www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2021 00427 01 (3894–2023) Demandante: Amanda Robayo de Jiménez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Temas: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio.

Naturaleza de la vinculación docente. Proceso de incorporación de personal docente. Ley 1437 de 2011 Decisión: Confirmar sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 16 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “B” que negó las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda Amanda Robayo de Jiménez, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad del Auto ADP 006897 del 28 de octubre de 2019, por medio del cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP –, ordenó el archivo de la solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia. Como restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a partir del 12 de marzo de 2016, así como el reajuste en los términos del artículo 14 de la Ley 100 de 1993; el ajuste de la condena de conformidad con el artículo 187 del CPACA; se condene a la UGPP al pago de intereses moratorios, se dé cumplimiento a la sentencia dentro del término previsto en el artículo 192 idem; y se condene en costas. 1 Los documentos del proceso se encuentran visibles en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo – SAMAI.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2021 00427 01 (3894-2023) Demandante: Amanda Robayo de Jiménez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1.2. Hechos que fundamentan la demanda La señora Amanda Robayo de Jiménez nació el 26 de junio de 1953, razón por la cual cumplió 50 años el 26 de junio de 2003.

Indicó que se vinculó como docente nacionalizada en el colegio departamental de acuerdo con el Decreto 1709 de 29 de abril de 1980, a partir del 19 de mayo de 1980 hasta el 01 de marzo de 1982. Posteriormente, se afirma que fue vinculada como docente nacional de la siguiente manera: - En el departamento del Huila: i) desde el 04 de agosto de 1983 hasta el 12 de noviembre de 1985 a través de la Resolución 10900 del 13 de julio de 1983; ii) desde el 13 de noviembre de 1985 hasta el 30 de julio de 1986. - En el departamento de Cundinamarca i) desde el 31 de julio de 1986 hasta el 24 de noviembre de 2003 por orden de la Resolución 9449 del 31 de julio de 1986; y ii) desde el 25 de noviembre de 2003 hasta el 10 de julio de 2019 a través de la Resolución 5108 de 25 de noviembre de 2003.

Señaló que, el vínculo laboral de carácter nacional mutó a territorial - departamental, toda vez que con el proceso de descentralización del servicio público educativo iniciado con la Ley 60 de 1993, el departamento de Cundinamarca fue certificado por el Ministerio de Educación Nacional para ser el prestador del servicio de educación según Resolución 3077 de 12 de agosto de 1997, por lo que el servicio docente prestado en el departamento a partir del acta de entrega de la administración al departamento, 23 de diciembre de 1997, es de carácter territorial, y por tanto es válido para la pensión gracia. Precisó que, dicho vínculo laboral de carácter departamental mutó a municipal por mandato de la Ley 715 de 2001, dado que el municipio de Mosquera fue certificado según Resolución No. 00000002 del 4 de enero de 2010, proferida por el Ministerio de Educación Nacional y el departamento de Cundinamarca, mediante la cual le entregaron el servicio educativo al ente municipal en cita, según el Acta del 4 de junio de 2010.

Relató que el 1° de agosto de 2019 radicó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP –, la cual ordenó el archivo de la solicitud, argumentando que la entidad ya había resuelto negativamente la misma mediante las Resoluciones RDP 26431 del 26 de noviembre de 2004, 175 del 14 de enero de 2005, 021370 del 28 de diciembre de 2012 por contar con vinculaciones del orden nacional.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2021 00427 01 (3894-2023) Demandante: Amanda Robayo de Jiménez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración Como argumento de lo pretendido, indicó que la entidad demandada infringió los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286, 287, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, así como las Leyes 39 de 1903, 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 24 de 1947, 4 de 1966, 43 de 1975, 91 de 1989, 60 de 1993, 100 de 1993, 715 de 2001, 1437 de 2011; y los Decretos 1743 de 1966 y 2277 de 1979.

Explicó que la entidad demandada expidió los actos administrativos con irregularidad, falsa motivación e infracción de las normas en que debía fundarse, al determinar que la docente prestó en su mayoría un servicio nacional y no territorial. Aclaró que alcanzó el estatus pensional por haber prestado servicio docente nacionalizado, departamental y municipal; al respecto, relató que, si bien tuvo una vinculación del orden nacional, esta cambió al orden territorial con la expedición de la Ley 60 de 1993 y, específicamente, cuando el departamento de Cundinamarca asumió la educación en atención al acuerdo alcanzado con la Nación, momento en el cual fue incorporada a la planta de personal territorial, completando así el tiempo de labor docente requerido para la pensión gracia de acuerdo con la Ley 114 de 1913. 1.4.

Contestación de la demanda Luego de presentada la demanda el 16 de junio de 2021, y admitida el 27 de julio de 2021, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, una vez notificada, presentó escrito con el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones; indicando que la docente demandante acreditó tiempos del orden nacional, los cuales no pueden ser tenidos en cuenta para acceder a la pensión gracia. Finalmente propuso como excepciones, i) falta de causa e inexistencia de la obligación; ii) cobro de lo no debido; iii) buena fe; iv) prescripción; y v) genérica. 1.5.

Sentencia de primera instancia En decisión de 16 de febrero de 2023 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda. Como sustento de lo anterior, luego de referirse al marco normativo y jurisprudencial que regulan la pensión gracia, analizó la prestación del servicio docente por parte de la demandante, concluyendo que fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional, por tanto, el tipo de vinculación nacional no le da derecho al reconocimiento de la pensión gracia, incluso bajo el proceso de descentralización de la educación previsto en las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2021 00427 01 (3894-2023) Demandante: Amanda Robayo de Jiménez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 Finalmente, trajo a colación la sentencia de 26 de agosto de 2021, por medio de la cual el Consejo de Estado explicó la forma en que se debe acreditar la vinculación docente para obtener la pensión gracia, y de donde destacó que el traspaso de las plantas educativas a los entes territoriales no conlleva implícitamente la modificación del vínculo nacional a territorial para efectos de la prestación pretendida. 1.6.

Recurso de apelación A través de apoderado, la demandante presentó recurso de apelación con el que solicitó revocar la decisión de primera instancia, alegando que no se realizó un análisis constitucional o legal sobre la descentralización de la educación, toda vez que, si bien contaba con una vinculación del orden nacional, esta mutó a territorial en razón de la incorporación docente, y la respectiva entrega de administración de la educación al departamento de Cundinamarca y al municipio de Mosquera, por disposición de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001.

Asimismo, afirmó que, si bien contaba con una vinculación del orden nacional, a partir del 23 de diciembre de 1997 esta cambió a departamental, y posteriormente a partir del 04 de junio de 2010 mutó a municipal, pues el traslado se produjo a una plaza del instituto nacionalizado, además en atención a la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado se encuentra acreditado el cumplimiento de todos los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia. De otro lado, alude que para que se dé la mutación de vínculos no se requiere que haya nuevos nombramientos.

Además, cuestiona la falta de valoración probatoria por parte del tribunal respecto a la descentralización de la educación, lo que a juicio del recurrente le impidió a dicha autoridad judicial concluir que a partir del mentado proceso en el ente territorial, la Nación dejó de ser prestadora de dicho servicio, a partir del 23 de diciembre de 1997, primero por ejercer la labor en una plaza nacionalizada y luego por la descentralización administrativa; así, los docentes nacionales y nacionalizados que venían vinculados pasaron a las plantas departamentales y municipales, respectivamente, mutando así el tipo de vinculación. Mencionó que no se valoró que los certificados de tiempo prestados aportados contienen una falsedad ideológica, dado que, si bien indican que el régimen de pensiones es nacional, lo cierto es que tal afirmación no es suficiente para concluir que se trató de un vínculo nacional, insistiendo en que el vínculo mutó; y en todo caso, no hubo cambio de régimen prestacional.

Agrega además que la decisión de instancia resulta contraria a la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre dicho tópico, y que datan del año 1994 (radicado interno 8183), año 2000 (radicado interno 2630-99), y año 2003 (radicado interno 3762-01). Para finalizar, sostuvo que con la sentencia objeto de alzada, se desatiende la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018, en la que se menciona que se Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2021 00427 01 (3894-2023) Demandante: Amanda Robayo de Jiménez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 requiere de los actos administrativos para establecer si la plaza ocupada era o no territorial, insistiendo que su vínculo mutó a territorial.

De igual manera, señaló que los dineros con los que fueron cancelados los salarios fueron pagados con el situado fiscal, hoy sistema general de participaciones, y de acuerdo con ello la vinculación podría ser de naturaleza territorial o nacionalizada, más no nacional. 1.7. Trámite correspondiente a la segunda instancia Con auto de 30 de octubre de 2023, se admitió el recurso de apelación. La parte demandante, la UGPP y la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, guardaron silencio en esta etapa procesal.

Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso3, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente la parte demandante presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2.

Del problema jurídico Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si la señora Amanda Robayo de Jiménez, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para hacerse acreedor a tal prestación. 2 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 3 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2021 00427 01 (3894-2023) Demandante: Amanda Robayo de Jiménez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 2.3.

Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1. La pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].

El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2021 00427 01 (3894-2023) Demandante: Amanda Robayo de Jiménez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 «Artículo 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»4 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20185 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2021 00427 01 (3894-2023) Demandante: Amanda Robayo de Jiménez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2021 00427 01 (3894-2023) Demandante: Amanda Robayo de Jiménez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».6 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.

Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.3.2 Incorporación personal docente a los entes territoriales en el proceso de descentralización de la educación Con ocasión al proceso de descentralización planteado en la Constitución Política de 1991, el Congreso de la República profirió la Ley 60 de 1993, la cual dispuso la desarticulación del proceso de nacionalización que imperaba previamente para la prestación del servicio educativo, con el fin de que los entes territoriales estuvieran encargados de la cobertura y la calidad de este servicio.

En el parágrafo del artículo 15 ibidem, se determinó que la Nación cedería los bienes del servicio educativo a los departamentos, municipios y distritos; de igual manera, a través de dicha normativa, dispuso el traslado del personal y de los establecimientos educativos a las entidades del orden territorial. En el inciso 4 del artículo 6 de la Ley 60 de 1993 se indicó: «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones.

El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. […]» (Subrayado y negrilla fuera del texto original) A partir de lo expuesto, las plantas de personal comenzarían a formar parte de la respectivas entidades territoriales, en principio departamentos y distritos y, en 6 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2021 00427 01 (3894-2023) Demandante: Amanda Robayo de Jiménez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 consecuencia, era necesario que se adelantara un proceso de incorporación, pues los docentes que tenían la condición de nacionales o nacionalizados, debían migrar a los departamentos, municipios o distritos, y el régimen prestacional que incorporaran como a los que se vincularan de forma posterior, sería el establecido en la Ley 91 de 1989.

Ahora bien, aunque como se puso de manifiesto la intención de la norma era que más municipios asumieran el manejo total de la administración del servicio de educación, lo cierto es que dicha legislación únicamente habilitó a los municipios certificados (con una población superior a 100 mil habitantes) para que se les trasladara directamente los recursos relacionados con al sistema educativo para ser invertidos con autonomía. Así, lo dispuso el literal b, numeral 7 del artículo 16 ibidem: «A solicitud de los concejos de los municipios que tengan población igual o superior a 100.000 habitantes según el censo nacional de 1985 y con la aprobación del Ministerio de Educación Nacional podrán las asambleas otorgar a estos municipios autonomía para la prestación del servicio de educación y la asunción de las obligaciones correspondientes en las mismas condiciones de los distritos.» De forma posterior, con el fin de hacer frente al problema base de la educación del país, generado por «la duplicidad de funciones entre los niveles municipal, departamental y nacional» y en aras a «pasar a una nueva etapa de la descentralización, en la cual […] las entidades territoriales consolidan su autonomía administrativa como operadores de la organización de los servicios de educación […]», se expidió la Ley 715 de 2001.

Dicha normativa fue expedida con el fin de asignar competencias a las entidades territoriales relacionadas con la prestación del servicio público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio. Asimismo, esta ley se refirió expresamente a la incorporación de personal administrativo en sus artículos 34 y 38. Tales normas disponen: «ARTÍCULO 34.

Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios. Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad […]

ARTÍCULO 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2021 00427 01 (3894-2023) Demandante: Amanda Robayo de Jiménez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo. […]» En conclusión, el proceso de descentralización del sector educativo trajo consigo dos consecuencias: i) que las entidades territoriales debían recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la Ley a través del procedimiento de incorporación, y ii) que los docentes incluidos en la nueva planta mantendrían el mismo tipo de vinculación que ostentaban de manera inicial y sin solución de continuidad. 2.4.

Actuación administrativa La señora Amanda Robayo de Jiménez, actuando a través de apoderado, radicó el 1 de agosto de 2019 solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, que a través del Auto ADP 006897 de 28 de octubre de 2019 ordenó el archivo, en consideración a que la entidad ya se había pronunciado del asunto mediante las Resoluciones RDP 26431 del 26 de noviembre de 2004, 175 del 14 de enero de 2005, 021370 del 28 de diciembre de 2012, reiterando así, que no tenía derecho a la prestación deprecada, ya que prestó servicios como docente nacional, y con la nueva solicitud no se allegó nuevo material probatorio que diera lugar a variar la decisión inicial. 2.5.

Caso concreto Pasa la Sala a determinar si la demandante cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado, principalmente las sentencias de unificación jurisprudencial previamente descritas, para el reconocimiento de la acreencia pensional en discusión. Debiendo analizarse, además, si tanto el traslado a una plaza nacionalizada y la incorporación ocurrida en virtud de la “departamentalización y municipalización” de la educación, conlleva la modificación de la naturaleza de la vinculación nacional a territorial, resultando válido el tiempo de servicio docente prestado. 2.5.1.

Del cumplimiento de los requisitos a. Edad Revisado el expediente, y con el objeto de resolver el problema jurídico planteado, la Sala encuentra acreditado que Amanda Robayo de Jiménez, nació el 26 de junio de 1953, razón por la cual, el 26 de junio de 2003 cumplió 50 años de edad. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2021 00427 01 (3894-2023) Demandante: Amanda Robayo de Jiménez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 b. Buena conducta En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito. c. Tiempo de servicio Al respecto, se observan las siguientes novedades laborales como docente oficial: - Vinculación con anterioridad a 1980.

Desde el 19 de mayo de 1980 hasta el 01 de marzo de 1982. (1 año, 9 meses y 10 días) Revisado el expediente, se observa que el gobernador del departamento de Cundinamarca en uso de sus facultades legales nombró a la señora Amanda Robayo de Jiménez a través del Decreto 01709 de 29 de abril de 19807, en el colegio departamental – Nocaima, quien tomó posesión del cargo a partir del 19 de mayo de 1980.

Así mismo, se aporta Formato Único para la expedición de Certificado de Historia Laboral, en el cual se deja constancia de que la demandante prestó servicios durante el periodo en cita, oportunidad en la que se señaló que el vínculo era nacionalizado. Para la Sala, contrario a lo certificado por el Fomag, resulta claro que la designación durante este período fue de carácter territorial, dado que, por un lado, el acto fue 7 Pg 18 Cuaderno principal 13_DEMANDAAMANDAROBAY.PDF Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2021 00427 01 (3894-2023) Demandante: Amanda Robayo de Jiménez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 suscrito por el gobernador de Cundinamarca, de manera autónoma, sin intervención alguna del Ministerio de Educación o delegado de esta cartera y tampoco se indicó en el acto de designación que actuara por instrucciones de dicho ministerio.

Por otro lado, por cuanto pese a que se profirió en vigencia de la Ley 43 de 1975, mediante la cual se nacionalizó la educación en Colombia, lo cierto es que no se invoca dicha normativa, y menos aún se desprende del material probatorio aportado que la plaza ocupada por la señora Amanda Robayo de Jiménez haya sido de aquellas nacionalizadas, como tampoco se avizora que los recursos fueran de aquellos para atender el proceso de nacionalización y que eran administrados por los Fondos Educativos Regionales, con sujeción a los planes establecidos por el Ministerio de Educación Nacional, conforme lo dispuso el artículo 6 de la ley en mención. De manera que, se insiste, prestó sus servicios como docente territorial, lo cual se acompasa con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989, que dispone: «Personal territorial.

Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975». En esa línea de consideraciones, esta Corporación tendrá en cuenta, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia a la actora, el tiempo servido como docente territorial desde el 19 de mayo de 1980 hasta el 01 de marzo de 1982 (1 año, 9 meses y 10 días). • Vinculación a partir del 04 de agosto de 1983 En atención al requerimiento de primera instancia, se allegó al plenario la Resolución 10900 del 13 de julio de 19838, por medio de la cual el Ministerio de Educación Nacional nombró a Amanda Robayo de Jiménez en el cargo de profesora de enseñanza secundaria en la especialidad de filosofía y humanismo, en la normal nacional de señoritas del municipio de Gigante en el departamento del Huila.

Obsérvese: 8 Pgs 4 y 5 documentosAmandaRobayo(1).pdf Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2021 00427 01 (3894-2023) Demandante: Amanda Robayo de Jiménez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 Reposa también el plenario, formato único para la expedición de certificado de historia laboral - secretaria de educación de Mosquera expedido el 10 de junio de 20229, por medio del cual se describen las novedades laborales del servicio docente prestado por la señora Amanda Robayo de Jiménez, dentro de las cuales se observa que a través del Decreto 9449 de 31 de julio de 1986 fue trasladada al municipio de Mosquera, en donde ha permanecido prestando servicio docente desde entonces. 9 Pgs 9 – 12 documentosAmandaRobayo(1).pdf Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2021 00427 01 (3894-2023) Demandante: Amanda Robayo de Jiménez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2021 00427 01 (3894-2023) Demandante: Amanda Robayo de Jiménez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 Aclarado lo anterior, encuentra esta Colegiatura que, como se mencionó, tanto el acto administrativo como la última certificación en cita dan cuenta que el vínculo docente fue de carácter nacional, precisándose que el nombramiento se efectuó con la Resolución 10900 del 13 de julio de 1983, con fecha de posesión de 04 de agosto de 1983, y si bien fue nombrada docente en el municipio de Gigante - Huila, con ocasión de un traslado la labor docente se ha desarrollado en el municipio de Mosquera hasta por lo menos a la fecha de la reclamación administrativa - 01 de agosto de 2019- Ahora, la naturaleza de su vinculación es nacional, no sólo porque así da cuenta el acto administrativo, sino porque la anterior circunstancia no es discutida por la parte demandante, ya que tanto en el escrito de demanda como en el de apelación reconoce que la designación fue realizada por el Ministerio de Educación Nacional.

De manera que, conforme a lo establecido en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, el personal nacional corresponde a los docentes que fueron vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, situación que aquí ocurrió. En ese orden de ideas, el período antes referenciado, no es computable para acreditar los 20 años de servicio con el fin de acceder a la pensión gracia. Ahora, en el recurso la parte actora cuestiona la presunta falta de valoración del material probatorio, alegando en concreto que el a quo no tuvo en cuenta que el traslado a una plaza nacionalizada y los actos administrativos mediante los cuales se materializó la descentralización de la educación, y que la administración de dicho servicio se entregó al departamento de Cundinamarca y al municipio de Mosquera; todo ello, a su juicio, conllevó a que mutara a nacionalizado o territorial el vínculo docente que sostenía; a su vez, arguye que tampoco se realizó una debida valoración del certificado laboral, ya que se tuvo como tiempo nacional todo el tiempo servido, cuando según afirma, una parte de ese período fue departamental y municipal, insistiendo que ello se debió al proceso de incorporación docente y la consecuente administración por parte de los ente territoriales.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2021 00427 01 (3894-2023) Demandante: Amanda Robayo de Jiménez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 De la misma forma arguye que al no aceptarse por el tribunal de instancia que, el vínculo laboral docente mutó de nacional a territorial, se desconoce la Constitución y la jurisprudencia del Consejo de Estado, entre otros.

Pues bien, el apoderado del accionante argumentó que en el año de 1997 la docente pasó a ser del orden territorial, toda vez que, en aplicación de la Ley 60 de 1993, se suscribió un compromiso para que la Nación entregara al departamento de Cundinamarca los bienes, el personal y los establecimientos del sector educativo; y de la misma manera, que en el año 2004 pasó a ser municipal cuando el municipio de Mosquera asumió la administración de la educación. De los documentos allegados al expediente, se observa que la docente laboró por más de 30 años; sin embargo, a partir del nombramiento efectuado mediante la Resolución 10900 de 13 de julio de 1983, se presentó una continua dependencia laboral de aquélla respecto de la Nación, pues fue nombrada de manera directa por el Ministerio de Educación y ha permanecido en ese mismo cargo hasta por lo menos el 01 de agosto de 2019, conforme se explicó; por lo que existe certeza de que el tipo de vinculación es nacional.

Ahora, si bien con el recurso se aduce que con el proceso de descentralización de la educación, y la creación del sistema general de participaciones, se transfirieron los recursos de la Nación a los entes territoriales, dicha circunstancia por sí sola no implica un cambio en la naturaleza del vínculo docente; siendo pertinente señalar que, aunque con la Ley 60 de 1993 se dispuso la descentralización de ciertas competencias de la Nación respecto de los entes territoriales, en su artículo 6.º señaló que «el régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otra clase de remuneraciones».

(Resaltos de la Sala) A su vez, la Ley 91 de 1989 en su artículo 1.º indicó que el personal nacional son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, a diferencia de los nacionalizados y territoriales, que son los vinculados por nombramiento de entidad territorial. Bajo esa línea de consideraciones, las condiciones de la vinculación docente de la demandante no se modificaron a pesar de las novedades descritas previamente, como son el traslado y la incorporación a la planta territorial, comoquiera que el último nombramiento del que fue objeto se efectuó en 1983 indicando que pertenecía a la nómina nacional, de ahí en adelante se presentaron situaciones administrativas sin que ello afectara su relación laboral, pues, como quedó claro, la vinculación de los educadores con la que venían antes de la designación en una plaza nacionalizada y la incorporación a la planta de personal docente del Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2021 00427 01 (3894-2023) Demandante: Amanda Robayo de Jiménez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 departamento de Cundinamarca y el municipio de Mosquera se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral.

El anterior criterio ha venido siendo reiterado por esta Corporación, entre otras, en sentencia de 28 de enero de 20219: «[…] del aludido procedimiento de incorporación de la demandante se destaca que (i) no tenía la calidad de profesora municipal, sino nacional; (ii) Manizales era el lugar geográfico en el que desarrollaba su funciones, circunstancia que no mutaba la naturaleza de su vinculación, dado que la vacante que ocupaba y el colegio en el que laboraba eran nacionales; y (iii) no se trató de una nueva designación, tanto es así que no hubo modificación en cuanto al régimen salarial que le reconocía la Nación. En consecuencia, conforme a lo certificado por la secretaría de educación el 10 de febrero de 2006 y el 1° de agosto de 2016, la accionante «[…] prestaba sus servicios como Docente plaza Nacional […]», lo cual no varió por la incorporación del departamento de Caldas. […] Por otra parte, en lo concerniente a los recursos con los cuales se financió el empleo de la accionante, el acto de incorporación hace referencia al situado fiscal que si bien atendía los gastos que generaban los servicios educativos nacionalizados y territoriales, también lo hacía respecto de los nacionales como en este caso, en el que, se reitera, la plaza era nacional sin que exista en el plenario prueba en contrario.»10 Por tanto, dado que la naturaleza del nombramiento de la aquí demandante a partir del 4 de agosto de 1983 en adelante, fue del orden nacional y que las novedades de las que fue objeto administrativamente no modificaron dicha naturaleza, es claro que no es posible computar dicho tiempo de servicio; y en consecuencia, como lo dispuso el tribunal en primera instancia, no acredita 20 años de servicios territorial o nacionalizado, exigencia para obtener el reconocimiento de la pensión gracia. 2.6.

Conclusión En ese orden de ideas, para la Sala no prosperan los argumentos planteados en el recurso de apelación, pues, no se advierte que se haya dejado de valorar el material probatorio aportado, sino que, para dicho tribunal, los actos administrativos relacionados con las novedades administrativas del servicio docente, tales como el traslado y la descentralización de la educación en el departamento de Cundinamarca, no implicaban un cambio en la naturaleza del vínculo; y en punto al certificado laboral, conforme el análisis antes realizado, no había lugar a considerar que la actora tuvo un vínculo territorial, pues se insiste, se mantuvo del orden nacional.

Con fundamento en lo antes expuesto, tampoco se advierte un desconocimiento de la jurisprudencia de esta Corporación ni de la Constitución. Así, la demandante no cumple con el requisito de 20 años de servicio docente Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2021 00427 01 (3894-2023) Demandante: Amanda Robayo de Jiménez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 territorial o nacionalizado, razón por la cual, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 2.7.

Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión de los argumentos presentados por las partes, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, se observa que se sustentaron las razones en defensa jurídica de los intereses y, por ende, no se condenará en costas, máxime cuando lo aquí resuelto tiene que ver directamente con lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 16 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “B”, que negó las pretensiones de la demanda; de acuerdo con lo expuesto en esta sentencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia conforme la motivación.

TERCERO. Se reconoce personería al abogado DANIEL ANTONIO GENES BENEDETTI como apoderado de UGPP, en consideración al poder allegado vía correo electrónico y que se encuentra visible en el expediente digital disponible en SAMAI. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2021 00427 01 (3894-2023) Demandante: Amanda Robayo de Jiménez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA