CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DÉCIMA ESPECIAL DE REVISIÓN CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 18 de agosto de 2022. Medio de control: Radicado: Acción de revisión. 110010325000202000640(1793-2020) Demandante: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP Demandado: Martha María Triana Rodríguez.
Asunto: Decisión: Reliquidación pensión de jubilación conforme a lo previsto en el Decreto 546 de 1971. Declara infundada acción especial de revisión. ASUNTO. 1. La Sala procede a resolver1 la acción de revisión interpuesta por la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social2 contra la sentencia proferida por Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección D de fecha 23 de agosto de 20183 que confirmó parcialmente «en el sentido de excluir el auxilio de enfermedad y, en lo demás confirmó en todas sus partes» el fallo del Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá de fecha 25 de julio de 2017, que a su vez, ordenó la reliquidación de la pensión de la señora Martha María Triana Rodríguez «con base en régimen especial contenido en el artículo 6º del decreto 546 de 1971, en cuantía equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicios, comprendido entre el 1º de julio de 2014 al 30 de junio de 2015 con la inclusión de asignación básica, auxilio de enfermedad, prima de productividad, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de navidad y prima de vacaciones, estas últimas cinco de forma proporcional, a una doceava parte», dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2015-00830-01. 1 Proceso ingresó para fallo con nota secretarial de fecha 11 de julio de 2022 obrante a folio 321 del cuaderno 2 En adelante UGPP. 3 Ver folios 169 a 174 vto., del cuaderno 1.
Acción de Revisión. Interno: (1793-2020) Radicación: 110013335024201500830-01. Demandante: UGPP. Demandado: Martha María Triana Rodríguez. 2 I.
ANTECEDENTES. De la acción de revisión4. 2. La UGPP interpuso acción de revisión contra la sentencia del 23 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección D que confirmó parcialmente la proferida por el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Bogotá del 25 de junio de 2017, con fundamento en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, «[…] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables […]». 3.
Lo anterior, en razón a que la sentencia cuestionada comporta un abuso palmario del derecho, generando una grave erogación a los recursos públicos, en la medida que la reliquidación de la pensión reconocida a la señora Martha María Triana Rodríguez, en cuantía del 75% de la asignación más alta devengada durante su último año con la inclusión de los factores «asignación básica, auxilio de enfermedad, prima de productividad, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de navidad y prima de vacaciones, estas últimas cinco de forma proporcional a una doceava parte», desconoce los precedentes obligatorios y vinculantes de la Corte Constitucional contenidos en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013 y SU 230 de 2015 sobre la forma de liquidar el IBL de las personas sujetas al régimen de transición y las normas legales que regulan la materia, los cuales han señalado que será el establecido en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, siendo lo correcto que se ordene aplicar el promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio o del tiempo que le hiciere falta con los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994. 4.
Sostiene que la norma aplicable a la señora Martha María Triana es el Decreto 546 de 1971, pero solamente en cuanto a la edad, tiempo de servicios y monto de la prestación, pero en lo relacionado al IBL se debe aplicar lo establecido en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. 4 Visible a folios 1 a 6 del cuaderno 1. Acción de Revisión. Interno: (1793-2020) Radicación: 110013335024201500830-01.
Demandante: UGPP. Demandado: Martha María Triana Rodríguez. 3 Oposición a la acción de revisión5. 5. La señora Martha María Triana Rodríguez compareció por intermedio de su apoderado y se opuso a los planteamientos de la UGPP6. En primer lugar, señaló que las causales invocadas por la UGPP son improcedentes en la medida que las sentencias que ordenaron la reliquidación de su pensión son de fechas anteriores a la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 y que como ya son situaciones que no se encuentran pendientes, no se les puede aplicar la retrospectividad en virtud del principio de seguridad jurídica.
II.CONSIDERACIONES De la competencia. 6. La presente acción de revisión que ocupa la atención de la Sala fue interpuesta7 en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual, esta Corporación es competente para conocer de ella en aplicación de lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 249 ibídem8 en concordancia con lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 55 de 20039.
Problema jurídico. 7. Corresponde a la Sala determinar si en la sentencia de fecha 23 de agosto de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección “D” dentro del radicado 11001333502420150083001, se configura la 5 Contestación de la demanda en el índice 9 del aplicativo SAMAI. 6 Conforme quedó plasmado en la contestación de la demanda obrante en el aplicativo SAMAI índice 9. 7 En fecha 12 de marzo de 2020, tal como se observa a folio 6 vto., del cuaderno 1. 8 «Artículo 249.
Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 9 «Artículo 1.
Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así: Artículo 13.- Distribución de los negocios entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Segunda: (…) 3-.
El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección». Acción de Revisión. Interno: (1793-2020) Radicación: 110013335024201500830-01. Demandante: UGPP. Demandado: Martha María Triana Rodríguez. 4 causal de revisión previstas en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es decir, establecer si el reconocimiento de la pensión de la señora Martha María Triana Rodríguez en su calidad de beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, en cuantía del 75% de la asignación mensual más elevada con la inclusión de todos los factores salariales en el último año laborado en el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, desconoce los precedentes de la Corte Constitucional sobre la forma de liquidar el IBL de las personas amparadas por el régimen de transición y en consecuencia, comporta el pago de una mesada pensional reconocida con vulneración del derecho al debido proceso de la entidad previsional y en exceso de lo debido de acuerdo con la ley. 8.
Para efectos de resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará el estudio de los siguientes aspectos: i) Directrices impartidas en la Sentencia de Unificación proferida por la Sección Segunda de esta Corporación el 11 de junio de 2020 bajo la causa con radicación 2016-00630-01 (4083-2017) respecto de los funcionarios de la rama judicial y del Ministerio Público, beneficiarios del régimen de transición; ii) las razones por las cuales dicha providencia resulta aplicable al presente asunto; iii) la causal de revisión previstas en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 invocada por la entidad previsional accionante; iv) finalmente, resolverá el caso concreto.
Del ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición de los funcionarios de la Rama Judicial y del Ministerio Público, conforme a las directrices de la Sentencia de Unificación de 11 de junio de 2020, con radicación 2016—00630-01 (4083-2017) proferida por esta Corporación. 9. Esta Corporación mediante Sentencia de Unificación CE-SUJ-S2-021-20 del 11 de junio de 2020, encontró necesario unificar jurisprudencia en torno al Ingreso Base de Liquidación (periodo de liquidación y factores a incluir) de las pensiones de los servidores y ex servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público regulados por el Decreto 546 de 1971 que causaron su derecho en virtud del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En efecto, sobre este aspecto dispuso las siguientes reglas jurisprudenciales: «4.1. El funcionario o empleado de la Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 adquiere el derecho a la pensión de jubilación, siempre que se acrediten los siguientes presupuestos: Acción de Revisión. Interno: (1793-2020) Radicación: 110013335024201500830-01.
Demandante: UGPP. Demandado: Martha María Triana Rodríguez. 5 i) Para el 1 de abril de 1994, cuando cobró vigencia la Ley 100 de 1993 en el ámbito nacional o para el 30 de junio de 1995 cuando empezó́ a regir en el ámbito territorial, tenga: a) 40 años de edad si es hombre, 35 años de edad si es mujer o, b) 15 años o más de servicios efectivamente cotizados. ii) Reúna además los requerimientos propios del régimen de la Rama Judicial y del Ministerio Público estipulados en el artículo 6º del Decreto 546 de 1971 para consolidar el estatus pensional que son: a) el cumplimiento de la edad de 50 años si es mujer, o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de 20 años de servicios, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto, que tuvo lugar el 16 de julio de 1971; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo debieron ser exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades. iii) Por tanto, esa pensión se le debe reconocer con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer, de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo debieron ser exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%, e) el ingreso base de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3°, de la Ley 100 de 1993, según el caso, es decir, si le faltare más de 10 años, será́ el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, si faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será́: (i) El promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) El cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; y con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4a. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996;284 1° del Decreto 610 de 1998; 1° del Decreto 1102 de 2012; 1° del Decreto 2460 de 2006; 1° del Decreto 3900 de 2008; y 1° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público, siempre que respecto de ellos se hubieren realizado las cotizaciones respectivas».
Subrayas fuera de texto original. 10. Las anteriores reglas jurisprudenciales tienen como sustento el precedente de la Corte Constitucional10 y del Consejo de Estado11 que se ciñe al propósito del legislador al expedir la Ley 100 de 1993 concerniente a propender por la armonía que debe existir entre el nuevo sistema integral de seguridad social en cuyo artículo 36 estableció el régimen de transición general y las dimensiones en las cuales la seguridad social en sí misma se manifiesta, que son las de servicio público obligatorio sujeto a los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad y sostenibilidad fiscal y de derecho público con carácter constitucional, general, exigible e irrenunciable, de tal forma que todas las generaciones en un ámbito en el 10 C-169 de 1995: C-258 de 2013;
SU-230 de 2015; SU-395 de 2017; SU-210 de 2017; SU-023 de 2018. 11 Consejo de Estado, Sentencia de 21 de mayo de 2013, Rad. 1208-2012; Sentencia de 7 de febrero de 2013, Rad. 1723 de 2012; Sentencia 11 de julio de 2013, Rad. 0102-2012; Sentencia de 7 de noviembre de 2013, Rad. 2672-2012; Sentencia de 12 de mayo de 2014, Rad. 1776- 2013;
Sentencia de 10 de julio de 2014, Rad. 2763 de 2012; Sentencia de 4 de agosto de 2010, Rad. 0112 de 2009; Sentencia de 28 de agosto de 2018, Rad. 2012-01433-01. Acción de Revisión. Interno: (1793-2020) Radicación: 110013335024201500830-01. Demandante: UGPP. Demandado: Martha María Triana Rodríguez. 6 que impere el principio de igualdad puedan ver cubiertas las contingencias que enfrentan en la etapa de la vejez, como producto de la correspondencia que debe existir entre lo que el pensionado percibe por concepto de mesada pensional y lo que efectivamente cotizó en su vida laboral activa, ámbito del que constitucional y legalmente no fueron abstraídos los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público. 11.
Así, cuando se es beneficiario del régimen de transición por edad o por tiempo de servicios reunidos para la fecha de vigencia de la Ley 100 de 1993, que permite la aplicación del régimen anterior y, a su vez, se adquirió el estatus pensional con el cumplimiento de los requisitos de edad y el tiempo de servicio de ese régimen anterior, contemplado por el artículo 6º del Decreto 546 de 197112, ello implica que la pensión se debe reconocer al funcionario o empleado de la Rama Judicial y del Ministerio Público, con la tasa de reemplazo del 75%. 12.
Sin embargo en lo atinente al ingreso base de liquidación, se tiene que no debe corresponder al del régimen anterior, es decir, a la asignación más alta devengada en el último año dedicado a la actividad judicial, como reza en el artículo 6°13 en mención, sino al establecido por la Ley 100 de 1993 en su artículo 21 o en el inciso 3° de su artículo 36, esto es, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión o los que hicieren falta para tal efecto en caso de ser un lapso inferior, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 13.
Este ingreso base de liquidación debe calcularse con la inclusión de los factores de salario sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema pensional que corresponden a los fijados por el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994 y según se trate de magistrados o de empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público con la inclusión de los factores señalados en la siguiente normativa que goza de vigencia, a saber: artículos 14 de la Ley 4ª de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996 en el artículo 1º; 1º del Decreto 610 de 1998; 1º el Decreto 1102 12 “Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares.” 13 Artículo 6º.
Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 30 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales 10 hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Publico, o ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas.
Acción de Revisión. Interno: (1793-2020) Radicación: 110013335024201500830-01. Demandante: UGPP. Demandado: Martha María Triana Rodríguez. 7 de 2012; 1º del Decreto 2460 de 2006; 1º del Decreto 3900 de 2008; y 1º del Decreto 383 de 2013. Razones por las cuales resulta procedente la aplicación de la Sentencia de Unificación de 11 de junio de 2020 para resolver la presente acción de revisión. 14.
La interpretación del IBL aplicable a los beneficiarios del régimen de transición expuesta en la sentencia del 11 de junio de 2020, si bien es cierto, no se encontraba vigente al momento de la expedición de la providencia cuestionada, esto es, el 23 de agosto de 2018, en este caso, la Sala encuentra como razón fundamental para aplicar dicha tesis al resolver de fondo el presente asunto la concerniente a que en cuanto a los recursos extraordinarios de revisión, esta Corporación ha señalado14 que no se podrá alegar un abuso del derecho o fraude a la ley para revisar decisiones en las que se accedió al reconocimiento pensional de los beneficiarios del régimen de transición con fundamento en las anteriores posiciones que sobre el punto hizo esta Corporación, sin perjuicio de las causales previstas en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. 15.
De manera que en ningún momento determinó que los efectos de la mencionada sentencia de unificación no resultaran aplicables para resolver las acciones extraordinarias de revisión regidas por la Ley 797 de 2003 que se encuentren pendientes de solución como la estudiada en el presente asunto, cuya finalidad es propender por la revisión de pensiones concedidas mediante sentencia judicial, transacción o conciliación judicial o extrajudicial que se hayan otorgado con violación al debido proceso o en una cuantía superior que exceda lo debido de acuerdo a la ley, pacto o convención colectiva aplicable, lo que en consecuencia, 14 La citada jurisprudencia en su aparte pertinente señala: «La Corte Constitucional, en sentencia C-816 de 2011, estableció que las decisiones de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura -autoridades de cierre de las correspondientes jurisdicciones- y la Corte Constitucional - como guardiana de la Constitución -, tienen valor vinculante por emanar de órganos diseñados para la unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad, buena fe y seguridad jurídica previstos en los artículos 13 y 83 de la Constitución Política.
Por lo tanto, su contenido y la regla o norma jurídica que exponen, tienen características de permanencia, identidad y carácter vinculante y obligatorio. 115. La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 116.
Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. 117. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada».
(subrayas fuera de texto para resaltar) Acción de Revisión. Interno: (1793-2020) Radicación: 110013335024201500830-01. Demandante: UGPP. Demandado: Martha María Triana Rodríguez. 8 conlleva a una erogación injustificada del erario y por ende, a una inestabilidad del sistema general de pensiones. 16. Adicionalmente, debe tenerse presente que en la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020 se analizó de manera expresa y detallada la situación de los beneficiarios del régimen de transición regidos por el Decreto 546 de 197115, a partir de lo cual se estableció que el reconocimiento de su derecho pensional debe guardar estricta observancia de los principios constitucionales de sostenibilidad financiera, solidaridad y universalidad consagrados en el Acto Legislativo 01 de 2005. 17.
En efecto, se tiene que dicha interpretación sobre la forma de liquidar el IBL de los funcionarios del Ministerio Público beneficiarios de la transición con observancia de los principios constitucionales de sostenibilidad financiera, solidaridad y universalidad se encuentra en armonía con los siguientes aspectos: i) el propósito por el cual se expidió la Ley 100 de 1993, ii) la finalidad de acción de revisión prevista en la Ley 797 de 2003, y iii) los principios consagrados en el Acto Legislativo 01 de 2005. 18.
En esa medida, es claro que los efectos de la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020 resultan aplicables a las situaciones en las que se haya reconocido una pensión con desconocimiento del debido proceso o en cuantía que exceda lo debido de acuerdo con la ley, pues con ello se busca evitar la vulneración a los principios de sostenibilidad financiera y solidaridad del sistema integral de seguridad social y en su lugar, propender por la obtención de los recursos que permitan financiar la pensión de sus afiliados e incluso, de aquellos que carecen de los medios para tal efecto, sin que este sistema pueda ser quebrantado ante la creación de beneficios desproporcionados para sus titulares.
Análisis de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 aplicada al caso concreto. 19. La entidad actora fundó el recurso de revisión en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que dispone lo siguiente: 15 “Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares.” Acción de Revisión. Interno: (1793-2020) Radicación: 110013335024201500830-01.
Demandante: UGPP. Demandado: Martha María Triana Rodríguez. 9 «ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».16 20.
Al respecto, la UGPP aduce que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección “D” contenida en la sentencia del 23 de agosto de 2018 que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Martha María Triana Rodríguez, con la asignación más elevada percibida en su último año laborado y con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en dicho periodo, comporta el pago de una mesada pensional que excede lo debido de acuerdo con la Ley, por cuanto desconoce los precedentes obligatorios y vinculantes de la Corte Constitucional17 para todas las jurisdicciones sobre la forma de liquidar el IBL de las personas sujetas al régimen de transición y las normas legales que regulan la materia18, los cuales han señalado que será el establecido en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, siendo lo correcto que se ordene aplicar el promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio o del tiempo que le hiciere falta con los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994. 21.
Al respecto observa la Sala que mediante la sentencia recurrida El Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección D, determinó que la señora Martha María Triana era beneficiaria del sistema de transición de la Ley 100 16 Énfasis de la Sala. 17 Corte Constitucional: C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. 18 Ley 100 de 1993, arts. 21 y 36.
Acción de Revisión. Interno: (1793-2020) Radicación: 110013335024201500830-01. Demandante: UGPP. Demandado: Martha María Triana Rodríguez. 10 de 1993 y que por tanto, le resultaba aplicable el Decreto Ley 546 de 1971 y, confirmó parcialmente la decisión adoptada por el Juez Veinticuatro Administrativo del Circuito de Bogotá del 25 de julio de 2017, en que se ordenó la reliquidación de la prestación periódica en cuantía del 75% de la asignación mensual más elevada en el último año de servicios con la inclusión de los siguientes factores: «asignación básica, 1/12 parte de la prima de productividad, 1/12 parte de la bonificación por servicios, 1/12 parte de la prima de servicios, 1/12 parte de la prima de navidad y 1/12 parte de la prima de vacaciones», excluyendo el auxilio por enfermedad.
En efecto, en la providencia del 23 de agosto de 2018, se dijo19: «[…] En lo que tiene que ver con el periodo a tener en cuenta para la liquidación de la mesada pensional previsto en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según la cual, el ingreso base de liquidación es “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior”, la Sala considera que esta disposición no puede aplicarse, habida cuenta que tratándose de una persona beneficiaria del régimen de transición, lo procedente es aplicar el régimen anterior en su integridad, esto es, el decreto 546 de 1971, en virtud del principio de inescindibilidad que no permite que el operador jurídico utilice simultáneamente dos disposiciones tomando de cada una de ellas aquello que resulte más favorable.
Sin embargo, excepcionalmente, en casos que por favorabilidad resulta más beneficioso aplicar el promedio de los últimos diez (10) años, se podrá hacer, siempre y cuando, el actor pruebe que dicha liquidación le es más beneficiosa. (…). En consecuencia la accionante tiene derecho a que se le reliquide la pensión mensual vitalicia de vejez, en cuantía equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada, que hubiere devengado en el último año de servicios, comprendido entre el 30 de junio de 2014 y el 30 de junio de 2015, incluyendo los siguientes factores salariales: asignación básica, 1/12 parte de la prima de productividad, 1/12 parte de la bonificación por servicios, 1/12 parte de la prima de servicios, 1/12 parte de la prima de navidad y 1/12 parte de la prima de vacaciones, conforme a lo establecido en el artículo 6º del decreto 546 de 1971, a partir del 1º de julio de 2015, día siguiente al retiro del servicio […]». 22.
Lo anterior constituye el fundamento de lo dispuesto en la parte resolutiva de la sentencia del 23 de agosto de 2018, que a su tenor dispuso lo siguiente: «[…] CONFÍRMESE PARCIALMENTE la sentencia del 25 de julio de 2017, proferida por el Juzgado Veinticuatro (24) Administrativo del Circuito judicial de Bogotá, salvo el numeral 2º, el cual se modifica únicamente bajo el entendido que se excluye el auxilio de enfermedad» 19 «Por la cual se reliquida una pensión de VEJEZ en cumplimiento de un fallo judicial proferido por el Tribula Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección “D”» obrante a folios 268 a 270 del cuaderno 2.
Acción de Revisión. Interno: (1793-2020) Radicación: 110013335024201500830-01. Demandante: UGPP. Demandado: Martha María Triana Rodríguez. 11 23. En atención a las directrices impartidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección segunda Subsección D, la UGPP a través de Resolución RDP 014882 del 15 de mayo de 201920 reliquidó la pensión de la señora Martha María Triana Rodríguez teniendo en cuenta la asignación básica más elevada devengada en su último año de servicio y todos los factores devengados en ese periodo, tal como pasa a verse a continuación: «Que conforme a lo anterior, el interesado acredita un total de 12,350 días laborados correspondientes a 1,764 semanas.
Que nació el 9 de febrero de 1956 y actualmente cuenta con 63 años de edad. Que el último cargo desempeñado por el peticionario (a) fue el de SECRETARIO EJECUTIVO. Que el (a) peticionario (a) adquirió el status de pensionado (a) el día 9 de febrero de 2006. Que de conformidad con lo ordenado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN D es procedente efectuar la siguiente liquidación así: AÑO FACTOR VALOR IBL 2015 ASIGNACIÓN BASICA MES 2.254.386.00 2015 BONIFICACIÓN SERVICIOS PRESTADOS 68.817.00 2015 PRIMA DE NAVIDAD 229.694.00 2015 PRIMA DE PRODUCTIVIDAD 196.637.00 2015 PRIMA DE SERVICIOS 101.177.00 2015 PRIMA DE VACACIONES 148.237.00 IBL: 2.998.948 x 75.0 = $2.249.211 SON: DOS MILLONES DOSCIENTOS CUARENTA Y NUEVE MIL DOSCIENTOS ONCE PESOS M/CTE». 24.
En esa medida, se tiene que en virtud de la sentencia objeto de revisión, la asignación pensional de la señora Martha María Triana Rodríguez quedó establecida en $2´249.211, suma que es superior al monto inicialmente reconocido por dicho concepto por la UGPP a través de la Resolución RDP 006644 del 26 de febrero de 201421, esto es, $1´232.120, liquidación esta que se efectuó en los términos de la Ley 100 de 1993, Decreto 546 de 1971, Circular 054 del 03 de noviembre de 2010 de la Procuraduría General de la Nación y C.C.A., aplicando el 75% sobre un ingreso base de liquidación conformado por la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios entre el 9 de abril de 2001 y 20 Folios 281 a 290. 21 «por la cual se reconoce y ordena el pago de una pensión mensual vitalicia de VEJEZ» Folios 222 a 224 vto., del cuaderno 2.
Acción de Revisión. Interno: (1793-2020) Radicación: 110013335024201500830-01. Demandante: UGPP. Demandado: Martha María Triana Rodríguez. 12 el 8 de abril de 2011 con efectos fiscales condicionados a la demostración definitiva del retiro del servicio y teniendo en cuenta únicamente la «ASIGNACIÓN BASICA MES» como factor salarial para liquidar la pensión. 25.
Bajo ese contexto, se podría establecer en primer lugar, que al darse aplicación por parte de la UGPP a la orden impartida por las sentencias enjuiciadas22, se tuvieron en cuenta factores que no le corresponden a la pensionada tales como: «prima de navidad, prima de productividad, prima de servicios y prima de vacaciones». Pero así mismo, se observa también que la entidad previsional con ocasión de dicha reliquidación le incluyó en la liquidación del IBL los factores salariales denominados «asignación básica y, bonificación por servicios prestado» factores estos que se encuentran enunciados en el Decreto 1158 de 1994 y, de los cuales, había omitido reconocer la bonificación por servicios prestados en la Resolución RDP 006644 del 26 de febrero de 201423 por la cual le reconoció y ordenó pagar la pensión de vejez a la señora Martha María Triana Rodríguez. 26.
Al respecto encuentra la Sala que, al incluirse por parte del ente previsional en la resolución que dio cumplimiento al fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección D del 23 de agosto de 2018, los factores que por ley le correspondían a la pensionada tales como «asignación básica y bonificación por servicios prestados», que inicialmente no se le reconocieron mediante Resolución RDP 006644 del 26 de febrero de 2014, por medio de la cual en sede administrativa se le reconoció la pensión de vejez; así como también se incluyeron otros factores que no están incluidos en el Decreto 1158 de 1994, tales como «prima de navidad, prima de productividad, prima de servicios y prima de vacaciones», lo cierto es que la UGPP no presenta una hoja de liquidación o no determina con claridad, los porcentajes de incremento atendiendo cada uno de los factores reconocidos en donde se establezca con precisión si el incremento que aduce en exceso se produjo como consecuencia de aplicar únicamente los factores que no hacen parte del enunciado del Decreto 1158 de 1994 o si dicho incremento tuvo que ver al incluir los factores a los que si tenía derecho que no le fueron reconocidos en sede administrativa. 22 Resolución RDP 014882 del 15 de mayo de 2019. 23 «por la cual se reconoce y ordena el pago de una pensión mensual vitalicia de VEJEZ» Folios 222 a 224 vto., del cuaderno 2.
Acción de Revisión. Interno: (1793-2020) Radicación: 110013335024201500830-01. Demandante: UGPP. Demandado: Martha María Triana Rodríguez. 13 27. En síntesis, como resultado del análisis de los hechos materia de estudio, debe decir la Sala que si bien la mesada aumentó en cumplimiento de las providencias censuradas en las que se ordenó la reliquidación pensional con factores que no están enlistados en el Decreto 1158 de 1994; también surgió un aumento en aplicación de factores a los que sí tenía derecho y no le fueron reconocidos inicialmente por el ente previsional, por lo que no está acreditado el abuso del derecho por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, máxime si al revisar éste caso en particular se observa que el reajuste obedeció al historial laboral de la señora Martha María Triana Rodríguez, quien prestó sus servicios desde el 11 de marzo de 1981, hasta el 30 de junio de 2015 y que el último cargo desempeñado fue el de secretaria ejecutiva en el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses; que durante los último año de servicios no desempeñó cargos de mayor jerarquía o asensos de ninguna naturaleza que pudieran varias sus condiciones laborales o mejorar su ingreso sin corresponderle a su historial laboral y además que el reconocimiento inicial, esto es, en cuantía de $1´232.120, se efectuó en el año 2014 y la efectividad señalada en la resolución que dio cumplimiento al fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca fue a partir del 1º de julio de 2015, sin que la UGPP precise la sumas por incremento anual ordinario de la mesada, lo cual, sin duda también genera incremento de valor en el monto pensional. 28.
Teniendo en cuenta lo anterior y acudiendo al propósito por el cual el legislador creó este mecanismo extraordinario, encontramos que esta herramienta judicial fue establecida con el propósito de fortalecer el principio de moralidad de que debe estar precedida la actividad administrativa de reconocimiento pensional y para enfrentar y afrontar la corrupción que tanto perjudica las finanzas públicas.
Entonces, encontramos que la acción de revisión se erige como una herramienta judicial cuyo ejercicio busca introducir una excepción a la cosa juzgada para reivindicar y defender un fin constitucionalmente válido, como sería la defensa del Tesoro Público, el cual es un bien sagrado de todos los colombianos. 29. Lo anterior exige necesariamente que las autoridades habilitadas legalmente para ejercer el presente mecanismo procesal deban llevar a cabo una ardua labor probatoria tendiente a demostrar precisamente la casual de revisión que invoquen, aportando las pruebas que acrediten los supuestos no solo de la demanda, sino particularmente de la causal alegada, tales como el real exceso de la cuantía y que Acción de Revisión. Interno: (1793-2020) Radicación: 110013335024201500830-01.
Demandante: UGPP. Demandado: Martha María Triana Rodríguez. 14 el mismo desconozca el ordenamiento jurídico como lo sería para el caso de la causal bajo estudio, aunado a la eventual existencia de abuso del derecho. 30. En ese sentido, el abuso del derecho en el sistema de seguridad social en pensiones se configura cuando en ejercicio de las garantías que aquel cobija, un individuo con una posición económica privilegiada obtiene, además de las ventajas que ostenta en la sociedad, otras adicionales que desafían los principios de la seguridad social en pensiones y resisten su orientación equitativa, tal como lo reconoció la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013 al sostener que «para que se produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral».
Subrayado nuestro. 31. Así las cosas, dado que en el caso bajo estudio no se reunieron los requisitos necesarios para acceder a la revisión de la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección “D” del 23 de agosto de 2018 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho bajo el radicado 11001333502420150083001 que confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá del 25 de junio de 2017, esta Sala declarará infundada la presente acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. 32.
Finalmente, en el caso bajo estudio no se observa una justificación que implique el reconocimiento de la condena en costas, si se tiene en cuenta que la UGPP utilizó su derecho desde un punto de vista jurídico y serio atendiendo la pluralidad de interpretaciones existentes sobre la materia, aunado a no encontrarse acreditada la causación de expensas dentro del proceso, requisito indispensable para su imposición conforme lo dispone el ordinal 8° del artículo 365 del Código General Proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Acción de Revisión. Interno: (1793-2020) Radicación: 110013335024201500830-01. Demandante: UGPP. Demandado: Martha María Triana Rodríguez. 15 FALLA PRIMERO.- DECLARAR INFUNDADA la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección “D” del 23 de agosto de 2018 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho bajo el radicado 11001333502420150083001 que confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá del 25 de junio de 2017, que accedió a las pretensiones formuladas por la señora Martha María Triana Rodríguez para obtener la reliquidación de su derecho pensional.
SEGUNDO. - Sin codena en costas, por las razones expuestas en la parte motiva. TERCERO.- Por secretaría, dejar las anotaciones en el sistema de gestión judicial y archivar el expediente. Notifíquese y cúmplase. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma Electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Firma Electrónica Firma Electrónica Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.