52001233300020160041601 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 11 de septiembre de 2024 Radicación: 52001-23-33-000-2016-00416-01 (63920) Demandante: Jaime Gómez López Demandado: Municipio de Pasto Referencia: Reparación directa Temas: Reparación directa – responsabilidad extracontractual del Estado – ocupación jurídica de un bien inmueble – caducidad del medio de control Síntesis del caso: La parte actora solicitó la declaratoria de la responsabilidad patrimonial por la ocupación jurídica de un predio de su propiedad, la cual se produjo, a su juicio, por una decisión administrativa que modificó el uso del suelo.

Decide la Sala1 el recurso de apelación interpuesto por el demandante en contra de la Sentencia de 30 de enero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que declaró la caducidad del medio de control. Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia recurrida – 1.4. Recurso de apelación 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 19 de julio de 2016, Jaime Gómez López presentó una demanda2 de reparación directa en contra del municipio de Pasto, para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe): “Primera: Se declare al municipio de Pasto administrativa y extracontractualmente responsable por una ocupación jurídica, y por vía de hecho realizada, de unos inmuebles de propiedad del [demandante], identificados con las siguientes matrículas inmobiliarias: (i) No. 240 - 202976 […];

(ii) No. 240 – 202972 […]; y (iii.) No. 240 – 202973 […]. Segunda: Como consecuencia de la declaración anterior, se condene al municipio de Pasto a cancelar [al demandante] la suma de […] 1 El Consejo de Estado es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 2 La demanda fue corregida el 16 de noviembre de 2016 (folios 136 al 161 del cuaderno 1 del Tribunal).

Tercera: Que a la sentencia se le dé cumplimiento en los términos previstos para el efecto en la Ley 1437 de 2011 […]”. 2. La parte actora narró, en síntesis, los siguientes hechos relevantes: 3. 1) A través de la escritura pública 3523 de 28 de septiembre de 1990, la Nación transfirió a Jaime Gómez López, a título de permuta, el inmueble denominado “Lote 2”, ubicado en el municipio de Pasto (Nariño) e identificado con la matrícula inmobiliaria 240 – 88987.

Desde entonces y hasta el 4 de marzo de 2003, el predio “tuvo tratamiento de uso comercial”. 4. 2) Con ocasión del Decreto municipal 84 de 5 de marzo de 2003, “por medio del cual se compila[n] los Acuerdos 007 de 2000 y 004 de 2003 que conforman el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Pasto”, la “destinación [del Lote 2] cambió a ‘zona verde’”. 5. 3) Para corregir un error cartográfico cometido en 2 planos del POT, el Comité Técnico de Planeación profirió la Resolución 114 de 29 de octubre de 2006, en la que “se le asignó al [Lote 2] el tratamiento de desarrollo”. 6. 4) El “Lote 2” fue segregado en 3 partes, lo cual dio lugar a las matrículas inmobiliarias 240-202972, 240-202973 y 240-202976.

Mediante la escritura pública 3651 de 5 de octubre de 2007, el señor Gómez López transfirió al Municipio los predios identificados con las matrículas inmobiliarias 240-202972 y 240-202973; una parte de ellos fue transferida a título de dación en pago y otra parte como “cesión anticipada por la posible urbanización del predio que se identifica con la matrícula inmobiliaria 240-202976”.

El demandante conservó la propiedad respecto de este último inmueble. 7. 5) El Acuerdo del Concejo Municipal 26 de 13 de octubre de 2009 introdujo modificaciones al POT; entre ellas, que el inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria 240-202976 pasaría a tener un “uso y tratamiento como de conservación ambiental y paisajística”.

Según el demandante, esa modificación le impidió desarrollar urbanísticamente el predio y vender una parte de este al departamento de Nariño. 8. 6) La cesión anticipada, realizada en la escritura pública 3651, quedó “sin piso jurídico, sin derecho”, pues esa cesión se hizo por la posible urbanización del predio identificado con la matrícula inmobiliaria 240-202976, la cual no se pudo llevar a cabo porque el Municipio, “en el Acuerdo No. 26 de 2009, le asignó a dicho predio un uso como zona verde”.

Radicación: 52001-23-33-000-2016-00416-01 (63920) Demandante: Jaime Gómez López Demandado: Municipio de Pasto Referencia: Reparación directa Decisión: Confirmar la sentencia apelada ________________________________________________________________________________ 3 de 7 9. Asimismo, se adujo que (se trascribe) “la causal del daño por el cual se reclama es la ocupación jurídica del predio [con la matrícula inmobiliaria 240- 202976], por el municipio de Pasto, al considerarlo como zona verde, sin permitir sobre este, que su propietario lo hubiese enajenado […] al departamento de Nariño […] y sin permitir además un desarrollo urbanístico […].

Y porque la ocupación jurídica de éste, dejó sin piso las cesiones anticipadas que se realiz[aron] sobre los predios identificados con matrícula inmobiliaria No. 240 – 202972 y 240 – 202973, que tuvieron origen en el desarrollo urbanístico del primero, dando lugar a una ocupación jurídica de estos, sin previo pago del precio y/o expropiación”. 1.2.

Posición de la parte demandada 10. El municipio de Pasto no contestó la demanda. 1.3. Sentencia recurrida 11. El 30 de enero de 2019, el Tribunal Administrativo de Nariño profirió la Sentencia de primera instancia3, en la que dispuso (se trascribe): “Primero: DECLARAR probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa […].

Segundo: Condenar en costas en primera instancia a la parte demandante, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva […]. Dese aplicación a lo normado en los arts. 365 y 366 del Código General del Proceso. […]”. 12. Consideró que, de acuerdo con los hechos de la demanda, la ocupación jurídica alegada debía entenderse solo respecto del inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria 240-202976, ya que la situación jurídica de los predios con las matrículas inmobiliarias 240 – 202972 y 240 – 202973 era distinta, en atención a que estos fueron transferidos al Municipio a título de cesión anticipada y dación en pago. 13.

En relación con la caducidad, señaló que (a) la causa del daño fue la ocupación jurídica que se produjo con ocasión del Acuerdo 26 de 2009, que cambió el uso del suelo del predio identificado con la matrícula inmobiliaria 240-202976 a “conservación ambiental y paisajística”; (b) el demandante tuvo conocimiento de esa ocupación, por lo menos, el 3 de mayo de 2011, fecha en la que “solicitó la corrección cartográfica del plano 21 del [POT] a tratamiento urbanístico”; y (c) desde entonces y hasta que se presentó la demanda, transcurrieron más de 5 años, por lo que se había superado el plazo previsto en el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA. 3 Folios 388 al 399 del cuaderno del Consejo de Estado.

Radicación: 52001-23-33-000-2016-00416-01 (63920) Demandante: Jaime Gómez López Demandado: Municipio de Pasto Referencia: Reparación directa Decisión: Confirmar la sentencia apelada ________________________________________________________________________________ 4 de 7 14. Por último, aclaró que el conteo de la caducidad no siempre tiene que hacerse desde la inscripción del acto que generó la afectación en el folio de matrícula inmobiliaria, pues vía jurisprudencial también se ha aceptado que el cómputo inicie cuando se tenga conocimiento de la afectación. 1.4.

Recurso de apelación 15. El 25 de febrero de 2019, la parte demandante presentó un recurso de apelación4, en el que solicitó que se revocara la Sentencia de primera instancia. Para la argumentación del recurso, tomó como base el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, que dispone (se trascribe): “Toda afectación por causa de una obra pública tendrá una duración de tres (3) años renovables, hasta un máximo de seis (6) y deberá notificarse personalmente al propietario e inscribirse en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, so pena de inexistencia. La afectación quedará sin efecto, de pleno derecho, si el inmueble no fuere adquirido por la entidad pública que haya impuesto la afectación o en cuyo favor fue impuesta, durante su vigencia. […] Para los efectos de la presente ley, entiéndase por afectación toda restricción impuesta por una entidad pública que limite o impida la obtención de licencias de urbanización, de parcelación, de construcción, o de funcionamiento, por causa de una obra pública, o por protección ambiental”. 16.

Aseguró que, durante el plazo previsto en esa norma, el Municipio no le notificó de forma personal el acto que produjo la afectación del inmueble (Acuerdo 26 de 2009), no realizó la respectiva inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria del predio afectado (240-202976) y tampoco realizó un proceso de adquisición o expropiación respecto del inmueble. 17.

Como consecuencia de lo anterior, “la ocupación del bien, jurídica, debió dejar de tener efectos al vencimiento de los 6 años, conforme a [la norma citada], sin embargo, la entidad demandada […], la mantiene vigente, […] no ha cesado, y, en consecuencia, ni siquiera ha iniciado a correr el término de caducidad de la acción, y si de ser más restrictivos se trata, solo puede contabilizarse desde cuando dicha afectación debió desaparecer, 13 de octubre de 2015, al vencimiento de los 6 años […]”. 18.

De esta forma, adujo que el Tribunal erró al contar el término de la caducidad desde la fecha en que presentó la petición para que se hiciera una corrección cartográfica, pues “si bien ello denota[ba] su conocimiento de la afectación que recaía sobre [el inmueble]”, el conteo solo podía iniciar cuando el propietario tuviera certeza de que estaba imposibilitado para ejercer sus derechos respecto del predio, lo cual solo ocurrió “cuando, vencidos los 6 años que puede durar la afectación, se continuó por la administración, imposibilitando cualquier actividad comercial”. 4 Folios 401 al 411 del cuaderno del Consejo de Estado.

Condena en costas 2.1. Caducidad del medio de control 19. La Sala confirmará la Sentencia de primera instancia, porque considera que sí operó la caducidad del medio de control de reparación directa. Como punto de partida, debe tenerse en cuenta que, en este caso, se pretendió la responsabilidad patrimonial por la ocupación jurídica del inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria 240-202976, la cual se produjo, según la demanda, con ocasión del Acuerdo 26 de 13 de octubre de 2009, que “le asignó a dicho predio un uso como zona verde”.

A pesar de haberse identificado la causa del daño en un acto administrativo, en la demanda no se efectuaron reproches contra la legalidad de la decisión urbanística5. 20. El plazo de caducidad pertinente es el previsto en el numeral 8 del artículo 136 del CCA6, que dispone (se trascribe): “La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa. […]”. 21.

En un reciente pronunciamiento, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado puso de presente que entre las Subsecciones de esta Corporación e incluso al interior de ellas existe una discordancia en relación con el cómputo de la caducidad cuando se pretende la indemnización derivada de la ocupación jurídica de bienes inmuebles (se trascribe): “Tratándose del cómputo del término de caducidad en eventos en los que un bien resulta afectado por una decisión legal o administrativa – ocupación jurídica –, la jurisprudencia de esta Colegiatura no ha sido pacífica y las subsecciones de esta Sección se han pronunciado en distinto sentido; por ejemplo, algunas decisiones han indicado que el término transcurre desde el momento en que el propietario tuvo conocimiento de la restricción impuesta, mientras que otras estiman que este tiene como punto de partida el momento en que se efectúa el registro de la limitación administrativa en el folio de matrícula inmobiliaria del bien sobre el que pesa la medida y, al margen de estas posturas, también subsiste aquella que sugiere que el término de caducidad debe iniciar desde la publicación en el diario oficial del acto administrativo general que impuso la restricción”7. 22.

En este caso, la Sala advierte que, a partir de las pruebas aportadas, no es posible realizar el cómputo del plazo de caducidad desde la publicación del 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 4 de junio de 2019 (NI 43758). 6 En vigencia del CCA comenzó a correr el término de caducidad. Artículo 40 de la Ley 153 de 1887. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 22 de mayo de 2024 (NI 60077).

Radicación: 52001-23-33-000-2016-00416-01 (63920) Demandante: Jaime Gómez López Demandado: Municipio de Pasto Referencia: Reparación directa Decisión: Confirmar la sentencia apelada ________________________________________________________________________________ 6 de 7 acto que causó la afectación8 ni desde su inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria9, como lo ha hecho en otras oportunidades cuando la ocupación jurídica se da con ocasión de una decisión administrativa sobre el uso del suelo, ya que, de un lado, se desconoce la fecha en la que fue publicado el Acuerdo 26 de 13 de octubre de 2009, y de otro lado, la afectación alegada no fue inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria 240-202976. 23.

No obstante, sí es posible determinar que, desde 2011, el demandante tenía conocimiento10 de la supuesta afectación de su predio, por las siguientes razones. En la demanda, se afirmó que, en mayo de 2011, Jaime Gómez López presentó peticiones a la Secretaría de Planeación de Pasto con el objeto de que se hicieran las correcciones cartográficas necesarias para que su predio tuviera un uso urbanístico, y no de “conservación ambiental y paisajística”, como se había previsto en el Acuerdo 26 de 13 de octubre de 2009. 24.

La respuesta a tales peticiones se dio, entre otros, a través de los Oficios SPM 663 de 27 de septiembre de 201111 y SAN 890 de 11 de octubre de 201112, en los cuales se le confirmó al demandante que, en el Acuerdo 26 de 2009, se dispuso que el predio identificado con la matrícula inmobiliaria 240-202976 tendría un “uso y tratamiento de conservación ambiental y paisajística”.

Además, es preciso recordar que, en el recurso de apelación, el señor Gómez López aseguró que la presentación de las mencionadas peticiones “denota[ba] su conocimiento de la afectación que recaía sobre [el bien]”. 25. Lo anterior demuestra que el demandante, cuando presentó las mencionadas peticiones, ya tenía conocimiento de que el Acuerdo 26 de 2009 había limitado su derecho de dominio al modificar el uso del suelo de su inmueble (lo cual, a su juicio, fue lo que produjo la ocupación jurídica), circunstancia que posteriormente fue confirmada por la Secretaría de Planeación en los Oficios suscritos en 2011.

En ese orden de ideas, como la demanda se presentó aproximadamente 5 años después de haberse 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 4 de mayo de 2022 (NI 52414). 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 16 de agosto de 2022 (NI 45586). 10 A este criterio se ha acudido también en casos en los que la ocupación jurídica es producto de una decisión administrativa sobre el uso del suelo, por ejemplo, en las Sentencias del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, de 24 de septiembre de 2020 (NI 49082), y de la Subsección B, de 20 de mayo de 2024 (NI 60893).

En esta última providencia, el plazo de caducidad se computó desde la expedición del acto que generó la afectación y, de forma subsidiaria, desde que el demandante tuvo conocimiento de la afectación. 11 (Se trascribe): “Revisados los planos del POT, aprobados mediante Acuerdo 007 de 2000 y su ajuste aprobado mediante Acuerdo 004 de 2003, se verificó que el predio a que hace referencia su oficio se encuentra determinado como zona verde, conservándose tal situación en la revisión y ajuste efectuado en el 2009 y aprobado por el Concejo Municipal mediante Acuerdo 026 del 13 de octubre de 2009”.

Folios 245 y 246 del cuaderno 2 del Tribunal. 12 (Se trascribe): “Si bien el acuerdo 007 de 2000 y el ajuste acuerdo 004 de 2003 compilado mediante decreto 0084 de 2003 en su contenido asignaban en el plano 21 tratamientos urbanísticos y en el plano 8 de usos al predio 01 03 0161 00 01 aplicación del tratamiento de conservación y protección ambiental y el uso de protección ambiental; dicho predio estaba considerado como zona verde y formaba parte del sistema de espacio público del municipio.

La Resolución 114 del 29 de agosto del 2006, modificaba tanto el tratamiento como el uso de dicho predio, estos actos administrativos fueron derogados por el acuerdo 26 del 13 de octubre del 2009, ajuste al plan de ordenamiento actualmente en vigencia. Cabe resaltar que el último ajuste al Plan de Ordenamiento Territorial mantuvo la categoría del predio en cuanto al uso y tratamiento de conservación ambiental y paisajística”.

Folios 247 y 248 del cuaderno 2 del Tribunal. Radicación: 52001-23-33-000-2016-00416-01 (63920) Demandante: Jaime Gómez López Demandado: Municipio de Pasto Referencia: Reparación directa Decisión: Confirmar la sentencia apelada ________________________________________________________________________________ 7 de 7 conocido la supuesta afectación, el 19 de julio de 2016, la Sala concluye que se superó el plazo de caducidad del numeral 8 del artículo 136 del CCA. 26.

Por último, debe indicarse que, en este caso, no es procedente computar la caducidad a partir del vencimiento del plazo de 6 años previsto en el primer inciso del artículo 37 de la Ley 9 de 1989, en atención a que la afectación que alegó el demandante no fue “por causa de una obra pública” ni tuvo por finalidad que el Municipio adquiriera el bien supuestamente afectado. 2.3.

Condena en costas 27. De conformidad con el artículo 188 del CPACA y el numeral 3 del artículo 365 del CGP, se condenará en costas de esta instancia a la parte actora. 3. DECISIÓN 28. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 30 de enero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño.

SEGUNDO: CONDENAR en costas de esta instancia a la parte actora. Por Secretaría del Tribunal, se ordena liquidar las costas. Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Aclaración de voto ALBERTO MONTAÑA PLATA Firmado electrónicamente