Radicado: 11001-03-15-000-2022-02998-00 Accionante: Edith Leonor Brito Ramírez Se niega el amparo 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C. trece (13) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-02998-00 Accionante: Edith Leonor Brito Ramírez Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Nulidad y restablecimiento del derecho / Control judicial de actos administrativos / Actas de comités de conciliación de entidades territoriales / Se niega el amparo.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la acción de tutela interpuesta contra la sentencia proferida el 7 de abril de 2022 por el Tribunal Administrativo del Cesar en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No.20001-33-33-006-2017-00358- 01, mediante la cual se revocó la sentencia del 13 de agosto de 2019 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar que había accedido a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, se profirió fallo inhibitorio.

La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer el asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02998-00 Accionante: Edith Leonor Brito Ramírez Se niega el amparo 2 I.

ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 1º de junio de 2022 Edith Leonor Brito Ramírez presentó -mediante apoderado judicial- una acción de tutela para obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por la sentencia proferida el 7 de abril de 2022 por el Tribunal Administrativo del Cesar en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No.20001-33-33-006-2017-00358-01. 2.- En la acción de tutela se formularon las siguientes pretensiones: <<Conforme a la jurisprudencia constitucional sírvase señor (a) Consejero (a) tutelar los derechos fundamentales por el desconocimiento del precedente jurisprudencial y violación al DEBIDO PROCESO Y DERECHO DE DEFENSA por parte del Tribunal accionado en contra de la señora EDITH LEONOR BRITO RAMÍREZ, por lo tanto se ordene al Tribunal Administrativo dictar un fallo de fondo sobre los hechos y presupuestos fácticos y probatorios del caso en concreto, en la medida que la decisión tomada por la administración municipal a través del Comité de Conciliación sobre el Acta No. 1010 del 05 de julio de 2017 se constituye en un verdadero acto administrativo de carácter demandable ante la jurisdicción administrativa, razones por las cuales no era procedente por parte del tribunal administrativo dictar […] un fallo de carácter inhibitorio>>.

B. Hechos 3.- La accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- Mediante Resolución No. 002138 del 14 de septiembre de 1992 se vinculó al servicio público como secretaria grado 03 de la Inspección de Policía del corregimiento de Aguas Blancas, jurisdicción del municipio de Valledupar. 3.2.- El 1º de noviembre de 2016 solicitó al Municipio de Valledupar el reconocimiento y pago de horas extras, recargo nocturno y recargo de dominicales y festivos.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02998-00 Accionante: Edith Leonor Brito Ramírez Se niega el amparo 3 3.3.- El 23 de noviembre de 2016 la Secretaría de Talento Humano de la Alcaldía de Valledupar, mediante oficio No. 04759, contestó que <<una vez nos aporte tal información [de su jornada laboral], la cual puede certificarse por cada inspector de policía, procederemos a dar una respuesta definitiva a su petición>> (negrilla fuera de texto). 3.4.- El 5 de julio de 2017 el comité de conciliación del Municipio de Valledupar emitió acta No. 010, en la que <<negó>> el reconocimiento y pago de los emolumentos salariales, y recomendó no conciliar las pretensiones de la accionante. 3.5.- El 18 de agosto de 2017 la actora solicitó la certificación de las horas extras laboradas entre 2012 y 2016, ante lo cual la Secretaria de Talento Humano de la Alcaldía de Valledupar expidió los oficios No. 03033 y 003668 del 23 de agosto y 21 de septiembre de 2017, en los que adjuntó la liquidación de las horas extras laboradas por la accionante durante dichos años. 3.6.- La accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declarara la nulidad del acto administrativo contenido en el acta No. 010 del 5 de julio de 2017 proferida por el comité de conciliación del Municipio de Valledupar, y se condenara a la demandada a reconocer y pagar las horas extras laboradas por la demandante, así como los recargos nocturnos, dominicales y festivos en que prestó sus servicios como secretaria de la Inspección de Policía de Aguas Blancas. 3.7.- El 13 de diciembre de 2019 el Juzgado Sexto Administrativo de Valledupar accedió a las pretensiones de la demanda: (i) declaró la nulidad del acto administrativo contenido en el acta del comité de conciliación No. 010 del 5 de julio de 2017; y (ii) ordenó a la demandada a pagar las horas dominicales y festivas, horas extras diurnas y nocturnas, horas extras diurnas y nocturnas festivas, y recargos nocturnos y compensatorios. 3.7.1.- Concluyó que se demostró que la demandante tenía derecho a que se le reconocieran las horas extras y los recargos nocturnos, dominicales y festivos reclamados, en tanto se acreditó que, por ser la única inspección de policía en la zona, de acuerdo con la Ley 1801 del 2016 el horario laboral de los funcionarios de estas inspecciones estaba organizado en turnos de 24 horas con 48 horas de descanso.

Precisó que la jornada laboral ordinaria era la consagrada en el Decreto municipal 0027 del 21 de enero de 2016, es decir, de 08:00 a. m. a 01:00 p. m., y de 03:00 p. m. a 06:00 Radicado: 11001-03-15-000-2022-02998-00 Accionante: Edith Leonor Brito Ramírez Se niega el amparo 4 p. m. Señaló que a la actora no le fueron canceladas horas extras ni recargos por labor durante horario nocturno, dominicales o festivos. 3.7.2.- En cuanto a la naturaleza de acto administrativo del acta emanada del comité de conciliación, consideró que esta refleja la voluntad de la Administración frente a las pretensiones elevadas por la demandante, razón por la cual sí era procedente anular dicho acto administrativo.

Sin embargo, declaró la prescripción trienal respecto de lo causado antes del 1° de noviembre de 2013. 3.8.- El Municipio de Valledupar interpuso recurso de apelación al considerar que en el expediente no había ningún acto administrativo expreso que autorizara la prestación del servicio en horas inhábiles por parte de la demandante, por lo que no podían reconocérsele las prestaciones reclamadas.

Adujo que en el presupuesto de rentas, gastos e inversión no está previsto el rubro para pagar horas extras a los empleados adscritos a la entidad territorial, por lo que dicha autorización por parte del alcalde no medió en esa oportunidad, ni puede entenderse, como afirmó el a quo, que la autorización fue implícita. 3.8.1.- Anotó que la sentencia apelada ordenó el pago de las horas extras y los recargos reclamados entre 2013 y 2016, pero en la parte motiva de la decisión se aseveró que la actora sólo acreditó haber laborado por fuera de la jornada ordinaria laboral en los años 2012 a 2015.

Agregó que el horario laboral especial por turnos de 24 horas fue consagrado para las inspecciones de policía en 2016 mediante la Ley 1801, por lo que la actora no debió laborar por fuera de la jornada ordinaria sin autorización expresa de la entidad territorial, en tanto que para esa fecha no se había adoptado ese horario especial en la dependencia donde la actora laboró. 3.9.- El 7 de abril de 2022 el Tribunal Administrativo del Cesar revocó la sentencia de primera instancia y decidió inhibirse para pronunciarse de fondo, al considerar que el acto administrativo que la actora cuestionó, es decir, el acta del comité de conciliación No. 010 del 5 de julio de 2017, no constituye un acto administrativo demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, puesto que dichas actas no definen ni generan una situación jurídica particular y concreta de un particular.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02998-00 Accionante: Edith Leonor Brito Ramírez Se niega el amparo 5 C. Fundamentos de la vulneración 4.- La accionante sostiene que la decisión de adoptar un fallo inhibitorio vulnera los derechos fundamentales <<de una humilde empleada que durante varios años ha realizado turnos de noches>> y desconoce el precedente judicial1. 4.1.- Con respecto al oficio No. 04759 del 23 de noviembre de 2016, señala que la autoridad accionada <<no analizó que dicha respuesta en nuestra opinión tiene un contenido de un acto administrativo de trámite, ello teniendo en cuenta que lo reclamado le fue reconocido por la administración, solo que para su pago se lo condicionan a un trámite interno>, esto es, aportar elementos probatorios que en criterio de la accionante <<son concedidos por la misma administración, es decir, las certificaciones realizadas por la Jefe de Recursos Humanos de la [Alcaldía de Valledupar] […], de igual forma los Inspectores de Policía en su calidad de superior jerárquico de [la accionante]>>. 4.2.- Sostiene que una vez recopilados los medios probatorios solicitados por la Alcaldía de Valledupar, solicitó una audiencia de conciliación pero la Administración decidió no cancelar las horas extras <<muy a pesar [de] que la administración certificó previamente las horas extras realizadas por [la accionante]>>, lo cual consta en el acta No. 010 del 5 de julio de 2017.

Afirma que en esa oportunidad aclaró que dicha acta era demandable a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual fue confirmado por el Juzgado Sexto Administrativo de Valledupar en la sentencia del 13 de diciembre de 2019. Cita la sentencia C-666 de 1996 de la Corte Constitucional para precisar que la inhibición debe ser justificada.

D. Oposiciones e intervenciones 5.- En correo del 16 de junio de 2022 el Tribunal Administrativo del Cesar (accionado) envió copia del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 20001-33-33-006-2017-00358-01. Por otra parte, en escrito del 17 de junio de 2022 solicita que se niegue el amparo solicitado por la accionante.

Resalta que en el fallo atacado se encontró que el acto cuestionado fue el acta del comité de conciliación No. 010 del 5 de julio de 2017, ningún otro. Allí adujo que las actas que expiden los 1 Cita la sentencia C-666 de 1996 de la Corte Constitucional para precisar que la inhibición debe ser justificada. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02998-00 Accionante: Edith Leonor Brito Ramírez Se niega el amparo 6 comités de conciliación de las entidades territoriales no constituyen actos administrativos demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 5.1.- Precisa que las decisiones del comité no son más que recomendaciones o tesis adoptadas institucionalmente para un fin último: el sometimiento de un caso puntual a un mecanismo alternativo de solución de conflictos, y no constituyen una decisión específica y vinculante sobre la situación de derechos de los administrados.

Por tal razón, el supuesto acto administrativo definitivo demandado nunca tuvo la intención de crear, modificar o extinguir ningún derecho respecto de la situación particular de la accionante y, por ende, no podían asignársele efectos de restablecimiento del derecho por vía judicial a través de su anulación. Dicho documento interno de trabajo sólo definió una situación vinculante: la de conciliar o no el asunto, y por tal razón, no podría atribuirse a su nulidad los efectos de restablecer el derecho de la actora a que le fueran reconocidas y pagadas las horas de trabajo suplementario reclamadas. 6.- En correo del 17 de junio de 2022 el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Valledupar (tercero con interés) envió copia del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 20001-33-33-006-2017-00358-01, así como informe en el que advierte que las pretensiones de la accionante no exigen actuaciones del juzgado.

Transcribe parte de su sentencia del 13 de diciembre de 2019 y concluye que no existe violación de derechos fundamentales por parte del juzgado. 7.- En escrito del 17 de junio de 2022 el Municipio de Valledupar (tercero con interés) solicita <<confirmar la sentencia de fecha 07 de abril de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar>>.

Aduce que para la jurisdicción contenciosa administrativa las actas que expiden los comités de conciliación de las entidades territoriales no constituyen actos administrativos cuestionables ante esta jurisdicción, puesto que ellas no definen ni generan una situación jurídica particular y concreta de un particular, de manera que no hay vulneración de derecho fundamental alguno. 8.- La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (interviniente), pese a estar debidamente notificada, guardó silencio.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02998-00 Accionante: Edith Leonor Brito Ramírez Se niega el amparo 7 II. CONSIDERACIONES 9.- La Sala negará el amparo solicitado porque no advierte que el Tribunal Administrativo del Cesar hubiese valorado indebidamente el oficio No. 04759 del 23 de noviembre de 2016 o el acta No. 010 del 5 de julio de 2017, ni desconocido precedente judicial alguno. E. Se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 10.- Los requisitos se cumplen pues: i) la accionante indicó de manera clara los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el asunto es de evidente relevancia constitucional porque se afirma la vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia, y se identifican los defectos en los que habría incurrido la providencia acusada (fáctico y desconocimiento del precedente)2; iii) se encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad porque la parte actora utilizó todos los mecanismos judiciales a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales; iv) la solicitud se presentó en un término prudencial (inmediatez), puesto que la providencia cuestionada se profirió el 7 de abril de 2022 y la tutela se presentó el 1º de junio de 2022, es decir, dentro del término de los seis meses precisado tanto por esta Corporación3 como por la Corte Constitucional4; y v) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela.

F. No se configuran los defectos alegados en tanto la autoridad judicial accionada decidió de manera adecuada, de conformidad con las pruebas del proceso y precedentes recientes del Consejo de Estado 11.- En cuanto a la valoración del acta del comité de conciliación No. 010 del 5 de julio de 2017, esta Sala encuentra que fue adecuada, sustentada y conforme con precedentes judiciales recientes del Consejo de Estado, de manera que no se configuran los defectos alegados por la accionante, como se pasa a explicar: 2 Además, de acuerdo con la posición mayoritaria de la Sala, el asunto es de evidente relevancia constitucional porque los cargos no fueron objeto de análisis en el proceso ordinario, pues los reparos se originan en la providencia de segunda instancia en tanto allí fue donde el Tribunal Administrativo del Cesar se inhibió de emitir decisión de fondo.

Adicionalmente, la accionante no apeló la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 4 Corte Constitucional, sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02998-00 Accionante: Edith Leonor Brito Ramírez Se niega el amparo 8 11.1.- El Tribunal Administrativo del Cesar consideró que el acto administrativo que la parte actora sometió a cuestionamiento de legalidad, el acta del comité de conciliación No. 010 del 5 de julio de 2017, no constituye un acto administrativo cuestionable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues dichas actas no definen ni generan una situación jurídica particular y concreta de un particular.

Para respaldar su afirmación citó la sentencia SU-050 del 20175, según la cual los actos administrativos de carácter particular y concreto constituyen la expresión unilateral de la voluntad de la Administración dirigida a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales de carácter abstracto e impersonal y de carácter particular y concreto respecto de una o varias personas determinadas o determinables. 11.2.- Con base en el artículo 43 del CPACA6 y en la jurisprudencia del Consejo de Estado7, precisó que no toda manifestación expresa de la Administración tiene la virtualidad de crear efectos jurídicos sobre un conjunto de derechos subjetivos de los particulares ni puede ser objeto de control judicial.

Adujo que, de conformidad con el artículo 16 del Decreto 1716 de 2009, el acta de un comité de conciliación tiene como fin formular una propuesta o concepto sobre la conveniencia o inconveniencia de someter un asunto a un mecanismo alternativo de solución de conflictos, previo estudio que hacen los miembros de dicho comité del caso particular.

En consecuencia, dicha acta no genera, crea, modifica o extingue una situación jurídica particular y concreta de los administrados. 11.3.- Citó un precedente del Consejo de Estado en el cual, ante la demanda de nulidad de un acta del comité de conciliación de la Universidad del Valle, la Corporación precisó que <<lo que aquí se demanda no es, ni puede ser nunca, un acto administrativo, pues se trata simplemente de la posición institucional –concepto- sobre la procedencia de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad para la presente acción>>8.

Posición reiterada en otra reciente sentencia de 2020, la cual sostuvo que <<respecto del contenido de las actas expedidas por el Comité de Conciliación del Municipio, […] tampoco son constitutivas de actos administrativos […], se trata de documentos de 5 Corte Constitucional, sentencia SU-050 de 2017, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 6 <<Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación>>. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 21 de octubre de 2021, rad.: 0800-12-33-3000-2014-01126-01 (2967-16), M.P.: César Palomino Cortés. 8 Consejo de Estado, auto del 26 de enero de 2012, rad.: 76001-23-31-000-2010-01208-01(1553-11), M.P.: Víctor Hernando Alvarado Ardila.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02998-00 Accionante: Edith Leonor Brito Ramírez Se niega el amparo 9 trabajo interno en los que consta lo conversado en las reuniones del mencionado comité y las recomendaciones que dicho órgano le hace al ente territorial>>9. 12.- Ahora bien, con respecto a la presunta indebida valoración del oficio No. 04759 del 23 de noviembre de 2016, el tribunal accionado precisó que la actora no inició la actuación administrativa tendiente a provocar un pronunciamiento por parte de la Administración respecto del reconocimiento y pago del trabajo suplementario que reclamó. Aclaró que de su contenido se desprende que la entidad le indicó a la accionante que para obtener dicho reconocimiento, debía primero acreditar cabalmente cuáles fueron las horas extras y horas con recargo que efectivamente laboró, para efectos de que dichas horas laboradas fueran incluidas en su nómina mensual. 12.1- El 18 de agosto de 2017 la actora procedió a solicitar la liquidación de dichas horas extras y con recargos laboradas, y obtuvo las respectivas certificaciones del área de talento el 23 de agosto y 21 de septiembre de 2017, pero no agotó reclamación posterior alguna tendiente al reconocimiento y pago de dicho trabajo suplementario; por el contrario, saltó en forma inmediata a demandar por vía judicial sin agotar la vía administrativa.

Además, el acta No. 010 del comité de conciliación del Municipio de Valledupar fue emitida el 5 de julio de 2017, de manera que para ese momento tampoco se habían solicitado las certificaciones de las horas extra, por lo cual seguía pendiente la actuación administrativa relacionada con el oficio No. 04759 del 23 de noviembre de 2016, según el cual no habría respuesta definitiva hasta tanto la accionante no adjuntara las certificaciones de su jornada laboral, lo cual nunca se hizo. 13.- Esta Sala encuentra adecuado el criterio del Tribunal Administrativo del Cesar, según el cual el acta del comité de conciliación No. 010 del 5 de julio de 2017 no constituye un acto administrativo cuestionable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en especial consideración a que seguía pendiente de culminación la actuación administrativa relacionada con el oficio No. 04759 del 23 de noviembre de 2016.

Esto, máxime cuando dicha conclusión se fundamentó en recientes pronunciamientos del Consejo de Estado10 y valoró adecuadamente el material 9 Consejo de Estado, auto del 23 de abril de 2020, rad.: 05001-23-33-000-2019-01136-01, M.P.: Nubia Margoth Peña Garzón. 10 Consejo de Estado, auto del 26 de enero de 2012, rad.: 76001-23-31-000-2010-01208-01(1553-11), M.P.: Víctor Hernando Alvarado Ardila.

Consejo de Estado, auto del 23 de abril de 2020, rad.: 05001-23-33-000-2019-01136-01, M.P.: Nubia Margoth Peña Garzón. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02998-00 Accionante: Edith Leonor Brito Ramírez Se niega el amparo 10 probatorio del proceso. De igual forma, no se aprecia indebida valoración del oficio No. 04759 del 23 de noviembre de 2016, pues el tribunal accionado analizó su contenido de forma explícita y concluyó, adecuadamente, que la accionante no agotó la vía administrativa ni demandó de forma explícita dicho acto.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: NIÉGASE la solicitud de amparo de los derechos fundamentales invocados por la accionante.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado