Radicado: 25000-23-37-000-2021-00637-01 [28474] Demandante: Helicópteros Nacionales de Colombia SAS – Helicol SAS 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-37-000-2021-00637-01 [28474] Demandante: HELICÓPTEROS NACIONALES DE COLOMBIA SAS – HELICOL SAS Demandado: UAE DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Temas: Contribuciones parafiscales al sistema de la protección social (enero a diciembre de 2013).

Caducidad de la facultad fiscalizadora. Firmeza SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia del 7 de diciembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que resolvió1: «PRIMERO: Se DECLARA LA NULIDAD de la Liquidación Oficial RDO 2019-02612 del 20 de agosto de 2019 y la Resolución 2021-01358 del 18 de mayo de 2021 que resolvió el recurso de reconsideración; por medio de las cuales se profirió liquidación por mora e inexactitud en los pagos al Sistema de Protección Social por los periodos de enero a diciembre de 2013 a la sociedad HELICÓPTEROS NACIONALES DE COLOMBIA SAS – HELICOL SAS, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento SE DECLARA la firmeza de las planillas integradas de liquidación de aportes (PILA) presentadas por la sociedad HELICÓPTEROS NACIONALES DE COLOMBIA SAS – HELICOL SAS, durante las vigencias fiscalizadas (año 2013), esto ante la falta de competencia temporal de la Administración para fiscalizar dichos periodos.

TERCERO: Por no haberse causado no se condena en costas.

CUARTO: Notifíquese […]».

ANTECEDENTES El 27 de mayo de 2014, la UGPP expidió el Requerimiento de Información nro. 20146202289441 dirigido a la sociedad HELICÓPTEROS NACIONALES DE COLOMBIA SAS – HELICOL SAS, mediante el cual solicitó la documentación para 1 Índices 24 y 21 de Samai – Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00637-01 [28474] Demandante: Helicópteros Nacionales de Colombia SAS – Helicol SAS 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co verificar la correcta y oportuna liquidación de los aportes al sistema de la protección social por los períodos de enero a diciembre de 2013.

El acto se notificó por correo el 18 de junio de 20142. El 30 de mayo de 2018, la UGPP profirió el Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro. RCD-2018-00647 en contra de HELICOL SAS por omisión -cálculo actuarial-, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al sistema de la protección social por los períodos de enero a diciembre de 2013.

El acto preparatorio se notificó por correo el 8 de febrero de 20193. El 20 de agosto de 2019, la citada dependencia profirió la Liquidación Oficial nro. RDO- 2019-02612, por las conductas, períodos y sistemas objeto del requerimiento para declarar y/o corregir, e impuso sanciones por omisión e inexactitud. El 18 de octubre de 2019, la sociedad interpuso recurso de reconsideración contra la liquidación oficial, el cual fue decidido mediante la Resolución nro.

RDC-2021-01358 del 18 de mayo de 2021 por la Dirección de Parafiscales de la UGPP, en el sentido de modificar el acto recurrido para disminuir los aportes y la sanción por inexactitud, y revocar la impuesta por omisión4. DEMANDA La parte demandante, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA), formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERA.- Sírvase declarar la Nulidad de los siguientes Actos Administrativos: • RESOLUCIÓN No. RDC-2021-01358 18/05/2021 por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No. RDO-2019-02612 del 20 de agosto de 2019. • Resolución No. RDO-2019-02612 del 20 de agosto de 2019, mediante la cual se profirió liquidación oficial a HELICÓPTEROS NACIONALES DE COLOMBIA S.A.S. HELICOL S.A.S. SEGUNDA.- Como consecuencia de la anterior declaración, ORDENAR y dejar sin efectos jurídicos las resoluciones en comento».

