CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Radicación: 81001-23-39-000-2018-00045-01 (5586-2022) Demandante: Wilson Enrique Fuentes Galvis Demandado: ESE Hospital San Vicente de Arauca Temas: Relación laboral encubierta – Médico Especialista en Oftalmología. CONFIRMA SENTENCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el veinte (20) de mayo de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Arauca, por medio de la cual se negaron las pretensiones.

ANTECEDENTES El señor Wilson Enrique Fuentes Galvis instauró demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo contencioso Administrativo, en contra del Hospital San Vicente de Arauca, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio del 8 de noviembre de 2017 y, en consecuencia, que entre las partes existió un vínculo laboral desde el 16 de mayo de 2015 al 31 de julio de 2017.

Que se reconozcan y paguen las prestaciones, dejadas de percibir durante el vínculo laboral, teniendo en cuenta las devengadas por los trabajadores de planta vinculados a la entidad, que realicen las mismas funciones o prestaciones sociales devengadas por empleados públicos del nivel nacional. Que se ordene el reajuste de salarios, el pago de las sanciones por su no pago y el valor de los aumentos que se hubieren decretado con posterioridad a la terminación contractual, causados durante la relación laboral, con su respectiva indexación. Que se reconozca el despido como ilegal y en consecuencia se reintegre, cancelándole todos los salarios y prestaciones dejados de percibir.

HECHOS Radicación: 81001-23-39-000-2018-00045-01 (5586-2022) 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que prestó sus servicios al Hospital San Vicente de Arauca E.S.E. como médico especialista desde el 16 de mayo de 2012 al 31 de julio de 2017, pero que la prestación del servicio fue de forma personal y en jornadas de trabajo ordinarias de 12 horas y durante toda la relación laboral trabajó seis horas extras diarias sin remuneración, según cuadros de turnos y en un horario superior al que tiene establecido el Hospital para sus funcionarios - médicos especialistas en oftalmología. Que, en junio y julio de 2017, laboró a favor del Hospital San Vicente de Arauca, sin haber sido vinculado por la entidad y por ende sin reconocérsele remuneración alguna durante dicho periodo.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 15 de junio de 2018 y notificada a la entidad demandada, quien manifestó que el demandante se vinculó con el Hospital San Vicente de Arauca desde el 16 de mayo de 2015 hasta el 31 de mayo de 2017, mediante contratos de prestación de servicios, precisando que su contratación sufrió interrupciones porque se presentaron recesos o soluciones de continuidad verdaderamente amplios.

Afirmó que el demandante confunde la relación de coordinación propia de la actividad contractual, con la subordinación que caracteriza una relación laboral, pues en el primer caso, que fue el que sostuvo el Hospital con el demandante, se pueden adoptar medidas concertadas para la efectiva ejecución del contrato, incluyendo la de fijar un espacio o tiempo en que se prestará el servicio profesional.

Propuso como excepciones, inexistencia del contrato de trabajo, culpa del contratista, inexistencia de la obligación, pago total de las obligaciones y compensación por concurrencia de culpas. Se celebró audiencia inicial el 22 de enero de 2019, en la cual se fijó el litigio, se surtió la etapa de conciliación, se decretaron las pruebas solicitadas y se programó audiencia para su práctica.

Luego de agotado el periodo probatorio se dio traslado a las partes para que alegaran de conclusión y se dictó sentencia, la cual fue apelada dentro del término oportuno por la parte demandante. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Arauca mediante sentencia del 20 de mayo de 2022, negó las pretensiones considerando que, si bien no queda duda que el demandante ejerció funciones inherentes al objeto desarrollado por la entidad demandada, en tanto que prestó un servicio relacionado con el sector salud, demostrándose con ello, la permanencia; también lo es, que se echa de menos la existencia de dicho cargo o alguno similar dentro de la planta de persona del ente hospitalario.

Radicación: 81001-23-39-000-2018-00045-01 (5586-2022) 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que tampoco se encuentra probado que la entidad demandada hubiera ejercido el poder disciplinario en contra del entonces contratista, ni que este hubiera estado sometido al reglamento interno de trabajo del Hospital o que se obligara en algún momento a lo allí consagrado.

Se refirió al cuadro de turnos del demandante y dijo que mientras estuvo vigente su vinculación como médico especialista en oftalmología, en la mayoría del tiempo no laboraba más de 10 días al mes, incluso en algunos casos era menor a ese tiempo, denotándose con ello, que la prestación del servicio no era permanente dentro del Hospital.

Que la prueba testimonial ratifica la inexistencia del elemento de subordinación, pues demuestran que, en la ejecución de los contratos, existía era una labor de coordinación y no de subordinación, y que al no ser permanente la vinculación con la ESE, podía durante la mayor parte del tiempo en el mes, contratar y prestar sus servicios en otras entidades.

Que no se allegaron documentos tales como memorandos, circulares o similares, en los que se demostrara que el demandante estaba sometido a las directrices impartidas por el ente hospitalario, con lo que se pudiera considerar que aquel tenía limitada su autonomía técnica, profesional y administrativa. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación en el que afirmó que la decisión de primera instancia desconoció las condiciones reales que el Hospital San Vicente de Arauca ESE sostuvo con el demandante en lo que tiene que ver con la negativa de los derechos reclamados, materializando una desigualdad al desconocerle sus derechos fundamentales.

Considera acreditado, tanto con los documentos como con la prueba testimonial, que el actor hacía lo que el hospital le imponía, le ordenaba o le coordinaba. Que dichos testimonios fueron tergiversados por la primera instancia. Afirma que la sentencia debe sustentarse en pruebas legalmente decretadas en el proceso y que no existen fundamentos para no acceder a las pretensiones, por el contrario, se demuestra de manera fehaciente el cumplimiento de los elementos necesarios para que se presente la relación laboral, como sucedió entre las partes.

Que las pruebas no fueron analizadas de manera conjunta, dándoles el valor de convencimiento que ellas entrañan, sino que fueron descartadas por suposiciones que no tuvieron que ver con el análisis objetivo y concreto, con el objeto de negar unos salarios y prestaciones sociales que fueron probados dentro del plenario al acreditar todos los supuestos del contrato realidad.

TRAMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Radicación: 81001-23-39-000-2018-00045-01 (5586-2022) 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por auto del primero (01) de noviembre de dos mil veintidós (2022), se admitió el recurso de conformidad con el art. 247 de la ley 1437 de 2011, se dispuso que, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria, el expediente pasaría a despacho para proferir sentencia. Las partes guardaron silencio y el Ministerio Publico no rindió concepto.

Se decidirá la controversia, previas las siguientes, CONSIDERACIONES DE LA SALA La sala deberá verificar, si entre las partes existió un vínculo laboral derivado de la prestación de servicios y, si como consecuencia de ello, el actor tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones dejadas de percibir con ocasión a esa relación. Se analizará también lo correspondiente a la condena en costas en segunda instancia. Marco normativo y jurisprudencial Para resolver el fondo del asunto, se requiere hacer un análisis de las figuras del contrato de prestación de servicios y del concepto de relación laboral.

El Contrato Estatal de Prestación de Servicios, se encuentra consagrado en la Ley 80 de 1993 artículo 32.3, y está definido como aquel que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Por su parte, la relación laboral comprende los siguientes elementos: la actividad humana que debe ser realizada personal, libre y conscientemente, la relación de dependencia o subordinación de una persona física a otra natural o jurídica y, el elemento de la remuneración. Es la subordinación o dependencia el elemento que diferencia ambos contratos, por esto, desvirtuar un contrato de prestación de servicios, demostrando la subordinación dará vía libre al nacimiento del derecho al pago de prestaciones sociales en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, consagrado en el artículo 53 de la Constitución. El Consejo de Estado ha establecido ciertas pautas frente a las relaciones laborales que se encubren mediante contratos de prestación de servicios, de las cuales se destacan las siguientes: Radicación: 81001-23-39-000-2018-00045-01 (5586-2022) 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - El término para exigir el reconocimiento de una relación laboral con el Estado es de tres años contados a partir de la terminación del vínculo contractual, y que pasado dicho tiempo se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella. - En los casos donde existe interrupción entre los contratos de prestación de servicios y en su ejecución, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización. - Para tales efectos, la solución de continuidad está orientada por un término de treinta días hábiles entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, el cual puede flexibilizarse según las circunstancias especiales de cada caso. - Las reclamaciones sobre los aportes pensionales con destino al Sistema General de Seguridad Social no están sujetas a la caducidad ni al requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial y no hay lugar a la devolución de los dineros que haya pagado el contratista por este concepto o por el de salud. - Una vez establecida la existencia del vínculo laboral, el juez debe pronunciarse sobre los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, así no lo haya solicitado la parte interesada. - El término estrictamente indispensable es el que aparece expresamente en los estudios previos y el objeto del contrato, el cual es esencialmente temporal. - Corresponde, por regla general a la parte actora demostrar, que en la ejecución del contrato se configuraron los elementos propios de una relación laboral.

Debe aclararse que, tal y como lo precisó esta Corporación en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 antes aludida, cuando se reconoce la existencia de una relación laboral, al accionante le asiste el derecho al pago de prestaciones sociales a cargo de la administración, pero no es posible que por ello se le dé la categoría de empleado público al contratista sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.

Resolución al caso concreto Con relación a las pruebas documentales es posible establecer que el demandante estuvo vinculado al Hospital San Vicente de Arauca mediante contratos de prestación de servicios como médico especialista en oftalmología y le cancelaban unos honorarios por dicha prestación. Teniendo en cuenta los argumentos de la apelación, se procederá a examinar la subordinación. Radicación: 81001-23-39-000-2018-00045-01 (5586-2022) 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En lo que respecta a la prueba testimonial, se cuenta con las declaraciones de los señores Fabio José Botello Cortés – Médico anestesiólogo, Ever Yesid Cetina Lozada – Médico Internista y Ethel Jaqueline Vega Durán – Auxiliar Administrativo, quienes prestaron sus servicios al hospital San Vicente de Arauca ESE.

El señor Fabio José Botello Cortés manifestó que trabajó en el Hospital San Vicente de Arauca aproximadamente desde febrero de 1995 hasta finales de julio de 2017; que conoció al doctor Fuentes cuando era médico general y auditor de la entidad más o menos en el 2004 y después de que este salió de allí y se fue a estudiar, regresó alrededor de mayo de 2015 como especialista en oftalmología. Que su contacto con este era principalmente desde mayo de 2015 como médico especialista en el área de quirófano. Que tenía funciones de consulta externa, valoración de pacientes en urgencias, pacientes hospitalizados y la parte quirúrgica de cirugía programada y cirugía de urgencias; sobre el horario, indicó que desde las 5:00 o 6:00 a.m., el demandante estaba en el hospital y las cirugías se realizaban dependiendo del número de pacientes que se asignaban en la jornada quirúrgica, la cual era en 1 o 2 días en el mes, el resto de los días el doctor estaba en consulta externa y haciendo rondas por urgencias.

Se refirió a que oftalmología era una especialidad que se requería ciertos días, ya que esta no se trabajaba el mes completo, esto con la finalidad de reducir la demanda en la parte quirúrgica. También, que los especialistas en el hospital no tenían un horario definido porque supuestamente se estaba trabajando la jornada laboral y la parte de cirugía comenzaba más o menos a las 7:00 a.m. y dependiendo del número de cirugías, era la fecha de culminación. Sobre la jornada de trabajo dijo que el demandante madrugaba para salir rápido, sin embargo, el horario de la consulta externa iba desde las 07:00 a.m. y se cubría hasta más o menos 12:00 p.m. En la tarde había otra tanda de pacientes que tenían que atender a menos que el hospital acordara con el especialista jornada continua.

Que toda programación que se hacía en el hospital era con base en la subdirección científica, ellos planteaban cuáles eran los días de cirugías y la cantidad de pacientes que se debían operar en determinada jornada laboral y todo esto estaba sujeto a la coordinación de dicha subdirección. Que en una época el doctor Mendiola y en otro momento la doctora Olga Guapache, le daban órdenes al demandante, estos cumplían funciones de subdirectores científicos, cada uno en su respectivo periodo, y le daban indicaciones de qué debía hacer y cómo debía trabajar, cuáles eran los horarios de atención de los pacientes, qué se debía hacer en los días quirúrgicos, y los días de disponibilidad, que los llamaban a determinada hora para operar cuando se requiriera y que todo especialista que llegaba al hospital pasaba por subdirección científica donde les decían cuáles eran sus funciones en el hospital.

El señor Ever Yesid Cetina Lozada, narró que fue compañero de trabajo del demandante durante aproximadamente 3 años. Que no tiene presente los horarios Radicación: 81001-23-39-000-2018-00045-01 (5586-2022) 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co laborales porque el demandante es oftalmólogo y él es internista, que ambos manejaban la parte de hospitalización y de urgencias y coincidían muchas veces en consulta externa; sin embargo, los días de disponibilidad, o sea, de urgencias, no tenían ese contacto directo.

Sobre el horario expresó que el demandante tenía el suyo y que también atendía la disponibilidad de urgencias de oftalmología, tenía quirófano y la consulta externa y el contacto que tenían era en el Hospital. Que la contratación se hacía a través de la subdirección científica, ellos eran los que contrataban y la parte administrativa era la que hacía los contratos.

El enlace directo era a través de la subdirección científica quien además de ser el coordinador médico es el coordinador inmediato de los contratistas. Que cuando hacían los contratos, normalmente las horas de consulta oscilaban entre 8 o 10, dependiendo de la disponibilidad de los pacientes y lo que se acordara en el contrato. Que la disponibilidad generalmente son 24 horas, en la mañana se trabaja presencial y después quedaba al llamado.

Que por ser contratistas están más limitados en temas de permisos porque día que no se trabajaba, día que no se pagaba y así funcionan las OPS. Que en caso de alguna necesidad se podía hablar, pero casi nunca era posible porque se estaba cumpliendo el contrato y en caso de no ir, sería un incumplimiento al mismo, lo cual tiene repercusiones legales y no tienen esa posibilidad.

No obstante, en casos de fuerza mayor de no poder asistir, debía ser consultado con el subdirector científico que era el responsable de la contratación. Que le consta que el demandante también trabajaba en Saravena. La señora Ethel Jaqueline Vega Duran, manifestó que el demandante empezó a trabajar en mayo de 2015 hasta agosto de 2017, era oftalmólogo y trabajaba de 7:00 a.m. a 12:00 p.m. y de 2:00 a 05:00 o 06:00 p.m., hacía cirugías y cuando lo llamaban por urgencias.

Que la jefe que estuviera de turno llamaba al demandante para que fuera a ver al paciente que llegara a urgencias por oftalmología. Que el Doctor Mendiola – Subdirector científico, era el que le daba órdenes al demandante para el cumplimiento de sus obligaciones. Así las cosas, a consideración de esta Sala, los testigos declararon de forma general sobre la manera en la que se prestaban los servicios de oftalmología y la modalidad de contratación de la entidad para suplir el servicio de dicha especialidad, así como a la forma de contratación del demandante y a las funciones que este desempeñaba bajo la modalidad de prestación de servicios.

De manera reiterada manifestaron que el actor estaba sometido a la recepción de órdenes relativas a las áreas de prestación del servicio, sin embargo, se encuentra que las supuestas órdenes se encaminaban a la definición de los días quirúrgicos y la programación de pacientes, lo que corresponde a una coordinación logística y Radicación: 81001-23-39-000-2018-00045-01 (5586-2022) 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativa, necesaria para la organización hospitalaria.

Se logra establecer con claridad que el demandante ejercía como profesional independiente, con criterio médico propio y no estaba sometido a supervisión jerárquica sobre cómo debía diagnosticar o tratar a los pacientes. Había flexibilidad en lo referente a la organización de la agenda pues se indicó que el demandante llegaba más temprano para culminar pronto su jornada laboral, que el actor no tenía un horario definido y que las jornadas dependían del número de cirugías o de la programación de pacientes, así como que cada médico programaba las consultas dependiendo de lo que cada uno tuviera.

Además, como el servicio de oftalmología no era permanente en el hospital, sino que se contrataba por demanda y en jornadas específicas, esto es, 1 o 2 cirugías al mes, consultas, etc según la necesidad, se desvirtúa la permanencia y la inserción al círculo rector de la entidad. Con esto, para la Sala no hay pruebas suficientes sobre el desbordamiento de las condiciones pactadas en los contratos de prestación de servicios, pues, se echa de menos, elementos de convicción tendientes a acreditar la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi.

Con lo anterior, la Subsección considera insuficientes las pruebas descritas para acreditar que durante el tiempo que el demandante estuvo vinculado con el Hospital como especialista en oftalmología, a través de contratos de prestación de servicio, existió una subordinación o dependencia. De la condena en costas La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. Radicación: 81001-23-39-000-2018-00045-01 (5586-2022) 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandante, por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Arauca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia del veinte (20) de mayo de dos mil veintidós (2022) proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, de conformidad con los motivos señalados en la parte considerativa de este proveído.

Segundo. Condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante. Fíjense y liquídense las mismas de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma «SAMAI». Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente