Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., cuatro (4) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Asunto: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 52001-23-33-000-2016-00368-01 (1234-2019) Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz Demandado: Municipio de Ipiales Temas: Contrato estatal de prestación de servicios, relación laboral subyacente o encubierta, prescripción. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño, de 21 de noviembre de 2018, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 de la Ley 1437 de 2011), la ciudadana Cirley Liliana Ordóñez Muñoz, mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declarara la nulidad del oficio 1063-13-01-1003, de 17 de diciembre de 2015, por el cual el municipio de Ipiales le negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral y el pago de las respectivas prestaciones sociales y aportes a la Seguridad Social derivadas de esta.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) el reconocimiento de la relación de trabajo entre el 1 de enero de 2008 y el 31 de diciembre de 2014; ii) el reconocimiento y pago de las acreencias laborales dejadas de percibir en ese período, tales como cesantías, intereses sobre las cesantías, factores salariales, valores derivados de la seguridad social, auxilio de alimentación y de transporte, dotaciones, reajuste salarial y sanciones; iii) se condene a la demandada al pago de los perjuicios morales y materiales; y, iv) el ajuste de las sumas resultantes al IPC. 2 Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019) Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.1.2.

Hechos: Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Cirley Liliana prestó sus servicios en el «nivel jerárquico asistencial» para el municipio de Ipiales, de manera ininterrumpida, desde el 1 de enero de 2008 hasta el 31 de diciembre de 2014, a través de contratos de prestación de servicios y mediante cooperativas de trabajo asociado. ii) Desarrolló sus actividades en tiempo completo, por lo que cumplía, de lunes a viernes, con el horario programado por la entidad; sin embargo, aunque también laboró horas extras, dominicales y festivos, no se le reconocieron. iii) Durante toda la vinculación, era presentada como trabajadora del municipio, cumplió metas, obedeció reglamentos y asistió a reuniones y capacitaciones. iv) El 4 de noviembre de 2010, debido a su embarazo de alto riesgo, fue trasladada como auxiliar administrativa a la Alcaldía de Ipiales, para ejecutar labores de recepción y fotocopiado. v) El 26 de noviembre de 2015, presentó derecho de petición ante el municipio de Ipiales, donde solicitó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las correspondientes prestaciones sociales. vi) El 17 de diciembre de 2015, la jefe de la Oficina Asesora de Planeación y Direccionamiento, mediante el oficio 1063-13-01-1003, negó las peticiones. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de la violación Se citan los artículos 13, 25, 48 y 53 de la Constitución; 32 de la Ley 80 de 1993; 22 y 23 de la Ley 100 de 1993; las leyes 65 de 1946 y 344 de 1996; y los decretos 2567 de 1946, 1160 de 1947, 1045 de 1978, 2712 de 1999, 1267 de 2000 y 1919 de 2002. Al desarrollar el concepto de la violación, el apoderado de la parte demandante sostuvo lo siguiente: i) El acto administrativo demandado debe declararse nulo porque la negativa del municipio de Ipiales a reconocer la existencia de la relación laboral refuerza la idea de que utilizó incorrectamente la figura contractual para encubrir la verdadera naturaleza del vínculo. ii) En este caso, los hechos demuestran que lo surgido entre las partes fue una vinculación laboral, ya que se presentaron los elementos propios del contrato de trabajo: la prestación personal del servicio, la subordinación y la remuneración; todos ellos en un período de más de siete años. iii) De igual manera, el acto es nulo porque confirma la evasión del pago del porcentaje de los aportes al sistema de la Seguridad Social y riesgos profesionales que la actora asumió en su totalidad, que, de haberse aplicado el principio de la primacía de la realidad sobre las formas, también le correspondía al municipio. 3 Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019) Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iv) Por todo ello, aunque entre la señora Ordóñez y el municipio de Ipiales se celebraron contratos de prestación de servicios, la realidad que subyace es la de una auténtica relación laboral, la cual debe reconocerse y generar los pagos que legalmente le corresponden a la empleada. 1.2.

Contestación de la demanda1 El municipio de Ipiales, por conducto de su apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las siguientes razones: i) Entre la demandante y la demandada no hubo ninguna situación de subordinación, sino una de simple coordinación de actividades, para articular la forma y el tiempo en que la entidad iba a recibir el servicio contratado.

Así pues, no se pactó, de mutuo acuerdo, una subordinación que impusiera el cumplimiento de horarios o condiciones de dirección sobre la contratista. ii) Las actividades desarrolladas por la señora Ordóñez fueron convenidas en los contratos de prestación de servicios que celebró con el municipio de Ipiales; por lo tanto, «jamás ostentó la calidad de empleada pública» y, por lo mismo, no existió ninguna desvinculación de la demandada, sino el vencimiento del término contractual que finiquitó las obligaciones entre las partes. iii) En el caso de las supuestas reuniones, capacitaciones y metas exigidas por la entidad, le correspondía a la actora demostrar cuándo, dónde y quién las convocó; pero «no aducir vagamente que estos hechos sucedieron sin prueba que los respalde». iv) Dentro del acervo probatorio no existen elementos que permitan acreditar la supuesta relación de dependencia entre las partes; ya que no hay evidencia de llamados de atención, de citas a reuniones u órdenes directas impartidas por el municipio de Ipiales a la demandante. v) En ese orden de ideas, propuso como excepciones las de i) cobro de lo no debido por inexistencia del derecho reclamado; ii) prescripción; iii) buena fe al momento de realizar el contrato de prestación de servicios con la demandante; iv) pago y compensación; y, vi) la innominada. 1.3.

La sentencia apelada2 El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia proferida el 21 de noviembre de 2018, negó las pretensiones de la demanda. Los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión fueron los siguientes: i) De las pruebas documentales y testimoniales que obran en el expediente se logra inferir que entre la demandante y el municipio de Ipiales se suscribieron «una serie de contratos de prestación de servicios», cuyo objeto fue el apoyo a la gestión en la vigilancia y 1 Folios 144 al 161. 2 Folios 298 al 318. 4 Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019) Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co control del espacio público. ii) Documentalmente no está demostrada la vinculación de la demandante con cooperativas de trabajo asociado.

Asimismo, aunque los testigos afirman que esta existió, no precisaron los períodos. Además, si bien en el resumen de las semanas cotizadas por la actora aparecen aportes realizados por una cooperativa de trabajo desde el 2008 al 2011, estos no incluyen la denominación de la cooperativa. iii) El período comprendido entre el «1 de enero al 1 de agosto de 2008» está certificado como un vínculo por contrato a término indefinido, es decir, mediante un contrato laboral, el cual no es objeto de la demanda. iv) La totalidad de los contratos de prestación de servicios aportados solo permite identificar ciertos períodos de vinculación entre las partes, en medio de los cuales se presentaron interrupciones de entre uno y dos años.

Por lo tanto, no cabe considerar una prestación del servicio ininterrumpida, ni el cumplimiento del elemento de la continua subordinación. v) En resumen, en el asunto no se encuentran demostrados los elementos esenciales del contrato de trabajo, «en tanto las pruebas que obran en el expediente y los testimonios rendidos (…) no permiten (…) aseverar que existió dentro de la vinculación contractual de la señora (…) Ordóñez Muñoz con el municipio (…) una relación laboral encubierta bajo la modalidad de contratación fijada en la Ley 80 de 1993»; razón por la cual se niegan las pretensiones de la demanda. 1.4.

El recurso de apelación La parte demandante,3 a través de su apoderado judicial, formuló la alzada contra la sentencia de primer grado, la cual solicitó revocar para que, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. En ese sentido, precisó lo siguiente: i) El Consejo de Estado, por virtud del principio de la primacía de la realidad sobre las formas, ha reconocido la existencia de relaciones de trabajo en vinculaciones mediadas por el contrato de prestación de servicios; sin embargo, el tribunal no dio aplicación a tal principio y optó por imponer a la demandante una carga probatoria que excede lo dispuesto por el artículo 167 del CGP. ii) En este tipo de asuntos, es favorable a la parte actora la libertad probatoria para demostrar la existencia subyacente de una relación de trabajo; no obstante, «el juzgador de instancia se encasilla en la exigencia de unas pruebas para acreditar los elementos de toda relación laboral». iii) El tribunal «yerra al pedir que se aporte un documento del cual se advierta que la vinculación fue a través de Cooperativa, puesto que precisamente la correcta aplicación del principio de primacía de la realidad conlleva a que los medios probatorios le acrediten la relación laboral (…) [la cual fue demostrada por] los testigos quienes informan que sí ocurrió la vinculación (…) por Cooperativa». 3 Folios 320 al 324. 5 Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019) Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iv) Por lo anterior, la sentencia incurre en un contrasentido en la valoración de la prueba, pues el tribunal «impone una tarifa legal para poder acreditar la existencia de una verdadera relación laboral, en tanto que (…) solo le es posible verificarla cuando hay contratos de prestación de servicios y estos tienen continuidad (…)». v) Adicionalmente, también se presenta una defectuosa valoración de la certificación expedida por el asesor de Espacios Públicos del municipio de Ipiales, pues de ella «se deriva del cumplimiento de los requisitos que exige la jurisprudencia para la comprobación de los elementos, puesto que su vinculación por medio de contrato de trabajo es indebida, en tanto sus funciones no son las de trabajadora oficial, sino de empleada pública (…)». v) En síntesis, las pruebas valoradas en su conjunto permiten «fácilmente concluir» la configuraron de los elementos esenciales de una relación laboral y, por lo mismo, un pronunciamiento favorable a las pretensiones de la demanda. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia Vencido el término para alegar de conclusión, las partes, el ministerio público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.4 2. Consideraciones 2.1. Competencia Conforme al artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. Por su parte, en atención al contenido del artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de alzada únicamente debe pronunciarse respecto de los argumentos expuestos en el respectivo recurso de apelación, salvo que ambas partes hayan recurrido, caso en el cual, podrá decidir sin limitaciones. 2.2.

Problema jurídico Con fundamento en los argumentos de la apelación, corresponde a la Sala determinar i) si entre la señora Cirley Liliana Ordóñez Muñoz y la entidad demandada existió una relación laboral encubierta o subyacente; de ser así, si tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales ordinarias y de trabajo suplementario e indemnizaciones que solicita; y, ii) en caso de comprobarse la relación laboral, determinar, de acuerdo con los lineamientos de la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021, si debe declararse la prescripción extintiva frente a alguno o todos los periodos de vinculación, y si procede la devolución de los aportes realizados en exceso por la actora a la Seguridad Social en salud. 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial De conformidad con la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre de 2021, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el marco normativo y 4 Según constancia de la Secretaría de la Sección Segunda, que obra en el folio 380, y en el historial de actuaciones del aplicativo Samai. 6 Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019) Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisprudencial para determinar la existencia de las relaciones laborales encubiertas o subyacentes es el siguiente: El Preámbulo de la Constitución Política de 1991 declara como valores, objetivos y principios de la Nación «la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que asegure un orden político, económico y social justo».

A su vez, los artículos 13 y 25 ejusdem desarrollan, como derechos fundamentales, la igualdad y el trabajo digno: Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

Artículo 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas. Aunado a estos preceptos, el artículo 53 constitucional consagra como derechos fundamentales de los trabajadores, entre otros, los siguientes: i) igualdad de oportunidades; ii) remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; iii) estabilidad en el empleo; iv) irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; v) facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; vi) situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; y, vii) primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.

Ahora, el mismo artículo 53, además, expresa que los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). En ese sentido, en el ámbito del derecho internacional, la igualdad laboral fue consagrada por la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-5 a través del principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», el cual fue desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la misma organización6, en cuya virtud «todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto».

Asimismo, como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratificó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual, en sus artículos 6 y 7, consagra el derecho al trabajo como «( ) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada», de manera que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «( ) unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias ( )», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los 5 Aprobada el 11 de abril de 1919. 6 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 7 Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019) Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción».

Las disposiciones citadas generan al Estado colombiano el deber de otorgar esas garantías mínimas para la materialización del derecho al trabajo, pues los artículos 1 y 2 del citado Protocolo de San Salvador16 establecieron la obligación de los Estados parte de adoptar las medidas necesarias en su ordenamiento interno, para efectivizar los derechos que en el Protocolo se reconocen, entre ellos, el trabajo.

En consecuencia, ni la ley, ni mucho menos los contratos, los acuerdos o los convenios laborales pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana o los derechos de los trabajadores en Colombia. Retornando al ordenamiento nacional, el artículo 122 de la Constitución, al señalar que «no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente», define una característica esencial de las relaciones laborales de naturaleza legal y reglamentaria y constituye fundamento constitucional para prohibir la suscripción de contratos de prestación de servicios para vincular personas en el desempeño de funciones propias o permanentes de las entidades estatales.

A su turno, el Código Sustantivo de Trabajo, en sus artículos 23 y 24, recoge a nivel legal, como elementos que configuran la relación laboral, los siguientes: i) la actividad personal del trabajador; ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador; y, iii) un salario como retribución del servicio. Así las cosas, con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado. 2.3.1.

El contrato estatal de prestación de servicios El contrato estatal de prestación de servicios, por ser uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, es un tipo de negocio jurídico que expresamente recoge el estatuto general de contratación pública; se trata, por tanto, de un contrato típico, pues está definido en el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que establece lo siguiente: 3.

Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Adicionalmente, la regulación del contrato de prestación de servicios ha sido complementada por otras disposiciones legales y reglamentarias, entre las cuales destacan 8 Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019) Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las contenidas en la Ley 1150 de 2007 y en los decretos reglamentarios 855 de 1994, 1737, 1738 y 2209 de 1998, 2170 de 2002, 66 de 2008, 2474 de 2008, 2025 de 2009, 4266 de 2010 y 734 de 2012; muchas de ellas modificadas, subrogadas, derogadas e incluso compiladas en el Decreto 1082 de 2015,7 cuyo Libro 2, Parte 2, Título 1, reúne, hoy en día, la mayor parte de las disposiciones reglamentarias de las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007.

Así pues, con base en las anteriores disposiciones de rango legal y reglamentario que complementan su regulación, y de un amplio acervo jurisprudencial de esta corporación, se pueden considerar como características del contrato estatal de prestación de servicios las siguientes: i) Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta. ii) Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados».8 iii) El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada.

En consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia. De ahí que el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales».9 A este respecto, conviene aclarar que lo que debe existir entre contratante y contratista es una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes. 2.3.2.

Criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios Si bien el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 establece que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de un contrato de trabajo.

Esto es así, en virtud del mandato superior (artículo 53) que consagra la prevalencia de la realidad frente a las formas, caso en el cual debe concluirse, que si bajo el ropaje externo de un contrato de prestación de servicios se esconde una auténtica relación de trabajo, esta da lugar al surgimiento del deber de retribución de las prestaciones sociales a cargo de la Administración. No obstante, aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, 7 «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional», 8 Por ejemplo, cuando no exista personal de planta para realizar las labores, o, existiendo, es necesario un apoyo externo por exceso de trabajo; o porque el personal de planta carece de la experticia o conocimiento especializado necesario para llevar a buen término la actividad encomendada a la entidad. 9 Ahora bien, a pesar de los términos imperativos en que aparece redactada la citada norma, es posible que en la práctica se configure una relación laboral, pues el contrato de trabajo es de realidad, y para perfeccionarlo rige el principio de prevalencia de la realidad sobre las formas.

Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-154 de 1997, declaró la exequibilidad condicionada del segundo inciso del numeral 3º del artículo 32, indicando que «las expresiones acusadas del numeral 3º del artículo 32 de la Ley exequibles, salvo que se acredite por parte del contratista la existencia de una relación laboral subordinada». 9 Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019) Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de empleado publico a quien prestó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el articulo 122 de la Carta Política.10 Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala conjuntó las siguientes manifestaciones como parámetros o indicios de la auténtica naturaleza que subyace a cada vinculación contractual. 2.3.2.1.

Los estudios previos. En el caso del contrato estatal de prestación de servicios profesionales, que es la modalidad que se examinó en el marco de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, el análisis del sector depende del objeto del contrato y de las condiciones de idoneidad y/o experiencia que permiten contratar a la persona natural o jurídica que está en condiciones de desarrollarlo.

No obstante, al ser un contrato temporal, el término por el cual se celebra debe estar consignado en los estudios previos dentro del objeto contractual. Sobre el particular, en la citada sentencia de unificación se precisó lo siguiente: ( ) para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial. 2.3.2.2.

Subordinación continuada. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.

No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.11 A este respecto, como indicios de la subordinación, la sentencia consolidó las siguientes circunstancias: i) El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades.

Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, la Sala Plena estimó necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador debe valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 10 Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001-23-31-000-2001-05650-01(0924-09);

C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 24 de abril de 2019; radicado 08001-23-33-000-2013-00074-01(2200- 16); C.P. William Hernández Gómez. 10 Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019) Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) El horario de labores.

Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación, y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) habitualmente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.

Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,12 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.

Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.

El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo. 2.3.2.3.

Prestación personal del servicio. La labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este;13 pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas.14 2.3.2.4.

Remuneración. Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo. En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado. 2.3.3.

Reglas de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 2.3.3.1. Primera regla. El «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, tiene lugar en la fase precontractual, pues es en esta donde la entidad contratante aproxima, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima «imprescindible» para su ejecución. En otras palabras, la vigencia del contrato debe ser por el tiempo necesario para ejecutar el objeto contractual convenido, y este debe estar sujeto al principio de planeación, que 12 A este respecto: Guerrero Figueroa Guillermo: Manual del derecho del trabajo.

Bogotá, Leyer,1996, págs. 54 y 55. 13 Código Sustantivo del Trabajo, literal b) del artículo 23: [Es uno de los elementos esenciales del contrato de trabajo] «La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo». 14 Al respeto, véase, entre otras sentencias, la del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; de 1 de marzo de 2018; radicado 2013-00117-01 (3730-2014);

C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 11 Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019) Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encuentra su manifestación práctica «en la elaboración de los estudios previos a la celebración del negocio jurídico, pues es allí donde deberán quedar motivadas con suficiencia las razones que justifiquen que la Administración recurra a un contrato de prestación de servicios».15 En ese sentido, la Sala unificó el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento.

Sumado a lo anterior, no puede olvidarse que el principio de planeación está relacionado directamente con el principio de legalidad, cuya observancia en la formulación de los documentos que conforman la etapa precontractual, en cada proceso de selección pública, es manifestación de una correcta y trasparente planeación. En este sentido, la exigencia de introducir un «término estrictamente indispensable» para la ejecución del objeto convenido en la etapa precontractual no es un requisito de forma; es un elemento esencial del principio de planeación –y en consecuencia del de legalidad- en cuanto determina la duración del negocio jurídico.16 2.3.3.2.

Segunda regla. La Sala consideró adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral.

Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades.

Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse. 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C; sentencia de 2 de diciembre de 2013; radicado 11001-03-26-000-2011-00039- 00(41719);

C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 16 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de febrero de 2009, expediente: 16.130. 12 Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019) Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, en la sentencia se reiteró que «( ) cualquier asunto que involucre periodos contractuales debe analizarse siguiendo los parámetros que la Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016, [Expediente 0088-15, CESUJ2, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter], la cual estableció, a efectos de declarar probada la excepción de prescripción en los contratos de prestación de servicios», lo siguiente: (…) en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio. [ ] (…) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual.

(Negrillas fuera del texto) En suma, la tesis que actualmente impera en la Sección Segunda, en materia de prescripción de derechos derivados del contrato realidad (o relación laboral encubierta o subyacente), es que esta tiene ocurrencia, exclusivamente, cuando no se presenta la reclamación del derecho, por parte del contratista, dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo develado como laboral.17 2.3.3.3.

Tercera regla. Finalmente, en la tercera regla, la Sección Segunda consideró «improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso», por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». Lo anterior, comoquiera que el contratista debe sufragar dicha contribución, en tanto está obligado por la ley a efectuarla, y, por lo tanto, no es procedente ordenar su devolución aunque se haya declarado la existencia de una relación laboral encubierta.

Las reglas de unificación en cita constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 ejusdem, para todos los casos que se encuentren en estudio en la vía judicial y administrativa. En tal virtud, se procede a resolver el caso concreto a la luz de dichos parámetros. 2.4.

Hechos probados De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: 2.4.1. Sobre la relación que alega la demandante i) La señora Cirley Liliana Ordóñez Muñoz y el municipio de Ipiales celebraron los siguientes contratos de prestación de servicios: 17 En igual sentido, mediante Auto del 11 de noviembre de 2021, la Sección Segunda aclaró que el término de la solución de continuidad unificado solo cobra relevancia si se configuran los elementos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, de no estarlo, no existe una relación laboral cuya duración deba ser examinada. 13 Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019) Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contrato* Inicio Fin Objeto Folio* TH279 de 2008 01/08/2008 30/08/2008 Prestar servicios personales en brindar apoyo de control y vigilancia de los espacios públicos existentes en el municipio de Ipiales. 208-209 TH395 de 2008 01/09/2008 30/09/2008 Ibídem 215-216 TH532 de 2008 03/10/2008 30/10/2008 Ibídem 222-223 TH427 de 2009 13/11/2009 24/12/2009 Ibídem 229-232 TH101 de 2010 15/01/2010 31/03/2010 Ibídem 198-201 079 de 2012 08/06/2012 31/08/2012 Prestación de servicios personales de apoyo a la gestión en la vigilancia y control del espacio público del sector del barrio El Charco en la ciudad de Ipiales, con el fin de que se promuevan, respeten y apliquen las disposiciones relativas al buen manejo del espacio público, evitando de esta forma situaciones de ocupación ilegal del mismo. 47-51 031 de 2013 05/03/2013 30/04/2013 Ibídem IS-39 P+Ad-031 de 2013 01/05/2013 28/06/2013 Ibídem IS-39 086 de 2013 15/07/2013 30/08/2013 Ibídem IS-39 P+Ad-086 de 2013 01/09/2013 30/09/2013 Ibídem IS-39 119 de 2013 01/11/2013 30/06/2014 Ibídem IS-39 P+Ad-119 de 2013 01/07/2013 31/07/2014 Ibídem IS-39 *IS= Índice del aplicativo Samai.

P= Prórroga. Ad= Adición. ii) El 17 de julio de 2013, el asesor de Espacios Públicos del municipio de Ipiales certificó que la señora Cirley Liliana Ordóñez Muñoz «se desempeña como auxiliar operativo en Espacios Públicos de la Alcaldía Municipal de Ipiales desde el 1 de enero de 2008 hasta la fecha. Con contrato a término indefinido y una compensación de setecientos sesenta y seis mil pesos (…)».18 iii) El 6 de mayo de 2016, el secretario de Gobierno de la Alcaldía de Ipiales certificó que los contratos de prestación de servicios 086, 031 y 119 de 2013 fueron efectivamente celebrados con la señora Cirley Liliana Ordóñez Muñoz.19 iv) En los folios 72, 74 y 78 se aportan comprobantes de las contribuciones a la Seguridad Social y reportes de semanas cotizadas por la actora desde el 2008 hasta el 2014, donde se aprecia que algunas fueron efectuadas por una cooperativa de trabajo asociado (sin identidad) y otras por aquella. v) En los folios 169 al 174 y 176 a 180, reposan, respectivamente, los contratos de prestación de servicios 024 (de abril de 2008) y 098 (de noviembre de 2008) suscritos entre el municipio de Ipiales y las cooperativas de trabajo asociado «Cooptrasip» y «Ardicoop», cuyo objeto, en el primero, es la prestación de servicios profesionales, administrativos y de apoyo a la gestión, en las diferentes entidades del municipio de Ipiales del sector central; y, 18 Folio 55. 19 Folios 56 y 90. 14 Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019) Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el segundo, es el suministro de servicios periódicos de tipo administrativo, material u operativo en veintiuna de las veintitrés dependencias que conforman el nivel central de la Alcaldía de Ipiales. vi) A folio 181 se adjunta copia del documento «Consulta de envío de autoliquidación de aportes (pensiones)», para el período «2008-12», expedido por el Banco de Bogotá, donde se observa como aportante la cooperativa «Ardicoop» y varios afiliados, entre ellos, al parecer la demandante, dado que, entre otros datos, resulta ilegible su cédula de ciudadanía. vi) El 13 de marzo de 2018, en la celebración de la audiencia de pruebas, se recibieron los testimonios de los señores Daniel Garreta Bastidas, Jackeline Maricela Melo Quenguan y Franklyn Avid Rosero, quienes, en lo relevante para el caso, declararon lo siguiente:20 a) Daniel Garreta Bastidas.

Administrador de empresas. Estuvo vinculado con el municipio de Ipiales, en la Oficina de Gestión de Riesgo, desde el año 2008 hasta el 31 de enero de 2015. P. ¿Conoce a la demandante, desde cuándo y por qué? R. Somos amigos desde hace 17 años y, además, trabajamos en la Alcaldía de Ipiales. P. ¿Qué tipo de actividades desempeñó la actora, si tenía horarios, los días y las fechas en que las prestó; si tuvo algún proceso disciplinario o si recibía órdenes y de quién? R. A partir del año 2008, ella se vinculó (con el municipio) en la Oficina Asesora de Espacios Públicos, que a su vez pertenecía a la Secretaría de Planeación Municipal.

Primero, a través de unas cooperativas; posteriormente, pasó a una contratación directa con el municipio. Ella cumplía las funciones de ordenamiento de las calles, instituciones educativas en el municipio, como también los fines de semana lo referente a plazas de mercado y, en las festividades de fin y comienzo de año, quincenario de la Virgen, Semana Santa y festival de tríos, ella pasaba a mi oficina porque nosotros éramos los encargados del plan de contingencia. Los horarios normales, pues para ellos, era entrada a las siete de la mañana a doce, y de dos a seis de la tarde.

Esto lo conozco, porque mi jefe pasó a ser el encargado y, yo como secretario, les entregué turnos. En lo referente a las remuneraciones, estas casi nunca se cancelaron mensualmente; el pago se venía acumulando unos pagos de cinco o seis meses. Ellos recibían órdenes ya sea del asesor de Espacios Públicos o del secretario de Planeación o del alcalde cuando bajaba a las instalaciones de la Alcaldía, pues pasaba haciendo el chequeo respectivo.

P. ¿Podría especificar las fechas de inicio y de finalización del vínculo de la actora? R. Ella ingresó a las labores el 1 de enero del año 2008 (…) y se culminó (sic) el 31 de diciembre de 2014. P. ¿Cunado Ud. dice a través cooperativas, recuerda el nombre y cómo remuneraba? R. Una de las cooperativas se llamaba Ardicoop; el salario, no lo sabría exactamente.

P. ¿Cuándo refiere que la señora recibía órdenes, sabe Ud. si los directivos o el gerente de las cooperativas, ellos le impartían algún tipo de órdenes? R. No, las órdenes eran solamente impartidas por el asesor de Espacios Públicos y el secretario de Planeación. P. ¿Podría precisar el horario, a Ud. le consta del año 2008 al 2014 el horario de la actora? R. A mi particularmente me consta, porque, al momento de compartir oficina, en la entrada había una cartelera en la que a ellos les estipulaban el horario: de siete de la mañana a 20 CD obrante en el folio 400. 15 Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019) Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co doce, de dos a seis de la tarde; pero cuando estábamos en planes de contingencia, ese horario era modificado.

P. ¿La señora Cirley podía no ir a cumplir su trabajo y mandar otra persona? R. Las funciones que tenía que cumplir ella eran personales e intransferibles y no podía solicitar permiso por alguna eventualidad que se le pudiera presentar. P. ¿Puede precisar las funciones de la señora Cirley? R. En general, las funciones de ella era el ordenamiento del espacio público, tanto ordenamiento, control de carretas, vendedores ambulantes y, al medio día, el control de vendedores afuera de las instituciones educativas; los jueves, viernes, sábados y domingos, el control en las diferentes plazas de mercado.

P. ¿Quién le proporcionaba los elementos de labores? R. El municipio le proporcionó un radio de comunicación, una chaqueta y una escarapela de contratista. P. ¿Sabe si para las tareas de la señora Cirley existía personal de planta que cumpliera las mismas funciones? R. Todos eran contratistas. P. ¿Quién establecía los horarios? R. El asesor de Espacios Públicos.

P. ¿Puede especificar las funciones de la señora Cirley en las fiestas municipales? R. Control de ventas ambulantes. P. ¿Qué otro tipo de instrucciones recibía la demandante? R. Prácticamente, pues, lo principal, las órdenes que ellos daban era mantener el espacio público de una manera ordenada; y, muchas veces, las diferentes órdenes las daban por los radios (…) que en mi oficina (…) podíamos escuchar.

P. ¿Ud. ha presentado algún tipo de demanda contra el municipio de Ipiales? R. No señor. b) Jackeline Maricela Melo Quenguan. Ama de casa. Estuvo vinculada con el municipio de Ipiales desde el 11 de febrero de 2011 hasta el 31 de enero de 2015, donde desempeñó actividades de control y vigilancia del espacio público. P. ¿Conoce, por qué y desde cuándo a la señora Cirley Liliana? R. La conozco desde el momento de ingreso, el 7 de febrero de 2011.

P. ¿Qué le consta sobre las funciones, cargo, tareas, lugares, horarios, honorarios, órdenes, etc. de la señora Cirley? R. Las funciones que tenía Cirley era controlar y vigilar espacios públicos, organizar las ventas. Tenía dos contrataciones: una era lo de la cooperativa y otra con la Alcaldía; eran las dos que hubo (sic). El contrato era por prestaciones de servicios.

Los implementos para el trabajo eran un radio, una chaqueta y una escarapela. Cirley recibía órdenes de los asesores de Espacios Públicos. Los horarios eran de siete de la mañana a doce y de dos a seis (de la tarde). También cumplíamos como adiciones, otros horarios diferentes, por decir algo, en las semanas de los tríos eran otros horarios.

P. ¿Quién le pagaba a la actora? R. La cooperativa se encargaba de pagarnos, cuando pasamos a la Alcaldía, esta por medio de Hacienda. P. ¿Sus funciones eran las mismas que las de la señora Cirley? R. Sí, eran las mismas funciones: colegios, plazas de mercado, etc. Teníamos un cronograma de recorrido. P. ¿Quién hacía ese cronograma? R. El cronograma era semanal.

Nos daban la hora de entrada, los recorridos; lo hacía el 16 Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019) Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asesor de Espacios Públicos. Nos daban la hoja para ver qué sectores nos correspondía. P. ¿Para el año 2014, sabe si el municipio contrató a otra persona para realizar las funciones de la señora Cirley? R. Sí, entró otra persona (no recuerda el nombre).

Como dos meses o algo así estuvo. P. En la demanda se dice que ella trabajaba de lunes a sábado, de nueve a dos de la tarde y de cuatro a siete de la noche, y un tiempo adicional cada quince días en las plazas de mercado ¿por qué Ud. informa un horario y en la demanda otro? R. Nos daban unos horarios, y de un momento a otro nos cambiaban.

Había eventualidades y nos cambiaban. P. ¿Sabe si alguna vez la señora Cirley se ausentó de sus actividades? R. No, siempre permaneció cumpliendo su labor. P. ¿Tiene algún tipo de demanda, como la de esta audiencia, contra el municipio de Ipiales? R. Sí, tengo una demanda, ya tuve la audiencia. P. ¿Podría referir nombres de la personas o personas que desempeñaron el cargo de asesor de Espacios Públicos? R. Ellos estaban por nómina, pasaron varios asesores: el encargado señor Fernando Jácome, Fernando Hidalgo, Jesús Coral y Óscar Burbano. P. ¿Alguna vez presenció llamados de atención? R. Eh, sí, tuvo un llamado de atención con el señor Omar Mejía, que tenía un carácter bastante fuerte; era muy altanero.

P. ¿Le hicieron llamados de atención por el desarrollo de sus actividades? R. No, siempre fue responsable en su trabajo. P. ¿Tuvieron alguna capacitación? R. Pues, a nosotros no nos daban capacitaciones. P. ¿Puede informar si conoció el texto del contrato de prestación de servicios que firmó la señora Cirley con el municipio de Ipiales? R. No. c) Franklyn Avid Rosero.

Taxista. Estuvo vinculado con el municipio de Ipiales, en la Oficina Asesora de Espacios Públicos, desde el 1 de julio de 2011 hasta el 31 de enero de 2015. P. ¿Qué le consta sobre las funciones, cargo, tareas, lugares, horarios, honorarios, órdenes, etc. de la señora Cirley, así como su vinculación con el municipio? R. Como le comentaba, yo la conozco desde el día que entré. Fuimos compañeros de trabajo, nos daban un horario de siete de la mañana a doce y media, y de dos a seis de la tarde.

Hacíamos los recorridos juntos, porque nos hacían horarios por parejas. Andábamos en el mercado, en los parques, en los colegios, haciendo lo que nos encomendaba: controlando las ventas, los vendedores ambulantes, etc. P. ¿Quién les impartía esas órdenes? R. Pues las órdenes nos (las) imponía el asesor de Espacios Públicos, él era el que nos mandaba, nos dirigía a los sitios de trabajo.

Estuvimos vinculados también a una cooperativa, que se llamaba Ardicoop, pero yo estuve solo dos meses; después pasamos a ser funcionarios de la alcaldía. P. ¿Ud. tiene alguna formación especial por la cual lo hayan vinculado al municipio? R. Como eso es político, yo entré por intermedio del político; me vinculé yo ahí a la Oficina Asesora de Espacios Públicos.

P. Como compañero de trabajo de la señora Cirley ¿cuáles eran las tareas que cumplían? R. Andábamos haciendo el orden de limpiar las calles de los señores que nos invadían el espacio público, que no obstaculicen los andenes, los colegios; también las plazas de 17 Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019) Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mercado.

P. ¿Cuándo terminó la vinculación de la señora Cirley, hubo reemplazo? R. No hubo reemplazo. P. ¿Recuerda los nombres de los asesores? R. Mario Hidalgo, Jesús Coral, Fernando Jácome y Oscar Burbano. P. ¿Recuerda si a la señora Cirley le realizaron algún llamado de atención? R. No señora. P. ¿Cómo controlaban los asesores las funciones de la señora Cirley? R. Ellos salían a dar vueltas igual, porque nos delegaban sectores; ellos pasaban en sus carros y nos miraban si estábamos cumpliendo el trabajo o no. P. ¿En caso de que la señora Cirley no pudiera asistir, cuál era el conducto para pedir un permiso? R. Le tocaba hacer un oficio al asesor de Espacio Público explicándole los motivos.

P. ¿Conoció el texto del contrato de prestación de servicios que suscribió la señora Cirley con el municipio de Ipiales? R. No, pues ahí lo que nos estipulaban era lo que debíamos hacer, las funciones que nos encomendaba el contrato. P. ¿Ud. leyó el contrato de prestación de servicios que celebró la señora Cirley con el municipio? R. No. P. ¿Tiene algún tipo de demanda, como la de esta audiencia, contra el municipio de Ipiales? R. Sí, también estoy demandando al municipio de Ipiales; mañana tienen (sic) una audiencia para que siga el caso.

P. ¿Quién es su apoderado? R. La doctora María Angélica (la misma apoderada de la señora Ordóñez Muñoz). 2.4.2. En relación con la solicitud en sede administrativa i) El 26 de noviembre de 2015, la señora Cirley Liliana Ordóñez Muñoz presentó derecho de petición ante el municipio de Ipiales, donde solicitó el reconocimiento de una relación laboral y el pago de las prestaciones sociales correspondientes.21 ii) El 17 de diciembre de 2015, el jefe de la Oficina Asesora Planeación y Direccionamiento del municipio de Ipiales, a través del oficio 1063-13-01-1003, negó las anteriores solicitudes.22 2.5.

Caso concreto. Análisis de la Sala El recurso de apelación se formula contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño, de 21 de noviembre de 2018, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra el oficio 1063-13-01-1003 del 17 de diciembre de 2015, expedido por el municipio de Ipiales, desestimatorio de la petición de reconocimiento de una relación laboral y del pago de las correspondientes prestaciones sociales. 21 Folios 80 al 84. 22 Folio 86. 18 Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019) Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los motivos de inconformidad del demandante se contraen a señalar que, contrario a lo afirmado en la sentencia de primer grado, en el expediente sí están probados los elementos del contrato de trabajo que acreditan la relación laboral cuyo reconocimiento depreca.

Así las cosas, para resolver la alzada se debe responder el siguiente interrogante: 2.5.1. ¿Existió entre la demandante y el municipio de Ipiales una relación laboral encubierta (o subyacente) que permita el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que no devengó durante el tiempo en que estuvo vinculada contractualmente? En principio, la Sala observa que la demandante prestó sus servicios en el municipio de Ipiales y que fue vinculada a través de varios contratos de prestación de servicios para fungir como operadora de vigilancia y supervisión del espacio público del referido ente territorial.

Sin embargo, el apoderado de la actora manifestó en la demanda que aquella ingresó a prestar sus servicios personales al municipio a partir del 1 de enero de 2008 y hasta el 31 de diciembre de 2014; empero, en el expediente no reposan evidencias documentales que se refieran a los períodos comprendidos entre el 30 de octubre de 2008 y el 13 de noviembre de 2009, el 31 de marzo de 2010 y el 8 de junio de 2012, y el 31 de agosto de 2012 y 5 de marzo de 2013; y que permitan establecer el tipo de relación o vinculación que surgió, ni las condiciones de modo, tiempo y lugar en las que presuntamente prestó el servicio.

En ese orden, advierte la Sala que el medio documental con mayor entidad probatoria para acreditar la suscripción del contrato de prestación de servicios personales, o el contrato de asociación, o cualquier tipo de vinculación es el contrato, pues solo de la lectura de este se logran advertir los elementos que lo constituyen, tales como los objetos contractuales, la vigencia de los encargos, las funciones encomendadas, los honorarios pactados como contraprestación del servicio prestado, la temporalidad o continuidad del vínculo, entre otros aspectos.

Luego, resulta ser el medio probatorio más idóneo. Al respecto, esta Subsección, en reciente pronunciamiento, indicó que no es posible suponer una relación laboral con el Estado con fundamento en prueba distinta a la documental contenida en los contratos. Textualmente, precisó lo siguiente: 64. En relación con el argumento expuesto por la parte demandante según el cual la relación fue continua y no existieron interrupciones, es necesario tener en cuenta que el contrato estatal por regla general es solemne.

Al respecto, la doctrina ha afirmado lo siguiente: «…Ahora bien, dada la naturaleza del contrato del Estado, este es esencialmente formalista en atención a motivos de certeza, claridad y seguridad, amén de la aplicación irrestricta de los principios de la función administrativa, entre ellos, la publicidad y la transparencia (art. 23 de la Ley 80 y 13 de la Ley 1150 de 2007), de modo que acá no opera el principio de la libertad de forma de manifestación del consentimiento para efectos de su celebración y configuración. Por ello, su nacimiento a la vida jurídica debe rodearse del cumplimento de requisitos que, de no reunirse a cabalidad, traerían como consecuencia su inexistencia, diferencia básica con el régimen privado, en donde la autonomía de la voluntad en este aspecto tiene total aplicación, salvo que exista norma especial que exija una forma determinada, cual es el caso de la hipoteca previsto en el artículo 2434 CC, y más específicamente lo que consagra el inciso 1.° del artículo 39110] de la Ley 80 de 1993, que exige el escrito en los contratos que impliquen mutación del dominio o imposición de gravámenes y servidumbres sobre bienes inmuebles y, en general, aquellos que conforme a las leyes vigentes deban cumplir con dicha formalidad. 19 Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019) Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como consecuencia de lo anterior, en consideración a las clasificaciones legales y las elaboradas por la doctrina iusprivatista, se puede afirmar que el contrato estatal es de carácter i) bilateral, por cuanto las partes adquieren obligaciones que se miran como recíprocas; ii) oneroso, en cuanto reporta utilidad o beneficio para ambos contratantes, gravándose uno a favor del otro; iii) conmutativo, como regla general, porque cada una de las partes se obliga a dar o hacer una cosa que se entiende como equivalente a lo que la otra parte debe dar o hacer a su vez, y iv) principalmente, solemne, ya que la manifestación de voluntad, si no se expresa bajo la forma ad solemnitatem o ad substantiam actus exigida por la ley, es inexistente, es decir, se entiende que el contrato jamás ha sido creado para el mundo jurídico.

Así, el contrato estatal es esencialmente formalista, a diferencia de lo que acontece en el derecho privado en donde impera, por regla general, la plena libertad de forma conforme al principio solus consensus obligat, en virtud del cual, con la mera aceptación de la oferta, nace el contrato a la vida jurídica. Ello significa que en el derecho administrativo la solemnidad es la regla general y absoluta para poder hablar de contrato estatal, de tal manera que acá opera el brocárdico romano forma dat esse rei».23 Adicionalmente, en el artículo 256 del Código General del Proceso se determinó expresamente que la falta del documento que la ley exija como solemnidad para la existencia o validez de un acto o contrato no podrá suplirse por otra prueba.

De lo anterior se colige la imposibilidad de predicar una relación laboral entre las partes en atención solo a lo dicho por el demandante o por los testigos traídos al plenario, por cuanto no es la prueba idónea para acreditar tal afirmación. De suerte que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 167 del Código General del Proceso,24 los supuestos fácticos alegados por la demandante con los cuales pretendía demostrar la existencia de una relación de orden laboral, implicaban, necesariamente, que al proceso se trajeran todos los elementos probatorios que le generasen al juzgador la certeza de lo afirmado, de tal forma que al no cumplirse con la carga probatoria que le correspondía asumir, forzoso es concluir que no se encuentran acreditados los supuestos que consolidan la existencia de una relación laboral.

Así las cosas, al no encontrarse demostrado en debida forma el vínculo contractual, no podría hacerse un estudio de fondo referente a la configuración de los elementos de una relación laboral encubierta o subyacente entre el 30 de octubre de 2008 y el 13 de noviembre de 2009, el 31 de marzo de 2010 y el 8 de junio de 2012, y el 31 de agosto de 2012 y el 5 de marzo de 2013.

Con todo, es necesario señalar que, si bien es cierto que al dossier se adjunta, como prueba de la vinculación contractual por prestación de servicios, una certificación emitida por el asesor de Espacios Públicos del municipio de Ipiales, donde se indica que la señora Ordóñez Muñoz se desempeñó como auxiliar operativo en espacios públicos de la Alcaldía desde el 1 de enero de 2008 hasta el 17 de julio de 2013, también lo es que en este documento expresamente se precisa que tal relación se dio mediante «contrato a término indefinido»; es decir, a través de un contrato laboral, diferente al de prestación de servicios, el cual no es objeto de la demanda. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de marzo de 2022, expediente: 5593-2018, M. P. Gabriel Valbuena Hernández. 24 «Artículo 177.

Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen […]». 20 Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019) Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual manera, aunque en el recurso de apelación la parte demandante alega «un yerro por parte del juzgador al pedir que se aporte un documento del cual se advierta que la vinculación fue a través de cooperativa»; lo cierto es que, como lo encontró el a quo y aquí se corrobora, dentro del expediente no obra documento alguno que acredite la vinculación de la demandante con alguna cooperativa de trabajo asociado.

Por lo tanto, a luz del mencionado artículo 167 del CGP, la interesada sí debía allegar los extremos probatorios que demostraran tal relación con, por lo menos, la Cooperativa de Trabajo Asociado «Ardicoop» que refieren los testigos y se señala en la demanda; sin que sea del caso invocar el principio de la primacía de la realidad sobre las formas para sortear la obligación de presentar el o los contratos que dieron lugar a esta presunta vinculación con un tercero y en favor de la demandada.

Distinto es lo que ocurre con el período comprendido entre el 5 de marzo de 2013 y el 31 de julio de 2014, certificado por el secretario de Gobierno de la Alcaldía de Ipiales;25 pues, en aplicación de artículo 213 del CPACA, este despacho solicitó al referido municipio, mediante auto interlocutorio,26 las copias de los contratos de prestación de servicios que sirvieron de base para expedir tal certificación, las cuales, en virtud de tal petición, fueron allegadas mediante memorial adjunto al índice 39 del aplicativo Samai.

Ahora, respecto de los períodos de vinculación que sí se encuentran debidamente probados, estos son: i) del 1 de agosto al 30 de octubre de 2008; ii) del 13 de noviembre al 24 de diciembre de 2009; iii) del 15 de enero al 31 de marzo de 2010; iv) del 8 de junio al 31 de agosto de 2012; y, iv) del 5 de marzo de 2013 al 31 de julio de 2014, a través de contratos de prestación de servicios con el municipio de Ipiales, se tiene que la demandante estuvo desarrollando un objeto similar en cada uno de ellos y, en su ejecución, se dieron los elementos propios del contrato de trabajo, en especial el de la subordinación, tal como se precisa a continuación. 2.5.1.1.

Prestación personal del servicio La demandante la acredita a través de los nueve contratos de prestación de servicios suscritos con el municipio de Ipiales, los cuales se detallaron en el acápite de hechos probados de esta providencia. En cada uno de ellos, el objeto fue similar, y consistió, como lo precisaron los testigos Daniel Garreta Bastidas, Jackeline Maricela Melo Quenguan y Franklyn Avid Rosero, en brindar apoyo en la gestión del ordenamiento del espacio público del municipio de Ipiales, sobre todo, evitando la invasión, por parte de vendedores ambulantes, de los ambientes comunitarios como aceras, exteriores de planteles educativos, lugares religiosos y plazas de mercado, o, lo que es lo mismo, la vigilancia y control del espacio público haciendo cumplir la ley nacional que regula la materia. 2.5.1.2.

Remuneración El segundo elemento que se somete a comprobación es el relacionado con el pago de una contraprestación económica periódica. En el sub lite, queda acreditada la remuneración efectuada mensualmente por el referido ente territorial a la demandante con los contratos de 25 Por medio del documento relacionado en el hecho probado tercero. 26 De fecha 15 de septiembre de 2022, folios 381 al 382. 21 Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019) Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prestación de servicios, donde se pactó una suma determinada como honorarios, así como con sus respectivas actas de liquidación. Estos documentos constituyen prueba suficiente para probar la contraprestación que recibió la actora por sus servicios como operadora vigilante de espacio público del municipio de Ipiales. 2.5.1.3.

Subordinación continuada Siguiendo los lineamientos consolidados en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2- 2021 del 9 de septiembre de 2021, en el presente caso son indicios de la subordinación continuada los siguientes: i) El lugar de trabajo. De acuerdo con los testimonios recibidos y al objeto de los contratos de prestación de servicios, eran distintos sectores y lugares públicos urbanos del municipio de Ipiales (Nariño). ii) El horario de labores.

Conforme a las declaraciones coincidentes de los testigos Daniel Garreta Bastidas, Jackeline Maricela Melo Quenguan y Franklyn Avid Rosero, la demandante debía cumplir, obligatoriamente, con un horario de trabajo que oscilaba, según las necesidades del contratante, de domingo a domingo entre las 7:00 am y las 12:00 m; y de 2:00 a 7:00 pm, o de 8:00 am a 2:00 pm y de 4:00 a 8:00 pm, a veces hasta las 10:00 u 11:00 pm o incluso hasta la madrugada en épocas de festividades donde se incrementaban las ventas ambulantes o estacionarias, pues no podía cesar la vigilancia y el control del espacio público en ningún momento.

Estos testimonios merecen credibilidad, pues fueron vertidos por personas que estuvieron vinculadas con el municipio de Ipiales desde el año 2008, y en la misma dependencia que la demandante (la Oficina de Espacios Públicos); además, representan de forma clara el modo en que la accionante ejecutó las actividades para las cuales fue contratada e ilustran la manera de cómo el asesor de Espacios Públicos del municipio ordenaba la prestación del servicio de vigilancia durante todo el día. No obstante lo anterior, conviene recordar que en los contratos de prestación de servicios, el establecimiento de un horario puede surgir como parámetro natural y lógico de la coordinación necesaria para llevar a buen término el objeto pactado; por lo que este, por sí mismo, no es suficiente para demostrar una relación de dependencia o subordinación. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.

De acuerdo con la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, este indicio constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, «lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual».27 Sobre el particular, alega la parte apelante que en la sentencia de primer grado no se valoraron adecuadamente las pruebas aportadas al plenario, toda vez que un examen conjunto de ellas demostraría la existencia de la subordinación continuada. 27 Sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del Consejo de Estado, Sección Segunda. 22 Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019) Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pues bien, de la lectura de las obligaciones contractuales y de las demás pruebas obrantes en el plenario, en particular de la testimonial, esta Sala encuentra claro que las tareas desarrolladas por los operadores vigilantes del espacio público en el municipio de Ipiales eran direccionadas y dirigidas por el asesor de Espacio Público del ente territorial, quien le indicaba semanalmente a la actora las actividades a desarrollar y la jornada que debía cubrir.

En efecto, así lo demuestran los testimonios vertidos por los señores Daniel Garreta Bastidas, Jackeline Maricela Melo Quenguan y Franklyn Avid Rosero, cuyas declaraciones se aprecian claras y conducentes para determinar la existencia de una relación de dependencia entre la señora Ordóñez Muñoz y el municipio de Ipiales, en tanto representan con suficiencia las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que aquella prestó sus servicios al ente demandado.

Al respecto, obsérvese que para los períodos que interesan a este asunto: i) del 1 de agosto al 30 de octubre de 2008; ii) del 13 de noviembre al 24 de diciembre de 2009; iii) del 15 de enero al 31 de marzo de 2010; iv) del 8 de junio al 31 de agosto de 2012; y, iv) del l 5 de marzo de 2013 al 31 de julio de 2014, el señor Garreta Bastidas estuvo presente en todos ellos; y, en los dos últimos, también los señores Melo Quenguan y Franklyn Avid Rosero.

Por ello, de lo representado por los declarantes se puede concluir, razonablemente, que, en la práctica, las actividades llevadas a cabo por la convocante excedieron la naturaleza de los contratos de prestación de servicios, pues esta desempeñó labores de vigilancia y control del espacio público del municipio de Ipiales, que consistían, principalmente, en ejecutar los lineamientos del ente territorial sobre seguridad, protección y ordenamiento de los entornos o zonas comunitarias; todas ellas sin autonomía profesional y propias del objeto misional de la entidad, tal como se desprende de las obligaciones contractuales: 1.

Prestación de servicios y apoyo, control, vigilancia de espacios públicos. 2. Llevar a cabo la vigilancia y control de los sitios encomendados a su cuidado. 3. Facilitar el recaudo de impuestos de vendedores en las plazas de mercado de calles de la ciudad de Ipiales. 4. Asegurar la reserva de la documentación encomendada. 5. Notificar las personas cuya presencia se requiera. 6.

Garantizar que el servicio a efectuar se desarrolle dentro de las normas y Decretos municipales vigentes, haciendo cumplir la ley nacional sobre la utilización del espacio público. 7. Garantizar un orden en el centro de la ciudad con los vendedores estacionarios y ambulantes. 8. Apoyar conjuntamente con las autoridades las diligencias que esta oficina lo requiera. 9.

Optimizar el desarrollo de las actividades encaminadas al control y vigilancia del espacio público. 10. Atender al público y suministrar la información requerida. 11. Responder por la prestación efectiva del servicio contratado a fin de obtener los resultados requeridos dentro del tiempo y condiciones establecidas en el mismo.12. Cumplir en forma eficiente y oportuna con el objeto del contrato señalado el presente documento. 13.

Realizar en forma personal las actividades relacionadas con el objeto contractual en el lugar donde sea requerida la prestación del servicio (…). Aunado a ello, de las mencionadas declaraciones también se desprende que la demandante no podía cambiar discrecionalmente su horario de labores y, en todo caso, debía solicitar el correspondiente permiso con el funcionario que fungiera como su jefe inmediato. 23 Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019) Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así pues, en el presente caso se puede concluir que, en desarrollo de las labores de vigilancia y control del espacio público, la demandante debía atender las órdenes del contratante a quien le correspondía determinar las circunstancias de tiempo, modo y lugar en los que debía prestarse el servicio, lo que acredita el elemento de la subordinación. En este punto, es del caso precisar que el principio de coordinación, natural a los contratos de prestación de servicios, «consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz del contrato, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, pero en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito».28 Lo anterior es diferente a la subordinación, en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y por ello este último cuenta con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, quien a su vez tiene la obligación de obedecerle.

En otras palabras, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que le asista a este ningún tipo de independencia. En ese orden, en el presente caso no puede hablarse de coordinación, como pretende la entidad demandada, toda vez que el desempeño de las funciones por parte de la actora estaba sujeto a la imposición de medidas y/o órdenes de la entidad territorial, tales como: el establecimiento de horarios o turnos, prácticamente inmodificables debido a la inminente contingencia de la ocupación del espacio público del municipio, la imposibilidad de la prestación del servicio por otras personas por cuanto los contratistas estaban debidamente identificados con chaquetas y escarapelas como servidores de la administración municipal e investidos de la facultad de velar por el orden del espacio público; lo que denota, sin hesitación alguna, que el ente accionado, en su condición de empleador, tenía la posibilidad de disponer del trabajo de la señora Ordóñez Muñoz mediante el ejercicio del denominado ius variandi, propio de las relaciones laborales.

En definitiva, de las referidas circunstancias puede inferirse que la señora Cirley Ordóñez Muñoz laboraba bajo una continua subordinación, pues además de prestar sus servicios en las diferentes locaciones del municipio a las que era asignada y cumplir con el horario impuesto a través de los turnos de trabajo inmodificables, también recibía instrucciones sobre la forma en como debía prestar el servicio de vigilancia y control del espacio público, el cual, por contera, estaba sujeto al cumplimento de las normas nacionales y municipales sobre el particular. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral No se puede perder de vista que el objeto contractual es la prestación del servicio de vigilancia y control del espacio público.

Luego, si una persona presta servicios como vigilante por varios años, resulta inadmisible afirmar que realiza actividades temporales e 28 Sentencia del 4 de marzo de 2021, expediente 81001-23-39-000-2016-00118-01(1717-18), M. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 24 Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019) Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co independientes, siendo que la labor contratada por la entidad exige que se brinde el servicio, así como atender y obedecer las órdenes de sus superiores a quienes les corresponde determinar en qué forma, horario y dependencia debe llevarse a cabo la tarea encomendada.

Conforme a lo expuesto, y teniendo en cuenta que en el desempeño de sus actividades la demandante estaba sujeta a la imposición de órdenes y/o instrucciones por parte de la entidad demandada, cabe concluir que el municipio de Ipiales asumió una condición de empleador frente a aquella, la cual da origen a la existencia de una auténtica relación de subordinación o dependencia continuada, que, a la vista de lo probado, suplía una necesidad permanente de la entidad, cuya satisfacción requería de la creación de cargos en su planta de personal. v) Temporalidad Aunado a todo lo anterior, se evidencia que la relación contractual no tuvo carácter temporal, sino permanente o con ánimo de permanencia, en la medida en que se desarrolló por más de siete años (aunque con algunas interrupciones como se verá más adelante) período en el cual la demandante desplegó las funciones asignadas de manera uniforme según los objetos contractuales concertados; por consiguiente, es evidente que suplió una función misional de la entidad, estrechamente relacionada con la competencia general atribuida por la Constitución a los alcaldes de conservación del orden público en el municipio (artículo 315) o, concretamente, la dispuesta por el artículo 132 del Código Nacional de Policía (vigente para la época),29 que establecía el deber de los alcaldes de ordenar la restitución de los bienes de uso público.

En suma, esta Sala encuentra plenamente acreditados los elementos esenciales de una relación laboral (encubierta o subyacente) entre la parte demandante y la entidad demandada; en consecuencia, considera que la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño debe revocarse. 2.5.2. ¿Se debe declarar la prescripción respecto de alguno o algunos de los períodos contractuales? Una vez se ha comprobado la existencia de la relación laboral entre el contratista y la entidad pública, en tanto se ha descubierto la simulación del contrato de prestación de servicios, corresponde determinar si esta llegó a ser interrumpida en algún momento.

Según la mencionada sentencia de unificación del Consejo de Estado del 9 de septiembre de 2021, para efectos de la prescripción del derecho, solo se tienen en cuenta los períodos acreditados a través de las vinculaciones o contratos de prestación de servicios y se aplica el término de 30 días hábiles para determinar la no solución de continuidad. 2.5.2.1.

Inexistencia de una relación laboral continuada Conforme al material probatorio allegado con el expediente, se tiene que la señora Cirley Liliana estuvo vinculado con el municipio de Ipiales en los siguientes períodos: 29 Actual Ley 1801 de 2016, «Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana». 25 Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019) Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co *Entre los sucesivos contratos relacionados para ese período y por días.

De acuerdo con el anterior cuadro sumario, y siguiendo el criterio acogido en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, se concluye que entre los cinco períodos debidamente probados se presentó una interrupción superior a los 30 días hábiles, que estableció la citada sentencia como término de referencia para la no solución de continuidad y el cómputo de la prescripción extintiva de los derechos de la demandante.

En estas condiciones, teniendo en cuenta que la solicitud administrativa se presentó el 26 de noviembre de 2015, todos aquellos períodos anteriores al 26 de noviembre de 2012 se encuentran afectados por la prescripción trienal, salvo en lo relacionado con el cómputo del tiempo para efectos pensionales, puesto que, como se indicó, superaron ampliamente el término de la solución de continuidad.

Así las cosas, solo el último período, comprendido entre el 5 de marzo de 2013 al 31 de julio de 2014 se encuentra dentro del término de prescripción de tres años para reclamar, por lo que le asiste el derecho a la demandante al reconocimiento de los emolumentos prestacionales derivados de esta vinculación. Ahora bien, es preciso señalar que en la sentencia de unificación CE-SUJ2 de 25 de agosto de 2016,30 la Sección Segunda de esta corporación estableció, entre otras subreglas, que el reconocimiento de prestaciones, derivado de la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral, procede a título de restablecimiento del derecho, pues al trabajador ligado mediante contratos de prestación de servicios, «[ ] pese a su derecho a ser tratado en igualdad de condiciones que a los demás empleados públicos vinculados a través de una relación legal y reglamentaria […] le fue cercenado su derecho a recibir las prestaciones que le hubiere correspondido si la Administración no hubiese usado la modalidad de contratación estatal para esconder en la práctica una relación de trabajo».

Frente al reconocimiento de las primas de vacaciones y navidad; las cesantías y los intereses a las cesantías; los auxilios de transporte y alimentación; la bonificación por recreación y las dotaciones, cabe destacar que esta Sala, en sentencia de 4 de febrero de 2016,31 precisó lo siguiente: 30 Expediente 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 31 Expediente 81001-23-33-000-2012-00020-01 (316-2014).

Períodos Contratos Lapsos de ejecución Interrupción* I 279, 395, 532 Del 1 de agosto al 30 de octubre de 2008 -30 Más de 30 días hábiles II 427 Del 13 de noviembre al 24 de diciembre de 2009 - Más de 30 días hábiles III 101 Del 15 de enero al 31 de marzo de 2010 - Más de 30 días hábiles IV 079 Del 8 de junio al 31 de agosto de 2012 - Más de 30 días hábiles V 031, 086,119 Del 5 de marzo de 2013 al 31 de julio de 2014 -30 26 Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019) Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con el fin de determinar cuáles son las prestaciones sociales que se deberán reconocer a título de reparación integral del daño al declararse una relación de carácter laboral, […] acude a la clasificación que se ha hecho de estas prestaciones sobre la base de quien debe asumirlas.

En ese orden de ideas, se encuentran las que son asumidas por el empleador directamente y las que se prestan o se reconocen de forma dineraria por el Sistema de Seguridad Social Integral. Dentro de las prestaciones sociales que están a cargo directamente del empleador se encuentran las ordinarias o comunes como son entre otras las primas, las cesantías; y las prestaciones sociales que se encuentran a cargo del Sistema Integral de Seguridad Social son la salud, la seguridad social, los riesgos profesionales y el subsidio familiar, que para ser asumidas o reconocidas por cada sistema debe mediar una cotización. […] el reconocimiento de la primacía de la realidad sobre la formalidades que conlleva a (sic) la declaración de existencia de una relación laboral subyacente de un contrato de prestación de servicio, no puede otorgar al accionante la calidad de empleado público, por lo que no es posible reconocer prestaciones sociales de carácter extralegal que devenguen otros funcionarios de la planta de personal del ente territorial demandado, máxime cuando el accionante no acreditó dentro del proceso cuales son las prestaciones a las que considera tener derecho ni el origen de las mismas.

En virtud de lo expuesto, a la convocante le asiste el derecho al reconocimiento de las prestaciones sociales de carácter legal que devenga, en este caso, un empleado de planta del municipio de Ipiales, tales como vacaciones, primas, cesantías y las reconocidas por el sistema integral de la Seguridad Social, mas no podrán reconocérsele aquellas extralegales.

En ese sentido, le corresponderá a la entidad accionada, al momento de cumplir la condena impuesta en este fallo, determinar las prestaciones sociales que serán objeto de liquidación a favor de la actora. No obstante lo anterior, la Sala debe precisar que no le asiste derecho a la señora Cirley Liliana al reconocimiento de la bonificación por servicios prestados, por cuanto esta fue prevista para los empleados públicos del nivel territorial vinculados a las entidades y organismos de la administración territorial, del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva con la expedición del Decreto 2418 de 2015, a partir del 1° de enero del año 2016; luego, al reconocerse la relación laboral hasta el 31 de julio de 2014, la actora no puede ser cobijada por tal prerrogativa.

Respecto de la prima de servicios, esta fue regulada por el Decreto 2351 de 2014 para los empleados públicos del nivel territorial solo a partir del año 2015. Y si bien es cierto que, con fundamento en el Decreto Ley 1042 de 1978, posiblemente los aludidos empleados percibieron la citada prestación en anualidades anteriores, la Corte Constitucional, en sentencia C-402 de 2013, determinó que el Gobierno nacional expidió el Decreto Ley 1042 en razón de las facultades que le fueron otorgadas para el ejercicio de la actividad legislativa y que estaban encaminadas a fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, incluidas las unidades administrativas especiales y, por lo tanto, le estaba vedado extender el campo de regulación al régimen salarial de los servidores públicos de la rama ejecutiva del nivel territorial. 27 Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019) Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En atención a lo expuesto, la señora Ordóñez Muñoz no tiene derecho al reconocimiento de la prima de servicios, pues esta solo cobijó a los empleados públicos de nivel territorial, a partir del año 2015.

Ahora bien, como la consecuencia de probar la existencia de la relación laboral es el reconocimiento de la indemnización equivalente a las prestaciones sociales que no se le cancelaron a la demandante; el reconocimiento de la aludida relación no implica conferirle la condición de empleada pública, en tanto que, para que ello suceda, se deben acreditar los requisitos regulados en los artículos 122 y 125 de la Constitución Política.

Bajo esta limitante, respecto del reconocimiento del trabajo suplementario, se debe señalar, en primer lugar, que al realizarse un análisis de las previsiones del Decreto 1042 de 1978, el literal b) del artículo 36 ejusdem prevé que el trabajo suplementario deberá ser autorizado previamente, mediante comunicación escrita, en la cual se especifiquen las actividades que hayan de desarrollarse, lo cual no se demuestra en el presente proceso.32 Aun cuando los testigos afirmaron que la demandante trabajaba en turnos y, con base en esas declaraciones, se acreditó el cumplimiento del horario por parte de la señora Ordóñez, debe tenerse en cuenta que el artículo 33 del Decreto 1042 de 1978 establece que a los empleos, cuyas funciones impliquen el desarrollo de actividades de simple vigilancia, podrá señalársele una jornada de trabajo de 12 horas diarias.

Sumado a ello, y en gracia de discusión, en el expediente no obran medios de prueba adicionales que acrediten la fecha y las horas exactas en la que la actora prestó sus servicios (por ejemplo, cronogramas de actividades o libros de minuta de entrega y finalización de turno para la totalidad de la vinculación), luego no tendría la Sala elementos de juicio que permitieran esclarecer si las presuntas horas extras laboradas fueron diurnas, nocturnas, dominicales o en festivos, para así poder realizar una liquidación en los términos en que se solicitó en la demanda.

Por lo tanto, deviene improcedente ordenar el pago de horas extras o de trabajo suplementario. En cuanto a la dotación, se tiene que esta fue prevista en la Ley 70 de 1988, con el propósito de suministrar calzado y vestido de labor a los empleados del sector público. En efecto, el artículo 1° ejusdem, expresamente señaló lo siguiente: ARTÍCULO 1°.

Los empleados del sector oficial que trabajan al servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos, Unidades Administrativas Especiales, Empresas Industriales y Comerciales de tipo oficial y Sociedades de Economía Mixta, tendrán derecho a que la entidad con que laboran les suministre cada cuatro (4) meses, en forma gratuita un par de zapatos y un (1) vestido de labor, siempre que su remuneración mensual sea inferior a dos 2 veces el salario mínimo vigente.

Esta prestación se reconocerá al empleado oficial que haya cumplido más de tres (3) meses al servicio de la entidad empleadora. Posteriormente, el Decreto 1978 de 1989, por el cual se reglamentó parcialmente la mencionada Ley 70 de 1988, estableció dicha prerrogativa, además, a los siguientes servidores públicos y precisó las reglas que a continuación se prescriben: 32 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 6 de octubre de 2016, expediente 66001-23-33-000-2013-00091-01(0237-14), consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 28 Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019) Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTÍCULO 1°.

Los trabajadores permanentes vinculados mediante relación legal y reglamentaria o por contrato de trabajo, al servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos, Unidades Administrativas Especiales, Empresas Industriales o Comerciales de tipo oficial y Sociedades de Economía Mixta, tanto en el orden nacional como en las entidades territoriales, tendrán derecho a que la respectiva entidad les suministre en forma gratuita, cada cuatro (4) meses, un par de zapatos y un vestido de trabajo.

ARTÍCULO 2 °. El suministro a que se refiere el artículo anterior deberá hacerse los días 30 de abril, 30 de agosto y 30 de diciembre de cada año. La entrega de esta dotación para el trabajo, no constituye salario ni se computará como factor del mismo en ningún caso. ARTÍCULO 3°. Para tener derecho a la dotación a que se refiere este Decreto, el trabajador debe haber laborado para la respectiva entidad por los menos tres (3) meses en forma ininterrumpida, antes de la fecha de cada suministro y devengar una remuneración mensual inferior a dos (2) veces el salario mínimo legal vigente.

ARTÍCULO 4 °. La remuneración a que se refiere el artículo anterior corresponde a la asignación básica mensual. ARTÍCULO 5°. Se consideran como calzado y vestido de labor, para los efectos de la Ley 70 de 1988 y de este Decreto, las prendas apropiadas para la clase de labores que desempeñan los trabajadores beneficiarios, de acuerdo con el medio ambiente en donde cumplen sus actividades.

Así pues, los requisitos para acceder al reconocimiento y pago de la dotación son los siguientes: i) que el servidor reciba una remuneración mensual inferior a dos salarios mínimos legales vigentes; y ii) que haya cumplido tres meses al servicio de la entidad al momento de la causación de cada dotación. Además, cabe precisar que la Corte Constitucional, en la sentencia C-995 de 2000, definió la naturaleza jurídica del suministro de calzado y vestido de labor como una «prestación social».

En el sub lite, la Sala encuentra que entre 2013 y 2014, período frente al cual se reconocerán las prestaciones salariales a la demandante, al haber sido acreditada la relación laboral encubierta o subyacente, el salario mínimo legal mensual vigente establecido para cada año fue el siguiente: Año Monto del salario mínimo X 2 Promedio mensual de honorarios pactados en cada contrato33 2013 $589.700 $1.179.400 $1.101.333 2014 $616.000 $1.232.000 $1.059.000 De la anterior tabla se puede inferir que la demandante devengó una asignación mensual inferior a dos salarios mínimos, por lo que acreditó el presupuesto exigido por la Ley 70 de 1988, para acceder al reconocimiento de la dotación; además de tener una antigüedad mayor a tres meses anteriores a la causación del referido derecho (marzo, abril y mayo de 2013).

Así las cosas, se concluye que a la señora Cirley Liliana Ordóñez le asiste el derecho al suministro de la dotación de calzado y vestido de labor por haber acreditado los requisitos señalados en la ley. Sin embargo, teniendo en cuenta que el vínculo contractual feneció, carece de objeto entregar dicha prestación en especie, por ello, el reconocimiento tendrá que hacerse en dinero, a título de indemnización. 33 Se promedian los valores para determinar el monto mensual recibido por honorarios, toda vez que el valor de los contratos se estableció de manera global por la totalidad de los períodos contratados. 29 Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019) Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, se ordenará al municipio de Ipiales, en aplicación del principio de primacía de la realidad, pagar lo correspondiente al número de los pares de zapatos y vestidos de labor, dotación a la que tenía derecho la actora por cada año de servicios, teniendo en cuenta el valor establecido por el ente territorial en cada vigencia fiscal, al momento de la adquisición de la dotación de los empleados que cumplen con los requisitos legales mencionados.

Finalmente, no se accederá a la pretensión de pago de la sanción moratoria por pago tardío del auxilio de cesantías, en la medida en que la obligación de pagar las prestaciones sociales, incluido el auxilio de cesantías, surge a partir de la expedición de la sentencia; por lo tanto, no se puede reprochar que el municipio hubiera incurrido en demoras en la consignación de esta prestación. 2.5.3.

¿Resulta procedente la devolución en favor de la demandante de los aportes realizados al sistema de la Seguridad Social? La sentencia de unificación del 26 de agosto de 2016 ordenó al juez contencioso- administrativo estudiar en todos los procesos donde proceda el reconocimiento de la relación laboral encubierta o subyacente, aunque no se haya solicitado expresamente, el tema concerniente a las cotizaciones adeudadas por la Administración al sistema de Seguridad Social en pensiones.

En ese orden, al declararse la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, el reconocimiento al que hay lugar en materia de Seguridad Social, específicamente, frente a los aportes a salud y pensión, comprende únicamente el pago de los porcentajes que debieron haber sido cotizados por el empleador al fondo de pensión respectivo, durante el tiempo en que se acreditó la relación laboral.

Por lo tanto, la anterior prerrogativa no ampara la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, sino las cotizaciones adeudadas que podrían afectar la liquidación del monto pensional, y que se derivan de la relación de trabajo comprobada, que comprende la obligación, a cargo del empleador, de efectuar los correspondientes aportes al sistema de pensiones.

En esa medida, el beneficio derivado de la declaratoria de existencia de una relación laboral encubierta entre un particular y una entidad pública, en materia de Seguridad Social, solo abarca la obligación de la Administración de determinar, mes a mes, si existe diferencia entre los porcentajes de cotización que se debieron efectuar por ésta y los realizados por el contratista, para, en consecuencia, cotizar al respectivo fondo la suma faltante por concepto de aportes a pensión, en el porcentaje que le concernía como empleador.

Por su parte, en lo referente a los aportes a salud, en la sentencia de unificación SUJ-025- CE-S2-021 se determinó que, dada su naturaleza parafiscal, estos son de obligatorio pago y recaudo para un fin específico y, por lo tanto, no constituyen un crédito en favor del interesado, ya que, independientemente de que hubiera conseguido o no un provecho de estos, su finalidad no se altera y permanece para garantizar la sostenibilidad del sistema, lo que excluye la posibilidad de titularidad que sobre los mismos pretenda el actor ejercer.

En consecuencia, no procede su devolución. 30 Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019) Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este orden de ideas, con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, que denegó las pretensiones de la demanda y, en su lugar se dispondrá lo siguiente: i) Declarar la existencia de una relación laboral entre la señora Cirley Liliana Ordóñez Muñoz y el municipio de Ipiales, en los siguientes períodos: a) del 1 de agosto al 30 de octubre de 2008; b) del 13 de noviembre al 24 de diciembre de 2009; c) del 15 de enero al 31 de marzo de 2010; d) del 8 de junio al 31 de agosto de 2012; y, e) del 5 de marzo de 2013 al 31 de julio de 2014, salvo las interrupciones presentadas. ii) Declarar la prescripción extintiva para los derechos prestacionales derivados de los contratos de prestación de servicios celebrados en los siguientes períodos: del 1 de agosto al 30 de octubre de 2008; del 13 de noviembre al 24 de diciembre de 2009; del 15 de enero al 31 de marzo de 2010; y, del 8 de junio al 31 de agosto de 2012. iii) Ordenar a la entidad demandada pagar a la señora Cirley Liliana Ordóñez Muñoz las prestaciones sociales correspondientes, devengadas por los servidores de planta, para cuya base de liquidación deberá tener en cuenta el valor de los honorarios pactados en cada contrato, en proporción al período trabajado entre el 5 de marzo de 2013 y el 31 de julio de 2014. iv) La entidad demandada deberá tomar (durante el tiempo comprendido entre el 5 de marzo de 2013 y el 31 de julio de 2014) el ingreso base de cotización (IBC) pensional de la demandante (el valor de los honorarios pactados en cada contrato), mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.

Para efectos de lo anterior, el actor deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y, en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador. v) Declarar que el tiempo laborado del 1 de agosto al 30 de octubre de 2008; del 13 de noviembre al 24 de diciembre de 2009; del 15 de enero al 31 de marzo de 2010; del 8 de junio al 31 de agosto de 2012; y, del 5 de marzo de 2013 al 31 de julio de 2014, salvo las interrupciones presentadas, se debe computar para efectos pensionales.

Las sumas que deberá cancelar la entidad accionada por concepto de aportes para pensión se actualizarán de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará al multiplicar el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación de la prestación).

La fórmula que debe aplicar la entidad demandada es la siguiente: R = Rh. Índice final Índice inicial 31 Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019) Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se aclara que, por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, dicha fórmula debe aplicarse mes por mes, conforme el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos. 2.6.

De la condena en costas Esta Subsección, en sentencia del 7 de abril de 2016,34 respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 señala que «salvo en los procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil», hoy Código General del Proceso, y expuso las siguientes conclusiones: • La legislación varió del C.P.C. al CPACA para la condena en costas de un criterio subjetivo a uno objetivo. • Toda sentencia «dispondrá» sobre costas, bien sea con condena total o parcial o con abstención. • Se requiere que en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso). • La cuantía de la condena en agencias en derecho se hará atendiendo el criterio de la posición en la relación laboral, pues varía según sea parte vencida, si es el empleador o si es el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura), la complejidad e intensidad de la participación procesal. • Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.

Conforme a esa orientación y de acuerdo con la posición fijada por esta Subsección,35 la Sala considera que en este caso debe abstenerse de imponer la condena en costas de segunda instancia, toda vez que, si bien se revocó la sentencia de primera instancia y, por lo tanto, la parte demandada resultó vencida en la alzada, esta decisión tiene fundamento en la aplicación de las nuevas reglas de unificación establecidas por la sentencia SUJ-025-CE- S2-021 del 9 de septiembre de 2021. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que entre la señora Cirley Liliana Ordóñez Muñoz y el municipio de Ipiales se configuró una relación laboral subyacente a los siguientes períodos: del 1 de agosto al 30 de octubre de 2008; del 13 de noviembre al 24 de diciembre de 2009; del 15 de enero al 31 de marzo de 2010; y, del 8 de junio al 31 de agosto de 2012, y del 5 de marzo de 2013 y el 31 de julio de 2014.

Sin embargo, solo le asiste el derecho a la demandante al reconocimiento de las prestaciones sociales que depreca (cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, primas, entre otras), en el período comprendido entre el 5 de marzo de 2013 y el 31 de julio de 2014, por efecto de la prescripción, salvo lo concerniente al cómputo del tiempo pensional, según las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Así las cosas, se revocará la decisión del a quo.

La Sala se abstiene de condenar en costas de segunda instancia. 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 35 Se puede ver, entre otras, la sentencia de 14 de julio de 2016, radicado 2013-00270-03 (3869-2014). 32 Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019) Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. Revocar la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño, de 21 de noviembre de 2018, que dentro del proceso de la referencia e iniciado por la señora Cirley Liliana Ordóñez Muñoz contra del municipio de Ipiales, negó las pretensiones de la demanda.

En su lugar se dispone: Segundo. Declarar la nulidad del oficio 1063-13-01-1003, de 17 de diciembre de 2015, expedido por el jefe de la Oficina Asesora Planeación y Direccionamiento del municipio de Ipiales, a través del cual se negó el reconocimiento de los derechos prestacionales y de Seguridad Social reclamados por la actora. Tercero. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, declarar la existencia de una relación laboral entre la señora Cirley Liliana Ordóñez Muñoz y el municipio de Ipiales, para los siguientes períodos: a) del 1 de agosto al 30 de octubre de 2008; b) del 13 de noviembre al 24 de diciembre de 2009; c) del 15 de enero al 31 de marzo de 2010; d) del 8 de junio al 31 de agosto de 2012; y, e) del 5 de marzo de 2013 al 31 de julio de 2014, salvo las interrupciones presentadas.

Cuarto. Declarar la prescripción extintiva para los derechos prestacionales derivados de los contratos de prestación de servicios celebrados en los siguientes períodos: del 1 de agosto al 30 de octubre de 2008; del 13 de noviembre al 24 de diciembre de 2009; del 15 de enero al 31 de marzo de 2010; y, del 8 de junio al 31 de agosto de 2012.

Quinto. Ordenar al municipio de Ipiales reconocer y pagar a la señora Cirley Liliana Ordóñez Muñoz las prestaciones sociales, a las cuales tenga derecho, dejadas de percibir entre el 5 de marzo de 2013 al 31 de julio de 2014, devengadas por los servidores de planta, para cuya base de liquidación se deberá tener en cuenta el valor de los honorarios pactados en cada contrato, debidamente indexadas.

Sexto. Ordenar al municipio de Ipiales reconocer y pagar a la señora Cirley Liliana Ordóñez Muñoz el valor que corresponda por concepto de las dotaciones dejadas de percibir entre el 5 de marzo de 2013 al 31 de julio de 2014, a las cuales tenga derecho, teniendo en cuenta el valor establecido por el ente territorial en cada vigencia fiscal al momento de la adquisición de la dotación de los empleados que cumplen con los requisitos establecidos en el Decreto 1978 de 1989, conforme quedó expuesto en la parte motiva de esta providencia. Séptimo. El municipio de Ipiales deberá tomar (durante el tiempo comprendido entre el 5 de marzo de 2013 al 31 de julio de 2014), el ingreso base de cotización (IBC) pensional de la demandante (el valor de los honorarios pactados en cada contrato), mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.

Para efectos de lo anterior, la actora deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y, en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese 33 Radicado: 520012333000201600368-01 (1234-2019) Demandante: Cirley Liliana Ordóñez Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador.

Octavo. Declarar que el tiempo laborado en los períodos comprendidos entre el 1 de agosto y el 30 de octubre de 2008; el 13 de noviembre y el 24 de diciembre de 2009; el 15 de enero y el 31 de marzo de 2010; el 8 de junio y el 31 de agosto de 2012; y, el 5 de marzo de 2013 y el 31 de julio de 2014, se debe computar para efectos pensionales.

Noveno. El municipio de Ipiales hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. Índice final Índice inicial Décimo. El municipio de Ipiales deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA.

Undécimo. Negar las demás pretensiones de la demanda. Duodécimo. Abstenerse de condenar en costas de segunda instancia. Trigésimo. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. CBT