Invocó como vulnerados los artículos 2, 6 y 29 de la Constitución Política (CP) y 137 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). Como concepto de la violación, expuso: Caducidad de la facultad de fiscalización. Firmeza de las declaraciones del año 2013 2 Según consta en los antecedentes del Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro. RCD-2018-00647 del 30 de mayo de 2018. 3 Según consta en los antecedentes de la Liquidación Oficial nro.

RDO-2019-02612 del 20 de agosto de 2019. 4 Ese acto se corrigió por medio del Auto nro. ADC 189 del 22 de diciembre de 2021 -error formal- se cambió la palabra omisión por la expresión cálculo actuarial. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00637-01 [28474] Demandante: Helicópteros Nacionales de Colombia SAS – Helicol SAS 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La caducidad se refiere al término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción, y constituye un instrumento que garantiza la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre individuos, y entre estos y el Estado.

La facultad de fiscalización de la UGPP está regulada en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, según el cual, esta se puede ejercer en el plazo de cinco (5) años contados a partir de la fecha en la que el aportante debió declarar y no declaró, o lo hizo por valores inferiores a los que estaba obligado. Sin embargo, en el caso particular esa norma no aplica, porque «el proceso de fiscalización -2012- no inició bajo el imperio de dicha ley, de manera que el marco legal en el proceso de determinación contra mi poderdante es el de la Ley 1151 de 2007».

Por consiguiente, atendiendo la remisión normativa el plazo de firmeza que opera es el del artículo 714 del ET (2 años). Para sustentar la afirmación citó apartes de las sentencias del 27 de septiembre y, del 27 y 30 de noviembre de 2017, proferidas por los Juzgados 41 y 39 Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá. Además, se aludió a la vulneración del principio de confianza legítima por la fiscalización de períodos en firme, a la extralimitación de funciones de la UGPP al determinar qué sumas de las que reciben los trabajadores son salariales o no, a la insuficiente motivación de los actos y a la falta de valoración probatoria.

OPOSICIÓN La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: De acuerdo con la Ley 1607 de 2012 (art. 178, par. 2), el proceso de determinación y cobro de las contribuciones parafiscales inicia con la notificación del requerimiento de información dentro de los 5 años siguientes, contados a partir de la fecha en la que el aportante debió declarar y no lo hizo, declaró por valores inferiores a los legalmente establecidos, o se configuró el hecho sancionable.

En este asunto, los períodos fiscalizados corresponden a los meses de enero a diciembre de 2013 y, el referido acto se notificó oportunamente el 18 de junio de 2014. La anterior norma es de aplicación inmediata y rige de manera especial el procedimiento de determinación, lo que comprende la competencia temporal para investigar y sancionar el incumplimiento de las obligaciones con el sistema de la protección social.

No son aplicables las sentencias mencionadas en la demanda, proferidas por los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá, porque resuelven casos sobre la firmeza de autoliquidaciones de vigencias anteriores al año 2012, cuando no estaba surtiendo efectos la Ley 1607 de 2012; demás, no provienen del órgano judicial de cierre y están pendientes de que se resuelva el recurso de apelación -para la fecha de contestación de la demanda-.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00637-01 [28474] Demandante: Helicópteros Nacionales de Colombia SAS – Helicol SAS 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se refirió a las sentencias del 19 de abril de 20185 y del 6 de diciembre de 20196 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en las que se decidió acerca de la firmeza de autoliquidaciones de aportes presentadas por los meses de enero a diciembre de 2013, aplicando el plazo de caducidad de cinco (5) años previsto en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012.

Puso de presente que no se vulneró el principio de confianza legítima porque la entidad no cambió abruptamente las condiciones formales y sustanciales del aportante, además, actuó con fundamento en las competencias legales para verificar la configuración del hecho generador en la materia -valoración de la naturaleza salarial de los pagos-, y motivó en debida forma los actos acusados.

TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA Mediante auto del 28 de septiembre de 2023 se prescindió de la audiencia inicial, se tuvieron como pruebas las aportadas con la demanda, y se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran los alegatos de conclusión y concepto, respectivamente7. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, en la sentencia apelada: (i) anuló los actos administrativos demandados, (ii) a título de restablecimiento del derecho declaró la firmeza de las autoliquidaciones de enero a diciembre de 2013 y (iii) no condenó en costas, con fundamento en lo siguiente8: Las planillas integradas de liquidación de aportes PILA constituyen el formulario a través del cual se liquidan y pagan las contribuciones al sistema de la protección social, motivo por el cual, tienen el carácter de autoliquidación privada de la obligación a cargo de las personas naturales o jurídicas.

El momento de su presentación determina el marco jurídico para establecer la oportunidad en el ejercicio de la facultad de fiscalización por parte de la entidad que gestiona el tributo. El marco jurídico que regula la firmeza es el artículo 178 la Ley 1607 de 2012, vigente para la fecha de presentación de las declaraciones de los períodos fiscalizados -enero a diciembre de 2013-.

Según esa norma, el acto que interrumpe la firmeza es el requerimiento de información. Sin embargo, como lo ha reiterado la Sala9, aquel no detalla de manera específica una proposición de liquidación de aportes, porque su contenido no pasa de ser eminentemente informativo y no puede considerarse como el acto previo a la liquidación oficial que impida que ocurra la firmeza.

Por consiguiente, es el 5 Radicado nro. 25000-23-37-000-2016-01645-00. 6 Radicado nro. 25000-23-37-000-2016-01359-00. 7 Índice 14 de Samai – Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 8 Índice 21 de Samai – Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 9 El tribunal en el pie de página 7 de la sentencia anotó: «Véanse, entre otras, las sentencias de 27 de mayo de 2021, M.P. Mery Cecilia Moreno Amaya Rad.: 110013337-044-2015-00178-01; de 06 de mayo de 2021, M.P. Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda.

Rad.:110013337-040-2016-00217-02 y del 04 de agosto de 2022 MP. Carmen Amparo Ponce Rad. 25000-23-37- 000-2018-00668-00». Radicado: 25000-23-37-000-2021-00637-01 [28474] Demandante: Helicópteros Nacionales de Colombia SAS – Helicol SAS 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requerimiento para declarar y/o corregir el que la interrumpe, como lo consideró el Consejo de Estado en sentencia del 29 de junio de 2023, exp. 27166.

Como en este caso está probado que el citado acto se notificó el 8 de febrero de 2019, esto es, por fuera del término de los cinco (5) años contados desde el plazo del vencimiento para declarar -ejemplo: primer período enero de 2013 declarado el 1º de febrero de 2013-, se concluye que la UGPP no estaba facultada temporalmente para ejercer la fiscalización, toda vez que para ese momento las autoliquidaciones ya estaban en firme, lo que conduce a la nulidad de los actos acusados.

No procede la condena en costas, por no estar probadas. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada apeló la sentencia de primera instancia en los siguientes términos10: El artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, que entró a regir el 26 de diciembre, fijó un término de cinco (5) años para la caducidad de la facultad de determinación de la entidad.

Según la norma, la notificación del requerimiento de información es el acto con el que inicia el proceso de fiscalización y, por ende, el que interrumpe el plazo de caducidad. Las sentencias que enunció el tribunal -pie de página 7 de la providencia-, proferidas por la misma Sala, no son aplicables al presente caso, porque deciden acerca de la legalidad de los actos de determinación de los aportes al sistema de la protección social por períodos anteriores al año 2013, cuando aún no estaba vigente la Ley 1607 de 2012, resolviéndose aplicar el artículo 714 del ET -por remisión normativa- y el plazo de firmeza que aquel prevé -2 años-.

En esas providencias no se analizó específicamente con qué acto se interrumpía la firmeza. Por los anteriores motivos, la decisión debe ser revocada, porque no operó la firmeza de las autoliquidaciones de aportes. TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación de la UGPP se admitió mediante auto del 17 de abril de 2024 y la contraparte no se pronunció. Al no ser necesaria la práctica de pruebas en segunda instancia no se corrió traslado para alegar11.

El Ministerio Público12 rindió concepto, en el que solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia, comoquiera que está probado que el requerimiento para declarar y/o corregir se notificó por fuera del plazo de los cinco (5) años que prevé el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 -norma aplicable por ser la vigente para cuando se presentaron las 10 Índice 24 de Samai – Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 11 Índice 4 de Samai. 12 Índice 11 de Samai.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00637-01 [28474] Demandante: Helicópteros Nacionales de Colombia SAS – Helicol SAS 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co planillas- y, por ende, operó la firmeza de las autoliquidaciones de aportes, como lo decidió el tribunal. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se decide la legalidad de la liquidación oficial proferida por la UGPP contra la sociedad demandante por omisión -cálculo actuarial-, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al sistema de la protección social por los períodos de enero a diciembre de 2013 y sancionó por omisión e inexactitud, y de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración en el sentido de modificar el acto recurrido para disminuir los aportes y la sanción por inexactitud, y revocar la impuesta por omisión. En los términos del recurso de apelación formulado por la parte demandada se deberá determinar si no caducó la facultad de fiscalización de la entidad por los períodos de enero a diciembre de 2013.

Para el efecto, se decidirá cuál es el acto administrativo que interrumpe el término de firmeza en el caso de los tributos que gestiona la UGPP. De prosperar el recurso de apelación, se analizarán los demás cargos de nulidad propuestos en la demanda, que no fueron resueltos en la sentencia de primera instancia -violación al principio de confianza legítima, competencia de la entidad, motivación de los actos y valoración probatoria-.

Caducidad de la facultad de determinación de aportes El a quo consideró que, en el caso concreto, el marco jurídico que regula la firmeza es el artículo 178 la Ley 1607 de 2012, vigente para la fecha de presentación de las declaraciones de los períodos fiscalizados -enero a diciembre de 2013-. Aclarando que el acto que interrumpe el término de firmeza es el requerimiento para declarar y/o corregir, en razón a que el de información -que señala la norma- no detalla de manera específica la proposición de modificar los aportes.

Como el requerimiento para declarar y/o corregir se notificó el 8 de febrero de 2019, esto es, por fuera del plazo de los cinco (5) años contados desde el vencimiento para declarar -ejemplo: primer período enero de 2013 declarado el 1º de febrero de 2013-, el tribunal concluyó que la UGPP no estaba facultada temporalmente para ejercer la fiscalización, porque para ese momento las autoliquidaciones ya estaban en firme.

A juicio de la entidad apelante, el parágrafo 2 del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 establece que el término de caducidad de la potestad sancionatoria y fiscalizadora de cinco (5) años se interrumpe con la notificación del requerimiento de información, toda vez que es el acto con el cual se da inicio al proceso de determinación. Además, señaló que las sentencias a las que hizo referencia el tribunal no aplican en el sub examine, en tanto resuelven sobre la legalidad de actos que determinaron las contribuciones por períodos anteriores al año 2013 -objeto de estudio-.

Para decidir, se observa que en el presente caso se cuestiona la caducidad de las facultades de fiscalización y sancionatoria de la UGPP por los períodos de enero a diciembre de 2013; por lo tanto, es aplicable el artículo 178 de la Ley 1607 de 201213, 13 Entró en vigor el 26 de diciembre de 2012 con la publicación en el Diario Oficial nro. 48.655.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00637-01 [28474] Demandante: Helicópteros Nacionales de Colombia SAS – Helicol SAS 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como lo indicó el tribunal, que estableció de manera específica que la entidad puede ejercer sus competencias «dentro de los cinco (5) años siguientes contados a partir de la fecha en que el aportante debió declarar y no declaró, declaró por valores inferiores a los legalmente establecidos o se configuró el hecho sancionable».

Se advierte que, una vez vencido el término del que dispone la Administración para ejercer tales potestades, la consecuencia directa es que las autoliquidaciones de aportes, que tienen la misma naturaleza de una declaración tributaria, se tornan inmodificables. Cabe aclarar que, según el parágrafo 2 del artículo 178 ibidem, el término de caducidad se interrumpe con la notificación «del requerimiento de información o del pliego de cargos»; pero es del caso precisar que estos no hacen parte de los actos administrativos de determinación y sancionadores que integran los procedimientos adelantados por la entidad, pues el artículo 180 ejusdem expresamente dispone que el acto previo a la liquidación oficial o la resolución sanción -acto definitivo- es el requerimiento para declarar y/o corregir o el pliego de cargos, por lo que el término de caducidad debe contarse desde la notificación de este último.

En ese mismo sentido se pronunció la Sección en la sentencia del 19 de julio de 202314 -reiterada en sentencia del 19 de octubre de 202315-, en la que se indicó que «la interpretación sistemática de la ley 1607 de 2012, parágrafo 2.° de los artículos 178 y 180, resulta determinante para concluir que, el acto que tiene la aptitud para impedir la caducidad de la potestad de gestión de la demandada, es el acto preparatorio previsto por la Ley, esto es, el requerimiento para declarar y/o corregir, que no el requerimiento de información, pues se insiste en que, este último no integra una etapa obligatoria del procedimiento de revisión, como tampoco es un acto de proposición de glosas, tan solo corresponde a uno de los medios con que cuenta la autoridad para verificar la autoliquidación de los aportes, pero no es el que da inicio a la acción administrativa de determinación de los aportes, que es donde propiamente la autoridad desarrolla su potestad de gestión sobre el tributo administrado».

En cuanto al argumento de apelación relacionado con que las sentencias citadas por el tribunal no son aplicables al caso, porque deciden acerca de la legalidad de los actos de determinación de los aportes al sistema de la protección social por períodos anteriores al año 2013, cuando aún no estaba vigente la Ley 1607 de 201216, basta con poner de presente que es posición reiterada de esta Sección -al decidir sobre las vigencias de enero a diciembre 2013, como en este caso-, tal como se expuso en el anterior párrafo, que el acto con el que inicia formalmente la acción de fiscalización de las contribuciones al sistema de la protección social que gestiona la UGPP es el requerimiento para declarar y/o corregir, en consideración a que integra la etapa del procedimiento de revisión y propone las glosas a modificar, lo que no ocurre con el requerimiento de información. Así las cosas, dicho planteamiento no es suficiente para que se desestime lo decidido por el a quo en cuanto a que las planillas integradas de liquidación de aportes presentadas por la sociedad actora durante las vigencias fiscalizadas -año 2013-, adquirieron firmeza, porque lo cierto es que está probado que operó la caducidad de la facultad fiscalizadora. 14 Exp. 26571, C.P. Wilson Ramos Girón. 15 Exp. 27671, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 16 Para las autoliquidaciones de aportes PILA presentadas antes de la entrada en vigor de la Ley 1607 de 2012 -según el Diario Oficial nro. 48.665 el 26 de diciembre de 2012-, el plazo de caducidad se regía por el artículo 714 del ET -2 años-, en atención a la remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.

Cfr. sentencia del 25 de agosto de 2022, exp. 25883, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00637-01 [28474] Demandante: Helicópteros Nacionales de Colombia SAS – Helicol SAS 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por los anteriores motivos, no prospera el cargo de apelación y, por ende, se confirmará la sentencia de primera instancia. Finalmente, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 (num. 8) del Código General del Proceso, no se condenará en costas (gastos del proceso y agencias en derecho) en esta instancia, comoquiera que no se encuentran probadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1. CONFIRMAR la sentencia del 7 de diciembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. 2.

Sin condena en costas en esta instancia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN La integridad de este documento electrónico puede comprobarse en la opción «validador de documentos» dispuesta en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador