CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 44001-23-40-000-2015-00093-01 (5784-2022) Demandante: Nora Rita Quiroz de Pérez Demandada: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones1 Medio de control: Ejecutivo Tema: Reliquidación pensión de vejez Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte ejecutada en contra de la sentencia del 9 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira, por medio de la cual se declaró no probada la excepción de compensación formulada por la parte ejecutada y como consecuencia de ello, ordenó seguir adelante con la ejecución, imponiendo condena en costas en favor de la ejecutante.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda2 1.1.1 Hechos Mediante sentencia del 31 de mayo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira, se condenó a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, a reliquidar la pensión de vejez reconocida a la señora Nora Rita Quiroz de Pérez, teniendo en cuenta el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, excepto la bonificación. Asimismo, ordenó el pago indexado de las diferencias generadas con ocasión de la Resolución VPB 48386 de junio de 2015 y, el recaudo de los aportes sobre los factores que sirven de promedio para liquidar su pensión. 1 En adelante, Colpensiones. 2 Expediente digital visible en la herramienta electrónica Samai.
Número Interno: 5784-2022 Demandante: Nora Rita Quiroz de Pérez Demandada: Colpensiones 2 En providencia del 27 de julio de 2017, el juzgador de primera instancia aclaró el citado fallo, en el sentido de indicar que, para efectos de la reliquidación ordenada, se exceptúa de los factores salariales, la prima especial de recreación. En cumplimiento de la orden judicial, la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, expidió la Resolución SUB 67050 del 12 de marzo de 2018, a través de la cual reliquidó la pensión de vejez a favor de la señora Nora Rita Quiroz de Pérez, a partir del 1 de enero de 2011, en cuantía de $2.430.650. 1.1.2 Pretensiones La señora Nora Rita Quiroz de Pérez, a través de apoderado judicial, presentó demanda ejecutiva con miras a que se diera cabal cumplimiento a la sentencia proferida el 31 de mayo de 2017, por el Tribunal Administrativo de la Guajira; y en consecuencia se dictaminara: «Primero. Ordena a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones realizar la liquidación de la pensión en la forma que ordenó los fallos de primera y segunda instancia y su adición; esto es en cuantía no inferior a $2.975.028.910, o el mayor valor que se determine en el ejecutivo, a partir del 01 de enero de 2011.
Segundo. Ordene a COLPENSIONES a pagar el saldo a favor de mi mandante por la reliquidación de la pensión, debidamente indexado. Tercero. Ordene el pago de los intereses de mora sobre el retroactivo desde la ejecutoria del fallo y hasta cuando se verifique el pago, incluyendo los intereses sobre los pagos parciales y sobre el saldo hasta cuando se verifique el pago.
Cuarto. Que se condene a la ejecutada al pago de las costas y agencias en derecho del proceso de ejecución». 1.2 Mandamiento ejecutivo de pago3 El Tribunal Administrativo de la Guajira, mediante auto del 2 de junio de 2020, libró mandamiento de pago a favor de la señora Nora Rita Quiroz de Pérez y en contra de la entidad ejecutada, en los siguientes términos: «PRIMERO. MANDAMIENTO DE PAGO: ORDENASE a la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, por conducto de su representante legal, cumplir las obligaciones, que de manera clara y expresa se impartieron a título de restablecimiento del derecho de la señora Nora Rita Quiroz de Pérez C. C. No. 21.742.599, en la sentencia judicial proferida el 31 de mayo de 2017 por este Tribunal, debidamente ejecutoriada y aclarada a través de auto de fecha 27 de julio de 2017, así: 3 Expediente digitalizado, visible en el índice 0002 de Samai.
Número Interno: 5784-2022 Demandante: Nora Rita Quiroz de Pérez Demandada: Colpensiones 3 “SEGUNDO: CONDENAR a COLPENSIONES, a reliquidar la pensión de jubilación de la señora NORA RITA QUIROZ DE PÉREZ, teniendo en cuenta el 75% de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, excepto la prima de bonificación -precisa el tribunal que mediante auto de fecha 27 de julio de 2017, se aclaró la sentencia en el sentido que, la reliquidación de la pensión de la actora, se hará teniendo en cuenta el 75% de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, incluyendo los ajustes hechos a los mismos, exceptuando la prima especial de recreación.
TERCERO: ORDENAR el pago de las diferencias entre lo dispuesto en esta sentencia y lo devengado por la actora con ocasión de la Resolución VPB 48386 de junio de 2015, en forma indexada, tal como se señaló en la parte motiva de la presente providencia.
CUARTO: DÉSELE cumplimiento a esta sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del C.P.A.C.A.
QUINTO: ORDENAR a la entidad demandada a efectuar el recaudo de los aportes sobre los factores que sirven de promedio para liquidación de la pensión, que no hubieren sido objeto de deducción…” Todo lo anterior, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este auto. […]» En la aparte considerativa de la providencia, se realizó la siguiente precisión frente a los intereses moratorios reclamados: «Ahora bien, en punto a la aplicación de la regla de cesación de intereses prevista en el inciso quinto del artículo 192 CPACA5, y en virtud de la cual se exige, para la causación de los intereses moratorios, que el ejecutante acuda ante la administración con el fin de obtener el pago de las condenas desde la ejecutoria de la providencia que las imponga, advierte el Despacho que, si bien en Resolución No. SUB 67050 de 12 de marzo de 2018 (Fl. 23) se indicó en la parte considerativa que mediante radicado No. 2017_12856454 se elevó solicitud de cumplimiento de la sentencia base de ejecución, la misma no fue allegada al plenario con el libelo, desconociéndose además la fecha exacta de radicación de la petición, a fin de determinar si se hizo dentro del plazo de tres (3) meses a que alude la norma ibídem.
En torno a lo anterior, al echarse de menos tal solicitud de pago, el despacho en esta fase introductoria, dará mérito a los principios de buena fe, prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, acceso a la administración de justicia y efecto útil, conminando a la parte ejecutante para que acredite dentro del término de ejecutoria de este auto, que interpuso petición de cumplimiento dentro del término aludido, so pena de soportar la cesación en la causación de intereses.» 1.3 Contestación de la demanda Dentro del término de traslado de la demanda, la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, contestó la demanda señalando que, es carga exclusiva de la parte demandante, controvertir la presunción legal y la buena fe de la entidad al expedir el acto administrativo que dio cumplimiento a la orden judicial.
En el escrito formuló las excepciones que denominó: i) Imposibilidad de pagar intereses moratorios; ii) Compensación y iii) Buena fe4. 4 Mediante auto del 23 de febrero de 2022, el Tribunal Administrativo de la Guajira, corrió traslado de la excepción de compensación, entendida como excepción de pago y rechazó de plano las restantes.
Número Interno: 5784-2022 Demandante: Nora Rita Quiroz de Pérez Demandada: Colpensiones 4 1.4 Sentencia de primera instancia5 El Tribunal Administrativo de la Guajira, en audiencia inicial y de juzgamiento (Art. 372 y 373 C.G.P) llevada a cabo el día 9 de junio de 2022, luego de surtidas todas las etapas, procedió a dictar sentencia, donde resolvió declarar no probada la excepción de “compensación” propuesta por Colpensiones, y que, atendiendo a los supuestos fácticos en los que se basó, adecuó a la de “pago”.
Al hacer el análisis frente a dicha excepción, expuso: «A fin de desatar la causa ejecutiva, se reitera que en la sentencia base de recaudo, se ordenó reliquidar la pensión de vejez de la actora, teniendo en cuenta el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, incluyendo los ajustes hechos a los mismos y excluyendo la prima especial de recreación. Según se observa en la aludida sentencia, los factores a incluir en la reliquidación fueron los devengados por la actora entre enero y diciembre del año 2010 (…).
Como soporte, se tuvo la certificación salarial visible a folios 24 y 25 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho (…) Por su parte, Colpensiones en la Resolución SUB 67060 del 12 de marzo de 2018, expedida por la subdirectora de determinación, procedió a reliquidar la pensión de vejez de la actora, en cumplimiento de la sentencia antes señalada, tomando como factores salariales: la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, el incentivo al desempeño grupal, la prima de navidad, la prima de salud, la prima de servicios, la prima de vacaciones y el sueldo de vacaciones.
En ese orden se tiene que, Colpensiones en la Resolución SUB 67060 del 12 de marzo de 2018, para determinar el IBL de la reliquidación de mesada pensional, no incluyó los factores salariales de: incentivo de desempeño de gestión, factor nacional enero y julio de 2010 y auxilio de enfermedad, los cuales fueron tenidos en cuenta por el tribunal en la sentencia base de recaudo para ordenar la reliquidación de la mesada pensional de la señora Nora Rita Quiroz de Pérez.
Lo anterior permite colegir que no se dio cumplimiento completo a la sentencia de fecha 31 de mayo de 2017, proferida por este tribunal, en la que se le ordenó a Colpensiones reliquidar la pensión de jubilación de la ejecutante. En ese sentido, se aparta el tribunal de lo señalado por la señora agente del ministerio público, quien en su concepto que se había dado cumplimiento a la sentencia referida.
En ese contexto, en cuanto a la excepción que se desata, es claro que no se configura, bajo el marco fijado por la demanda ejecutiva y el mandamiento de pago, pues para la sala, la excepción de pago se prueba con evidencia en la que conste que la entidad desembolsó todo lo adeudado y que el acreedor satisfizo su crédito y, en este caso, la demandada no allegó dichas probanzas (…).
Así las cosas, debe ser desechada la excepción propuesta, toda vez que, la entidad ejecutada no demostró haber computado y menos pagado la totalidad de las sumas liquidas de dinero que saldaran los montos generados por la indebida reliquidación de la mesada pensional y mucho menos se acreditó que se profirió un nuevo acto administrativo en el que se procediera a reliquidarla correctamente.
En ese orden se concluye, que acorde con lo previsto en el numeral 4 del numeral 443 del Código General del Proceso, debe seguirse adelante la ejecución con ocasión de la cual se determinó librar mandamiento de pago (…), sin embargo, para fijar el alcance con el que se dará continuidad al recaudo, es necesario exponer lo siguiente: primero: Alcance de la continuidad de la ejecución, intereses moratorios, indexación (…) Ahora, en cuanto a los intereses moratorios, se observa que no se allegó prueba de la solicitud de cumplimiento de la sentencia ante la entidad demandada, conforme lo exige el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo cual, se aplicará la cesación de intereses moratorios contemplados en el inciso 4 ibidem, según el cual, cumplidos tres meses de la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe 5 Expediente físico, folios 276-292 Número Interno: 5784-2022 Demandante: Nora Rita Quiroz de Pérez Demandada: Colpensiones 5 una conciliación sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, cesará la causación de intereses desde entonces hasta cuando se presente la solicitud.
En ese orden se asimilará la presentación de la demanda ejecutiva que constituye requerimiento en pago, a la presentación de la mencionada solicitud de cumplimiento y se causarán intereses desde la presentación de la misma y hasta el pago efectivo. Intereses que se causarán respecto de las diferencias que se generen entre la correcta liquidación de la mesada pensional y la efectuada por Colpensiones.
Cuando el tribunal señala que no se allegó prueba en cuanto a la solicitud de cumplimiento de la sentencia, se remite a cada una de las evidencias que fueron oportunamente aportadas a autos y que constan en el expediente (…) Recapitulando sobre los últimos dos aspectos se concluye que al liquidarse el crédito no podrá incluirse la indexación de los intereses de mora porque la tasa de mora incluye la corrección monetaria.
(…) En ese marco, respecto de la condena en costas solicitada en la demanda, resulta procedente acceder a ella, toda vez que, al no prosperar las excepciones propuestas por la apoderada de Colpensiones, la consecuencia correlativa aparte de seguir adelante con la ejecución y liquidar el crédito, es también condenar en costas a la parte vencida (…) En atención a las anteriores consideraciones, falló de la siguiente manera: “PRIMERO: Declarar no probada la excepción de compensación –que el tribunal entiende se refiere a la de pago-, propuesta por Colpensiones.
Lo anterior, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: Seguir adelante con la ejecución del presente asunto con estricta sujeción a lo que ha quedado expuesto en la parte motiva de esta sentencia y por el valor que conforme a ello, arroje la liquidación del crédito.
TERCERO: Practíquese la liquidación del crédito de conformidad con el artículo 446 del C.G.P. y acorde con lo señalado en la parte motiva de este fallo. Adviértasele a las partes, especialmente a la ejecutante, de su carga procesal de presentar la liquidación del crédito, a fin de lograr el recaudo efectivo de la presente obligación, so pena de aplicarse el artículo 317 del C.G.P. relativo al desistimiento tácito, para lo cual se le concede un término máximo de 30 días contados a partir de la notificación del presente proveído.
PREVÉNGASE a la demandada para que en virtud de los principios de responsabilidad, buen manejo del dinero público, lealtad procesal y prevalencia de lo sustancial, haga igualmente uso dentro de dicho plazo, de su derecho a liquidar el crédito, presentando su propia liquidación, o para que en todo caso, se pronuncie dentro del traslado de ley sobre la liquidación que llegare a presentar la ejecutante.
De igual modo, se hace tal prevención de cara a que acredite para efectos de dicha liquidación del crédito, los pagos que efectivamente hubiere hecho en cumplimiento de la sentencia que se aduce para el presente recaudo.
CUARTO: Denegar las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO: CONDENAR en favor de la ejecutante, a la parte ejecutada – Colpensiones -, por haber sido vencida en el presente proceso, al pago de las costas de primera instancia, correspondientes a los gastos judiciales efectivamente causados y acreditados en el expediente y a las agencias en derecho que se fijan en el equivalente al 4% de las pretensiones reconocidas en la demanda, atendiendo la naturaleza de la causa, la calidad de la gestión del apoderado actor y la duración de la misma y la cuantía del proceso y tal como lo dispone el numeral cuatro del artículo 366 del C.G.P. en armonía con las tarifas fijadas por el CSJ.
Liquídense por secretaría según viene motivado.
SEXTO: Por secretaría, en firme este fallo y en su oportunidad legal, archívese previa devolución del remanente al que hubiere lugar y verificación de que todas las actuaciones estén registradas en SAMAI.” La apoderada de la parte ejecutante presentó solicitud de aclaración respecto a los intereses moratorios, sin embargo, el tribunal decidió mantenerse en lo dispuesto en el fallo, reiterando la inexistencia de prueba que diera cuenta de reclamación del cumplimiento de la orden judicial ante la entidad convocada.
Número Interno: 5784-2022 Demandante: Nora Rita Quiroz de Pérez Demandada: Colpensiones 6 1.5 Recurso de apelación La apoderada de la parte ejecutante formuló recurso de apelación parcial, en el cual indicó que, el reconocimiento de los intereses moratorios debe contabilizarse a partir del pago parcial efectuado por la entidad ejecutada en el mes de mayo del año 2018, ya que, si bien reconoció la obligación, este no se efectuó de manera correcta. 1.6 Trámite de segunda instancia El recurso de apelación fue admitido mediante auto 13 de diciembre de 20246, de acuerdo con lo establecido en el numeral 3 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)7.
No se corrió traslado para alegar. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir la presente acción, según lo previsto en los artículos 125, 150, 243 y 247 del CPACA, en concordancia con lo previsto en el artículo 15 del reglamento de esta Corporación8. 2.2 Problema jurídico De conformidad con los antecedentes expuestos, el problema jurídico se contrae a determinar si le asiste razón jurídica o no al a quo, al haber constituido la mora para efectos del reconocimiento de los intereses moratorios reclamados, a partir de la presentación de la demanda ejecutiva, como quiera que no se demostró que la parte de la ejecutante elevara solicitud de cumplimiento de la orden judicial, en el término previsto en el artículo 192 del CPACA. 6 Índice 00011 de Samai. 7 Cabe anotar que, mediante auto de unificación del 12 de septiembre de 2023, M.P. Oswaldo Giraldo López, Exp. 11001 0315 000 2023 00857 00, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo estableció la siguiente regla de unificación: “El régimen aplicable para la procedencia y trámite del recurso de apelación interpuesto en vigencia de la Ley 2080 de 2021 contra una sentencia proferida en un proceso ejecutivo es el previsto en el artículo 247 del CPACA.”. 8 Contenido en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019.
Número Interno: 5784-2022 Demandante: Nora Rita Quiroz de Pérez Demandada: Colpensiones 7 2.3 Marco jurídico 2.3.1 Generalidades del proceso ejecutivo El proceso ejecutivo busca “asegurar que el titular de una relación jurídica que crea obligaciones pueda obtener, por medio de la intervención estatal, el cumplimiento de ellas, compeliendo al deudor a ejecutar la prestación a su cargo, si ello es posible, o si no, conduciéndolo a que indemnice los perjuicios patrimoniales que su inobservancia ocasionó”9.
El instrumento que sirve como base del recaudo en el proceso ejecutivo se denomina título ejecutivo, que se define como el “documento que representa una declaración de la voluntad del juez o de las partes, es aquél que trae aparejada la ejecución, o sea, en virtud del cual cabe proceder sumariamente al embargo y venta de bienes del deudor moroso, a fin de satisfacer el capital o principal debido, más los intereses y costos”10.
Pues bien, el artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que constituyen título ejecutivo: 1) las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias; 2) las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible; 3) sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones; y 4) las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa, 9 López Blanco, Hernán Fabio.
(2004). Procedimiento Civil. Parte Especial. Bogotá: DUPRÉ Editores. Citado en el auto del 26 de febrero de 2014, proferido por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, Radicación número: 25000-23-27-000-2011-00178-01(19250) 10 Carnelutti, Francesco. (1942). Instituciones del nuevo procedimiento civil italiano. Barcelona: Editorial Bosch. Citado en el auto del 26 de febrero de 2014, proferido por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, Radicación número: 25000-23-27-000-2011-00178- 01(19250) Número Interno: 5784-2022 Demandante: Nora Rita Quiroz de Pérez Demandada: Colpensiones 8 debiendo la autoridad que expida el acto administrativo hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar.
A su vez, el artículo 422 del Código General del Proceso11 establece que: “pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. […]” De esta norma se desprenden, por un lado, las características de la obligación, esto es que sea clara, expresa y exigible, por otro, que debe estar consignada en un documento y, finalmente, que además de los documentos que provengan del deudor o causante, las sentencias de condena o cualquier otra providencia judicial con fuerza ejecutiva son títulos ejecutivos.
En cuanto a los atributos del título ejecutivo tenemos que, la obligación es expresa si se encuentra especificada en el título y no es el resultado de una presunción legal o una interpretación normativa. Es clara cuando sus elementos aparecen inequívocamente señalados, sin que exista duda con respecto al objeto o sujetos de la obligación. Y, es exigible cuando no depende del cumplimiento de un plazo o condición o cuando dependiendo de ellos ya se han cumplido12.
Estos requisitos sustanciales, han sido abordados por la jurisprudencia de esta Corporación13 y reiterados recientemente14 de la siguiente manera: «La doctrina ha precisado que el requisito de ser expresa la obligación puede entenderse mejor si se analiza etimológicamente el concepto, es así como de conformidad con el diccionario de la Real Academia Española, la palabra expresar significa “manifestar con palabras lo que uno quiere dar a entender” y expreso “lo que es claro, patente, especificado”, conceptos que si se aplican al título ejecutivo, debe entenderse como expreso que “se manifieste con palabras, quedando constancia, usualmente documental escrita y en forma inequívoca de una obligación” y explica que “de ahí que las obligaciones implícitas y las presuntas, salvo que la ley disponga lo contrario, no son demandables por vía ejecutiva” 15.» La obligación es clara cuando, además de expresa, aparece determinada en el título, de modo que sea fácilmente inteligible y se entienda en un solo sentido y será exigible cuando puede demandarse su cumplimiento, por no estar pendiente el agotamiento de un plazo o de condición. Dicho de otro modo, la exigibilidad de la obligación se manifiesta en que debía 11 Aplicable en estos asuntos conforme lo dispuesto en el artículo 306 del CPACA 12 Velásquez G., Juan Guillermo.
Los procesos ejecutivos. (2006). Medellín: Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. 13 Sección Tercera, Subsección A, auto del 31 de agosto de 2021, radicación 17001-23-33-000-2019- 00516-01(66262). 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de fecha 30 de mayo de 2024. Cp. Juan Enrique Bedoya Escobar. 15 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio, “Código General del Proceso – Parte Especial”, Dupré Editores, Tomo II, Bogotá, 2017, págs. 507 y 508.
Número Interno: 5784-2022 Demandante: Nora Rita Quiroz de Pérez Demandada: Colpensiones 9 cumplirse dentro de cierto término ya vencido o cuando ocurriera una condición ya acontecida o para la cual no se señaló término, pero cuyo cumplimiento sólo podía hacerse dentro de cierto tiempo que ya transcurrió.» [se subraya] También se ha dicho, que los títulos ejecutivos pueden ser simples o complejos, serán simples cuando la obligación se encuentra vertida en un único documento y complejos si se requieren varios documentos para que surja la obligación clara expresa y exigible16.
Es importante destacar que existen diversos debates en torno a la naturaleza del título ejecutivo cuando se trata de condenas impuestas al Estado mediante sentencia judicial o conciliación. La discusión gira en torno a si dicho título debe considerarse simple o complejo. De una parte, se ha sostenido que el título no se agota en la sentencia, sino que también lo integran el acto administrativo de cumplimiento e, incluso, la liquidación efectuada por la entidad deudora en caso de incumplimiento parcial de la obligación. De otra parte, se plantea que la obligación ejecutable se encuentra contenida únicamente en la sentencia, sin necesidad de documentos adicionales.
En ese contexto, una vez se allegan los documentos correspondientes y antes de dar inicio al proceso ejecutivo, corresponde al juez verificar en cada caso si el título ejecutivo es simple o complejo, y si aquel cumple con los requisitos legales, esto es, contiene una obligación clara, expresa y exigible a cargo del demandado. 2.3.2 Intereses de mora en aplicación a la Ley 1437 de 2011 – Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), se estableció un plazo para que el Estado cumpla con las sentencias condenatorias, vencido el cual deberá reconocer intereses moratorios desde la ejecutoria de la decisión judicial, aplicando inicialmente una tasa variable equivalente a la DTF y, una vez superado este término, la tasa de interés comercial.
Además, si transcurren tres (3) meses desde la ejecutoria sin que los beneficiarios presenten la solicitud para hacer efectiva la sentencia ante la entidad responsable, cesará la causación de intereses moratorios desde ese momento hasta la presentación de dicha solicitud. Las disposiciones que regulan la efectividad de las sentencias, laudos arbitrales y conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción en el marco del CPACA se encuentran 16 Ibidem.
Número Interno: 5784-2022 Demandante: Nora Rita Quiroz de Pérez Demandada: Colpensiones 10 contenidas en los artículos 192, 194 y 195, siendo el artículo 192 el que regula específicamente el cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas. A su turno, el artículo 192 de la norma en cita señala: «Artículo 192.
Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas. Cuando la sentencia imponga una condena que no implique el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, la autoridad a quien corresponda su ejecución dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento.
Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada. Las cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia o del auto, según lo previsto en este Código.
Cumplidos tres (3) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, cesará la causación de intereses desde entonces hasta cuando se presente la solicitud. En asuntos de carácter laboral, cuando se condene al reintegro, si dentro del término de tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de la providencia que así lo disponga, este no pudiere llevarse a cabo por causas imputables al interesado, en adelante cesará la causación de emolumentos de todo tipo.
El incumplimiento por parte de las autoridades de las disposiciones relacionadas con el reconocimiento y pago de créditos judicialmente reconocidos acarreará las sanciones penales, disciplinarias, fiscales y patrimoniales a que haya lugar. Ejecutoriada la sentencia, para su cumplimiento, la Secretaría remitirá los oficios correspondientes.» De lo anterior se colige que, los intereses de mora por el no pago de las condenas impuestas por sentencias judiciales y autos que aprueben conciliaciones, se causan, en principio, desde la ejecutoria de la respectiva providencia. 2.4.
Caso concreto Pues bien, el proceso de ejecución busca el cumplimiento de una orden judicial, en el caso que la autoridad no acate esta orden; para esto, debe contener una obligación clara, expresa y exigible. El Código Contencioso Administrativo17 estableció que constituye título ejecutivo las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de 17 «Artículo 68.
Definición de las obligaciones a favor del estado que prestan merito ejecutivo <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente:> Prestarán mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible los siguientes documentos: 1.
Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley. 2. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor del tesoro nacional, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero. […]» Número Interno: 5784-2022 Demandante: Nora Rita Quiroz de Pérez Demandada: Colpensiones 11 lo contencioso administrativo, mediante las cuales se condena a una entidad pública al pago de sumas dinerarias.
Del análisis del material probatorio que conforma el presente asunto, se tiene acreditado que, la sentencia base de recaudo ejecutivo fue proferida el 31 de mayo de 2017 por el Tribunal Administrativo de la Guajira, y en esta, se condenó a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, a reliquidar la pensión de vejez reconocida a la señora Nora Rita Quiroz de Pérez, teniendo en cuenta el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, excepto la prima de bonificación; ordenó el pago indexado de las diferencias generadas con ocasión de la Resolución VPB 48386 de junio de 2015 y, el recaudo de los aportes sobre los factores que sirven de promedio para liquidar su pensión. El fallo fue objeto de aclaración mediante proveído del 27 de julio de 2017, en el sentido de indicar que, para efectos de la reliquidación ordenada, se exceptúa de los factores salariales, la prima especial de recreación. Como ya se ha indicado, la demandante presentó demanda ejecutiva18 en la que refirió que, si bien la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, expidió la Resolución SUB 67050 del 12 de marzo de 2018, a través de la cual aduce da cumplimiento a la orden judicial, aún adeuda dineros por concepto de reliquidación pensional e intereses moratorios, los cuales reclama en este asunto.
En dicho acto administrativo se señala que, «[…]mediante radicado No. 2017_12856454, se solicita dar cumplimiento a fallo judicial […]»; sin embargo, no consta en este documento, la identidad de la persona que presentó la solicitud ni la fecha en que fue radicada. Ante esta situación, el Tribunal Administrativo de la Guajira, en providencia del 2 de junio de 2020, que libró mandamiento de pago, dejó consignada tal circunstancia y conminó a la parte ejecutante para que, en el término de ejecutoria de dicho proveído, arrimara al plenario la documentación que acreditara la petición de cumplimiento, so pena de soportar la cesación en la causación de los intereses.
No obstante, esa información no fue presentada en el proceso. 18 Radicada el 16 de diciembre de 2019, según expediente ejecutivo visible en la herramienta Samai – Otros despachos y/o corporaciones. Número Interno: 5784-2022 Demandante: Nora Rita Quiroz de Pérez Demandada: Colpensiones 12 Luego, en sentencia del 9 de junio de 2022, el tribunal de primera instancia se pronunció frente al medio exceptivo formulado por la entidad ejecutada – compensación, el cual fue entendido como pago-, declarándolo no probado.
En dicha providencia, luego de analizar el título ejecutivo y el acto administrativo expedido por Colpensiones, consideró que, en el reconocimiento en sede administrativa realizado por la entidad, esta no acató correctamente el fallo judicial, por tanto, ordenó seguir adelante con la ejecución y dispuso, frente a los intereses moratorios reclamados que, estos deben ser reconocidos desde la fecha de presentación de la demanda ejecutiva (16 de diciembre de 2019), toda vez que, al no existir constancia de solicitud de cumplimiento de la sentencia del 31 de marzo de 2017, dentro de los 3 meses posteriores a su ejecutoria, no se genera su causación desde entonces, tal como lo prevé el inciso 5 del artículo 192 del CPACA.
Inconforme con esta decisión, la apoderada de la parte ejecutante formuló recurso de apelación parcial, en el que reprochó que, los intereses moratorios deben ser reconocidos a partir de la expedición de la Resolución SUB 67050 del 12 de marzo de 2018, toda vez que, en esta, Colpensiones realizó una reliquidación, sin incluir la totalidad de los factores que fueron certificados.
Por lo tanto, el retroactivo pensional reconocido y sufragado en el mes de mayo del año 201819, obedeció a un pago parcial de la obligación, debiéndose aún los intereses respecto de la diferencia, a partir de esta última fecha. Con el propósito de resolver el presente asunto, se trae a colación lo esbozado por esta subsección, en providencia del 10 de octubre de 202420, frente a los intereses moratorios, de conformidad con en CPACA, en el que se indicó: « 72.
Sobre el particular, en la sentencia proferida el 7 de julio de 202221 esta Sección sostuvo lo que sigue: «Los intereses moratorios tienen un carácter eminentemente punitivo y resarcitorio, por lo que representan la indemnización de perjuicios por la mora en el cumplimiento de la obligación principal, además, que se causan en virtud de la ley, sin que sea menester pacto alguno y no requieren prueba más que el mero retardo.
También los caracteriza el hecho de que son exigibles junto con la obligación principal y de que se deben 19 Si bien no se allegó soporte de pago, en la demanda ejecutiva se expone que la entidad ejecutada efectuó un pago por valor de $49.940.902 en esta fecha. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar.
Proceso ejecutivo con radicado No. 25000-23-42-000-2020-01046-02 (6049-2022) 21 Radicación 25000-23-42-000-2016-04077-01 (1968-2019) Número Interno: 5784-2022 Demandante: Nora Rita Quiroz de Pérez Demandada: Colpensiones 13 mientras no se cumpla lo debido. En consecuencia, cumplen una función compensatoria del daño causado al acreedor mediante la fijación de una tasa tarifada por el legislador.» 73.
Cuando se trata de procesos adelantados en la Jurisdicción de lo contencioso – administrativo que culminan con una sentencia condenatoria al Estado, se causan por orden legal a partir de la ejecutoria de la sentencia y cesará su pago cuando (i) la solicitud de cumplimiento de la sentencia objeto de recaudo no se presente dentro del término ordenado; o (ii) cuando se pague totalmente la obligación. 74.
Puede ocurrir que en la sentencia que constituye título ejecutivo se disponga expresamente el pago de intereses en los términos del CCA o del CPACA o se guarde silencio. En el segundo evento, aun con la ausencia de la orden en la parte resolutiva, se causan los intereses moratorios por su naturaleza misma: sancionar el incumplimiento de la obligación. Este criterio fue explicado por la Sala de Consulta y Servicio Civil en el concepto del 9 de agosto de 201222 de la siguiente manera23: «Por lo tanto, en aplicación del artículo 177 del C.C.A. y del artículo 16 de la ley 446 de 1998 se impone que se deban intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia condenatoria, así no se haya dispuesto explícitamente en el texto de la sentencia, pues “operan de pleno derecho y el deber de indemnizar lo impone la ley”24; una conclusión contraria sería en perjuicio del accionante, quien vería deteriorado el poder adquisitivo de su dinero.» 75.
Criterio que también adoptó esta Subsección en la sentencia proferida el 14 de marzo de 2019: «Por lo tanto, en aplicación del citado artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, es viable colegir que se deban intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia condenatoria, así no se haya dispuesto explícitamente en el texto de la sentencia, pues operan de pleno derecho y el deber de indemnizar lo impone la ley, una conclusión contraria sería en perjuicio de la accionante, quien vería deteriorado el poder adquisitivo de su dinero; tanto es así que en palabras de la Corte Constitucional, no se justifica un trato desigual entre el pago de intereses moratorios que le compete a los particulares y al Estado, pues el daño económico que sufre el acreedor por causa de la mora es idéntico; y las obligaciones asumidas por las entidades públicas no tienen alcance jurídico diverso de las que están a cargo de las personas privadas.» 76.
De ese modo, los intereses moratorios operan de pleno derecho y por ministerio de la ley a partir de la ejecutoria de la sentencia, pero para su cálculo se deberá tener en cuenta la norma aplicable. […] 22 Radicación 11001-03-06-000-2012-00048-00 (2106). 23 Criterio que también adoptó esta Subsección en la sentencia proferida el 14 de marzo de 2019 (radicación 25000-23-42-000-2015- 02729-01 y número interno 1507-18) 24 Cammarota Antonio en: Betancur Jaramillo Carlos.
Derecho Procesal Administrativo. Señal Editora. Séptima Edición 2009. Página 538. Número Interno: 5784-2022 Demandante: Nora Rita Quiroz de Pérez Demandada: Colpensiones 14 78. Pero si la condena se impuso a la luz del CPACA, serán los artículos 192 y 195 los aplicables para el cálculo de los intereses. […]» Así las cosas, resulta claro para la Sala que, la decisión del Tribunal Administrativo de la Guajira, de establecer como fecha de constitución de la mora por parte de Colpensiones, el 16 de diciembre de 2019, esto es, con la presentación de la demanda ejecutiva, es acertada, toda vez que, esta se entiende como la solicitud de cumplimiento de la sentencia judicial que reconoció en favor de la demandante la reliquidación de la prestación por vejez.
Esto es así, toda vez que, partiendo de la situación particular en la que, la aquí ejecutante, no demostró haber acudido ante Colpensiones dentro de los 3 meses siguientes a la ejecutoria de la referida sentencia, para que hiciera efectivo su pago, pese haber sido conminada a ello. La anterior situación permitió que cesará la causación de los intereses moratorios desde la firmeza de la sentencia que constituye título ejecutivo, hasta la solicitud de ejecución (del 16 de agosto de 2017 hasta el 16 de diciembre de 2019), atendiendo a lo previsto en el inciso 5 del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Por lo expuesto, se confirmará la sentencia del 9 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira, que declaró no probada la excepción de pago propuesta por Colpensiones y ordenó seguir adelante con la ejecución, con sujeción a lo resuelto en dicha providencia. 2.5 Condena en costas De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 201125, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso. 25 Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Número Interno: 5784-2022 Demandante: Nora Rita Quiroz de Pérez Demandada: Colpensiones 15 En esos términos, en el caso concreto, tras revisar la actuación de las partes a lo largo del proceso, no se evidencia temeridad ni mala fe.
Por lo tanto, no se impondrán en esta sede. Con fundamento en lo anterior, se RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 9 de junio de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de la Guajira, que declaró no probada la excepción de pago y ordenó seguir adelante con le ejecución, de conformidad a las razones expuestas en la parte considerativa.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, para lo de su cargo, previas las anotaciones a las que haya lugar. Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Ausente con excusa Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.