CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-16-000-2022-03943-00 Actor: Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público - DADEP Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera Acción de tutela – Fallo de primera instancia La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público (en adelante DADEP), quien actúa a través de apoderado judicial, contra el Consejo de Estado - Sección Primera.
ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones DADEP, quien actúa por conducto de apoderado judicial, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, solicita la protección del derecho fundamental al debido proceso, que estima lesionado por la Sección Primera de esta Corporación, como consecuencia de los defectos sustantivo, fáctico, error inducido y violación directa de la Constitución Política, en que presuntamente incurrió al dictar la sentencia de 25 de abril de 2019, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen a la presente acción constitucional.
En amparo del derecho invocado, solicitó: “1. Se ordene el amparo al derecho fundamental al debido proceso del DADEP. 2. En consecuencia, se declare la nulidad (sic) de la sentencia de segunda instancia proferida el 25 de abril de 2019, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho radicada bajo el número (sic) de expediente 250002342000-2004-00366-01 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. 3.
En subsidio de la anterior solicitud y de no encontrarse procedente, se declare sin valor y efecto exclusivamente el numeral tercero de la sentencia de segunda instancia proferida el 25 de abril de 2019, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho radicada bajo el número de expediente (sic) 250002342000-2004-00366-01 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que ordenó: (…) 4.
En subsidio de lo solicitado, de no encontrarse procedente, se ordenen las medidas que consideren procedentes para proteger el derecho fundamental invocado y para evitar que se transgredan con (sic) los derechos constitucionales contenidos en los artículos 63 y 82 que le otorgan a los bienes de uso público una serie de privilegios y garantías orientadas a materializar su vocación de destino al uso común, tales como la inalienabilidad, la inembargabilidad, la imprescriptibilidad y la imposibilidad jurídica de desafectarlos a esa afectación, y con ello evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de la aplicación de las órdenes contenidas en la sentencia de segunda instancia emitida el 25 de abril de 2019 dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho radicada bajo el número de expediente (sic) 250002342000-2004-00366-01, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del H. (sic) Consejo de Estado”.
La anterior solicitud se sustentó en los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: La Asociación Provivienda de Trabajadores, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra el Distrito Capital de Bogotá, con el fin que se anularan las Resoluciones 410 y 481 de 2002, expedidas por la Alcaldía Local de Kennedy y las Resoluciones 575 y 694 de 2003 proferidas por el Distrito Capital de Bogotá - Secretaría de Gobierno, actos producidos dentro de actuación administrativa 037 de 2001, con los cuales se le declaró contraventora por indebida ocupación de un bien de uso público ubicado en la calle 37 sur # 72J - 87 y se ordenó su restitución al ente territorial.
El conocimiento del asunto le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección C, en descongestión, que, mediante sentencia de 27 de febrero de 2012, denegó las pretensiones de la demanda. Inconforme con la decisión, la empresa Inversiones Namasté S.A., tercera interviniente, interpuso recurso de apelación. El Consejo de Estado - Sección Primera con providencia de 25 de abril de 2019, revocó lo resuelto por el A quo, en su lugar, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y ordenó la devolución del inmueble a Inversiones Namasté S.A., quien detentaba el derecho real de dominio.
La entidad accionante afirmó que la autoridad judicial accionada incurrió en defectos procedimental, sustantivo, fáctico, violación directa de la Constitución Política y error inducido. A ese efecto, puso de presente que el Consejo de Estado - Sección Primera dictó sentencia de segunda instancia, a pesar de que la litis no había sido integrada en debida forma; en tal virtud, argumentó que no se la vinculó al trámite contencioso administrativo, a pesar de tener un interés legítimo.
Expuso que conforme con lo dispuesto en el artículo 7º del Decreto Distrital 203 de 2005 (norma contenida en la actualidad en el artículo 12 del Decreto 089 de 2021), se le atribuyó la competencia para preservar y propender por la adecuada preservación de los bienes de uso público del mobiliario del orden Distrital. Así, argumentó que el proceso objeto de este amparo versó respecto de la titularidad de un bien de uso público, luego su comparecencia en el asunto resultaba mandatoria, habida cuenta que su competencia está encaminada a su protección. Por otra parte, manifestó que la decisión censurada no tuvo en consideración que conforme con el ordenamiento territorial vigente, el predio objeto del litigio se clasificó como de uso público y, a pesar de ello, la orden resultó en su restitución a un particular, sin que existiese razón para ello.
Manifestó que la sentencia cuestionada desconoció la normativa aplicable, según la cual, los bienes de uso públicos resultan ajenos al comercio ordinario de inmuebles; por tanto, no existe un título válido que faculte a inversiones Namasté S.A., para ejercer actos propios del titular del dominio sobre una cosa. Concluyó que los intervinientes en el proceso ordinario indujeron en error al fallador de segunda instancia, comoquiera que ocultaron la existencia de la acción popular identificada con el radicado 2008-00322-00, tramitada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección B, que mediante sentencia de 9 de abril de 2015 protegió los derechos al espacio público y moralidad administrativa de los accionantes y, en tal virtud, ordenó al Distrito Capital recuperar el inmueble, cuya posesión igualmente se cuestionó en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de esta tutela.
Trámite Mediante auto de 28 de julio de 2022, se admitió la tutela y se ordenó notificar a las accionadas, para los efectos previstos en el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991. Asimismo, se vinculó al Distrito Capital de Bogotá - Localidad de Kennedy y a la Asociación Provivienda de Trabajadores, por tener interés directo en las resultas del proceso.
Con posterioridad, con proveído de 22 de agosto de 2022, se ordenó la vinculación de Inversiones Namasté S.A. y se denegó la petición de vinculación realizada por la accionante, respecto de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, la Superintendencia de Notariado y Registro - Oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá - Zona Sur, el Distrito Capital de Bogotá - Secretaría de Educación Distrital y la Escuela Tecnológica Instituto Técnico Central, por considerar que no les asistía interés en comparecer a este asunto, habida cuenta que no se constituyeron como partes o terceros intervinientes dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho sub examine.
Intervenciones El Consejo de Estado - Sección Primera solicitó que la tutela se declarara improcedente, pues en su concepto, no satisfacía el requisito de inmediatez, debido a que, el amparo constitucional fue radicado en una fecha que distaba en exceso a partir del hecho dañoso. Sin perjuicio de ello, expuso que realizó las actuaciones de saneamiento que en Derecho correspondían, con el fin de garantizar la comparecencia de las personas (naturales o jurídicas), a quienes les correspondía acudir al trámite.
Inversiones Namasté S.A. indicó que el amparo constitucional devenía improcedente, puesto que, no superaba el requisito general de inmediatez. Por lo demás, adujo que el proceso ordinario se tramitó de conformidad con los ritualismos procesales pertinentes y por ello, no era atribuible yerro alguno a la autoridad judicial que conoció el asunto en primera y segunda instancia. La Escuela Tecnológica Instituto Técnico Central con memorial de 1º de septiembre de 2022 insistió en ser vinculada este trámite.
En ese contexto, reiteró que la ejecución del fallo censurado en este asunto, supondría una afectación directa al servicio educativo prestado, en atención a que, versa sobre un predio en el que actualmente funcionan sus dependencias. Los demás sujetos procesales guardaron silencio. CONSIDERACIONES Competencia La Sala es competente para conocer la acción de tutela interpuesta por DADEP, quien actúa a través de apoderado judicial, contra el Consejo de Estado - Sección Primera, de conformidad con las reglas previstas en el Decreto 333 de 2021.
Problema jurídico La Sala debe establecer si el Consejo de Estado - Sección Primera, incurrió en defectos procedimental, fáctico, sustantivo, error inducido y violación directa de la Constitución Política, al proferir la sentencia de 25 de abril de 2019, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que motivó el asunto de marras, y, si, en consecuencia, vulneró los derechos fundamentales frente a los cuales la parte actora pretende su protección, siendo del caso, amparar el derecho al debido proceso.
Sin embargo, previo a ese análisis, corresponde a la Sala pronunciarse respecto de la solicitud de vinculación formulada por la Escuela Tecnológica Instituto Técnico Central, mediante memorial de 1º de septiembre de 2022. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional partió de la existencia de una vía de hecho a través de las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, posición que fue redefinida en la sentencia T-949 de 2003, y luego en la sentencia C-590 de 2005, en la que se fijaron las reglas de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia del doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.
Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;
(vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial, y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. Los defectos fáctico, sustantivo y violación directa de la Constitución como causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales Conforme con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico, en una dimensión negativa, se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria ejercida por el juez se presenta la omisión de la “[…] valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez […]”.
En esta situación se incurre “[…] cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente[…]”. En una dimensión positiva, el defecto fáctico ocurre cuando el juez, por ejemplo, “[…] aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas […]”, de conformidad con el artículo 29 de la Carta Política.
En estos casos, sin embargo, sólo es factible fundar una acción de tutela por vía de hecho cuando ostensiblemente aparece arbitraria la valoración probatoria realizada por el Juez. Por tanto, el error en el juicio valorativo de la prueba: “[…] [D]ebe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. […]”.
En lo que respecta al supuesto fáctico por indebida valoración probatoria, ha dicho la Corte que este se configura, entre otros, en los siguientes casos: “[…] (i) Cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso;
(v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso y (vi) cuando no valore pruebas debidamente aportadas en el proceso. […]. Como se observa, el defecto fáctico por indebida valoración probatoria no solo se ocupa del examen que realiza el juez sobre el material probatorio aportado con el proceso, sino que además abarca toda la actividad probatoria que aquél despliega para intentar acreditar o desacreditar los hechos de la demanda.
Sin embargo, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo probatorio dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural, impiden que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio.
Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una evaluación de la actividad de valoración realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto.
Respecto al defecto sustantivo, se ha considerado que se incurre en él cuando: (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible; (ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance;
(iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada; (v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática.
La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006, precisó, a propósito del defecto sustantivo, la limitación que es inherente al principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, así: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”.
Y también, en las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 el Tribunal Constitucional, consideró: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada) […]”.
(Destacado de la Sala). Conforme a la jurisprudencia constitucional, la violación directa de la Constitución Política, como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, procede cuando la decisión cuestionada supera el concepto de vía de hecho, es decir, en aquellos eventos en que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Sobre esta causal la Corte Constitucional en la sentencia T-689 de 2013, MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, indicó lo siguiente: “[…] Es importante referir que todas las causas específicas que originan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales entrañan en sí mismas un quebrantamiento de la Carta Fundamental. No obstante, se estableció específicamente una causal denominada: violación directa de la Constitución que puede originarse por una interpretación legal inconstitucional o bien, porque la autoridad competente deja de aplicar la denominada excepción de inconstitucionalidad.
Esto porque: “La exigencia de razonabilidad y de proporcionalidad en el proceso interpretativo y en los resultados de la interpretación, precisamente llama la atención acerca del papel que le corresponde a la Carta en la aplicación de la ley y, por eso, reiteradamente la jurisprudencia ha hecho énfasis en que las decisiones judiciales ´vulneran directamente la Constitución´ cuando el juez realiza ´una interpretación de la normatividad evidentemente contraria a la Constitución´ y también cuando ´el juez se abstenga de aplicar la excepción de inconstitucionalidad en un caso en el cual, de no hacerlo, la decisión quebrantaría preceptos constitucionales…´.” El fundamento de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad tiene su cimiento en el mandato contenido en el artículo 4° superior, el cual jerarquiza la Constitución Política en el primer lugar dentro del sistema de fuentes jurídico colombiano. Es decir que, cuando es evidente que la norma de inferior jerarquía contraría principios, valores y reglas de rango constitucional, es un deber de las autoridades judiciales y administrativas aplicar directamente la Constitución. En estos casos, se reitera, la prevalencia del orden superior debe asegurarse aun cuando las partes no hubieren solicitado la inaplicación de la norma para el caso particular. […]”.
Cuestión Previa El Departamento Administrativo de Defensa del Espacio Público (en adelante DADEP), quien actúa a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela, contra el Consejo de Estado - Sección Primera, con el fin obtener la protección del derecho fundamental al debido proceso, que señala como violentados, con ocasión de la sentencia de segunda instancia proferida por la mencionada Sala, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovida en su contra, por la Asociación Provivienda de Trabajadores.
El Despacho, mediante auto de 28 de julio de 2022, admitió la acción y dispuso la vinculación de la Asociación Provivienda de Trabajadores y el Distrito Capital de Bogotá– Localidad de Kennedy. En ese contexto, la entidad actora, con memorial allegado a través de mensaje de datos de 5 de agosto de 2022, puso de presente que la decisión de admisión, se integró en forma errónea en el contradictorio, pues en su concepto, se omitió disponer la vinculación de las siguientes entidades: (i) Escuela Tecnológica Instituto Técnico Central - E.T.I.T.C;
(ii) la Nación - Ministerio de Educación Nacional; (iii) Distrito Capital de Bogotá - Secretaría Distrital de Gobierno - Localidad de Kennedy; (iv) Distrito Capital de Bogotá - Secretaría de Educación; (v) Superintendencia de Notariado y Registro - Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá - Zona Sur; (vi) la Asociación Provivienda de Trabajadores y (vii) la sociedad Inversiones Namasté S.A. El Despacho sustanciador, a través de auto de 22 de agosto de 2022, resolvió la solicitud planteada, en el sentido de vincular al trámite a la sociedad Inversiones Namasté S.A. y negar los demás requerimientos, en atención a que, el Distrito Capital de Bogotá - Localidad de Kennedy y de la Asociación Provivienda de Trabajadores ya habían sido tenidos como terceros intervinientes.
De otro lado, respecto de las demás entidades, su vinculación fue despachada en forma desfavorable, puesto que, estas no se habían constituido como partes o intervinientes en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de este amparo. Sin embargo, la Escuela Tecnológica Instituto Técnico Central, con mensaje de datos de datos de 1º se septiembre de 2022 insistió en que se la tenga como tercero interviniente, pues alega tener un interés legítimo en el asunto.
Así las cosas, la Sala aclara que la solicitud de vinculación de esa entidad fue resuelta mediante auto de 22 de agosto de 2022, decisión que negó lo pretendido, habida cuenta que, se reitera, esa dependencia no concurrió al proceso contencioso administrativo. Al efecto, se indicó: “Ahora bien, en lo atinente a la Escuela Tecnológica Instituto Técnico Central, a la Nación - Ministerio de Educación Nacional, al Distrito Capital de Bogotá - Secretaría de Educación Distrital y a la Superintendencia de Notariado y Registro - Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá - Zona Sur, esta magistratura no encuentra una razón que redunde en su comparecencia a este trámite.
Sobre el tema en mención, la Corte Constitucional, mediante sentencia T-511 de 2017, (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) precisó que, el solicitante de un amparo de tutela, tiene la carga de demostrar cuando menos sumariamente el interés que le asiste en la cuestión, con el fin de hacer procedente el pronunciamiento del juez encargado de dirimir la cuestión; al efecto señaló: “(…) Desde sus inicios, particularmente en la sentencia T-416 de 1997, la Corte Constitucional estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela.
Más adelante, la sentencia T-086 de 2010, reiteró lo siguiente con respecto a la legitimación en la causa por activa como requisito de procedencia de la acción de tutela: “Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona. Lo anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a través de representante legal, apoderado judicial o aun de agente oficioso”.
(Negrilla fuera del texto original). Asimismo, en la sentencia T-176 de 2011, este Tribunal indicó que la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que presenta la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo que se solicita al juez constitucional, de tal forma que fácilmente el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante.
En el mismo sentido se pronunció la Corte en la sentencia T-435 de 2016, al establecer que se encuentra legitimado por activa quien promueva una acción de tutela siempre que se presenten las siguientes condiciones: (i) que la persona actúe a nombre propio, a través de representante legal, por medio de apoderado judicial o mediante agente oficioso; y (ii) procure la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales.
Adicionalmente, en la sentencia SU-454 de 2016, esta Corporación reiteró que el estudio de la legitimación en la causa de las partes es un deber de los jueces y constituye un presupuesto procesal de la demanda. 6. Ahora bien, con respecto a la legitimación del agente oficioso, en las sentencias T-452 de 2001, T-372 de 2010, y la T-968 de 2014, este Tribunal estableció que se encuentra legitimada para actuar la persona que cumpla los siguientes requisitos: (i) la manifestación que indique que actúa en dicha calidad;
(ii) la circunstancia real de que, en efecto, el titular del derecho no se encuentra en condiciones físicas o mentales para interponer la acción, ya sea dicho expresamente en el escrito de tutela o que pueda deducirse del contenido de la misma; y (iii) la ratificación de la voluntad del agenciado de solicitar el amparo constitucional. En concordancia con lo anterior, en la sentencia SU-173 de 2015, reiterada en la T-467 de 2015, la Corte indicó que por regla general, el agenciado es un sujeto de especial protección y, en consecuencia, la agencia oficiosa se encuentra limitada a la prueba del estado de vulnerabilidad del titular de los derechos.
En esta oportunidad, la Corte reitera la regla jurisprudencial que establece que una persona se encuentra legitimada por activa para presentar la acción de tutela, cuando demuestra que tiene un interés directo y particular en el proceso y en la resolución del fallo que se revisa en sede constitucional, el cual se deriva de que el funcionario judicial pueda concluir que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante.
(…)”. Bajo el contexto anterior, es del caso llamar la atención en que las entidades mencionadas no concurrieron al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en condición de partes o terceros, situación esta que redunda en que no exista una razón fáctica o jurídica que obligue al Despacho a disponer su participación en este amparo.
Tampoco la DADEP justifica la pretensión de vinculación, en una especial circunstancia que permita un mayor análisis del tema, razón suficiente para desestimar la solicitud. (…)” Por lo expuesto, se considera que la discusión sobre la aptitud de la Escuela Tecnológica Instituto Técnico Central, para comparecer o no a este trámite, se agotó con el auto de 22 de agosto de 2022.
De otro lado, las presuntas implicaciones en las relaciones inter administrativas surgidas a partir de la aparente ejecución de la providencia acusada, que la Escuela Tecnológica Instituto Técnico Central trae como simiente de su pedimento, no interesan a este trámite, puesto que, el objeto de estudio es la configuración o no de los yerros atribuidos a la providencia emitida por el Consejo de Estado – Sección Primera.
En virtud de lo anterior, la Escuela Tecnológica Instituto Técnico Central deberá estarse a lo resuelto por el Despacho sustanciador en providencia de 22 de agosto de 2022. Caso concreto 6.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad Relevancia constitucional: La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que los defectos alegados pueden llevar consigo el desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso, que constituye un bien jurídico constitucionalmente amparado.
Existencia de otros medios ordinarios o extraordinarios: Con el fin de desarrollar este requisito, la Sala hará las siguientes precisiones: El DADEP, alegó la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, como consecuencia de los errores procedimental, sustantivo, fáctico, error inducido y violación de la Constitución Política en los que presuntamente incurrió el Consejo de Estado - Sección Primera, como consecuencia de no haberlo vinculado de forma adecuada al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido por la Asociación Provivienda de Trabajadores, contra el Distrito Capital de Bogotá, proceso dentro del cual manifestó tener un interés directo de defender sus intereses.
En ese orden, realizó un recuento de motivos de orden fáctico y jurídico que consideró, debieron ser tenidos en cuenta por la Sección Primera de esta Corporación, al resolver la segunda instancia dentro del proceso sub judice. En tal virtud, adujo que por razones imputables al juez de segunda instancia, o a los intervinientes, a quienes señala de hacerlo incurrir en error, no se tuvieron en cuenta una serie de consideraciones, que en su concepto, variarían el sentido de la decisión recurrida.
Así las cosas, se observa que el Consejo de Estado - Sección Primera, conoció y decidió, en segunda instancia, el referido medio de control, dentro del cual se expidió la sentencia de 25 de abril de 2019, que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y, por tanto, dispuso la devolución del bien inmueble objeto del litigio a la Sociedad Namasté S.A. Dicho lo anterior, la Sala estima que el DADEP no agotó el procedimiento ordinario, dentro del asunto que fundamentó la interposición de la acción constitucional bajo estudio, pues tiene la posibilidad de intervenir dentro del proceso, en procura de la defensa de sus intereses.
Así, si el actor insiste en la indebida conformación del contradictorio y, por tanto, cuestiona las actuaciones subsiguientes, puede interponer un incidente de nulidad, contra las actuaciones llevadas a cabo por las autoridades judiciales accionadas, dentro de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la Asociación Provivienda de Trabajadores, invocando para ese efecto las causales contenidas en el numeral 8º del artículo 133 del Código General del Proceso, en los siguientes términos: “El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: (…) 8.
Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.
(Resalta la Sala) (…)”. Revisados los documentos que reposan en el plenario, la Sala encuentra que la entidad actora, no realizó actuación alguna en procura de defender sus intereses, sin reparar en que tiene las oportunidades para hacerlo. Ahora bien, es claro que el DADEP cuenta con la oportunidad procesal de comparecer o no a dicho proceso; no obstante, si ejerce la opción de guardar silencio, deberá asumir las decisiones judiciales aun en lo desfavorable, sin que pueda acudir a la acción constitucional como mecanismo para procurar la protección de sus intereses.
La Sala aclara que los argumentos planteados por la parte actora en su escrito de tutela, deben ser planteados dentro del trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y no dentro de la acción constitucional de la referencia; máxime cuando cuenta con oportunidades para intervenir, acorde con lo expuesto en precedencia. Al respecto, se reitera que la acción de tutela no se puede entender como una prolongación del proceso, o un procedimiento paralelo a este con el fin de cuestionar en uno u otro las decisiones tomadas en las diferentes etapas procesales;
A contrario sensu, la tutela es un mecanismo excepcional, cuyo objeto es propender por el respeto y la garantía de los derechos fundamentales, con observancia de la órbita competencial de las autoridades estatales accionadas. Ahora bien, se resalta que aun cuando la parte actora manifiesta que existe un perjuicio irremediable, consistente en esencia, en el peligro de la ejecución de las actividades, que por mandato legal le corresponde ejecutar, revisados los documentos obrantes en el expediente no es posible avizorar esa circunstancia. Es preciso manifestarle al accionante que la sola afirmación en ese sentido no es óbice para su configuración, pues aun cuando la tutela sea un mecanismo en esencia informal, lo consignado por las partes debe encontrar sustento en un mínimo acervo probatorio.
A ese efecto, la Corte Constitucional en sentencia T- 040 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), dispuso: “La jurisprudencia constitucional ha establecido que, en principio, la informalidad de la acción de tutela y el hecho de que el actor no tenga que probar que es titular de los derechos fundamentales reconocidos por la Carta Política, no lo exoneran de demostrar los hechos en los que basa sus pretensiones.
En efecto, la Corte ha sostenido que quien pretende la protección judicial de un derecho fundamental debe demostrar los supuestos fácticos en que funda su pretensión. Del mismo modo, esta Corporación ha establecido que el amparo es procedente cuando existe el hecho cierto, indiscutible y probado de la violación o amenaza del derecho fundamental alegado por quien la ejerce.
Por consiguiente, el juez no puede conceder la protección solicitada simplemente con fundamento en las afirmaciones del demandante, y si los hechos alegados no se prueban de modo claro y convincente, el juez debe negar la tutela, pues ésta carece de justificación”. Así las cosas, la Sala advierte que no existen elementos que lleven a la convicción de la existencia de una situación que imponga la actuación del juez constitucional, con miras a sustraerlo de la obligación de acudir al juez que conoce el asunto.
Por lo expuesto, la Sala no encuentra mérito para continuar con el estudio de los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia; en cambio, es claro que el amparo invocado por el DADEP se torna improcedente. DECISIÓN En conclusión, la Sala dispondrá: (i) estarse a lo resuelto en el auto de 22 de agosto de 2022 proferido por el Despacho sustanciador, en lo relacionado con la solicitud de vinculación formulada por la Escuela Tecnológica Instituto Técnico Central y (ii) declarar la improcedencia del amparo solicitado por el DADEP, en atención a que este no satisface el requisito de subsidiariedad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. - En lo relacionado con la solicitud de vinculación presentada por la Escuela Tecnológica Instituto Técnico Central, ESTARSE A LO RESUELTO en el auto de 22 de agosto de 2022 proferido por el Despacho sustanciador dentro del trámite de esta solicitud de amparo constitucional.
SEGUNDO. - DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado por el DADEP, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. - Si no fuere impugnada, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La presente providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS ………… Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER…… SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