23 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, M. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 13 Número Interno: 3571-2017 Demandante: UGPP Demandado: Beatriz Julieta Hernández Rodríguez 01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.» Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional, en fallo SU-14 de 202024, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: «Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.

De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las 24 M. P. José Fernando Reyes Cuartas. 14 Número Interno: 3571-2017 Demandante: UGPP Demandado: Beatriz Julieta Hernández Rodríguez leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación25 [se subraya y 25 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” 15 Número Interno: 3571-2017 Demandante: UGPP Demandado: Beatriz Julieta Hernández Rodríguez destaca].» De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años, en virtud de la naturaleza de su vinculación, y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.5.

Análisis del caso concreto Descendiendo al sub lite, se tiene que la UGPP pretende se infirme la sentencia del Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Armenia, confirmada parcialmente el 27 de febrero de 2015 por el Tribunal Administrativo del Quindío, que ordenó «Reconocer y pagar pensión gracia con efectividad al 15 de octubre de 2008, en la suma correspondiente al 75% del promedio mensual de todos los factores salariales que devenga durante el año anterior a la fecha que adquirió el status jurídico.» Sobre la primera causal invocada.

En el sub examine, se tiene que la UGPP plantea que la señora Beatriz Julieta Hernández Rodríguez, no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, siendo este el único argumento para invocar la violación al debido proceso. Así las cosas, bajo los argumentos expuestos en el recurso, esta causal no puede ser estudiada, porque la demandante no cuestionó la competencia del juez que dictó la providencia, las normas procesales tenidas en cuenta para resolver el asunto, ni hace alusión a la falta de garantías de audiencia, defensa o contradicción, y tampoco la falta de motivación de la decisión. Por ello, la Sala estima que la UGPP no acreditó que la decisión objeto de revisión se haya dictado con violación al debido proceso, pues la accionante que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 16 Número Interno: 3571-2017 Demandante: UGPP Demandado: Beatriz Julieta Hernández Rodríguez tuvo la oportunidad de ejercer los derechos de defensa y contradicción dentro de dicho asunto, razón por la cual no se encuentra fundada esta causal.

Sobre la segunda causal invocada. Asegura en el concepto de violación que la pensión gracia fue reconocida incluyendo tiempos comprendidos entre el 2 de febrero de 1994 a 5 de marzo de 2012, que corresponde a una vinculación de docente nacional, no siendo dable el computo de dichos periodos para el otorgamiento de la pensión gracia, como erradamente lo considero el Tribunal en el fallo.

Sobre este punto, considera la Sala que el supuesto descrito en la norma citada de la causal de revisión de la sentencia no se encuentra configurado en el presente asunto, toda vez que, no cuestiona el monto reconocido sino el derecho a la prestación, es decir, reclama que la señora Beatriz Julieta Hernández Rodríguez, no cumple con los requisitos para acceder a la pensión gracia, motivo por el cual, dicha causal no está llamada a prosperar.

Así las cosas, comoquiera que la UGPP no logró acreditar los elementos constitutivos de las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se impone para la Sala declarar infundada la presente acción, tal como será dispuesto en la parte resolutiva de esta sentencia. 2.7. Condena en costas Al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, no se dispondrá sobre la condena en costas por la naturaleza del asunto y porque no se advierte que el recurso se presentara con manifiesta carencia de fundamento legal.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR INFUNDADA la acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra sentencia 17 Número Interno: 3571-2017 Demandante: UGPP Demandado: Beatriz Julieta Hernández Rodríguez el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Armenia, confirmada parcialmente el 27 de febrero de 2015 por el Tribunal Administrativo del Quindío, dentro del proceso con radicado 63001-33-31-003-2012-00228-01, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.