Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25-000-23-42-000-2016-01929-01 (3244-2023) Demandante: Nohora Gómez Roa Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones Tema: Reliquidación pensión de jubilación. Régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 Decisión: Revocar sentencia que negó pretensiones SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA/LEY 1437 DE 2011 I. ASUNTO 1.

La Sala de Subsección A decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 14 de julio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda- Subsección “A”, que negó las súplicas de la demanda. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda1 2.1.1. Pretensiones 2. La señora Nohora Gómez Roa, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 del 20112, solicitó declarar la nulidad parcial de la Resolución: i) GNR 251739 de 20 de agosto de 2015, a través de la cual Colpensiones ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez, y la nulidad total de las resoluciones ii) GNR 380277 de 26 de noviembre de 2015 y iii) VPB 5855 de 5 de febrero de 2016 a través de las cuales se resolvieron los recursos de reposición y apelación contra la anterior decisión, confirmándola en su totalidad. 3.

Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordene a la entidad demandada reconocer y pagar la 1 Folio 39 y siguientes del expediente. 2 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», en adelante CPACA. Radicado: 25-000-23-42-000-2016-01929-01 Número interno: 3244-2023 Demandante: Nohora Gómez Roa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 reliquidación de la pensión de jubilación, teniendo en cuenta el 75% de lo devengado en el último año de servicios, con inclusión de todos los factores salariales percibidos durante dicho lapso, estos es, salario básico, prima técnica, bonificación por servicios prestados, reconocimiento coordinación y las primas de vacaciones, de servicios y de navidad.

Asimismo, pretende que se ordene la indexación de la reliquidación con base en el IPC señalado por el DANE para el año 2015. 2.1.2. Hechos 4.La señora Nohora Gómez Roa, nació el 12 de enero de 1954, y prestó sus servicios como empleada publica al departamento administrativo de catastro distrital -hoy instituto nacional de vías- desde el 9 de febrero de 1977 hasta el 22 de julio de 2012.

Mediante Resolución 33255 de 2010, el ISS le reconoció pensión de vejez, en cuantía de $2.930.878, condicionada al retiro efectivo del servicio. 5. El 20 de abril de 2015, el Instituto Nacional de Vías aceptó la renuncia de la demandante a partir del 20 de abril de 2015 por lo que, en Resolución GNR 251739 de 20 de agosto de 2015, Colpensiones ordenó reconocer y pagar una pensión de vejez a la demandante, con fundamento en los artículos 18,19,21, de la Ley 100 de 1993, 9 y 10 de la Ley 797 de 2003 y Decreto 1158 de 1994. 6.

Contra la anterior decisión, la demandante presentó recursos de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos mediante Resoluciones GNR 380277 de 26 de noviembre de 2015 y VPB 5855 de 5 de febrero de 2016, que negaron la reliquidación pretendida y confirmaron el acto recurrido. 2.1.3. Normas violadas y concepto de la violación. 7.Como normas vulneradas citó los artículos 1. °,2. °, 4. °, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 83 y 2030 de la Constitución; el acto legislativo 01 de 2005, artículos 1. ° y 3. ° de la Ley 33 de 1985; 1. ° de la Ley 62 de 1985, 7. ° de la Ley 1. ° de 1963; 4. ° de la Ley 4. ° de 1966; 2. ° de la Ley 5. ° de 1969; 73 del Decreto 1848 de 1969; 42 del Decreto Ley 1042 de 1978; 45 del Decreto 1045 de 1978; 36 y 150 de la Ley 100 de 1993, y 10 del Decreto 1160 de 1989. 8.

En el concepto de violación explicó que las resoluciones objeto de censura desconocen el régimen aplicable a la demandante quien por ser beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tiene derecho a que se reliquide su pensión de vejez de conformidad a lo contemplado en las Leyes 33 y 62 de 1985, es decir, con un monto del 75% del promedio de los salarios devengados en el último año de servicios y con inclusión de los factores salariales percibidos durante dicho periodo, esto es, salario básico, prima técnica, Radicado: 25-000-23-42-000-2016-01929-01 Número interno: 3244-2023 Demandante: Nohora Gómez Roa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 bonificación por servicios prestados, reconocimiento coordinación y las primas de vacaciones, de servicios y de navidad. 9.

Así mismo, indicó que la Ley 4. ° de 1966, en su artículo 4. ° y el artículo 5 del Decreto 1743 de 1966 señalan que las pensiones de los trabajadores de entidades de derecho público debían liquidarse con el 75% del promedio mensual obtenido en el último año de servicios. 10. Indicó, que COLPENSIONES cambió arbitrariamente el régimen pensional aplicable a la demandante, pasando del reconocimiento inicial bajo la Ley 33 de 1985 a una nueva liquidación bajo la Ley 100 de 1993, excluyendo factores salariales que debían incluirse y precisó que para los beneficiarios del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el IBL era el determinado en la Ley 33 de 1985.

Lo anterior con fundamento en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, mediante la cual esta corporación manifestó que para la liquidación del IBL, se debía tener en cuenta todos los factores salariales percibidos por el trabajador durante el último año de servicio. 2.2. Contestación de la demanda 11.La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones)3, por intermedio de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que el ingreso base de liquidación no fue un aspecto sometido al régimen de transición, por lo que se debe atender a las reglas contenidas en los incisos 2. ° y 3. ° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 12.

En ese sentido, agregó que, en cuanto a los factores salariales, al momento de liquidar el IBL se tendrán en cuenta los contemplados en el Decreto 1158 de 1994, siempre que sobre los mismos se hubieren efectuado los respectivos aportes al Sistema General de Pensiones. 13.Propuso las excepciones denominadas (i) cobro de lo no debido (ii) prescripción, (iii) buena fe e inexistencia del derecho reclamado. 2.3.

La sentencia apelada. 14. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda – Subsección “A”, a través de la sentencia de 14 de julio de 20224, estimó que la demandante no tiene derecho a la reliquidación de su pensión en los términos solicitados y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. 3 Folios 57 siguientes del expediente. 4 Folio 114 y siguientes del expediente.

Radicado: 25-000-23-42-000-2016-01929-01 Número interno: 3244-2023 Demandante: Nohora Gómez Roa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 15.Como fundamento de su decisión precisó que según el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado contenido en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, se entiende que al aplicar el régimen pensional anterior, se deben respetar los requisitos de edad, tiempo y tasa de remplazo, y en cuanto al IBL se debe acudir a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, dependiendo del tiempo que le hiciere falta al beneficiario para adquirir su derecho, a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones. 16.

Así mismo, indicó que los factores que hacen parte del ingreso base de liquidación son aquellos sobre los cuales el trabajador realizó aportes al sistema, lo anterior, de conformidad con el artículo 3. ° de la Ley 33 de 1985, modificado por la Ley 62 de 1985. 17. Advirtió que la demandante nació el 12 de enero de 1954, por lo que cumplió los 55 años de edad el 12 de enero de 2009, y que laboró en el Instituto Nacional de Vías del 23 de marzo de 1978 al 19 de abril de 2015 y cumplió los 20 años de servicio el 26 de marzo de 1998. 18.En ese orden, señaló que, para el caso de la demandante, el IBL de la pensión debía regirse por las reglas contenidas en la Ley 100 de 1993, por lo que lo que se debe tener en cuenta para efectuar la liquidación es lo cotizado durante los últimos 10 años de servicio, según los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994.

En ese sentido, no resulta procedente la reliquidación en los términos pretendidos. 2.5. Recurso de apelación5 19. La parte demandante, por conducto de apoderado judicial, interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, al considerar que la señora Nohora Gómez Roa tiene derecho a que se reliquide su pensión. 20.

Indicó que, aunque en la demanda solicitó la reliquidación de la pensión bajo los postulados establecidos en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, que operaron hasta la expedición de la sentencia de 28 de agosto de 2018, de acuerdo con las nuevas reglas interpretativas contenidas en esta última sentencia, también tendría derecho a la reliquidación, pues de acuerdo con ellas, al liquidar su pensión debieron tenerse en cuenta el sueldo básico, la bonificación por servicios prestados y la prima técnica. 21.Para demostrar que percibió dichos factores durante los últimos 10 años de servicio, solicitó a la Sala que tuviera en cuenta la certificación electrónica de tiempos de servicio -CETIL, de fecha 12 de mayo de 2020, que fue allegada junto al recurso de apelación. 5 Radicado: 25-000-23-42-000-2016-01929-01 Número interno: 3244-2023 Demandante: Nohora Gómez Roa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2.6.

Trámite en segunda instancia. 22. A través de auto de 13 de febrero 20246, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y se ordenó correr traslado al agente del Ministerio Público para conceptuar en segunda instancia. 23. Como no se observa causal que invalide lo actuado, la Sala de Subsección procede a decidir previas las siguientes, III.

CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 20.Esta Subsección es competente para conocer del asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1507 de la Ley 1437 de 2011. 3.2. Aclaración previa. 21. En el escrito de apelación el apoderado del demando solicitó que se tengan como pruebas (i) los certificados CETIL, expedidos por el Instituto Nacional de Vías INVIAS el 12 de mayo de 2020 con el No. 202005800215807000990005. 22.

Al respecto, es menester señalar que la solicitud de pruebas en segunda instancia es de carácter excepcional, dado que es la primera instancia la oportunidad idónea en la cual las partes pueden efectuar todo tipo de peticiones en materia de pruebas, donde debe surtirse íntegramente el debate probatorio, para que el Juez Administrativo las tenga en cuenta y posteriormente las valore. 23.

En ese sentido, el decreto se encuentra sujeto a la satisfacción de alguno de los requisitos de procedibilidad que establece taxativamente el artículo 212 del CPACA, con la modificación de la Ley 2080 de 2021, dispuso: «Artículo 212.Oportunidades probatorias. Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código. […] En segunda instancia, cuando se trate de apelación de sentencia, en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso, las partes podrán pedir pruebas, que se decretarán únicamente en los siguientes casos: 6 Índice 17 de SAMAI. 7 « El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. […]».

Radicado: 25-000-23-42-000-2016-01929-01 Número interno: 3244-2023 Demandante: Nohora Gómez Roa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 1. Cuando las partes las pidan de común acuerdo. En caso de que existan terceros diferentes al simple coadyuvante o impugnante se requerirá su anuencia. 2.

Cuando fuere negado su decreto en primera instancia o no obstante haberse decretado se dejaron de practicar sin culpa de la parte que las pidió. En este último caso, solo con el fin de practicarlas o de cumplir requisitos que les falten para su perfeccionamiento. 3. Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos. 4.

Cuando se trate de pruebas que no pudieron solicitarse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 5. Cuando con ellas se trate de desvirtuar las pruebas de que tratan los numerales 3 y 4, las cuales deberán solicitarse dentro del término de ejecutoria del auto que las decreta. […]». 24.

Así las cosas, la admisibilidad del recaudo de pruebas en segunda instancia está sometido a satisfacer los requerimientos generales de toda prueba, a saber: pertinencia, conducencia y utilidad, señalados en el artículo 168 del Código General del Proceso (CGP), y por otro, se debe acreditar que la prueba se circunscribe a alguno de los supuestos de procedencia del artículo 212 del CPACA. 25.

En este caso, de una parte, la solicitud no se encuentra en ninguno de los supuestos establecidos en los numerales 1.° a 5.° del artículo 212 del CPACA, por lo que se considera que es extemporánea. Además, en la oportunidad procesal, se allegaron los antecedentes administrativos, contentivos de las certificaciones laborales de la demandante, en donde se indican los factores que devengaba, razón por la cual, no se considera procedente la solicitud probatoria, y en esa medida debe rechazarse. 3.3.

Marco de análisis de la segunda instancia 26. Según el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos del apelante. Si ambas partes apelan la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. 27. En el asunto objeto de estudio, la demandante es apelante única, por lo que la competencia de la Sala de Subsección se encuentra limitada a los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación. 3.4.

Problema Jurídico 28. La Sala de Subsección establecerá si la demandante tiene derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación con inclusión de los factores salariales que devengó en el último año de servicios o si, por el contrario, la decisión de primera instancia se ajusta a derecho, ya que el IBL de la pensión de la actora estuvo bien Radicado: 25-000-23-42-000-2016-01929-01 Número interno: 3244-2023 Demandante: Nohora Gómez Roa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 calculado, al aplicarse el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y determinar los factores conforme el listado taxativo del Decreto 1158 de 1994. 3.5.

Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso 3.5.1 Sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 - IBL de las pensiones de jubilación reconocidas en virtud del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 29. El régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993, se previó para proteger a aquellos trabajadores que se encontraban próximos a pensionarse bajo regímenes pensionales vigentes para ese momento. 30.

Respecto a la aplicación del mencionado régimen de transición, específicamente en cuanto al periodo de liquidación y los factores para establecer el ingreso base de liquidación, surgieron diferentes interpretaciones, entre ellas, esta Sección en sentencia de unificación de 04 de agosto de 20108 consideró que no era taxativo el listado de factores salariales sobre los cuales se calcula el IBL de la pensión de jubilación de que trata la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo año, al estimar que debían tenerse en cuenta aquellos factores que constituían salario, independientemente de la denominación que recibieran, es decir, todos los que se cancelaran de manera habitual como retribución directa por el servicio y no solamente los descritos en dicha normativa. 31.

Posteriormente, la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU- 230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-023 de 2018, entre otras, concluyó que el ingreso base de liquidación - IBL no fue un aspecto sometido a la transición y, por ende, debía calcularse de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 36, inciso 3. °, y 21 de la Ley 100 de 1993.

Para ello, destacó la relación de correspondencia que existe entre los aportes que hace el empleado a lo largo de su vida laboral ante el sistema general de seguridad social y los principios de solidaridad y de sostenibilidad financiera del sistema pensional. 32. Finalmente, en la sentencia de 28 de agosto de 20189, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, unificó su jurisprudencia en relación con el ingreso base de liquidación – IBL de las pensiones reconocidas con fundamento en el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Posición que deberá aplicarse con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan 8 Sentencia proferida dentro del proceso radicado No. 25000232500020060750901.

C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 9 Radicación: 52001-23-33-000-2012-00143-01. Radicado: 25-000-23-42-000-2016-01929-01 Número interno: 3244-2023 Demandante: Nohora Gómez Roa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 inmodificables»10. 33. Pues bien, las reglas y subreglas jurisprudenciales fijadas en dicha providencia son las siguientes: «92.

De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”. […] 94.

La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […] 96.

La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. 97. Esta subregla se sustenta en el artículo 1° de la Constitución Política que consagra el principio de solidaridad como uno de los principios fundamentales del Estado Social de Derecho. 98.

El artículo 48 constitucional define la Seguridad Social como “un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los 10 La anterior decisión judicial cuenta con salvamento parcial de voto, con ponencia de quien se ocupa de esta providencia, donde se analizaron temas tales como las competencias constitucionales de las Cortes de cierre; los efectos de las sentencias que profiere la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad en abstracto y en revisión de las sentencias de tutela; la fuerza vinculante de la interpretación de la Constitución por vía de autoridad y como doctrina constitucional integradora; la doctrina constitucional como criterio auxiliar de la interpretación de la ley; el caso de las sentencias de unificación jurisprudencial; la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional en sede de revisión de tutelas, así como las sentencias SU-230 de 2015, C-258 de 2013, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017 y SU-023 de 2018.

Igualmente se analizaron los alcances y efectos de la sentencia C-258 de 2013 y los efectos de la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la inescindibilidad del régimen de transición pensional y los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional.

A partir de allí se concluyó que en ese caso que « […] el "régimen de transición" previsto en la Ley 100 de 1993 protegía la expectativa legítima de la demandante de pensionarse con sujeción al régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985, esto es, una pensión de jubilación liquidada conforme lo dispuso el artículo 10 de esa ley, esto es, ni más ni menos, el "equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio".» Radicado: 25-000-23-42-000-2016-01929-01 Número interno: 3244-2023 Demandante: Nohora Gómez Roa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 términos que establezca la Ley”.

El legislador (artículo 2 de la Ley 100 de 1993) explica este principio como “[…] la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil”. 99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual, en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100.

Según el Acto Legislativo 01 de 2005 que adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión deberá cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para liquidar las pensiones solo se considerarán los factores sobre los que cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. (Negrilla de la Sala). 34.

De acuerdo con lo anterior, se advierte que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación unificó su criterio en torno al ingreso base de liquidación - IBL de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, específicamente, fijó dos subreglas referentes: i) al periodo que debe tenerse en cuenta para liquidar el ingreso base de liquidación - IBL- de las mismas, y ii) los factores salariales que deben incluirse para dicho efecto. 35.

A manera de conclusión, en cuanto al periodo se dispuso que el ingreso base de liquidación - IBL, para aquellas personas que al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 les faltare más de 10 años para adquirir el derecho prestacional, corresponderá al promedio de los salarios o rentas sobre los cuales hubiere cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión; de lo contrario, esto es, si les faltare menos de 10 años, será: i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior. 36.

De igual forma, se precisó que los factores salariales que deben incluirse son únicamente (i) aquellos respecto de los cuales se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones y (ii) que se encuentren consagrados expresamente en la ley. 3.3.2 Prima técnica y su desarrollo en el Instituto nacional de vías -INVIAS-. 38.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 2.° del Decreto 1661 de 199110, se definieron las condiciones necesarias para acceder al beneficio de la prima técnica, esto con el fin de mantener a los trabajadores al servicio del estado, para tal objeto dispuso: «ARTÍCULO 2º.- Criterios para otorgar Prima Técnica. Para tener el derecho a Prima Técnica serán tenidos alternativamente uno de los siguientes criterios, Radicado: 25-000-23-42-000-2016-01929-01 Número interno: 3244-2023 Demandante: Nohora Gómez Roa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 siempre y cuando, en el primer caso, excedan de los requisitos establecidos para el cargo que desempeñe el funcionario o empleado: a) Título de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo durante un término no menor de tres (3) años. b) Evaluación del desempeño.

PARAGRAFO 1 o. Los requisitos contemplados en el literal a) podrán ser reemplazados por experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo durante un término no menor de seis (6) años.

PARAGRAFO 2 o. La experiencia a que se refiere este artículo será calificada por el jefe de la entidad con base en la documentación que el funcionario acredite.» 39. Asimismo, determinó lo correspondiente respecto a la posibilidad de que dicho emolumento pueda ser considerado como factor salarial: « Artículo 7º.- […] La Prima Técnica constituirá factor de salario cuando se otorgue con base en los criterios de que trata el literal a) del artículo 2 del presente Decreto, y no constituirá factor salarial cuando se asigne con base en la evaluación del desempeño a que se refiere el literal b) del mismo artículo.» 40.

Ahora bien, el artículo 1° de la Resolución 1229 del 18 de marzo de 1994, reglamentó el otorgamiento de la prima técnica para el personal del Instituto Nacional de Vías, que posteriormente se vio modificada en su artículo 8.° por la Resolución No. 1940 del 12 de mayo de 1999, en la que dispuso: «Artículo 1. Podrá otorgarse la prima técnica de que trata el Decreto-Ley 1661 de 1991, reglamentado por el 2164 del mismo año, a los empleados públicos del Instituto Nacional de Vías, a) Para aquellos que ocupen empleos de los niveles asesor, ejecutivo o profesional, con base en los siguientes criterios: • Título de estudios de formación avanzada y tres (3) años de experiencia altamente calificada; • Terminación de estudios de formación avanzada y seis (6) años de experiencia altamente calificada; y • Por evaluación de desempeño. b) Para aquellos que ocupen empleos en los niveles técnico, administrativo y operativo, con base en el criterio de evaluación de desempeño. [ ]» 41.

Posteriormente a la expedición de los Decretos 1661 y 2164 de 1991 y la resolución 1229 de 1991 del INVIAS, se promulgó el Decreto 1724 del 4 de julio de 1997, el cual en su artículo 1° limitó la asignación de la prima técnica exclusivamente a determinados niveles jerárquicos: «Artículo 1. La prima técnica establecida en las disposiciones legales vigentes, sólo podrá asignarse por cualquiera de los criterios existentes, a quienes estén Radicado: 25-000-23-42-000-2016-01929-01 Número interno: 3244-2023 Demandante: Nohora Gómez Roa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 nombrados con carácter permanente en un cargo de los niveles directivo, asesor, o ejecutivo, o sus equivalentes en los diferentes órganos y ramas del poder público.» 42.

Ahora bien, con el objetivo de proteger los derechos adquiridos por quienes ya gozaban de la prima técnica antes de la entrada en vigor del Decreto 1724 de 1997 y que no se encontraban dentro de los niveles contemplados por esta nueva disposición, se estableció un régimen de transición en el artículo 4 del mismo decreto: «Artículo 4.

Aquellos empleados a quienes se les haya otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los señalados en el presente decreto, continuarán disfrutando de ella hasta su retiro del organismo o hasta que se cumplan las condiciones para su pérdida, consagradas en las normas vigentes al momento de su otorgamiento.» 43.

En ese contexto, la Sala pasa a estudiar el caso concreto: 3.5. Caso concreto 3.5.1. De las pruebas. 44. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala de Subsección advierte como relevantes las siguientes pruebas: • La señora Nohora Gómez Roa nació el 12 de enero de 195411. • Laboró al servicio del Instituto Nacional de Vías – INVIAS- en periodo comprendido entre el 27 de marzo de 1978 y el 19 de abril de 2015.

Se desempeñó como profesional especializado código 2028 grado 21 desde el 27 de marzo de 1978 hasta el 31 de diciembre de 1993, como jefe de programa código 2084-24 desde el 1. ° de enero de 199412 y como subdirector administrativo y financiero de la Subdirección de Estudios e innovación de Invías desde el 17 de abril de 2014 hasta el 20 de abril de 201513 • Según lo anterior, al entrar en vigor de la Ley 100 de 1993, el 1. ° de abril de 1994, tenía 16 años de servicios y 40 años de edad, por lo que es beneficiaria del régimen de transición. • Mediante Resolución 33255 de 2010 el Instituto de seguros sociales reconoció una pensión de vejez a la señora Nohora Gómez Roa, dicha prestación económica quedó condicionada al retiro del servicio.14 11 Copia de la Cédula de Ciudadanía visiblea folio 38 del expediente 12 Folio 67 del Archivo 80 contenido en CD visible a folio 81 del expediente y folios 20 y 21 del expediente. 13 Folio 20 del expediente 14 Folio 8 del expediente.

Radicado: 25-000-23-42-000-2016-01929-01 Número interno: 3244-2023 Demandante: Nohora Gómez Roa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 • A través de GNR 251739 de 20 de agosto de 2015,15 la administradora colombiana de pensiones -COLPENSIONES- ordenó la reliquidación de la pensión, aplicó una tasa de remplazo del 76.82 % e informó que tuvo en cuenta los factores salariales indicados en el Decreto 1158 de 1994. 15 • En la Resolución GNR 380277 de 26 de noviembre 2015,16 Colpensiones resolvió el recurso de reposición contra la Resolución GNR 251739 de 20 de agosto de 2015 y la confirmó en su totalidad.

Sobre los factores a tener en cuenta para determinar el IBL de la pensión, el acto señaló: • A través de Resolución VP5855 de 5 de febrero de 2016,17 Colpensiones resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución GNR 15 Folio 12 y siguientes del expediente. 16 Folio 27 y siguientes del expediente. 17 Folio 33 y siguientes del expediente.

Radicado: 25-000-23-42-000-2016-01929-01 Número interno: 3244-2023 Demandante: Nohora Gómez Roa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 251739 de 20 de agosto de 2015 y la confirmó la su totalidad. Sobre los factores a tener en cuenta para liquidar el IBL indicó lo siguiente: • Las Resoluciones 33255 de 2010, GNR 251739 de 20 de agosto de 2015, GNR 380277 de 26 de noviembre 2015 y VP5855 de 5 de febrero de 2016, Colpensiones no señaló de forma expresa cuáles fueron los factores tenidos en cuenta para determinar el IBL de la demandante. • De conformidad con los certificados expedidos por el coordinador del Grupo de Gestión de Talento Humano del Instituto Nacional de Vías,18 la demandante, durante los años 2014 y 2015 percibió los siguientes emolumentos: - Asignación básica - Bonificación por servicios - Prima técnica - Prima de vacaciones - Prima de servicios - Prima de navidad • De conformidad con los certificados expedidos por el coordinador del Grupo de Gestión de Talento Humano del Instituto Nacional de Vías,19 la demandante, durante los años 2005, 2006, 2007, 2008, y 2009 percibió los siguientes emolumentos: - Asignación básica - Ajuste de sueldo - Bonificación por servicios 18 Folios 24 y 25 del expediente 19 Folio 35 del Archivo 80 contenido en CD visible a folio 81 del expediente Radicado: 25-000-23-42-000-2016-01929-01 Número interno: 3244-2023 Demandante: Nohora Gómez Roa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 - Vacaciones - Ajuste de vacaciones - Sueldo incapacidad - Auxilio de enfermedad 3.5.2.

Análisis de la Sala 45. En el caso objeto de estudio no existe discusión alguna respecto a si la demandante es beneficiaria del régimen de transición contemplado en el inciso 2° del artículo 36 de la Ley 100 de 199320, comoquiera que, a la entrada en vigencia de dicha norma, esto es, el 1. ° de abril de 1994, contaba con 40 años de edad y 15 años de servicio, asunto que no fue el objeto de controversia dentro del proceso. 46.

Así, la controversia está encaminada a determinar entonces, si a la demandante le asiste o no derecho a que se reliquide su pensión de jubilación con inclusión de todos los factores salariales que devengó en el último año de servicios, por ser beneficiaria del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 47.

Lo solicitado conllevaría a que su pensión se liquide según el régimen anterior, en aplicación del artículo 1. ° de la Ley 33 de 1985, ya que prestó sus servicios al Estado durante más de 20 años, en el periodo comprendido entre el 1978 y el 19 de abril de 2015, y cumplió el requisito de edad (55 años) el 12 enero de 2009, cuando consolidó su estatus pensional. 48.

Ahora bien, en atención a la postura adoptada por esta Corporación en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, a la señora Nohora Gómez Roa no le asiste derecho a la reliquidación de la pensión de vejez en los términos invocados en la demanda, dado que, el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 le permite conservar las prerrogativas del régimen anterior, en cuanto la edad para consolidar el derecho pensional21; el tiempo de servicios o el número de semanas cotizadas22 y el monto23, pero en lo que atañe al IBL deberá aplicarse la primera subregla, que establece para los servidores que se pensionen bajo las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión cuando les faltare más de 10 años para adquirir el derecho prestacional, será el promedio de los salarios sobre los cuales hubiere cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión. 20 «[…] La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […]». 21 55 años. 22 20 años. 23 Correspondiente al 75 %. Radicado: 25-000-23-42-000-2016-01929-01 Número interno: 3244-2023 Demandante: Nohora Gómez Roa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 49.

Así las cosas, como la señora Gómez Roa adquirió su estatus pensional el 12 de enero de 2009 (cuando cumplió el requisito de la edad), a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, esto es, el 1. ° de abril de 1994, le faltaban más de 10 años para adquirir el derecho a la pensión. Por ello, el IBL se calculará teniendo en cuenta el promedio de lo devengado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE, tal como lo señaló el juez de primera instancia. 50.

Como fundamento de la apelación, la parte demandante indicó que, si bien en la demanda solicitó la reliquidación de la pensión en los términos establecidos en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, lo cierto es que según las reglas establecidas en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, también tenía derecho a la reliquidación, pues de acuerdo con esta última providencia, su pensión debió ser reconocida con la inclusión de la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y la prima técnica como factores salariales para efectos de liquidar el IBL. 51.

Sobre la prima técnica devengada por la demandante, conviene precisar que la percibió únicamente cuando ostentó el cargo por encargo de «SUBD.ADTVO FINANC. Y/O TECNICO 0150 – 20», por lo que, conforme la normativa citada en precedencia - Decreto 1724 de 1997- artículo 1, y comoquiera que no se trataba de un cargo con carácter permanente, no puede tenerse en cuenta como factor salarial para liquidar la pensión de la actora. 52.

Ahora, se advierte que en los actos de reconocimiento y reliquidación de la pensión que son objeto de la presente demanda, Colpensiones manifestó que para liquidar el IBL tuvo en cuenta los factores salariales descritos en el Decreto 1158 de 1994, que fueron devengados durante toda la historia laboral en virtud de que aquello era más favorable a la señora Gómez Roa.

No obstante, no señaló cuales fueron dichos factores. 53. En ese contexto, al examinar los certificados de salarios expedidos por el Instituto Nacional de Vías —INVIAS—, se constata que hasta el año 200924 se realizaron aportes al sistema pensional con base en la asignación básica y la bonificación por servicios. No obstante, respecto de los años 2014 y 201525, según los documentos obrantes en el proceso, se evidencia que los aportes se efectuaron exclusivamente sobre la asignación básica.

Además, al realizar una operación aritmética comparativa, es dable inferir que Colpensiones únicamente consideró como factor salarial, al momento de determinar el IBL pensional, la asignación 24 Cuaderno principal, CD – 1, archivo denominado “{80CBC5FA-FDAC-43B5-81D4-D9606B911870}.pdf” 25 Cuaderno principal, pagina 24 y 25. Radicado: 25-000-23-42-000-2016-01929-01 Número interno: 3244-2023 Demandante: Nohora Gómez Roa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 básica, omitiendo la inclusión de la bonificación por servicios, a pesar de que dicho concepto se encuentra previsto como factor salarial en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994. 54.

En consecuencia, dado que la parte actora insiste en la correcta inclusión de los factores salariales en la liquidación pensional, esta Sala considera procedente acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el sentido de disponer la inclusión de la bonificación por servicios. En tal sentido, se dispondrá la nulidad parcial de la Resolución GNR 251739 de 20 de agosto de 2015 y la nulidad de las resoluciones GNR 380277 de 26 de noviembre de 2015 y VPB 5855 de 5 de febrero de 2016, en su lugar, se ordenará la reliquidación de la pensión de la señora Nohora Gómez Roa.

Específicamente, se deberá tener en cuenta el promedio de los valores efectivamente cotizados durante los últimos diez (10) años de servicios, incluyendo además de ya reconocida asignación básica, la bonificación por servicios prestados. 55. En virtud de lo anterior, se revocará la sentencia de primera instancia, aclarando que, para efectos del cálculo del Ingreso Base de Liquidación (IBL), deberán considerarse tanto la asignación básica previamente reconocida como la doceava parte (1/12) de la bonificación por servicios prestados. 56.

Es necesario precisar que, aunque la tasa de remplazo establecida en la Ley 33 de 1985 (y aplicable a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993) es del 75%, y en el caso concreto la pensión de la demandante fue reconocida con una tasa del 76.82%, la Sala se abstendrá de modificar dicho aspecto por no ser objeto de apelación y para no hacer más gravosa la situación del apelante, lo anterior en aplicación del principio de non reformatio in pejus. 57.

En el presente caso, no opera la prescripción comoquiera que el retiro del servicio se produjo el 20 de abril de 2015 y la demanda se presentó el 19 de abril de 2016.26 58. De las sumas que resulten de la liquidación efectuada por la entidad, se indexaran hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 del CPACA y de acuerdo con la siguiente fórmula: R = Rh X índice Final índice Inicial 59.

En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por la parte demandante por concepto de mesada pensional con inclusión de los reajustes de ley, por el guarismo que resulte 26 Folio 49 del expediente. Radicado: 25-000-23-42-000-2016-01929-01 Número interno: 3244-2023 Demandante: Nohora Gómez Roa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente en la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el índice vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas.

Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes, respecto de cada obligación, teniendo en cuenta que el índice Inicial es el vigente al momento de la acusación de cada uno de ellos. 60. La obligación contenida en esta decisión causará intereses de conformidad con lo establecido en el inciso tercero del artículo 192 del Código, con la excepción a que índica el inciso quinto de la misma normatividad. 61.

Igualmente se advierte a COLPENSIONES que si al momento de efectuar la reliquidación ordenada en esta sentencia, se obtiene un valor inferior al reconocido inicialmente, se aplicará el principio de favorabilidad para no desmejorar la situación de la demandante. 3.6. Decisión de segunda instancia 62. La Sala revocará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y en su lugar ordenará la reliquidación de la demandante, teniendo en cuenta promedio de los salarios devengados durante los últimos 10 años de servicio (abril de 2005 -abril de 2015) con la inclusión, además de la asignación básica, de la bonificación por servicios prestados. 3.7.

De la condena en costas en segunda instancia. 63. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 64.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. Radicado: 25-000-23-42-000-2016-01929-01 Número interno: 3244-2023 Demandante: Nohora Gómez Roa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 65.

En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 66. En el caso concreto no hay lugar a condenar en costas por cuanto el recurso de apelación prosperó parcialmente.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: Revocar la sentencia del 14 de julio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección segunda- Subsección “A”, que negó las pretensiones dentro del proceso promovido por la señora Nohora Gómez Roa en contra de Colpensiones, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: Declarar la nulidad parcial de la Resolución GNR 251723 de 20 de agosto de 2015, a través de la cual Colpensiones ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez y la nulidad de las resoluciones GNR 380277 de 26 de noviembre de 2015 y VPB 5855 de 5 de febrero de 2016 a través de las cuales se resolvieron los recursos de reposición y apelación contra la anterior decisión y la confirmaron en su totalidad, de conformidad con lo señalado en la parte motiva.

TERCERO: Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES – que reliquide la pensión de jubilación reconocida la señora Nohora Gómez Roa, identificada con la CC 41711480, debiendo para el efecto atender al promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años de servicios y con la inclusión de la asignación básica y la bonificación por servicios, en los términos señalados en la parte motiva.

Igualmente se advierte a la entidad demandada que si al momento de efectuar la reliquidación ordenada en esta sentencia, se obtiene un valor inferior al reconocido inicialmente, se aplicará el principio de favorabilidad para no desmejorar la situación de la demandante.

CUARTO: Ordenar la indexación de las sumas que resulten de la condena, conforme a la fórmula expuesta en la parte motiva de esta providencia de conformidad con el artículo 187 del CPACA, hasta la ejecutoria de la sentencia en la forma como se indica en la parte motiva y devengarán intereses moratorios de conformidad con el artículo 192 del CPACA.

Radicado: 25-000-23-42-000-2016-01929-01 Número interno: 3244-2023 Demandante: Nohora Gómez Roa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 QUINTO: Ordenar a COLPENSIONES dar cumplimiento a la sentencia con observancia de lo dispuesto en el artículo 192 del CPACA.

SEXTO: Sin condena en esta instancia.

SÉPTIMO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen previas las anotaciones pertinentes en el programa «SAMAI».

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.