25000231500020250045201 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Paipa, catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 25000-23-15-000-2025-00452-01 Accionante: FRANCENED RAMÍREZ LUNA Accionado: JUZGADO 25 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ Temas: Tutela contra providencia judicial – confirma: niega.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia proferida en primer grado por la Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 27 de junio de 2025. En ese fallo se negaron las pretensiones de la acción de tutela. I.

ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. La señora Francened Ramírez Luna, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Juzgado 25 Administrativo de Bogotá1. Con su solicitud de amparo pretende la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de petición, al acceso a la administración de justicia «oportuna y cumplida, dignidad humana, los principios de confianza legítima y demás del mismo rango que encuentre vulnerados el despacho». 2.

Las anteriores garantías constitucionales las estimó vulneradas con ocasión del auto del 14 de mayo de 2025, proferido por el Juzgado 25 Administrativo de Bogotá, al interior de la acción de tutela identificada con radicado 11001-33-35-025-2025-00056-00. En la mencionada providencia la autoridad judicial se abstuvo de abrir un incidente de desacato. 1.2.

Pretensiones 3. La parte actora solicitó lo siguiente: 1. Solicito, al Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca, AMPARAR 1 El escrito de tutela fue radicado el 13 de junio de 2025. Accionante: Francened Ramírez Luna Accionado: Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00452-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los derechos fundamentales invocados y descritos y, en su lugar, REVOQUE o DEJE SIN EFECTOS el Auto del Juzgado 25 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá. Como consecuencia, ORDENE proferir una nueva decisión en el incidente de desacato que se ajuste plenamente a la orden del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2.

ORDENE a la UARIV realizar las actuaciones específicas que exige la accionante, como: a) Aplicar el Método Técnico de Priorización, de manera transparente y verificable, y que el resultado, así como el sustento del mismo incluyendo su puntaje, el puntaje mínimo de corte para la presente vigencia y el presupuesto asignado para indemnizaciones no priorizadas le sea comunicado de forma clara, detallada y comprensible. b) Si, tras la aplicación del MTP, no resulta priorizada, que la entidad informe el turno correspondiente para el desembolso o, alternativamente, un plazo cierto y razonable en el que se efectuará el pago, que no supere los 60 días establecidos por el Honorable Consejo de Estado incluso para los casos no priorizados como el presente. c) ORDENAR a la Unidad para las Victimas informar el turno o plazo, y acredite la imposibilidad de un pago más pronto presentando evidencia concreta de: -, El universo total de víctimas con derecho a indemnización administrativa a quienes se aplicó el MTP en la vigencia fiscal actual o la que se aplicará próximamente. -, La lista o número de víctimas priorizadas y pagadas en la vigencia actual y la justificación de la priorización frente al presente caso si aplica. -, El monto total del presupuesto asignado para el pago de indemnizaciones administrativas (priorizadas y no priorizadas) en la vigencia fiscal actual y una explicación de cómo se distribuyen o agotan esos recursos. -, Información objetiva que sustente la comparativa de vulnerabilidad que justifique el turno de espera asignado al grupo familiar de la accionante frente a otras víctimas. -, EXHORTAR a la Unidad para las Victimas emitir los oficios remisorios ante cada una de las entidades que hacen parte del Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Victimas SNARIV para que dentro de la órbita de sus competencias vinculen a la accionante a la oferta estatal; como fue solicitado […] 1.3.

Hechos 4. La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la referencia, de la siguiente manera: 5. La señora Francened Ramírez Luna presentó acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en lo sucesivo UARIV), por considerar vulnerados sus derechos fundamentales de petición, igualdad, debido proceso y dignidad. 6.

Ello, con ocasión de la falta de respuesta de fondo a las solicitudes que radicó los días 3 y 14 de diciembre de 2024 y mediante las cuales pidió el pago de la indemnización administrativa por hecho victimizante de desplazamiento forzado. Accionante: Francened Ramírez Luna Accionado: Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00452-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.

El proceso correspondió en primera instancia al Juzgado 25 Administrativo de Bogotá. Dicha autoridad judicial, mediante providencia del 26 de febrero de 2025, amparó el derecho fundamental de petición de la señora Ramírez Luna y negó la protección de las demás garantías fundamentales solicitadas2. En consecuencia, le ordenó a la UARIV dar respuesta a la petición elevada por la actora, en el término de 48 horas siguientes a la notificación de la decisión. 8.

Inconforme con la anterior decisión, la UARIV y la accionante presentaron impugnación. La primera, por su parte, indicó que tal entidad dio respuesta a las peticiones los días 3 y 16 de diciembre de 2024 y ambos fueron debidamente notificados. Agregó que, en tales oportunidades le informó a la peticionaria sobre el procedimiento establecido en la Resolución 1049 de 2019 y la aplicación del método técnico de priorización. 9.

Por su parte, la señora Ramírez Luna, expresó que el a quo no reconoció de manera adecuada sus derechos fundamentales. Al tiempo que, la UARIV no le notificó las respuestas a las que hizo referencia, situación que transgredió su derecho de contradicción y debido proceso. 10. En sentencia del 25 de marzo de 2025, la Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la decisión de primera instancia. En consecuencia, amparó los derechos de petición y debido proceso de la accionante y le ordenó a la directora técnica de reparaciones de la Unidad para las Víctimas, Zoraida Hernández Pedraza o quien hiciera sus veces: […] que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la providencia, proceda a realizar el estudio de las condiciones que presenta el grupo familiar de la actora, y a aplicar el Método Técnico de Priorización, y los criterios de priorización establecidos en el artículo 4 de la Resolución 1049 de 2019, para la asignación de turno y pago de la indemnización administrativa.

En caso de que se determine por parte de dicha entidad que las mismas no son suficientes para priorizar la entrega de la medida de indemnización administrativa, se le indique a Francened Ramírez Luna el turno que le corresponde para hacer efectivo el desembolso o el plazo cierto en que se efectuará el pago de la medida, exponiendo los motivos que sustenten la decisión adoptada, evaluando minuciosamente los elementos técnico y de contexto, de acuerdo a lo indicado en la parte motiva de esta providencia. [Sic] 11.

El 28 de abril de 2025, la accionante presentó incidente de desacato al considerar que la entidad demandada incumplió con la orden contenida en el fallo de tutela 26 de febrero de 2025 y confirmada en sentencia de segunda instancia del 25 de marzo de 2025. 12. El 29 de abril del presente año, se dio traslado del incidente a la autoridad 2 El proceso de tutela se identificó con radicado 11001-33-35-025-2025-00056-00.

Accionante: Francened Ramírez Luna Accionado: Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00452-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judicial. 13. Mediante memorial del 7 de mayo de 2025, la actora adujo que la entidad le dio respuesta el 11 de abril del mismo año le informó a la accionante que no tenía el resultado final y definitivo de la aplicación del método técnico de priorización para la vigencia fiscal 2025, y la disponibilidad presupuestal.

Por ende, le era imposible cumplir con la orden alternativa del juez de fijar fecha y turno cierto. 14. En auto del 8 de mayo de 2025, el juzgado accionado puso en conocimiento de la autoridad enjuiciada tal memorial y esta, a su turno, indicó el método técnico de priorización arrojó un método un resultado no favorable. De ahí que, era imposible informar fecha cierta de pago de indemnización. 15.

Por lo anterior, en providencia del 14 de mayo de 2025 el juzgado se abstuvo de abrir incidente de desacato e instó a la directora técnica de reparaciones de la Unidad para las Víctimas a continuar aplicando anualmente el método técnico de priorización, con el fin de establecer el turno para el respectivo desembolso de la indemnización administrativa reconocida a la accionante y su grupo familiar, con el objeto de dar cumplimiento a la sentencia de 25 de marzo de 2025. 1.4.

Sustento de la vulneración 16. El accionante indicó que la autoridad judicial demandada no verificó si la UARIV dio cumplimiento a la parte de la orden que exigía indicar el turno que le corresponde o el plazo cierto en caso de que no hubiera lugar a la priorización para el reconocimiento efectivo de su indemnización administrativa, aun cuando ello resultaba contrario a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado y el mismo juez de la segunda instancia quien había concluido que la falta de fecha de pago cierto contradecía el derecho a la reparación integral. 17.

