Demandante: Luis Eberto Torres Seoanes Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05673-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., nueve (9) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05673-01 Demandante: LUIS EBERTO TORRES SEOANES Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Tema: Tutela contra providencia judicial – confirma improcedencia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo del 1° de diciembre de 2022, a través del cual el Consejo de Estado, Sección Primera declaró la improcedencia del mecanismo constitucional de la referencia por no superar el requisito general de relevancia constitucional.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. El señor Luis Eberto Torres Seoanes, actuando mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A1. Ello, en procura de la salvaguarda de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al trabajo, de acceso a la administración de justicia y al principio de seguridad jurídica. 2.
En criterio del accionante, las referidas garantías constitucionales resultaron quebrantadas por parte de la autoridad judicial accionada con ocasión de la providencia proferida en segunda instancia el 28 de abril de 2022, al interior del proceso nulidad y restablecimiento del derecho, mediante la que confirmó la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar2 que negó sus pretensiones3. 1 Mediante escrito radicado el 25 de octubre de 2022. 2 Del 9 de febrero de 2017. 3 Dicho proceso se identificó con el número de radicado 20001-23-39-002-2015-00130-00/1.
Demandante: Luis Eberto Torres Seoanes Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05673-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2 Pretensiones 3. El accionante solicitó al juez constitucional lo siguiente:
PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales de mi representado al debido proceso, el acceso a la administración de justicia, la igualdad y la seguridad jurídica.
SEGUNDO: En consecuencia, dejar sin efectos la sentencia proferida por el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A, C.P. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS del veintiocho (28) de abril de 2022, que determinó confirmar la sentencia proferida el 09 de febrero de 2017, por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR; y en su lugar se ordene dictar sentencia de remplazo bajo garantías constitucionales. 1.3.
Hechos A continuación, se presentan los supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la presente sentencia: 4. El señor Torres Seoanes estuvo vinculado desde el 19 de mayo de 2003 hasta el 23 de diciembre de 2009 con la Universidad Popular del Cesar, con ocasión a distintos contratos de prestación de servicios que suscribió con tal institución a partir de los que desempeñó el cargo de asesor, consultor e interventor de obras que se llevaron a cabo en tal plantel. 5.
El 2 de abril de 2014, y por considerar que en su relación con la referida institución se presentaban los elementos que configuraban un contrato realidad, solicitó ante la misma que reconociera y pagara a su favor lo correspondiente a prestaciones sociales (cesantías, intereses a las cesantías, primas, vacaciones), seguridad social (salud, pensión, riesgos laborales, entre otros), y demás emolumentos dejados de cancelar durante su vinculación. 6.
Mediante oficio del 23 de abril de 20144, la Universidad Popular del Cesar despachó negativamente la solicitud presentada por el señor Torres Seoanes. Lo anterior porque la vinculación se dio bajo la modalidad de prestación de servicios, y en consecuencia, no se presentaba la relación laboral puesta de presente por el accionante. 7.
Inconforme con lo anterior, el actor promovió demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el referido plantel. Entre otras, pretendió la declaratoria de nulidad del acto que le negó lo peticionado, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declarara la existencia de la relación 4 RECT-100-03-07-177-2014.
Demandante: Luis Eberto Torres Seoanes Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05673-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co laboral entre las partes; se cancelaran las prestaciones sociales adeudadas y la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995; se actualizaran las sumas de dinero reconocidas, de conformidad con lo señalado en el artículo 187 del CPACA y se condenara a la demandada al pago de intereses moratorios y en costas. 8.
Para el demandante, las labores encomendadas las realizaba de forma personal, atendiendo las instrucciones dadas por su superior, y cumpliendo el horario fijado por la Universidad Popular del Cesar. Asimismo, que tales prestaciones de servicio eran compensadas con una remuneración básica mensual. En tal sentido, precisó que las funciones que desempeñó no eran transitorias o esporádicas propias de dicho contrato, sino que, por el contrario, se trató de una relación prolongada en el tiempo, como lo demostraban los contratos suscritos de manera ininterrumpida. 9.
El conocimiento del asunto correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo del Cesar5, autoridad judicial que, mediante sentencia del 9 de febrero de 2017, negó las pretensiones formuladas en la demanda. Concretamente, por cuanto no se acreditó que el actor, como aseveró, hubiese llevado a cabo la prestación personal del servicio de manera ininterrumpida, sino que esta fue desarrollada únicamente en los lapsos de tiempo que tuvo contrato vigente.
Asimismo, del análisis de las obligaciones a cargo del demandante advirtió que las mismas no implicaban que tuviera que desempeñarlas de manera permanente, ni respetando un horario de trabajo, sino que, por el contrario, el objeto contractual denotaba autonomía e independencia, pues, entre otras, ejercía la interventoría de diferentes obras contratadas por la Universidad Popular del Cesar en todas sus sedes.
Además, porque la asesoraba en la fase precontractual de los proyectos y tenía a su cargo la elaboración, revisión y actualización de diseños, planos, presupuestos de las obras y especificaciones técnicas de construcción, elaboración de pliegos de condiciones, dirección, evaluación y resolución de las observaciones de los proponentes y contratistas, entre otros, que permitían entrever total libertad para desarrollar cada una de las labores.
Por ello, consideró que el accionante desempeñó labores ocasionales o temporales, para las cuales la Ley 80 de 1993 previó la figura del contrato de prestación de servicios. 10. Finalmente, porque en el proceso no existían los elementos de convicción idóneos para acreditar la total sujeción del demandante a un jefe inmediato y con ello, el elemento de la subordinación. Inconforme con lo anterior, el accionante interpone recurso de apelación contra la decisión de primer grado. 11.
La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, mediante sentencia del 28 de abril de 2022, concluyó que no se demostró que entre el señor Luis Eberto Torres Seoanes y la universidad demandada haya existido una relación laboral 5 Proceso identificado con el número de radicado 20001-23-39-002-2015-00130-00/1. Demandante: Luis Eberto Torres Seoanes Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05673-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co subyacente o encubierta.
En consecuencia, confirmó en su integridad el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar que denegó las pretensiones de la demanda. 1.4. Fundamentos de la vulneración 12. El cargo transversal propuesto por el accionante en su escrito de tutela fue la configuración de un defecto fáctico que aparejó una incorrecta aplicación de las reglas jurisprudenciales desarrolladas por esta Corporación para reconocer la existencia de una relación laboral encubierta. 13.
En efecto, la parte actora fue enfática en señalar que, tanto el Tribunal Administrativo del Cesar como la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, efectuaron una valoración indebida de las pruebas que obraban en el plenario. 14. El accionante señaló que en el caso concreto se presentó una valoración arbitraria y caprichosa de los elementos de convicción tanto documentales como testimoniales, que impidió a la autoridad judicial accionada identificar la vinculación laboral subyacente a los contratos de prestación de servicios que suscribió con el plantel de educación superior demandado en sede ordinaria. 15.
En esta orientación, aseveró que del correcto análisis probatorio por parte de la autoridad judicial accionada se hubiera podido establecer el lapso de tiempo en el que se mantuvo la relación laboral sin solución de continuidad, el cumplimiento del horario y la subordinación. 16. Para el actor, de la indebida valoración de las pruebas por parte de la autoridad judicial accionada devino una incorrecta interpretación y aplicación de la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 9 de septiembre de 20216, oportunidad en la que esta Corporación estableció los derroteros para reconocer una relación laboral encubierta. 1.5.
Actuaciones relevantes 1.5.1. Admisión de la acción de tutela 17. Mediante auto del 28 de octubre de 2022, la magistrada ponente de la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la solicitud de amparo y ordenó notificar al demandante y a la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación, en calidad de autoridad accionada. 18.
Asimismo, por tener interés en el resultado del mecanismo constitucional promovido, dispuso vincular a la Universidad Popular del Cesar7 y al Tribunal 6 Sección Segunda, Rad. 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). 7 En su calidad de demandada al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Demandante: Luis Eberto Torres Seoanes Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05673-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo del Cesar8. 1.5.2.
Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas, se presentó la siguiente intervención: 1.5.2.1. Universidad Popular del Cesar 19. La institución se opuso a las pretensiones del accionante y solicitó se declarara la improcedencia del mecanismo constitucional. En su concepto, no se acreditaba el requisito de subsidiariedad y de inmediatez. 20.
Al respecto del primer aspecto, indicó que el actor tenía a su disposición el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia para poner en conocimiento del juez competente los reproches en torno a la interpretación errónea o irrazonable de la jurisprudencia de unificación por parte de la autoridad judicial accionada. 21. En lo que atañe al segundo, aseveró que la acción de amparo fue ejercida luego de transcurrido un periodo considerable de tiempo que implicaba se hubiera desatendido el término razonable jurisprudencialmente establecido para su interposición. 22.
A su vez, señaló que del escrito tutelar no se advertía la demostración de perjuicio irremediable alguno irrogado al accionante, con lo cual no había lugar a conceder el amparo solicitado por el mismo. 1.5.2.2. La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo del Cesar, pese a ser notificados en debida forma, no se refirieron a los hechos y pretensiones propuestos en el presente trámite9. 1.5.3.
Sentencia de primera instancia 23. La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 1.° de diciembre de 2022, declaró improcedente la solicitud de amparo por considerar que no se acreditaba la relevancia constitucional como presupuesto general de la acción de tutela contra providencias judiciales. 24. Lo anterior, luego de considerar que del análisis del escrito de apelación y del de tutela, se advertía que los argumentos propuestos como fundamento de la presunta vulneración de los derechos del accionante, son los mismos que fueron puestos a consideración ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 8 Por haber conocido en primera instancia del medio de control promovido por el tutelante. 9 El Tribunal del Cesar solo remitió el expediente digital contentivo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de análisis.
Demandante: Luis Eberto Torres Seoanes Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05673-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25. El juez constitucional de primera instancia precisó que los argumentos de oposición planteados por el accionante fueron debidamente analizados y resueltos por la autoridad judicial accionada, razón por la cual lo pretendido con la acción de tutela era debatir, en una tercera oportunidad, la posición del actor; situación evidentemente improcedente de conformidad con la sentencia de unificación de la Corte Constitucional SU-215 de 2022. 26.
Así, consideró que la cuestión litigiosa no resultaba ser de verdadera relevancia constitucional, toda vez que se centraba en reabrir un debate judicial debidamente resuelto por los jueces naturales de la causa. 1.5.4. Impugnación 27. El actor indicó que las razones por las cuales no compartía la decisión de primera instancia devenían de la indebida valoración de los presupuestos facticos y probatorios que realizó el a quo. 28.
Expuso que en todo momento argumentó que lo pretendido con la acción de tutela era que se amparara el derecho al trabajo digno garantizado en el artículo 25 superior, así como la protección del debido proceso y la primacía de la realidad frente a las formalidades. 29. En concepto de la parte accionante, el estudio hecho por la Sección Primera de esta Corporación en torno al requisito de la relevancia constitucional vulneró múltiples garantías superiores porque no fue “el más asertivo”.
Además, expuso que pese al hecho que se citó el fallo de unificación de la Corte Constitucional SU-215 de 2022, el a quo omitió hacer el estudio de la referida exigencia de procedibilidad tal y como lo preceptúa dicha sentencia. 30. El extremo tutelante aseveró que el juez de primera instancia, al igual que la autoridad judicial accionada, desatendió los distintos elementos de convicción obrantes en el expediente, a partir de los cuales resultaba posible constatar que la Universidad Popular del Cesar disfrazó la relación laboral existente mediante un “grosero contrato de prestación de servicios profesionales”; ello, con el propósito de evadir el pago de los emolumentos de ley. 31.
En esta línea, manifestó que la Sección Primera del Consejo de Estado se limitó a transcribir los argumentos expuestos por la autoridad accionada en la sentencia censurada, en vez de efectuar el correspondiente estudio de fondo a fin de determinar si en realidad se presentaron o no los elementos de todo contrato laboral. 32. Igualmente, afirmó que el a quo faltaba a la verdad cuando señaló que en sede constitucional fueron utilizados los mismos argumentos expuestos en la apelación de la sentencia de primera instancia del proceso ordinario, conclusión a la que hubiese Demandante: Luis Eberto Torres Seoanes Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05673-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co arribado si, en efecto, llevaba a cabo el estudio de fondo del mecanismo de amparo.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 33. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia de primera instancia proferida el 1° de diciembre de 2022 por la Sección Primera de esta Corporación. Lo anterior de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Legitimación en la causa 34. Frente a este punto, la Sala advierte que el señor Luis Eberto Torres Seoanes está legitimado en la causa por activa, a la luz de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y los artículos 1°, 10, 46 y 49 del Decreto Ley 2591 de 1991. Lo anterior, en la medida en que fue el demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho al que se ha hecho referencia en líneas anteriores. 35.
Por otro lado, esta Sala de Decisión observa que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A está legitimada en la causa por pasiva, por ser la autoridad judicial que profirió la decisión que censura el accionante. 2.3. Problema jurídico 36. Corresponde en este caso determinar si de conformidad con la situación fáctica expuesta en el escrito de tutela, el material probatorio recaudado y los argumentos planteados en el escrito de impugnación hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo de primera instancia proferido por la Sección Primera de esta Corporación que declaró la improcedencia del mecanismo de amparo promovido por no superarse el requisito de relevancia constitucional. 37.
Para este fin, se deberán resolver los siguientes interrogantes: ¿Se superan en el caso concreto los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial por los cargos propuestos? 38. De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: ¿La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante por incurrir en los defectos propuestos en el escrito de tutela con ocasión a la decisión del 28 de abril de 2022, mediante la que confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo del Demandante: Luis Eberto Torres Seoanes Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05673-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cesar que denegó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra la Universidad Popular del Cesar por considerar que no se presentó la relación laboral encubierta pretendida en la demanda? 39.
Para resolver los interrogantes propuestos, se analizarán los siguientes aspectos: (i) procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) los requisitos generales de procedibilidad y, de superarse, (iii) caso concreto en atención a las generalidades de los defectos invocados. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 40.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 201210. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema11. En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales12. 41.
A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 201413. En esta sentencia se establecieron seis requisitos generales de procedencia14 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial15. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 11 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 12 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia”. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 14 Los seis criterios adjetivos establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv);
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 15 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y Demandante: Luis Eberto Torres Seoanes Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05673-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configura los defectos especiales, la Sala constatará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho vi) cuando proceda, efecto decisivo de la irregularidad procesal 43.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 44. Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Estudio sobre los requisitos generales de procedencia 2.5.1. Tutela contra tutela 45. En el caso objeto de estudio, es imperioso concluir que no existe reparo alguno frente al presente requisito de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra decisión de la misma naturaleza, pues la providencia que se censura fue proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por el actor contra la Universidad Popular del Cesar, al que se ha hecho alusión con antelación. ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandante: Luis Eberto Torres Seoanes Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05673-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.2.
Inmediatez 46. En relación con esta exigencia no se advierte ningún reproche, si se tiene en cuenta que la providencia objeto de censura fue dictada por la autoridad judicial accionada el 28 de abril de 2022, mientras que la acción constitucional fue incoada el 25 de octubre del mismo año. 47. Así las cosas, sin necesidad de determinar la fecha en que quedó ejecutoriada, se observa que se interpuso dentro del término que esta Sala ha considerado razonable para el uso del mecanismo excepcional.
Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201416, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200517, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que seis (6) meses es el término razonable para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales. 2.5.3.
Subsidiariedad 48. En consideración al requisito de subsidiariedad, por tratarse de una sentencia de segunda instancia que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el fallo dictado por el juez ordinario de primera instancia, es evidente el agotamiento de los mecanismos ordinarios. 49. De otra parte, de los argumentos propuestos para fundamentar los defectos invocados tampoco se advierte que sea procedente el recurso extraordinario de revisión contenido en el artículo 248 del CPACA, ni tampoco de unificación de jurisprudencia de que trata el artículo 256 ibídem, comoquiera que se cuestiona una decisión de la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación. 2.5.4.
Relevancia constitucional 50. En primer lugar, se advierte que el Alto Tribunal Constitucional adoptó el término “relevancia constitucional” en la sentencia C-590 de 200518. En esta providencia se 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez. 17 c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. 18 Durante el periodo comprendido entre 1992 y 2005 hasta aquí, es claro que el Alto Tribunal Constitucional si bien aún no contemplaba como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela, la relevancia constitucional, lo cierto es que de manera indirecta sí hacía alusión a ella, al señalar que: a) la solicitud de amparo no se constituye como una tercera instancia; b) que no se instituyó para Demandante: Luis Eberto Torres Seoanes Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05673-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co señaló que la acción de tutela contra providencia judicial sólo es procedente cuando se cumplan ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, dentro de los que se encuentra la relevancia constitucional.
Sobre esta exigencia, en aquella oportunidad se advirtió: Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes19. (Subrayado fuera de texto). 51. Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional ha logrado significativos avances en torno a los criterios que llevan a determinar cuándo se cumple con esta exigencia. Así, en la sentencia SU-215 de 202220, el Alto Tribunal unificó los criterios que se deben analizar a la hora de determinar si un asunto reviste o no de relevancia constitucional.
La Sala expondrá estos parámetros en el siguiente gráfico para mayor entendimiento: controvertir la interpretación hecha por los jueces ordinarios en una decisión judicial; c) que no es procedente para estudiar asuntos netamente económicos. Esto, bajo el entendido que las discusiones de orden legal escapan del radio de acción de garantías superiores. 19 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. 20 A través de esta decisión judicial, la Corte Constitucional revisó las sentencias proferidas en primera y segunda instancia por las Secciones Quinta y Primera del Consejo de Estado, dentro de una acción de tutela formulada por Producciones RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta de este mismo órgano de cierre.
Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado. Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. Finalidad de la relevancia constitucional Parámetros que se deben tener en cuenta para verificar si se cumple con los cometidos de la relevancia constitucional Respeto por las competencias de las jurisdicciones.
El caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico, es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional. La protección de la autonomía e independencia de los jueces.
La controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica: La tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.” En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”. la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales.
Carga argumentativa mínima: La acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal El examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal. Relevancia constitucional - sentencia Corte Constitucional 2022 Demandante: Luis Eberto Torres Seoanes Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05673-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52.
A su vez, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 5 de agosto del 201421, adoptó de manera expresa la posición de la Corte Constitucional establecida en la sentencia C-590 de 2005 sobre los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. 53. En concreto sobre la relevancia constitucional, en aquella oportunidad señaló que este requisito tiene dos cometidos fundamentales: i) proteger el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces; y ii) evitar que la acción de tutela se torne en un instrumento para involucrarse en asuntos que corresponde a otras jurisdicciones. 54.
Finalmente, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 202222 modificó la postura que venía manejando sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional. 55.
De esta manera, esta Sala de Decisión, planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional y acogidos por esta Corporación, que en concreto se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo solo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 56.
Con fundamento en lo anterior, esta Sala de Decisión anuncia que confirmará la providencia proferida por el a quo por considerar que, en efecto, el requisito de 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Luis Eberto Torres Seoanes Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05673-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relevancia constitucional no se encuentra superado en el caso concreto.
Ello, con fundamento en las siguientes consideraciones: 57. La parte accionante, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la decisión censurada, con fundamento en que, pese a haber estado vinculado a la Universidad Popular del Cesar mediante contratos de prestación de servicios, lo cierto es que ejerció las funciones en forma personal, atendiendo instrucciones y cumpliendo los horarios establecidos por la institución educativa y recibió una remuneración básica mensual. 58.
Además, porque afirmó que los contratos de prestación de servicios mediante los cuales estuvo vinculado fueron renovados periódica y sucesivamente, y porque en ejercicio de sus funciones le eran reconocidos viáticos, situación que no era normal en el caso de los contratistas. 59. Sus pretensiones, en síntesis, fueron que i) se declarara la nulidad del acto administrativo mediante el cual negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales por el periodo por el cual duró la relación contractual23.
A título de restablecimiento del derecho, que se declarara la existencia de la relación laboral y se cancelaran las prestaciones sociales adeudadas, entre otras. 60. El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante providencia del 9 de febrero de 2017, despachó desfavorablemente las pretensiones de la demanda, fundamentalmente, porque del análisis de los contratos y órdenes de prestación de servicios suscritos entre el accionante y la institución educativa no advirtió la configuración de los elementos requeridos para la existencia de una relación laboral de las partes. 61.
Concretamente, concluyó que del objeto contractual del actor relacionado con prestar servicios de asesoría, consultoría e interventoría de las obras contratadas por la Universidad, se vislumbraba autonomía, independencia y libertad para su desarrollo. Ello, comoquiera que era posible inferir que el cumplimiento de tales actividades no implicaba una realización permanente, ni tampoco un horario de trabajo en específico. 62.
Igualmente, porque, aun cuando los testimonios coincidían en sostener que el accionante cumplía horarios, y además recibía órdenes y directrices de los superiores, los mismos no llevaban a la convicción contundente en torno a la presencia de la subordinación, sino que las indicaciones recibidas no eran nada distinto a situaciones propias de coordinación24. 23 Oficio RECT-100-03-07-177-2014 del 23 de abril de 2014, expedido por el rector de la Universidad Popular del Cesar. 24 Ello, pues resultaba ilógico que los contratistas puedan llevar a cabo la labor encomendada bajo su propia cuenta, esto es, sin ninguna directriz lo cual, en todo caso, no implicaba subordinación. Demandante: Luis Eberto Torres Seoanes Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05673-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 63.
Igualmente, porque las actividades contratadas no hacían parte del giro diario de un ente universitario, y además, que los viáticos reconocidos se encontraba pactado de manera previa en los contratos celebrados25, razón por la que dicha circunstancia no aparejaba la existencia de la relación laboral pretendida. 64. Inconforme con lo resuelto, el accionante interpuso recurso de apelación con fundamento, entre otras, y para lo que interesa para la resolución del asunto, en que se presentó una indebida valoración probatoria consistente en: i) No se atendió que, tal y como reconocieron los testigos, entre los años 2003 y 2009, desarrolló de manera personal la labor para la cual fue contratado y bajo la subordinación del jefe de la Oficina de Planeación de la época.
Asimismo, que los testimonios rendidos dan cuenta del cumplimiento de un horario, circunstancia que desvirtúa que no existiera subordinación26. ii) Se pretermitió que de los contratos aportados se demostraba que el accionante no pasaba mayores lapsos sin estar contratado e incluso, durante esas interrupciones, seguía desempeñando su labor mientras se suscribía el nuevo negocio jurídico.
Con lo cual, a su vez se demostraba que la labor contratada hacía parte del giro normal de la universidad. iii) Recibía el pago de viáticos, aun cuando uno de los testigos afirmó que “a los contratistas externos, nunca se les paga viáticos”. 65. No obstante, pese a los argumentos de oposición propuestos contra la decisión de primera instancia, la providencia recurrida fue confirmada en su integridad por la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación. 66.
Para confirmar la decisión, acudió a los parámetros establecidos en la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 9 de septiembre de 202127. Concretamente, indicó que, aun cuando el accionante desarrolló sus funciones en forma personal, esto es, que no fue a través de interpuesta persona y se le canceló una suma monetaria de manera periódica por sus servicios profesionales, no se presentó el elemento de la subordinación conforme indicó en la demanda e insistió en la apelación. 67.
Esto, porque reiteró que aun cuando los testimonios afirmaban que las actividades se desarrollaban en las instalaciones físicas de la sede de Planeación y Desarrollo Universitario en «la sede Hurtado», lo cierto es que del análisis de lo 25 En este sentido, no podía pretermitirse el hecho de que los servicios de interventoría a cargo del actor, debían realizarse en las distintas obras adelantadas en todas las sedes de la institución universitaria; circunstancia que justificaba los correspondientes desplazamientos. 26 Al respecto, indicó que eran los compañeros de trabajo quienes podían dar constancia de las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que se desarrolló la vinculación con la universidad demandada. 27 Sección Segunda, Rad. 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016).
Demandante: Luis Eberto Torres Seoanes Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05673-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecido en los contratos y conforme a lo reconocido por el propio actor en la demanda, se desplazaba a otras sedes de la entidad con el propósito de llevar a cabo las labores de interventoría propias del objeto contractual. 68.
Asimismo, y con relación al horario laboral, que si bien los testigos coincidían en afirmar que en el tiempo en que ellos permanecían en la universidad, el accionante también se encontraba allí, ello no resultaba suficiente para concluir que dicha circunstancia le fuera impuesta y que, ante su incumplimiento, se generaba algún tipo de sanción o llamado de atención. 69.
También, en lo que atañe a la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, concluyó, al igual que el juez de primera instancia, que las indicaciones dadas por el jefe, correspondían al ejercicio normal de coordinación con el contratista28. 70. En concepto de la autoridad judicial censurada, lo expuesto por los testigos bien podía hacer parte de la necesaria coordinación que debía existir entre las partes para el cumplimiento de la labor contratada, sin que tales circunstancias resultaran suficientes por sí solas para demostrar el aspecto sustancial de la subordinación. 71.
Así, precisó que de lo único que daban cuenta los elementos probatorios es que el actor desarrollaba las actividades propias del objeto contractual con la autonomía que le otorga la labor específica por la cual había sido contratado y que, aun cuando se prolongó por ciertos periodos, ello obedeció a las distintas obras que se adelantaban en las sedes de la universidad. 72.
Luego, en el escrito de tutela la parte accionante formuló, en esencia y de manera transversal, la materialización de un defecto fáctico por parte de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado. 73. Ciertamente, insistió en una indebida valoración probatoria de los elementos de convicción que, en su concepto, daban cuenta de la existencia de la relación laboral encubierta que tuvo con la universidad plurimencionada. 74.
En efecto, del análisis de la acción constitucional se advierte que el accionante reiteró la valoración indebida que viene advirtiendo incluso desde la apelación al fallo de primera instancia en sede ordinaria. Así, insiste en que se presentó un estudio errático de las pruebas documentales y testimoniales. 75. Para el extremo accionante, el análisis errado de los elementos de convicción en que incurrieron los jueces ordinarios impidió que identificaran el lapso de tiempo en el que se mantuvo la relación laboral sin solución de continuidad, el cumplimiento del horario y la subordinación como elementos sustanciales para establecer la existencia 28 Situación que advirtió encontraba respaldo en la jurisprudencia de esta Corporación, refiriéndose a la sentencia del 31 de mayo de 2016, expediente, 3867-14, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Demandante: Luis Eberto Torres Seoanes Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05673-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de un contrato realidad entre las partes enfrentadas en sede del mecanismo de control promovido. 76.
Para el actor, el examen del plenario por parte de la autoridad accionada generó una interpretación y aplicación errática de los derroteros establecidos por esta Corporación para reconocer una relación laboral encubierta29. 77. Dicho de otro modo, el accionante considera que dado que el material probatorio se valoró indebidamente, la aplicación de los desarrollos jurisprudenciales a los que acudió la Sección de esta Corporación, también lo fue. 78.
Al respecto, resulta imprescindible precisar que los argumentos propuestos por el actor son, fundamentalmente, los mismos en los que ha sustentado su inconformidad frente a lo resuelto desde la primera instancia del proceso ordinario. 79. En efecto, nuevamente, reprocha la labor de análisis de los documentos y testimonios que han llevado a los jueces naturales de la causa a concluir que no se presenta la relación laboral encubierta propuesta en la demanda, comoquiera que no se acredita el cumplimiento de la subordinación. 80.
Ante este panorama, esta Sala de Decisión estima que las consideraciones en las que se fundamentan los cargos en el escrito de tutela son, en esencia, la réplica de los argumentos de oposición frente a lo resuelto en primera instancia y confirmado en sede de apelación. 81. En este sentido, para este juez constitucional resulta claro que la simple reiteración de los fundamentos de contradicción que ya fueron expuestos en sede ordinaria, sin plantear un debate desde el punto de vista constitucional más allá de invocar la vulneración de garantías superiores, no permite que se tenga por superado el presente requisito de procedibilidad. 82.
Así las cosas, más allá de proponer una discrepancia frente a la aplicación de la norma o el análisis de los elementos de convicción que efectuó el juez en ejercicio de la autonomía que se le garantiza en desarrollo de su función, el accionante debe proponer una discusión en clave constitucional que habilite retornar sobre asuntos que ya fueron conocidos y resueltos por los jueces naturales de la causa. 83.
En este orden de ideas, la mera reproducción de argumentos, sin que se haya propuesto un debate en clave constitucional, apareja que se concluya que lo pretendido con el mecanismo de amparo es que se instituya una instancia adicional, situación que desconoce que la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional. 29 Sección Segunda, Rad. 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016).
Demandante: Luis Eberto Torres Seoanes Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05673-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 84. Debe reiterarse el carácter excepcional y restringido del mecanismo de amparo cuando se dirige contra providencias judiciales, sobre todo si se trata de decisiones de las Altas Cortes, que implica, conforme se puso de presente en líneas anteriores, un esfuerzo argumentativo considerable por parte de quien considere que con lo resuelto se incurrió en una vía de hecho. 85.
Lo anterior no se presenta cuando, como en el presente caso, se acude al mecanismo de amparo reiterando los razonamientos expuestos al interior del proceso ordinario; que para el caso concreto se relacionan con una valoración del acervo probatorio indebida por parte no solo del Tribunal Administrativo del Cesar, sino además al órgano de cierre en la materia que generó se pasara por alto la presunta relación laboral existente con la Universidad Popular del Cesar.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 1° de diciembre de 2022 proferida por la Sección Primera de esta Corporación, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.