1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: ZORANNY CASTILLO OTÁLORA Bogotá, D. C., dieciséis (16) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001-03-15-000-2026-03561-00 Accionante: MARLENE MARÍA ROA RAMÍREZ Accionado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Declara improcedente por falta de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA I. SÍNTESIS DE LA DECISIÓN 1. Se declarará improcedente la tutela porque el asunto carece de relevancia constitucional. La parte accionante pretende reabrir el debate en torno al reconocimiento de prestaciones y emolumentos que se debatió en el proceso ordinario. II.
ANTECEDENTES La demanda 2. El 8 de mayo de 2026, la señora Marlene María Roa Ramírez presentó acción de tutela para la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia, al trabajo y a la seguridad social1, vulnerados por las sentencias del 30 de abril de 2024 y del 2 de octubre de 2025, proferidas por la Sala Transitoria de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia y la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 88001-23-33-000- 2017-00019-00/02.
Hechos relevantes 3. La señora Marlene María Roa Ramírez se vinculó a la Procuraduría General de la Nación en diciembre de 1988 y, desde entonces, ocupó múltiples cargos. 4. Del 10 de octubre de 2011 al 4 de noviembre de 2014, ocupó el cargo de Procurador Regional de San Andrés, en el que actuó como procuradora delegada ante los juzgados civiles laborales.
La accionante cuenta con dos títulos de posgrado y más de 23 años de experiencia y se acogió al Decreto 054 de 19932. 1 También considera desconocidos los principios de remuneración proporcional, favorabilidad laboral y primacía de la realidad sobre las formas. 2 Artículo 2. Los servidores públicos vinculados a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo podrán optar, por una sola vez, antes del veintiocho (28) de febrero de 1993, Radicación: 11001-03-15-000-2026-03561-00 Accionante: Marlene María Roa Ramírez 5.
El 28 de marzo de 2016, la señora Roa Ramírez presentó solicitud para obtener el reconocimiento y pago de (i) la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992; (ii) la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada prevista en el Decreto 1661 de 1991; (iii) el incremento del 8% por haber ejercido en San Andrés y (iv) los gastos de representación equivalentes al 100% de su asignación básica para los años 2011, 2012, 2013 y 2014. 6.
En oficio SG 001243 del 15 de abril de 2016, la Procuraduría General de la Nación negó el reconocimiento que la actora pretendió. Decisión que posteriormente confirmó en Resolución 786 del 12 de octubre de 2016. 7. La accionante atacó la legalidad de los actos administrativos antes identificados, por desconocimiento de las normas en que debían fundarse. 8.
En sentencia del 30 de abril de 2024, la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda. 9. La demandante apeló. Insistió en que tenía derecho al reconocimiento que pretendía. 10. El 2 de octubre de 2025, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado3 confirmó la sentencia de primera instancia. La demandante no tiene derecho al reconocimiento de las prestaciones y emolumentos que pretendió, pues se acogió a un régimen especial que no prevé la prima técnica para el cargo de procurador regional ni el incremento del 8%.
La diferencia en relación con el porcentaje de los gastos de representación respecto de procuradores distritales o provinciales fue creada por la ley. Los procuradores regionales no son beneficiarios de la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992. Pretensiones 11. La accionante solicitó amparar sus derechos fundamentales, dejar sin efectos las sentencias del 30 de abril de 2024 y del 2 de octubre de 2025 y ordenar a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que profiera una decisión de reemplazo en la que valore «íntegramente» la prueba y ordene el reconocimiento y pago de las prestaciones y emolumentos que pidió. Fundamentos de la demanda de tutela 12.
La tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad. 13. Las sentencias que se cuestionan adolecen de defecto fáctico, por «apreciación errónea» de (i) la certificación 4684 del 12 de julio de 2017, que demuestra que la accionante actuó como procuradora judicial delegada para el trámite laboral civil; (ii) las certificaciones de tiempos de servicio que acreditan experiencia por «más de 25 años»;
(iii) los diplomas y actas de grado de las especializaciones y (iv) la certificación de los factores salariales en la que consta por el régimen salarial y prestacional establecido en el presente decreto. Los servidores públicos que no opten por el régimen aquí establecido continuarán rigiéndose por lo dispuesto en las normas legales vigentes a dicha fecha. 3 La consejera de Estado Elizabeth Becerra Cornejo aclaró voto en relación con la condena en costas.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-03561-00 Accionante: Marlene María Roa Ramírez que los gastos de representación que devengó eran inferiores al 100% de la asignación básica. 14. Sin embargo, las autoridades judiciales accionadas desconocieron el valor de dichas pruebas y, en contraste, hallaron probados hechos que no estaban demostrados para negar las pretensiones de la demanda. 15.
Los jueces naturales también incurrieron en defecto material y sustantivo por interpretación indebida del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y por desconocimiento del artículo 10 de la Ley 25 de 1974, del artículo 67 de la Ley 201 de 1995, del artículo 75 del Decreto 262 de 2000, del artículo 7 del Decreto 264 de 2000 y del artículo 1° del Decreto 1336 de 2003. 16.
Las normas citadas, interpretadas a la luz de los principios de favorabilidad, pro homine y pro operario, le otorgan los derechos que reclama. El juez de tutela debe «aplicar la excepción de inconstitucionalidad» —como lo pidió en el recurso de apelación— de las normas especiales que regulan el régimen salarial y prestacional de la Procuraduría General de la Nación. 17.
Las providencias que se cuestionan también adolecen de defecto por desconocimiento de la sentencia de unificación SUJ-016-CE-S2-2019 que precisó que la prima especial de servicios constituye un incremento del salario básico y no una deducción o merma de este. También se desconoció la sentencia del 21 de abril de 2016 que profirió la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación en el proceso con radicado 05001-23-31-000-2003-01220-01 y la sentencia del 1° de agosto de 2013 dictada en el proceso con radicado 11001-03- 25-000-2010-000157-00. 18.
Por todo lo anterior, según la actora, la sentencia también viola directamente la Constitución. Trámite impartido 19. Mediante auto del 13 de mayo de 2026, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela contra la Sala Transitoria de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia4 y la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y vinculó a los terceros con interés. 20.
Solicitó a la Secretaría del Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina copia del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 88001-23- 33-000-2017-00019-00/02. Intervenciones 21. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado5, la Sala Transitoria de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia6 y la Procuraduría Regional de San Andrés, Providencia y Santa Catalina7 solicitaron declarar improcedente la solicitud de amparo, porque la accionante pretende 4 El 6 de marzo de 2024, en cumplimiento del Acuerdo PCSJA24-12140 del 30 de enero de 2024, el proceso se remitió a la Sala Transitoria de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia. 5 SAMAI, índice 16. 6 SAMAI, índice 14. 7 SAMAI, índice 13.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-03561-00 Accionante: Marlene María Roa Ramírez convertir la tutela en una instancia adicional del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 22. La Secretaría del Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina8 remitió copia del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 88001-23-33-000-2017-00019-00. 23.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no intervino. Manifestación de impedimento 24. Por auto del 10 de junio de 2026, se declaró fundado el impedimento manifestado por el consejero Fernando Alexei Pardo Flórez. Como consecuencia, quedó separado del conocimiento de esta acción de tutela. Samai, índices 19 y 22 del expediente de tutela de segunda instancia. III.
CONSIDERACIONES Competencia 25. Esta Subsección es competente para resolver la acción de tutela, conforme a los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, concordantes con el Acuerdo 080 de 2019, por el cual se expidió el reglamento interno de esta corporación. Problema jurídico 26. La Sala determinará si la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado9 vulneró los derechos fundamentales de la accionante, al negar el reconocimiento de las prestaciones y emolumentos laborales que pretendió. 27.
Para resolver el problema jurídico, se verificará si se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De superarse, se determinará si la autoridad judicial demandada incurrió en los defectos alegados. Análisis de la Sala Inmediatez 28. Este requisito se cumple, porque la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió la sentencia de segunda instancia el 2 de octubre de 2025 y la decisión se notificó el 11 de noviembre siguiente, mientras que la parte actora presentó la solicitud de amparo el 8 de mayo de 2026.
Este término es razonable. Relevancia constitucional 29. La acción de tutela no es una instancia adicional para discutir aspectos económicos, de mera legalidad o la interpretación legítima de los jueces naturales10. 8 SAMAI, índice 12. 9 La Sala se abstendrá de emitir consideraciones respecto de la sentencia de primera instancia, pues la decisión que resolvió la controversia y que se encuentra en firme es la providencia dictada el 2 de octubre de 2025. 10 En la sentencia T-352 de 2025, la Corte Constitucional determinó que el requisito de relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de las Radicación: 11001-03-15-000-2026-03561-00 Accionante: Marlene María Roa Ramírez Este mecanismo solo procede cuando afloran serias dudas sobre la arbitrariedad, capricho o irracionalidad de una decisión judicial. 30.
De entrada, la Sala advierte que la decisión que se cuestiona fue proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, máxima autoridad judicial de lo contencioso administrativo autorizada para interpretar y aplicar las normas relacionadas con el derecho administrativo laboral. 31. En reiterada jurisprudencia11, la Corte Constitucional estableció que «tratándose de acciones de tutela dirigidas contra decisiones del Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, la procedencia es mucho más restrictiva, en razón a que son órganos judiciales que definen y unifican la jurisprudencia en su respectiva jurisdicción». 32.
La acción de tutela contra órganos de cierre solo procede cuando se verifique que «la decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad»12. 33.
En este caso, no se advierte que la decisión contradiga abiertamente la Constitución o que sea incompatible con el alcance que la Corte haya asignado a determinado derecho fundamental. 34. Al contrario, la decisión se aprecia razonable, se adoptó luego de analizar las disposiciones normativas aplicables al caso de la señora Roa Ramírez, quien — como afirmó en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho— se acogió al Decreto 054 de 1993, régimen especial que no extiende la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada al cargo de procurador regional ni prevé el incremento del 8% sobre la asignación salarial. 35.
Sobre la prima especial, la Sección Segunda de esta Corporación explicó que, conforme el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, los procuradores regionales no son destinatarios de ella y que, en todo caso, la certificación del 12 de julio de 2017 no es concluyente en relación con las condiciones, los límites temporales ni la consecuencia salarial de la delegación de funciones que la actora ejerció. 36.
La autoridad judicial accionada también descartó la procedencia del reconocimiento de los gastos de representación, pues la diferencia respecto de los procuradores distritales y provinciales fue creada por la ley. 37. De ese modo, se evidencia que la decisión se encuentra motivada y que los argumentos que la parte actora plantea en la tutela son una reiteración de la controversia que la Sección Segunda de esta Corporación ya definió. autoridades judiciales de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por lo tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a disputas vinculadas con la afectación de los derechos fundamentales e (iii) impedir que esta acción se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 11 Sentencia T-261 de 2025. 12 Sentencia SU-050 de 2017.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-03561-00 Accionante: Marlene María Roa Ramírez 38. La jurisprudencia de la Corte Constitucional13 señala que la acreditación de la relevancia constitucional va más allá de la «mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales», implica una justificación suficiente sobre una posible afectación desproporcionada a un derecho fundamental.
Explicación que en este caso no está dada. 39. Se advierte que el precedente que la actora invoca como desconocido no es ni fáctica ni jurídicamente análogo al caso concreto14. La accionante no explicó la regla o subregla jurisprudencial que la autoridad judicial accionada inadvirtió, pues se limitó a insistir en el desacuerdo que tiene respecto de la apreciación probatoria y la interpretación normativa que la Sección Segunda de esta Corporación efectuó en la sentencia del 2 de octubre de 2025. 40.
El juez de tutela no actúa como revisor o corrector de las decisiones de los jueces naturales, ni puede resolver sobre asuntos que las partes no alegaron oportunamente en el proceso. En este caso, la Sala no puede pronunciarse respecto de la excepción de inconstitucionalidad que la parte actora incluyó en la apelación, puesto que esa presunta omisión no fue cuestionada mediante la solicitud de adición, aclaración o complementación correspondiente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por la señora Marlene María Roa Ramírez.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito, de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: De no ser impugnada esta sentencia, ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente ZORANNY CASTILLO OTÁLORA Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF 13 Al respecto, ver, por ejemplo, la sentencia SU-573 de 2019, SU-128 de 2021, SU-103 de 2022, SU-067 de 2023 y T-024 de 2024. 14 Las providencias que la accionante invoca como desconocidas definieron asuntos relacionados con el carácter salarial de determinadas prestaciones, pero no resolvieron controversias en torno a los beneficiarios o destinatarios de ellas.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-03561-00 Accionante: Marlene María Roa Ramírez Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.