Afirmó que el juzgado accionado «prevaricó, al no verificar el cumplimiento del fallo de tutela; y que las razones que tuvo en cuenta para declarar no abrir desacato fueron sustentadas en consideraciones que no son propias del incidente de desacato» [Sic]. 18. Acto seguido, alegó que, con la decisión, la autoridad judicial incurrió en los siguientes requisitos específicos de procedencia de tutela contra providencia judicial: - Falta de motivación: al no demostrar de forma suficiente por qué aceptó que era imposible dar una fecha cierta o turno futuro como lo ordenó el Tribunal. - Defecto procedimental: al aceptar la aplicación del método con resultado desfavorable como justificación para no exigir una fecha cierta, sin que Accionante: Francened Ramírez Luna Accionado: Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00452-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aquello pueda considerarse como un aspecto propio del incidente de desacato. - «Quebrantamiento de la Constitución»: aunque citó jurisprudencia que respalda la aplicación del método de priorización y las limitaciones presupuestales, al no garantizar la fijación de un plazo o turno cierto futuro a pesar de la mora reconocida por el tribunal, la dejó en un estado de incertidumbre indefinida, en contravía de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad, tutela judicial efectiva, reparación integral, etc. - Orgánico: porque se alejó totalmente de su deber funcional, desconoció el procedimiento y debido proceso aplicable al caso concreto. - Sustantivo.

Desconoció las reglas del trámite de incidente desacato dispuestas en los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991 y el precedente jurisprudencial contenido en sentencia C-367 de 2014 que establece que la decisión del incidente debe adoptarse dentro de los 10 días siguientes a la radicación de la solicitud. - Fáctico: no valoró adecuadamente las pruebas, dado que reabrió el debate procesal que ya había precluido procesalmente en el trámite de la tutela. 19.

De otro lado, afirmó que la sentencia SU-034 de 2018 demostraba de forma fehaciente que la UARIV tiene la capacidad y el procedimiento para fijar una fecha o turno, sin que pueda exonerarse en una orden que ya demostró cumplir en el pasado y que fue base para que sus funcionarios fueran exonerados de responsabilidad en un caso previo. 1.5.

Trámite de primera instancia 20. Por medio del auto del 13 de junio de 2025, la Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la solicitud de amparo. En consecuencia, ordenó notificar en calidad de accionado al Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Además, dispuso la vinculación como tercero con interés de la UARIV. 1.6.

Intervenciones 1.6.1. Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá 21. La autoridad judicial explicó que mediante providencia del 14 de mayo de 2025 se abstuvo de dar apertura al incidente de desacato promovido dentro de la acción de tutela 11001-33-35-025-2025-00056-00, tras considerar que la UARIV había acatado la orden emanada por el Tribunal de Cundinamarca, pues había aplicado el método técnico de priorización a la accionante y a su grupo familiar. 22.

En lo que concierne a una fecha cierta de pago, precisó que no era posible Accionante: Francened Ramírez Luna Accionado: Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00452-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su determinación, so pena de quebrantar el derecho a la igualdad de aquellas personas que de tiempo atrás están a la espera de tales desembolsos porque el resultado del método técnico de priorización les había sido desfavorable.

Además, porque no se le podía obligar a lo imposible. 23. Para sustentar lo anterior, indicó que el despacho había hecho referencia a la sentencia SU-034 de 2018 que justamente se había referido a hechos similares, así como a diferentes pronunciamientos del Consejo de Estado en el que también se debatieron asuntos como aquel y en los que se dispuso el levantamiento de la sanción por desacato dada la imposibilidad jurídica de establecer una fecha cierta o plazo para el pago de indemnización. 24.

En vista de lo anterior, adujo que dicho operador judicial no vulneró los derechos fundamentales de la parte actora y pidió que se negaran las pretensiones acá elevadas. 1.6.2. UARIV 25. Solicitó que se niegue la solicitud de amparo toda vez que no ha vulnerado los derechos invocados por la parte actora. De forma subsidiaria, pidió que se declare la improcedencia, toda vez que la Unidad de Víctimas carece de legitimación para atender lo pretendido. 26.

Al respecto, la autoridad precisó que no tiene competencia para revocar el auto que decidió sobre el incidente de desacato en la acción de tutela con radicado 11001-33-35-025-2025-000566-00. Por el contrario, señaló que su fin natural es realizar un acompañamiento a las personas incluidas en el RUV como víctimas del conflicto armado a acceder a los beneficios que restablezcan los derechos que les fueron arrebatados en el momento de ocurrencia de los hechos que padecieron. 27.

En ese sentido, hizo una exposición del procedimiento administrativo para otorgar la medida de indemnización administrativa en los términos de la Resolución 1049 de 2019 y las etapas que deben ser agotadas. También indicó que ha actuado dentro de los límites impuestos por el debido proceso administrativo y el principio de legalidad. 1.7.

Sentencia de primera instancia 28. Mediante providencia del 27 de junio de 2025, la Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la solicitud de amparo. Como fundamento de su decisión, consideró que no se identificaba alguno de los defectos alegados en relación con la decisión objeto de reproche. 29.

En concreto, el a quo indicó que la autoridad accionada había examinado y valorado los elementos de juicio arribados al expediente; en particular, el informe rendido por la UARIV en el que se habría dado aplicación al Accionante: Francened Ramírez Luna Accionado: Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00452-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedimiento establecido para la priorización de los pagos de indemnización administrativa mediante el método técnico de priorización. 30.

Sin embargo, evidenció que la UARIV había realizado lo ordenado en el fallo de tutela, dado que el 9 de abril de 2025 realizó un nuevo análisis de priorización realizado cuyo resultado no fue favorable para la entrega de la medida indemnizatoria. Por lo tanto, estimó que la decisión proferida en el trámite del incidente no encuadraba dentro de ninguno de los supuestos de los defectos contra providencia judicial. 1.8.

Impugnación 31. La actora iteró en su mayoría las alegaciones presentadas desde el escrito contentivo de la solicitud de amparo. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 32. Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada por la accionante contra la sentencia de primera instancia proferida el 27 de junio de 2025 por la Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Lo anterior de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019. 2.2. Cuestión previa 33. Antes de resolver el asunto sometido a estudio a esta Sala de decisión, es necesario precisar que aun cuando la parte actora le adjudicó a la providencia objeto del presente mecanismo constitucional varios defectos, su argumento central parte de la inconformidad de que el juez de tutela hubiera dado por cumplidas las órdenes emitidas en sentencia del 25 de marzo de 2025 por la Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca únicamente a partir de la aplicación del método técnico de priorización adelantado por la UARIV. 34.

Adujo que tal decisión perpetúa la situación de indefinición e indeterminación de las condiciones para el disfrute de sus derechos como víctima del conflicto armado; especialmente, el de reparación integral reconocido por la misma Carta Política, toda vez que desconoce la fecha cierta para el pago de la indemnización administrativa que se le reconoció a su favor y de la cual no tiene certeza del desembolso efectivo. 35.

En su sentir, lo correcto era seguir el procedimiento dispuesto por el Decreto 2591 de 1991 para el trámite del incidente de desacato y, por lo tanto, pidió que se le ordenara al juzgado accionado adoptar una decisión que se ajuste Accionante: Francened Ramírez Luna Accionado: Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00452-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a lo concedido en la acción de tutela, de modo que se pueda revisar a detalle si se cumplieron los presupuestos reconocidos en la acción constitucional como un todo y no solo limitada a la aplicación del método técnico de priorización. 36.

En vista de lo anterior y, en caso de superarse el análisis de los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial, la Sala abordará el caso concreto a partir de la posible configuración de un defecto procedimental absoluto en conjunto con la presunta violación de la Constitución Política, toda vez que aquellos yerros encuadran dentro de los argumentos centrales de la solicitud de amparo. 2.3.

Legitimación en la causa 37. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 38.

Con fundamento en lo anterior, la Sala advierte que la señora Francened Ramírez Luna está legitimada en la causa por activa, toda que fue la accionante al interior de la tutela identificada con el radicado 11001-33-35-025-2025-00056- 00. 39. De otro lado, la Sala evidencia que el Juzgado 25 Administrativo de Bogotá está legitimado en la causa por pasiva.

Lo anterior, por ser la autoridad judicial que profirió la providencia que se cuestiona por esta vía y a la que se le adjudica la transgresión ius fundamental. 2.4. Problemas jurídicos 40. Teniendo en cuenta la situación fáctica expuesta por la parte actora, el material probatorio recaudado, los informes presentados, el escrito de impugnación y el estudio oficioso del caso, a la Sala le corresponde determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia del 27 de junio de 2025 dictada por la Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 41.

Para esto, le corresponde a la Sala resolver si • ¿Se encuentran superados los requisitos generales de la acción de tutela contra providencias judiciales? 42. De resultar afirmativa la respuesta a la pregunta anterior, la Sala examinará lo siguiente: ● ¿El Juzgado 25 Administrativo de Bogotá vulneró los derechos fundamentales invocados por la señora Francened Ramírez Luna, al proferir el auto del 14 de mayo de 2025 al interior de la acción de tutela con radicado 11001- Accionante: Francened Ramírez Luna Accionado: Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00452-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33-35-025-2025-00056-00, mediante la cual se abstuvo de abrir incidente de desacato? 43.

Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) los requisitos generales de procedibilidad, y de superarse los anteriores supuestos, (iii) el caso concreto. 2.5. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 44.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20123. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema4. En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales5. 45.

A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 20146. En esta sentencia establecieron seis requisitos adjetivos de procedencia7 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial, de la siguiente manera: Los seis criterios adjetivos establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i).

Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv) Cuando se trate de una irregularidad 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.

No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 4 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 5 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.

No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 7 Los seis criterios adjetivos establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i). Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela.

Accionante: Francened Ramírez Luna Accionado: Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00452-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 46.

Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) efecto decisivo de la irregularidad procesal. 47.

De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.

En este mismo sentido, la Sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión, y, ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 48.

Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 49. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar si en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad.

En caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en los defectos aludidos. 2.6. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 2.6.1 Relevancia constitucional 50. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, esta sala de decisión ha adoptado los siguientes criterios cuyo estudio es necesario para establecer si una tutela contra providencia judicial cumple con el requisito de relevancia constitucional: Accionante: Francened Ramírez Luna Accionado: Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00452-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 51.

A partir de la anterior exposición, la sala encuentra que la solicitud de amparo reviste de relevancia constitucional. En concreto, se estima que el hecho de que la autoridad judicial accionada se hubiera abstenido de darle apertura al trámite incidental pudo cercenar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de la señora Ramírez Luna. 52.

Lo anterior obedece a que, además de haber expuesto las razones por las cuales consideró que la providencia reprochada impactó sus derechos fundamentales, es probable que exista una seria tensión del acceso a la administración de justicia, por la posibilidad de que se le haya privado de la garantía a conocer si realmente las órdenes concedidas a su favor en virtud de una acción de tutela, fueron debidamente acatadas o no, pues de entrada se cerró la posibilidad de hacerle seguimiento a su cumplimiento. 53.

Así, se puede concluir que no se trata de un asunto de mera legalidad ni tampoco que se limite a cuestiones económicas. Por el contrario, se trata de una duda legítima sobre la posible vulneración de principios constitucionales como el acceso a la administración de justicia, que ampara el derecho de toda persona a solicitar a los jueces competentes la protección o el restablecimiento de los derechos que consagran la Constitución y la ley. 54.

Por todo lo anterior se concluye que se acreditaron los criterios fijados por la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022 para encontrar superado el requisito de relevancia constitucional, en atención a que se está en presencia de una posible trasgresión de las garantías constitucionales de la tutelante, quien por demás ostenta la calidad de sujeto de especial protección constitucional por ser víctima del desplazamiento forzado, cuya controversia no se enfocó en un debate de orden de contenido legal o económico, sino que se justificó en una notoria tensión entre las garantías invocadas y la decisión judicial objeto de reproche. 2.6.2.

Tutela contra tutela 55. La Sala observa que no existe reparo alguno en relación con este requisito de procedencia, toda vez que no se trata de una tutela contra una decisión de la Accionante: Francened Ramírez Luna Accionado: Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00452-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co misma naturaleza, pues la providencia reprochada fue proferida al interior del trámite incidental dentro de la acción de tutela con radicado 11001-33-35-025- 2025-00056-00. 2.6.3 Subsidiariedad 56.

La parte actora no cuenta con otros mecanismos judiciales ordinarios ni extraordinarios para controvertir la providencia que cuestiona mediante esta vía. 2.6.4. Inmediatez 57. También se acredita el requisito de inmediatez, pues la accionante cuestiona el auto del 14 de mayo de 2025, proferidos por el Juzgado 25 Administrativo de Bogotá. Como la solicitud de amparo fue radicada el 13 de junio de 2025, sin necesidad de verificar su ejecutoria, se advierte que la presentación de la tutela fue oportuna. 2.6.5.

Identificación razonable de los hechos 58. En el escrito de tutela se presentó una explicación clara y suficiente de los hechos y argumentos por los que la parte actora consideró que le fueron vulnerados sus derechos fundamentales. 59. Así, se debe hacer énfasis en que se cumplió con la carga mínima en dar las razones por las cuales considera que la autoridad accionada incurrió en una vulneración de las garantías invocadas en el escrito de tutela.

Con ello, se determinará si, de conformidad con lo expuesto por la accionante, se incurrió en el defecto procedimental absoluto y violación directa de la Constitución. 60. Habiéndose estudiado los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la Sala analizará si la autoridad judicial accionada incurrió en vulneración de los derechos fundamentales de la tutelante ante la presunta configuración de los cargos aludidos. 2.7.

Generalidades de los defectos invocados 2.7.1 Defecto procedimental 61. Debe recordarse que la jurisprudencia constitucional ha señalado que este defecto tiene lugar en dos eventos: (a) el defecto procedimental absoluto ocurre cuando “se aparta por completo del procedimiento establecido legalmente para el trámite de un asunto específico, ya sea porque: i) se ciñe a un trámite completamente ajeno al pertinente -desvía el cauce del asunto-, o ii) omite etapas sustanciales del procedimiento establecido legalmente, afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso”.[30] (b) El defecto procedimental por exceso de ritual manifiesto, Accionante: Francened Ramírez Luna Accionado: Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00452-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ocurre cuando la autoridad judicial“(…) un funcionario utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y por esta vía, sus actuaciones devienen en una denegación de justicia”; es decir, el funcionario judicial incurre en esta causal cuando “(i) no tiene presente que el derecho procesal es un medio para la realización efectiva de los derechos de los ciudadanos, (ii) renuncia conscientemente a la verdad jurídica objetiva pese a los hechos probados en el caso concreto, (iii) porque aplica rigurosamente el derecho procesal, (iv) pese a que dicha actuación devenga en el desconocimiento de derechos fundamentales”8 62.

Como fue visto, el defecto procedimental absoluto tiene lugar en aquellos eventos en los cuales el operador judicial se aparta del procedimiento legalmente establecido para el asunto sometido a su consideración. 2.7.2. Violación directa de la Constitución 63. Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que este defecto se configura cuando el juez ordinario profiere una providencia que desconoce la Carta en los dos casos que se señalan a continuación9. 64.

El primero, tiene lugar cuando el juez «deja de aplicar una disposición fundamental a un caso concreto»10. En este evento, procede la tutela contra providencia judicial por el defecto referido cuando: i) el juez no interpreta y aplica una disposición legal orientado por el precedente constitucional; ii) la controversia versa sobre un derecho de aplicación inmediata y iii) cuando en la providencia se vulnera un derecho fundamental sin tener en cuenta el principio de interpretación conforme a la Constitución11. 65.

El segundo caso de violación directa de la Constitución tiene lugar cuando el juez «aplica la ley al margen de los dictados de la Constitución»12, y se fundamenta en el artículo 4 de la Carta Política que establece que esta es norma de normas y, por tanto, en todo caso que el juez deduzca que una norma es incompatible con aquella, es deber del mismo «aplicar las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales mediante el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad»13. 2.8.

Caso en concreto 66. Como se expuso en los antecedentes de este proveído, a juicio de la parte accionante, el auto del 14 de mayo de 2024 incurrió en defecto procedimental y violación directa de la Constitución, pues se apartó «del procedimiento legal 8 Corte Constitucional, sentencia T-367 de 2018. 9 Corte Constitucional, sentencia SU-198 de 2013. 10 Ibidem 11 Ibidem 12 Ibidem 13 Ibidem Accionante: Francened Ramírez Luna Accionado: Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00452-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecido».

Ello, en la medida que se abstuvo de la posibilidad de analizar el cumplimiento de lleno de las órdenes dictadas en el trámite de la segunda instancia de la acción de tutela, a partir de la mera validación de que la UARIV aplicó el método técnico de priorización. 67. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia proferida el 27 de junio de 2025 por la Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó la solicitud de amparo constitucional de la referencia, toda vez que no se advierte que la providencia reprochada ocasionara una afectación iusfundamental en perjuicio de la señora Francened Ramírez Luna, como pasa a explicarse. 68.

Conviene recordar que, en sentencia del 26 de febrero de 2025, el Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá tuteló el derecho fundamental de petición de la señora Ramírez Luna y le ordenó a la UARIV que, en un lapso de 48 horas emitiera una respuesta de fondo a las solicitudes del 3 y 14 de diciembre de 2024 elevadas por la tutelante para que se le informara acerca de la priorización en la entrega de la indemnización administrativa14. 69.

El 25 de marzo de 2025 la Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la sentencia de primera instancia, para en su lugar amparar los derechos de petición y debido proceso y disponer que: […] en consecuencia, ORDÉNASE a la Directora Técnica de Reparaciones de la Unidad para las Víctimas Dra. Zoraida Hernández Pedraza, identificada con cédula de ciudadanía No. 60.385.58 o quien haga sus veces que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a realizar el estudio de las condiciones que presenta el grupo familiar de la actora, y a aplicar el Método Técnico de Priorización, y los criterios de priorización establecidos en el artículo 4 de la Resolución 1049 de 2019, para la asignación de turno y pago de la indemnización administrativa.

Ahora bien, una vez devuelto el expediente al juez de la primera instancia y transcurridos los términos dispuestos, la señora Ramírez Luna presentó incidente de desacato, por lo que, adelantados los trámites correspondientes, el juzgado profirió el auto del 14 de mayo de 2025 mediante el cual dispuso: 14 Como fue expuesto en los antecedentes, ello tuvo lugar en el marco de la acción de tutela identificada con radicado. 11001-33-35-025-2025-00056-00.

Accionante: Francened Ramírez Luna Accionado: Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00452-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: ABSTENERSE de abrir incidente de desacato promovido por la señora FRANCENED RAMÍREZ LUNA, por cumplimiento de la orden impartida en la sentencia del 25 de marzo de 2025.

SEGUNDO: INSTAR a la directora técnica de reparaciones de la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS – UARIV, para que continúe aplicando anualmente el método técnico de priorización, con el fin de que se establezca el turno para el respectivo desembolso de la indemnización administrativa reconocida a la accionante y su grupo familiar, con el objeto de dar cumplimiento a la sentencia de 25 de marzo de 2025. 71.

Para sustentar su decisión, la autoridad judicial precisó que de las intervenciones se logró establecer que la UARIV había dado cumplimiento a la orden emitida por el Tribunal de segunda instancia y relacionada con la aplicación del método técnico de priorización de la accionante y su grupo familiar para las vigencias de 2021 a 2024, el cual arrojó un resultado desfavorable. 72.

Adujo que, en la respuesta que la UARIV le proporcionó a la actora, se le indicó la imposibilidad de pago en virtud de ello y le aclaró que adelantaría el método técnico de priorización de 2025 en la segunda vigencia del año. Por lo que, una vez gestionado, informaría del proceso respectivo. 73. Ahora bien, en lo que respecta a la segunda parte de la orden emitida por el operador de segunda instancia y relacionada con la indicación del «turno que le corresponde para hacer efectivo el desembolso o el plazo cierto en que se efectuará el pago de la medida», la autoridad judicial expuso que en el oficio de respuesta la entidad explicó que: - No podía otorgar turnos para indemnizar victimas en vigencias posteriores, toda vez que la compensación es entregada en el marco del sistema de priorización contenido en la Resolución 1049 de 2019. - El número de personas a indemnizar depende del presupuesto destinado en cada vigencia para la materialización de la compensación económica. - Dado que la señora Ramírez Luna no incurre en ninguna causal para que la indemnización sea priorizada, no es posible definir un plazo de entrega, ni es válido la aplicación del método técnico de priorización, pues ello afectaría en las finanzas públicas y en la igualdad de las demás víctimas del conflicto que se encuentren en circunstancias similares. - La orden emitida por el Tribunal era de imposible cumplimento en los términos y condiciones establecidos en la sentencia, toda vez que materialmente no era viable indicar un turno para pago en respeto del procedimiento establecido, el derecho fundamental al debido proceso administrativo, entre otros. 74.

En ese contexto, concluyó que, no había lugar a dar apertura al incidente de desacato y como consecuencia de ello, verificar si se configuraba el elemento subjetivo de la responsabilidad a efectos de imponer una multa, pues a pesar de Accionante: Francened Ramírez Luna Accionado: Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00452-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la entidad no señaló la fecha exacta para el pago, ello no traducía en desinterés de acatar la orden judicial o una actitud negligente frente al derecho de la accionante y su grupo familiar, sino a razones de índole estructural entre las que se incluía: 1) el número significativo de víctimas y 2) la finita disponibilidad presupuestal. 75.

En este punto, trajo a colación la sentencia SU-034 de 2018 de la Corte Constitucional, así como jurisprudencia reciente del Consejo de Estado en la corporación accedió a la solicitud de levantamiento de la sanción por desacato en hechos similares a esto, con fundamento en la imposibilidad jurídica de establecer una fecha cierta o un plazo para el pago de la indemnización. 76.

Lo anterior permite advertir que la decisión proferida por el Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá no vulneró los derechos fundamentales de la parte actora. Como viene de verse, aquella estuvo precedida por requerimientos a los sujetos procesales y fue soportada en la valoración de informes, elementos de juicio y jurisprudencia constitucional para calificar el mérito de abrir incidente de desacato. 77.

De manera que no es posible advertir que aquella se hubiera apartado de las formas establecidas en el ordenamiento jurídico para el trámite de aquel tipo de incidentes, ni mucho menos en transgresión directa de algún postulado constitucional o derecho fundamental de aplicación inmediata. 78. Por el contrario, se encuentra que aquella guardó consonancia con los elementos que tenía en su poder para decidir, fue sustentada y evaluó los elementos que componen la responsabilidad del servidor obligado en sede de desacato.

En este punto, se recuerda que en sentencia SU-034 de 2018, la Corte Constitucional definió: El juez que instruye un incidente de desacato debe examinar el conminado a cumplir la orden se encuentra inmerso en una circunstancia excepcional de fuerza mayor, caso fortuito o imposibilidad absoluta jurídica o fáctica para conducir su proceder según lo dispuesto en el fallo de tutela.

Bajo esa óptica, no habría lugar a imponer una sanción por desacato en los casos en que (i) la orden de tutela no ha sido precisa, porque no se determinó quién debía cumplirla o porque su contenido es difuso, y/o (ii) el obligado ha adoptado alguna conducta positiva tendiente a cumplir la orden de buena fe, pero no se le ha dado la oportunidad de hacerlo.

(Énfasis de la Sala) 79. En el marco del derecho a la reparación de las víctimas del conflicto armado, las órdenes de indemnizaciones administrativas que imparten los jueces de tutela deben tomar en consideración las medidas adoptadas por el ejecutivo con la finalidad de indemnizar al universo de víctimas, ante la imposibilidad financiera de hacerlo al mismo tiempo. 80.

Por lo tanto, si la autoridad judicial advirtió que la entidad adoptó conductas positivas tendientes a cumplir las órdenes impartidas, inclusive aquella respecto Accionante: Francened Ramírez Luna Accionado: Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00452-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la cual alegó imposibilidad material de acatar, la decisión, en sede incidental, fue razonada.

Se insiste, el juzgado accionado tuvo en cuenta los elementos de la responsabilidad del obligado, como de manera insistente lo ha expuesto el alto tribunal constitucional y esta corporación15 y fue respetuosa de las formas propias del juicio. Por ende, no incurrió en un yerro al que se le pueda adjudicar la transgresión o puesta en peligro de un derecho fundamental.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 27 de junio de 2025 proferida por la Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó la solicitud de amparo.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente Ausente con permiso LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx 15 Véase, entre otros: Consejo de Estado, Sección Quinta.

Sentencia del 22 de mayo de 2025. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02666-00. M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Sentencia del 27 de marzo de 2025. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06209-00. M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Sentencia del 10 de abril de 2025. Radicado: 11001-03-15-000-2024-07011-01. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra.