CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-04262-01 Accionante: Diego Fernando Durán Noriega Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra del fallo de tutela proferido el 21 de agosto de 20251 por la Sección Quinta del Consejo de Estado.

I.

ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de amparo constitucional El 9 de julio de 20252 Diego Fernando Durán Noriega presentó acción de tutela3 en procura de la protección de su derecho fundamental al debido proceso, que consideró vulnerado en el marco del proceso ejecutivo identificado con el número 11001-33-35-021- 2025-00042-00. En dicho trámite, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió providencia el 26 de junio de 2025, mediante la cual confirmó el auto del 4 de abril del 2025, por medio del cual el Juzgado Veintiuno (21) Administrativo de Bogotá negó una solicitud de medida cautelar de embargo. 1.2.

Hechos 1.2.1. Diego Fernando Durán Noriega interpuso demanda ejecutiva 4 en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E., con el propósito de obtener el cumplimiento de la obligación derivada de la sentencia del 13 de diciembre de 2022, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, y como 1 Obra en el certificado 32CA7ECB67EE730D 9D81F8D70368BA78 7D475CF6917444DA E30AA006A284BA0F, índice 14. 2 Obra en el certificado 2BB6B4D24B822B3A A12DD66364A36722 C398082A419DBDED 5655AF0F6335BEEF, índice 2. 3 Obra en el certificado 46DD8F54D10CD0D9 500DCDE440C348BF 67B67C2775938571 9B2441E32666AC36, índice 2. 4 Folios 7 – 20 del archivo 003ED_EXPEDIENTE_DemandaEjecutivapdf del certificado 46774FD5BD04AAF2 3D4D53C8B3587452 A1DD4669831EEA58 DB3238DBAE487B63, índice 8. 2 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-04264-01 Accionante: Diego Fernando Durán Noriega Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca consecuencia, ordenó a la entidad reconocer y pagar al actor las prestaciones sociales correspondientes a los servidores de planta que desempeñaron funciones similares a las ejercidas por él. Junto con el escrito de demanda, el accionante también allegó una solicitud5 de medida cautelar de embargo y retención sobre los dineros depositados en la cuenta del Banco Davivienda de la entidad ejecutada. 1.2.2.

El 4 de abril de 20256 el Juzgado Veintiuno (21) Administrativo de Bogotá negó la medida cautelar solicitada por la parte actora. 1.2.3. Inconforme, la parte ejecutante interpuso recurso de apelación7, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia del 26 de junio de 20258, en el sentido de confirmar la providencia recurrida.

Como fundamento, se expuso que no era de recibo el argumento relacionado con el desconocimiento, por parte del accionante, acerca de la embargabilidad de una cuenta específica. El reconocimiento de derechos laborales no constituye, por sí mismo, motivo suficiente para decretar de manera automática la medida cautelar de embargo. Los recursos objeto de la solicitud de cautela repercuten en el patrimonio de la entidad, pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud y se consignan en el rubro destinado al pago de sentencias y conciliaciones o en el fondo de contingencias, cuya finalidad es atender otras condenas judiciales.

En tal virtud, al tratarse de partidas inembargables conforme al artículo 594, numeral 1°, de la Ley 1564 de 2012, la Sala concluyó que no existe disposición legal que contemple una excepción a la regla general de inembargabilidad de los recursos públicos. 1.3. Fundamentos de la acción de tutela La parte tutelante considera que se vulneraron sus derechos fundamentales, toda vez que, en su criterio, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca desconoció jurisprudencia 5 Obra en el archivo 002ED_EXPEDIENTE_MedidaCautelarpdf, ibid. 6 Obra en el archivo 019Autoqueniega_AUTO_202500042NiegaEmbarg de la carpeta Cuaderno medidas Cautelares del certificado 46774FD5BD04AAF2 3D4D53C8B3587452 A1DD4669831EEA58 DB3238DBAE487B63, índice 8. 7 Obra en el archivo 025Traslado3dias_TrasladoRe_22_11001333502120250, ibid. 8 Obra en el certificado 2F433F1F0A0A8CF6 3FB8B139EA383D70 4A9C92AB6CA2B4A9 B9ADF3569BD3287, índice 9. 3 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-04264-01 Accionante: Diego Fernando Durán Noriega Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca constitucional reiterada, como la contenida en las sentencias C-546 de 1992, C-354 de 1997 y C-543 de 2013, en las cuales la Corte Constitucional estableció que el principio de inembargabilidad de los recursos públicos no es absoluto.

En ese sentido, también estimó que se desconoció la providencia del 26 de junio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del expediente 11001-33-42-052-2024-00145- 01, en la que se reconoció parcialmente la procedencia del embargo de cuentas públicas. Por otro lado, el accionante señaló que el embargo solicitado constituía su única alternativa real para garantizar el cumplimiento de la sentencia y la protección integral de sus derechos laborales. 1.4.

Pretensiones de la acción de tutela La parte demandante solicitó textualmente: “1. TUTELAR, Los derechos constitucionales fundamentales AL DEBIDO PROCESO por cuanto están siendo violados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección B) 2. Dejar sin efecto el auto del 26 de junio de 2025 emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección B). 3.

Ordenar de inmediato el embargo efectivo y real sobre las cuentas bancarias de la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E., para garantizar el cumplimiento integral y oportuno de la sentencia laboral ejecutoriada en favor del señor Diego Fernando Durán Noriega.”9. 2. Trámite de la acción de tutela en primera instancia 2.1.

Mediante auto del 15 de julio de 202510 la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandado, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca; y, como tercero interesado, a la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E.11. 9 Folio 5 del certificado 46DD8F54D10CD0D9 500DCDE440C348BF 67B67C2775938571 9B2441E32666AC36, índice 2. 10 Obra en el certificado 0263B42A000D2646 DBF7695CD35C78C3 FD8F8FAB8184663C 16AA2D5249D98A59, índice 4. 11 Los soportes de notificación obra en el índice 7. 4 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-04264-01 Accionante: Diego Fernando Durán Noriega Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 2.2.

La Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E.12, luego de señalar sus competencias legales, informó que se encuentra sometida a una medida de intervención administrativa forzosa por parte de la Superintendencia de Salud. Indicó que no se pronunciaría sobre las pretensiones de la demanda tuitiva, por cuanto estas están encaminadas a cuestionar una providencia judicial, y no cuenta con facultades para satisfacer lo solicitado.

Además, sostuvo que, en el caso concreto, no es posible embargar a una entidad de salud intervenida, máxime cuando la Ley 1751 de 2015 establece la inembargabilidad de los recursos públicos destinados a financiar la prestación del servicio de salud. 2.3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca13 reiteró las razones por las cuales la providencia cuestionada confirmó la negativa frente a la solicitud de medida cautelar de embargo, y aseguró que no se vulneró ningún derecho fundamental. 3.

Fallo de tutela de primera instancia La Sección Quinta de esta Corporación, mediante fallo del 21 de agosto de 202514, declaró la improcedencia de la acción de tutela, debido a que no cumplió el requisito de relevancia constitucional. 3.1. El juez constitucional de primera instancia estimó que los reproches del accionante correspondían, en realidad, a una mera inconformidad con la conclusión a la que arribó el juez ordinario, la cual no trascendía del plano legal y versaba sobre un asunto ya resuelto en primera y segunda instancia dentro del medio de control.

Además, no se indicaron los defectos en los que habría incurrido la providencia cuestionada; sin embargo, fue posible interpretar que se le atribuía a la autoridad judicial un defecto sustantivo que, en realidad, solo pretendía reabrir un debate ya zanjado. 3.2. En el mismo sentido, se consideró que el cargo por desconocimiento del precedente tampoco superaba el requisito de procedibilidad analizado, toda vez que, más allá de citar varias providencias judiciales, el interesado no demostró que los casos allí resueltos 12 Obra en el certificado 16F2D9D79B63EDA0 4716F65ABB6963A7 8AD0689EBC7D8126 42874BA890FFEF83, índice 10. 13 Obra en el certificado 7F497276069C1FAA 75507500150FE7F4 7AEC23156A955B88 DF458AE241B71075, índice 11. 14 Obra en el certificado 32CA7ECB67EE730D 9D81F8D70368BA78 7D475CF6917444DA E30AA006A284BA0F, índice 14. 5 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-04264-01 Accionante: Diego Fernando Durán Noriega Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca fueran similares o idénticos a su situación particular, ni precisó una regla jurisprudencial aplicable que hubiese sido desconocida. 4.

Razones de la impugnación En contra de la providencia referida, la parte actora presentó impugnación15, en el sentido de señalar que la solicitud de amparo contiene una relevancia constitucional innegable al tratarse de una discusión sobre la efectividad de sus derechos fundamentales al trabajo digno, al mínimo vital y a la vida digna, reconocidos a través de una sentencia ejecutoriada, por lo que negar la medida cautelar determinó la diferencia entre un fallo eficaz y uno inútil.

Adicionalmente, hizo referencia a lo que llamó el caso Goyeneche16, el cual consideró que contenía una regla jurisprudencial aplicable que fue ignorada por la Sección Quinta de esta Corporación. A su juicio, ello también implicó el desconocimiento del precedente establecido en las sentencias SU-118 de 2018 y C-335 de 2008. Por otro lado, argumentó que se le impuso desmesuradamente la carga de demostrar la naturaleza embargable de los recursos públicos sobre los cuales solicitó la medida cautelar, pese a que no posee la información financiera de la entidad ejecutada.

En ese sentido, indicó que, conforme al artículo 167 del Código General del Proceso y al artículo 228 de la Constitución Política, corresponde al juez ordenar, de manera oficiosa, la certificación y verificación de las cuentas. Por tanto, al trasladársele dicha exigencia, se incurrió en un exceso ritual manifiesto. Finalmente, adujo que ha soportado una mora prolongada en el pago de sus acreencias laborales, lo que ha afectado su derecho al mínimo vital y el de su familia. 5.

Trámite de la acción de tutela en segunda instancia Mediante auto del 3 de septiembre de 202517 se concedió la impugnación. 15 El 29 de agosto de 2025, a través de la ventanilla virtual. Obra en el certificado 79A15E776F4DDA20 22BFC3416521BC65 14E07FFAAD16A7A6 1AD38D4B4E91DC05, índice 18. 16 Folio 3, ibid. 17 Obra en el certificado 21BB82F20716D443 E525E2B9CAEA284C A53B8DB21E651066 DD0BA16A1F1CBCF4, índice 20. 6 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-04264-01 Accionante: Diego Fernando Durán Noriega Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca II.

CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 21 de agosto de 2025 por la Sección Quinta del Consejo de Estado de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.

Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad. En caso afirmativo, se determinará si se vulneraron los derechos alegados. 3. La verificación del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 3.1. Sobre el requisito de relevancia constitucional la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”18.

En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber19: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 18 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 19 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. 7 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-04264-01 Accionante: Diego Fernando Durán Noriega Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Por su parte, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-215 de 202220, al pronunciarse sobre el requisito de relevancia constitucional, advirtió que era necesario verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 3.2. La parte tutelante alega, en esencia, que se vulneraron sus derechos fundamentales, debido a que no se tuvieron en cuenta las sentencias C-546 de 1992, C-354 de 1997 y C-543 de 2013 de la Corte Constitucional, ni la providencia del 26 de junio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del expediente 11001- 33-42-052-2024-00145-01, las cuales se pronunciaron sobre la naturaleza inembargable de los recursos públicos.

Asimismo, señaló que la medida cautelar solicitada en el proceso ejecutivo constituía la única vía que tenía para hacer efectivos los derechos laborales que le fueron reconocidos mediante providencia judicial. 3.3. Para la Sala resulta evidente que la censura planteada no supera el requisito de relevancia constitucional, dado que la parte demandante no cumplió con la carga argumentativa exigida.

Aunque citó múltiples sentencias de la Corte Constitucional y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y posteriormente, en su impugnación, mencionó una supuesta regla jurisprudencial desconocida, alegó que se le impuso una carga procesal excesiva e insistió en que su solicitud de amparo tenía como propósito garantizar la efectividad de la protección de sus derechos.

No obstante, en el escrito introductorio no sustentó con claridad las razones por las cuales consideró que se configuraba alguno de los requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En particular, no justificó los motivos por los cuales los fallos traídos a colación resultaban vinculantes para la autoridad judicial demandada al momento de proferir la decisión censurada, ni identificó con claridad lo que denominó el caso Goyeneche21, la supuesta regla jurisprudencial allí contenida ni su aplicabilidad al caso concreto.

En ese sentido, se evidencia una falencia argumentativa atribuible a la parte actora, la cual no puede ser suplida por el juez constitucional. 20 Sentencia del 16 de junio de 2022. M.P. Natalia Ángel Cabo. 21 Folio 3 del certificado 79A15E776F4DDA20 22BFC3416521BC65 14E07FFAAD16A7A6 1AD38D4B4E91DC05, índice 18. 8 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-04264-01 Accionante: Diego Fernando Durán Noriega Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 3.4.

Sin perjuicio de lo anterior y en lo que respecta a los argumentos relativos a la naturaleza de los recursos sobre los que se solicitó la medida cautelar, esta Sala advierte que la autoridad judicial demandada ya realizó el siguiente análisis: “El primer elemento por considerar es el argumento que refiere a la no obligación de conocer, por el accionante, sobre la embargabilidad de una cuenta especifica, siendo esto competencia del juez al emitir una orden.

Esta Corporación expone que la especificidad de una cuenta, en general los diferentes elementos patrimoniales de una entidad, se rige por el principio de la no embargabilidad, si este se halla dentro de las excepciones del ordenamiento jurídico. Por lo tanto, no se acepta el desconocimiento legal sobre el asunto en cuestión para indicar el no realizar un acto o petición y con más carácter en esta jurisdicción que conlleva la característica de ser rogada.

Como segundo aspecto la Sala atenderá en conjunto lo dicho sobre los fines de los recursos depositados en una cuenta y la orden dispuesta en una providencia en materia laboral. En ese sentido, la sentencia dictada en una controversia de orden laboral dilucida derechos que están en duda, empero, el otorgar esos beneficios no es óbice que haya lugar de manera automática al embargo patrimonial, es una situación que se analiza dentro del medio de control ejecutivo.

En igual forma, dentro del análisis que se realiza dentro del proceso ejecutivo, se determina el fin último que la entidad otorga a las sumas de dinero otorgadas en su misión. (…) La Sala analiza que la pretensión central se fundamenta en la sentencia que reconoce el pago de acreencias laborales, los recursos para satisfacer esta obligación repercuten en el patrimonio de la entidad, pertenecientes al Sistema de Seguridad Social dada su naturaleza.

De esta forma, acorde lo expuesto, este capital se consigna en el rubro asignado para sentencias y conciliaciones o del fondo de contingencias, que de lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 594 de la Ley 1564 de 2012, son de carácter inembargable, pues, además de ser una partida inherente al sistema en su integralidad, están determinadas al cumplimiento de otros derechos que fuesen reconocidos.

Confrontada la normativa, esta Corporación constata que no existe fundamento legal que contemple una excepción a la regla general de inembargabilidad de estos recursos. En consecuencia, no es dable revocar la decisión de la primera instancia para en su lugar decretar la medida de embargo solicitada. A tenor de lo dispuesto con anterioridad, únicamente puede ordenarse la medida cuando un precepto legal faculte al juez para el embargo de los recursos en cuestión, que por regla general se tornan inembargables.

Sobre este tema, se trae en cita la postura del Consejo de Estado, que guarda similitud a la línea sostenida por esta Sala, la cual considera: (…) En consecuencia, la parte ejecutante no motiva en forma suficiente la solicitud de la medida cautelar, y al tratarse de sumas de dinero provenientes del Sistema de Seguridad Social, en esa línea al ser un bien destinado al servicio público, no es procedente revocar la decisión proferida en primera instancia confirmándose lo allí dictado”22. 22 Folios 2 – 4 del certificado 2F433F1F0A0A8CF6 3FB8B139EA383D70 4A9C92AB6CA2B4A9 B9ADF3569BD3287, índice 9. 9 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-04264-01 Accionante: Diego Fernando Durán Noriega Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 3.5.

Una vez relatado lo anterior, se observa que, en sede de tutela, la parte accionante pretende que se emita un nuevo pronunciamiento respecto de la naturaleza de los recursos públicos sobre los cuales solicitó que se ordenara una medida de embargo, a pesar de que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ya explicó con claridad las razones por las cuales no existe fundamento legal suficiente para acceder a dicha petición. 3.6.

Resulta claro, entonces, que la parte actora pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se ha expuesto, las críticas formuladas en el escrito tuitivo buscan reabrir la controversia que tuvo lugar en el trámite ordinario, con el propósito de que prevalezca la interpretación de la parte tutelante sobre la del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 3.7.

Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada23, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario24. 4.

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela objeto de estudio. 23 Corte Constitucional, sentencia T-310 del 30 de abril de 2009. 24 Corte Constitucional, sentencia T-384 del 20 de septiembre de 2018. 10 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-04264-01 Accionante: Diego Fernando Durán Noriega Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo proferido el 21 de agosto de 2025 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, de conformidad con las razones ut supra.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO Consejera de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero de Estado