Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2020-04341-00 (7167) 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN Nro. 13 CONSEJERO PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, seis (6) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia Recurso extraordinario de revisión Radicación 11001-03-15-000-2020-04341-00 (7167) Demandante UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP- Demandado LUCELLY OSORIO OSPINA SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA Procede la Sala Especial de Decisión Nro. 13 a decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de Protección Social -UGPP- contra la sentencia del 27 de septiembre de 2018, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado dentro del proceso de radicado Nro. 25000-23-42-000-2015- 05244-01 (3830-2017), por medio de la cual, en últimas, se reconoció la pensión gracia a Lucelly Osorio Ospina.

ANTECEDENTES 1. Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1.1. Demanda A través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Lucelly Osorio Ospina presentó demanda para obtener la nulidad de las Resoluciones Nro. RDP 026755 del 13 de junio de 2013 y RDP 036535 del 12 de agosto de la misma anualidad, por medio de las que se le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, y se resolvió de manera desfavorable el recurso de apelación interpuesto, respectivamente.

Como consecuencia de esa declaración solicitó, a título de restablecimiento del derecho, (i) el reconocimiento de la pensión gracia en cuantía del 75% del promedio de salarios devengados durante el año anterior a la consolidación del estatus pensional; (ii) la cancelación de los intereses moratorios a los que hubiere lugar; (iii) la indexación de las sumas de dinero adeudadas; y, (iv) el cumplimiento del fallo en los términos de los artículos 189 y 195 de la Ley 1437 de 2011.

Lo anterior, porque, en su sentir, cumplió con los requisitos legales exigidos para el reconocimiento pensional, específicamente el relativo al tiempo de servicios, pues se vinculó a la docencia desde el 31 de julio de 1980 -esto es, antes del 31 de diciembre de 1980- y prestó dicho servicio por 20 años. Para ello señaló que: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2020-04341-00 (7167) 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Nació el 25 de octubre de 1960 y prestó sus servicios como docente nacionalizado en dos períodos.

Inicialmente, en el Departamento de Caldas desde el 31 de julio al 2 de septiembre de 1980; del 1° de abril al 31 de mayo de 1981; del 27 de julio al 31 de agosto de 1981; y, del 1° de noviembre al 11 de diciembre de 1982. Posteriormente, se desempeñó en Bogotá D.C. desde el 10 de marzo al 30 de noviembre de 1987; del 18 de enero al 30 de noviembre de 1988; del 23 de enero al 30 de noviembre de 1989; del 22 al 30 de enero de 1990; del 1° de febrero al 3 de diciembre de 1990; del 21 de enero al 2 de diciembre de 1991; del 21 de enero al 30 de noviembre de 1992; y, del 8 de febrero de 1993 al 1° de agosto de 2007.

Luego, prestó sus servicios por un total de 7200 días, esto es, 20 años, razón por la que cumplió con lo exigido por la normativa aplicable en materia de tiempo de servicios y edad -pues para el 25 de octubre de 2010 alcanzó los 50 años de que trata la norma correspondiente-. • No obstante, la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia porque los tiempos de servicio anteriores al 31 de diciembre de 1980 correspondieron a vinculaciones de carácter nacional por la participación del Delegado del Ministerio de Educación Nacional en los actos de vinculación, y porque la remuneración de los servicios se efectuó con cargo a los recursos del Fondo Educativo Regional -FER- Por ello, los actos acusados solo tuvieron en cuenta las vinculaciones efectuadas con posterioridad al 31 de diciembre de 1980 a partir de los cual concluyeron, erróneamente, que el requisito en materia de tiempo de servicios no se cumplía. 1.2.

Sentencia de primera instancia El 17 de mayo de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, negó las pretensiones de la demanda porque no se reunían los requisitos legales para el reconocimiento de la pensión gracia. Ello, por cuanto no se cumplió con el tiempo de servicio mínimo exigido para el reconocimiento pensional.

No podían computarse los siguientes períodos pues ellos correspondían, a su juicio, a vinculaciones nacionales, las cuales, al tenor de lo establecido por la jurisprudencia contencioso administrativa no podían tenerse en cuenta para la pensión gracia: del 31 de julio de 1980 al 2 de septiembre del mismo año (Decreto Nro. 09121); del 1° de abril al 31 de mayo de 1981 (Decreto Nro. 5792), y del 27 de julio al 31 de agosto de 1981 (Decreto Nro. 8253); y, del 1° de noviembre de 1982 al 11 de diciembre de la misma anualidad (Decreto Nro. 1034).

Para arribar a tal conclusión, el Tribunal consideró que el carácter nacional de los nombramientos derivaba, por un lado, de la participación, a título de visto bueno, del Delegado del Ministerio de Educación Nacional en el Decreto Nro. 0912; y, por el otro, porque la remuneración de los servicios prestados por la señora Osorio 1 Del 20 de octubre de 1980. 2 Del 16 de junio de 1981. 3 Del 9 de septiembre de 1981. 4 Del 8 de enero de 1982.

Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2020-04341-00 (7167) 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ospina se realizó con cargo al presupuesto del FER, según lo informó la lectura de los Decretos Nro. 0912, 579, 825, y 103. 1.3. Sentencia de segunda instancia. Decisión objeto de revisión La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia del 27 de septiembre de 2018 revocó la sentencia apelada, declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y, consecuencialmente, reconoció la pensión gracia a la señora Osorio Ospina en cuantía “equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, esto es entre el 24 de octubre de 2009 y 25 de octubre de 2010”.

Como fundamento de la decisión, y luego de exponer el contexto normativo de la pensión gracia, señaló que a partir de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso de radicado Nro. 3805-2014 CE-SUJ-SII-11-2018. M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, operó un cambio argumentativo y hermenéutico respecto de uno de los elementos determinantes para el reconocimiento de la pensión gracia, ya que a partir de ese pronunciamiento lo relevante es la naturaleza de la plaza docente -territorial o nacionalizada- con independencia de la manera cómo se financien los sueldos del docente.

Lo anterior, entre otras cosas, porque, tal como se expuso en el fallo de unificación que se acogió: (i) Los docentes territoriales y/o nacionalizados no se convierten en educadores nacionales, cuando en el acto de vinculación, interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional, como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional – en lo sucesivo FER-, aun cuando este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal.

(ii) La acreditación de la plaza a ocupar, es decir, que sea de carácter territorial o nacionalizada, es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, porque el pago de las acreencias de los educadores territoriales procedía de rentas endógenas de la respectiva localidad o de las exógenas –situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de FER, mientras que para los educadores nacionalizados, las erogaciones responden al espectro de los recursos del Situado Fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.

Examinado el caso concreto a la luz de esas premisas se concluyó que la actora sí cumplió con el tiempo de servicio requerido para acceder al reconocimiento de la pensión gracia. Primero, porque existió una vinculación territorial -no nacional- anterior al 31 de diciembre de 1980, como lo demostraban el Decreto Nro. 912 del 20 de octubre de 1980 y la certificación Nro. 2478 del 25 de agosto de 2015 expedida por la Secretaría de Educación Departamental de Caldas.

Segundo, porque las vinculaciones de la actora comprendidas entre 1980 y 1982 sí eran computables para la pensión gracia pues se trataba de vinculaciones territoriales. De un lado, porque la señora Osorio Ospina fue nominada como Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2020-04341-00 (7167) 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co docente por el Gobernador de Caldas para una plaza territorial.

Del otro, porque no era relevante la participación del Delegado del Ministerio de Educación Nacional en el Decreto 912 de 1980, ni que, conforme los Decretos Nro. 579, 825 y 103, los reconocimientos de los servicios prestados se hubieren hecho con cargo al presupuesto vigente del FER, pues lo esencial era la naturaleza de la plaza que, según se anotó, era territorial.

Tercero, porque también eran computables los periodos de docencia certificados por la Secretaría de Educación de Bogotá, esto es, los comprendidos entre 1987 y 2015, pues fueron identificados expresamente como vinculaciones territoriales, a más de que los salarios de los años 2009 y 2010 fueron cancelados con recursos propios del Distrito Capital.

Finalmente, se estimó que se cumplían los requisitos de edad y de buena conducta en el desempeño como docente: la señora Osorio Ospina cumplió 50 años de edad el 25 de octubre de 2010 -esto es, antes de la solicitud de reconocimiento pensional que formuló a la UGPP- y carecía de antecedentes disciplinarios conforme el certificado aportado al proceso -Nro. 44219935-. 2.

Recurso extraordinario de revisión 2.1. Demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de Protección Social -UGPP-, a través de apoderada judicial, solicitó se revoque la sentencia del 27 de septiembre de 2018, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral identificado con el radicado nro. 25000-23-42-000-2015-05244-01, que accedió a las pretensiones de la demanda y reconoció la pensión gracia a la señora Lucelly Osorio Ospina.

Para el efecto, se invocó la causal prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, literales a) y b), según los cuales procede la revisión de pensiones cuando (i) el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso o (ii) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

Todo, porque no era procedente el reconocimiento de la pensión gracia ya que antes del 31 de diciembre de 1980 la señora Osorio Ospina no estuvo vinculada como docente territorial, a más de que no podía computarse el período comprendido entre 1980 y 1982 porque la beneficiaria ostentaba la calidad de docente nacional. Esa conclusión se sustentó en el contenido de los Decretos Nro. 912, 579, 825 y 103 los cuales informaron de la participación del Delegado del Ministerio de Educación Nacional y del reconocimiento de los servicios docentes a cargo del presupuesto del FER; cuestiones que, en sentir del revisionista, evidencian la vinculación nacional5, lo que se refuerza al tener presente que según el oficio Nro. 5 Esto, bajo el entendido de que la mera participación de los gobernadores y alcaldes en los actos de nombramiento o vinculación no supone el carácter territorial de la vinculación. En sus palabras: “… resulta válido afirmar que no puede interpretarse generalizadamente que los actos administrativos expedidos por los Gobernadores y Alcaldes referentes a nombramientos y traslados de los docentes que laboren en dichos territorios, se entienden este hecho como vinculaciones de carácter territorial, municipal o distrital, porque como se anotó, estos dignatarios pueden estar actuando bien sea en calidad de representantes del FER o de la función encomendada en razón de la descentralización administrativa que les fue atribuida, a nombre Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2020-04341-00 (7167) 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co JAF-HV-157 del 19 de marzo de 2019, remitido por la Secretaría de Educación de Caldas, “los recursos con los cuales se financió a la docente provienen de la Nación con cargo al presupuesto respectivo de Fondo de educación Regional”.

Pese a eso, el Consejo de Estado en la providencia cuestionada desconoció el valor probatorio de los decretos referidos pues, dejando de lado lo dispuesto en la Ley 43 de 19756, señaló que el tiempo servido en esos períodos -1980 a 1982- lo fue como docente nacionalizada, cuando, insiste, la vinculación fue de carácter nacional. Siendo así las cosas, se vulneró el debido proceso al momento de efectuar el reconocimiento pensional pues se impuso una carga prestacional sin fundamento legal, con grave afectación del interés general. 2.2.

Intervención de la señora Lucelly Osorio Ospina La señora Lucelly Osorio Ospina, a través de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda de revisión pues los tiempos en discusión, esto es, los servidos entre 1980 y 1982, sí fueron de carácter territorial pues, como lo dispuso el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 2018, y lo señaló la misma corporación como juez de segunda instancia del caso, “la condición o naturaleza del vínculo docente -nacional, nacionalizado o territorial- no está determinado por el origen de los recursos destinados para cubrir las acreencias que general el respectivo vínculo”.

Por lo tanto, mal puede sostenerse que la vinculación durante el periodo en cuestión hubiere sido nacional, como se propuso en la demanda. Finalmente, formuló las siguientes excepciones: (i) buena fe, porque la solicitud de reconocimiento pensional se presentó bajo la convicción de cumplir con los requisitos legales exigidos, dentro de ellos el cumplimiento del tiempo de servicios correspondiente;

(ii) ausencia de daño y dolo, en tanto no “existe un detrimento del erario, porque es una obligación del Estado que se pretende desconocer”; e (iii) inconstitucionalidad e ilegalidad, porque en la demanda se pretende “además del quebranto normativo, la configuración de una vía de hecho no solo judicial sino también normativo”. 2.3. Intervención del Ministerio Público El agente del Ministerio Público guardó silencio.

CONSIDERACIONES 1. Competencia De acuerdo con los artículos 111 y 249 del C.P.A.C.A., la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado tiene competencia para conocer y con recursos de la NACIÓN, lo que implica que dicho personal tiene vinculación NACIONAL y no está cobijado por la pensión gracia”. (Resalto y mayúsculas del original). 6 Conforme con la previsión del artículo 10° de la Ley 43 de 1975, a partir del 1° de enero de 1976 se dio la llamada nacionalización del servicio docente, por lo que la creación de nuevas plazas o cargos docentes debían tener una aprobación previa del Gobierno Nacional – Ministerio de Educación Nacional y su financiación estaba a cargo de la Nación. Luego, dichos nombramientos se entendían con carácter nacional, con cargo al situado fiscal que continuaba atendiendo obligaciones o servicios a cargo de la Nación, por lo que no podía considerarse que estos eran recursos propios del municipio.

Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2020-04341-00 (7167) 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias dictadas por las Secciones y Subsecciones de esta Corporación7. Se agrega que, en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 107 del C.P.A.C.A. 8, mediante el Acuerdo 80 de 20199, que compiló, entre otros, el Acuerdo 321 de 2014, emanado de la Sala Plena del Consejo de Estado, se reglamentó la creación de salas especiales de decisión, encargadas de resolver los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones de esta Corporación10.

Luego, la Sala Especial de Decisión Nro. 13 de esta Corporación es competente para conocer el presente recurso extraordinario de revisión. 2. Legitimación por activa La UGPP se encuentra habilitada para adelantar el presente trámite de conformidad con lo establecido en el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013, según el cual: “Artículo 6.

Funciones. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) cumplirá las siguientes funciones: (…) 6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen”. 3. Oportunidad de la acción El inciso cuarto del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 prevé el término de caducidad del recurso extraordinario de revisión para los casos previstos en el artículo 20 la Ley 797 de 2003 en “cinco años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial”.

En el presente asunto, la sentencia del 27 de septiembre de 2018, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, quedó ejecutoriada el 15 de noviembre 7 “Artículo 111 CPACA. Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: “(…).2. Resolver los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones y los demás que sean de su competencia”.

“Artículo 248 CPACA. Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos”. “Artículo 249 CPACA. Competencia. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión”. 8 “Artículo 107 C.P.A.C.A. Integración y composición. (…)”.

“Créanse en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad. Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso.

“La integración y funcionamiento de dichas salas especiales, se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el reglamento interno”. 9 Publicado en el diario oficial, edición 50.913 de 1º de abril de 2019. 10 “Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019. Artículo 29.- Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1.

Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado”. Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2020-04341-00 (7167) 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la misma anualidad, según constancia de ejecutoria expedida por el Secretario de la Sección el 22 de enero de 2019.

Por lo tanto, como la demanda se presentó el 8 de octubre de 2020 huelga concluir que se realizó oportunamente. 4. Problema jurídico Le corresponde a esta Sala Especial de Decisión establecer si en el caso concreto se configuran las causales establecidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, por haberse obtenido el reconocimiento pensional con violación del debido proceso y/o haberse reconocido el derecho por una cuantía superior a la que corresponde según la ley aplicable.

Las excepciones denominadas como “ausencia de daño y dolo”, “inconstitucionalidad e ilegalidad” se refieren al fondo del asunto, por lo que se resolverán con el mismo, en caso de que haya lugar a ello. Por su parte, la excepción denominada buena fe solo deberá resolverse en caso de que se infirme la sentencia cuestionada, pues ella se relaciona con la devolución de los valores reconocidos y pagados a título de pensión gracia. 5.

Recurso especial de revisión. Características y finalidad La revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública se encuentra establecida en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 en los siguientes términos: “ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”11 Esa revisión, cuyo trámite es el del recurso extraordinario de revisión, tiene un carácter sui generis12, pues, más allá de que puede dar lugar a la infirmación de una sentencia ejecutoriada, presenta unos aspectos particulares que le dan entidad propia.

Dentro de esas notas características pueden referirse las siguientes: 11 Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003. 12 Tal como se señaló en la sentencia C.835 de 2003. Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2020-04341-00 (7167) 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Procedencia. El recurso procede no solo frente a sentencias ejecutoriadas sino también respecto de otro tipo de providencias cuyo efecto sea el reconocimiento de una prestación (v.gr., autos que terminan anormalmente el proceso, o actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación).

De ahí, entonces, que las providencias denegatorias del derecho no serían susceptibles del recurso. Con todo, el recurso no procede para la revisión de derechos reconocidos en cuantías que estén por debajo de lo dispuesto por la ley, pacto o convención aplicable. • Legitimación por activa. La legitimación para su interposición recae en el Gobierno Nacional, por medio del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, al tenor de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

También se encuentran legitimadas las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones públicas. • Propósito del recurso. El objetivo principal del recurso es la protección del patrimonio público, el interés general y el equilibrio financiero del sistema pensional13 • Alcance del recurso. El análisis que se efectúa en el recurso de revisión impide que el proceso se utilice como instancia adicional para la resolución de aspectos que fueron abordados en el proceso ordinario correspondiente.

No se trata de un mecanismo para la exposición y resolución de simples discrepancias respecto de las determinaciones adoptadas en las instancias. Por eso, como lo ha expresado esta corporación, “no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se reconoció con vulneración del debido proceso o de la Ley, o en un valor mayor al que corresponde14” 5.1.

Reconocimiento obtenido con violación al debido proceso De acuerdo con lo establecido en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso especial de revisión procede cuando el reconocimiento con cargo al tesoro público o a fondos de naturaleza pública se obtuvo con violación al debido proceso. Así, la causal se configurará cuando en el reconocimiento de la prestación se desconoció alguna o algunas de las garantías que integran el debido proceso, 13 Y es que tal como lo ha sostenido esta corporación: “[la] revisión de los montos de las pensiones reconocidas en contra de lo establecido por la ley, en orden a salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, así como también proteger los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del sistema de seguridad social y el principio de universalidad que lo gobierna”.

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Nro. 4, M.P.: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, sentencia del 1° de agosto de 2017. radicado: 11001-03-15-000-2016-02022-00. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Nro. 19, M.P.: William Hernández Gómez, sentencia del 31 de mayo de 2021, radicado: 11001-03-15-000-2020-03092-00.

En similar sentido, ver, entre otras, las sentencias proferidas por: Sala Especial de Decisión Nro. 4 el 3 de noviembre de 2020 con ponencia de la consejera Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez dentro del radicado Nro. 11001-03-15-000-2020-03151-00; Sala Especial de Decisión Nro. 25 el 8 de noviembre de 2021 con ponencia de la consejera Marta Nubia Velásquez Rico dentro del radicado Nro. 11001-03-15-0002020- 04141-00.

Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2020-04341-00 (7167) 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dentro de las cuales se encuentran las siguientes: (i) el derecho a juez natural o funcionario competente, (ii) el derecho a ser juzgado según las normas de cada juicio o procedimiento, (iii) el derecho a la defensa y/o contradicción -que incluye, entre otros, la presentación y participación en la producción de las pruebas, la defensa técnica, el proceso público y sin dilaciones injustificadas, la motivación de la decisión, el derecho a impugnar la decisión-, y (iv) el derecho a la independencia o imparcialidad del juez.

Aspectos todos esos relevantes si se tiene presente que el debido proceso constituye una garantía para todas las personas durante el trámite de las actuaciones administrativas o judiciales en que ellas intervengan, según el artículo 29 constitucional. 5.2. Cuantía del derecho reconocido: exceso de lo debido Por su parte, el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé que el recurso de revisión procederá “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

En la exposición de motivos de la referida norma se advirtió sobre la necesidad de “construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos”. Entonces la finalidad del artículo en mención era reducir el déficit fiscal y hacer que el sistema pensional factible en términos económicos, de allí que se permitiera la revisión de prestaciones periódicas a cargo del erario, cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes. 6.

Caso concreto Según se anotó, la UGPP edificó las causales de revisión sobre la misma base argumentativa: el supuesto incumplimiento de los requisitos legales para acceder a la pensión gracia por parte de la señora Osorio Ospina, específicamente, el relativo al tiempo de servicio porque los años comprendidos entre 1980 y 1982 eran vinculaciones de carácter nacional, razón por la que no podían considerarse para la prestación reconocida.

Para esta Sala Especial de Decisión, esa argumentación corresponde a la utilización del mecanismo especial a modo de instancia adicional. Lo pretendido es que se resuelvan las discrepancias interpretativas que la UGPP tiene con la sentencia del 27 de septiembre de 2018, específicamente con la regla aplicada para establecer el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa.

Considérese que: • Al determinarse el problema jurídico sobre el cual recaería la decisión de la causa apelada la sentencia recurrida indicó que se debía determinar “si para el reconocimiento de la pensión gracia, (i) es viable el cómputo de servicios docentes prestados a partir de nombramientos en los cuales haya intervenido el Fondo Educativo Regional –FER- o hayan sido financiados con recursos del Situado Fiscal, hoy Sistema General de Participaciones y (ii) cómo se acredita de manera idónea la prestación del servicio docente en tal condición. E indicó que con la resolución de esos planteamientos, se determinaría con certeza si el demandante tiene derecho a la pensión gracia o si por el contrario, no cumple con el requisito del tiempo de servicios, de conformidad con la ley, tal y como lo afirma la UGPP”.

Luego, es claro que desde ese mismo momento se propuso el análisis de la problemática que vía del recurso de la referencia se pretende discutir. Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2020-04341-00 (7167) 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Posteriormente, en la misma sentencia se hizo referencia a la improcedencia del cómputo de tiempos de servicios de carácter nacional para el reconocimiento de la pensión gracia. Prueba de esto es que, con sustento en la legislación y jurisprudencia aplicable, se advirtió que el beneficio de la pensión gracia solo cubre a los docentes cuya vinculación sea territorial o nacionalizada, descartando a los educadores del orden nacional.

Por demás, se precisó que para ser beneficiario de la pensión gracia lo que debía analizarse y comprobarse era el tipo de nombramiento, la autoridad que hace la designación, la institución educativa a la cual se prestaron los servicios docentes y su naturaleza y, claro, los tiempos de servicios requeridos por la Ley 114 de 2013, pero no la denominación que se le dé ni la forma que adopta conforme a las certificaciones.

Así, mal puede hablarse del establecimiento de una regla que permitiera el cómputo de tiempos de carácter nacional para el reconocimiento de la prestación. • Adicionalmente, la decisión recurrida acogió las consideraciones del fallo de unificación de la Sección Segunda de 21 de junio de 2018, en el que se destacó la importancia y preeminencia de la naturaleza jurídica de la plaza docente a ocupar para el reconocimiento de la pensión gracia; providencia en la que se fijaron las siguientes reglas: “…(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones…”. • Y fue a la luz de esas reglas que se valoró el contenido de los decretos de vinculación -identificados con los Nros. 912 del 20 de octubre de 1980, 579 del 16 de junio de 1981, 825 del 9 de septiembre de 1981, y 103 del 8 de febrero de 1982-, así como de la certificación Nro. 2478 del 25 de agosto de 2015 expedida por la Secretaría de Educación Departamental de Caldas.

En efecto, el juez de segunda instancia tuvo en cuenta que en uno de los actos administrativos de vinculación participó el Delegado del Ministerio de Educación Nacional, al tiempo que en dichos actos -los de vinculación- se estableció que los servicios eran a cargo del FER. Fue por eso que en la providencia cuestionada se anotó lo siguiente: “46.

Se pone de presente que la vinculación inicial de la actora ocurrió a partir del 31 de julio de 1980, en condición de docente en interinidad; cumpliendo así el requisito de encontrarse nombrando antes del 31 de diciembre de 1980, sin que obste que hubiere sido temporal, pues tal como lo ha definido la jurisprudencia de la sección segunda, para efectos del reconocimiento a la pensión gracia, lo importante es la prestación Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2020-04341-00 (7167) 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efectiva del servicio docente siempre que el vínculo fuere territorial o nacionalizado, siendo viables todas las modalidades de nominación oficial. 47.

Pues bien con relación a los periodos comprendidos entre 1980 a 1982, es evidente que la autoridad que nominó a la demandante como docente fue el Gobernador de Caldas para una plaza territorial, en donde termina siendo irrelevante que el Decreto No. 0912 de 20 de octubre de 1980 haya tenido el visto bueno del Delegado de Ministerio de Educación Nacional para el FER de Caldas, y que los Decretos 059, 0825, y 0103, hayan señalado que dichos reconocimientos en el Ramo de la Educación, se harían con cargo al presupuesto vigente del FER, pues lo que importa es la naturaleza de la plaza.” En esa medida, se repite, en la sentencia recurrida sí se valoró la integridad del contenido de los documentos referenciados por la parte actora.

Cuestión diferente es que en aplicación de las reglas de unificación acogidas y a la luz de las cuales se examinó el caso concreto mal pudiera considerarse el tiempo entre 1980 y 1982 como de carácter nacional. Por lo tanto, es claro que lo pretendido es reabrir el debate para discutir la regla de unificación aplicada en la sentencia cuestionada; propósito para el cual no se estableció el recurso especial de revisión. 7.

Costas De acuerdo con lo previsto en el artículo 188 del C.P.A.C.A. la sentencia dispondrá sobre la condena en costas “salvo en los procesos que se ventile un interés público”. Para la Sala Especial de Decisión este es un proceso en el que se ventila un interés público como lo es la protección del erario, razón por la que es improcedente la condena en costas.

Así es preciso observar que, como lo ha establecido la jurisprudencia de a corporación, “el ejercicio del mecanismo de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro Público y un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional15”.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Nro. 13, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1. Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de Protección Social -UGPP- contra la sentencia del 24 de septiembre de 2018, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado dentro del proceso de radicado Nro. 25000-23-42-000- 2015-05244-01 (3830-2017). 15 Cfr., entre otras: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Nro. 19, sentencia del 18 de agosto de 2021, M.P.: William Hernández Gómez, radicado Nro.: 11001-03-15- 000-2020-03549-00.

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Nro. 9, sentencias del 22 de noviembre de 2021, 10 de diciembre de 2021, y, 25 de febrero de 2022, M.P.: Gabriel Valbuena Hernández, radicados Nro.: 11001-03-15-000-2020-03231-00, 11001-03-15- 000-2019-05024-00, y, 11001-03-15-000-2019-04468-00, respectivamente.

Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2020-04341-00 (7167) 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. No condenar en costas. 3. En firme esta providencia, archívese el expediente. Cópiese, notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala Especial Decisión Nro. 13 en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Magistrada (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Magistrado (Firmado electrónicamente) WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTIN BERMUDEZ MUÑOZ Magistrado ACLARA EL VOTO SALVA PARCIALMENTE EL VOTO (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado