CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Bogotá D. C., seis (6) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 170012333000201700232 02 (2188-2022) Demandante: JORGE SOTO LÓPEZ Demandada: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Tema: Prima Especial de Servicios ASUNTO Corresponde a la Sala de Conjueces decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 1 de junio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, que declaró probada la excepción de prescripción.

ANTECEDENTES PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Jorge Soto López, por intermedio de apoderado, solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos: Resolución DESAJMZR14-877 del 4 de septiembre de 2014, expedida por la directora Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Manizales, mediante la cual negó la reliquidación y pago de las diferencias debidas por concepto de salarios y prestaciones sociales, en virtud de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.

Resolución 7189 del 31 de diciembre de 2015, proferida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, mediante la cual se confirmó la decisión descrita en el ítem anterior, al desatar el recurso de apelación. Como consecuencia de tal declaración, a título de restablecimiento del derecho pidió condenar a la demandada a: “[…] SEGUNDA: ORDENAR […] a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RECONOCER Y PAGAR al [demandante] la suma que resulte como diferencia de todos los conceptos salariales y prestacionales relacionados en la petición efectuada en vía gubernativa y en el anexo 1 de la demanda, dejados de percibir en los años 1993 a 2005, teniendo en cuenta lo devengado mensualmente sin deducir la denominada prima especial de servicios.

TERCERA: Que las sumas a que se condene a la entidad demandada por medio de la SENTENCIA deben ser reajustadas o actualizadas al momento de la ejecutoria del fallo de primera o segunda instancia, conforme a la fórmula aplicada en otros casos como se expone en una de la Sentencia que se adjunta como base jurisprudencial […] CUARTA Que se condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada, a favor de los intereses de la parte Demandante conforme a lo ordenado por el artículo 188 de ley 1437 de 2011.

QUINTA: Que se ordene dar cumplimiento al FALLO que le dé fin al proceso dentro de los términos establecidos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en sus artículos 189, 192 y 195” CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Dentro de la oportunidad legal, la apoderada de la entidad accionada contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones.

Para el efecto, expuso que, por regla general, la prima especial carece de carácter salarial, salvo para pensión. Seguidamente, sobre este emolumento destacó que la misma Ley 4ª de 1992 en su artículo 14 determinó que no tendría carácter salarial, expresión que fue declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante las sentencias C-279 de 1996 y C-447 de 1997.

Más adelante, precisó que el Consejo de Estado a través de la sentencia del 29 de abril de 2014, radicado: 11001032500020070008700, declaró la nulidad de los decretos proferidos entre 1993 a 2007, pero nada dijo sobre aquellos que se expidieron entre el 2008 y el 2014, de manera que la entidad estaba en la obligación de darles cumplimento so pena de desconocer la normativa salarial vigente para los servidores de la rama judicial.

Finalmente, propuso como excepciones: “Ausencia de causa petendi”, “Cosa juzgada constitucional” y “Prescripción Trienal”   LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, mediante sentencia del 1 de junio de 2021, resolvió lo siguiente: “PRIMERO: Declarase la nulidad de [los actos administrativos demandados] […]

SEGUNDO: Declárese NO PROBADA la excepción de ausencia de causa petendi, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

TERCERO: Declarase PROBADA [la] excepción de prescripción sobre todos los periodos reclamados por la parte actora, en consecuencia se niega el restablecimiento del derecho.

CUARTO: CONDENAR a la demandada y a favor del demandante al pago COSTAS así: GASTOS PROCESALES para un total de SIETE MIL CIEN PESOS ($7.100.OO M/C). NO CONDENAR a la demandada al pago de AGENCIAS EN DERECHO conforme se dijo en la parte considerativa de esta demanda […]” (Ortografía, puntuación, negrillas y resaltados del texto original) Señaló que de acuerdo con lo expuesto por el Consejo de Estado en las decisiones emitidas el 29 de abril de 2014 y 2 de septiembre de 2019, la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 debe ser entendida como un incremento y no una disminución de la remuneración básica de los servidores beneficiarios de aquella.

Seguidamente, al analizar el caso concreto encontró que el demandante prestó sus servicios como juez de la república entre el 6 de febrero de 1971 y el 30 de septiembre de 2005; asimismo, que durante dicho lapso le fueron liquidadas sus prestaciones solo sobre el 70% de su asignación básica, toda vez que el 30% restante era tenido como prima especial, motivo por el cual declaró no probada la excepción de “ausencia de causa petendi”.

Sin embargo, teniendo en consideración que el demandante se desvinculó del servicio en el 2005 y que solo hasta el 19 de agosto de 2014 reclamó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial la reliquidación de sus prestaciones teniendo en cuenta el 100% de su salario, concluyó que en el sub lite había operado la prescripción extintiva del derecho, en los términos descritos en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019.

EL RECURSO DE APELACIÓN Parte demandante Señaló que, contrario a lo expuesto por el a quo, en el sub examine no debió aplicarse el criterio que, sobre la prescripción, desarrolló el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019. En su concepto, este resulta regresivo y desconoce que el derecho solo se hizo exigible, a partir de la ejecutoria de la decisión emitida el 29 de abril de 2014, por el Consejo de Estado, dentro de la cual se declaró la nulidad de los Decretos que disminuyeron la asignación básica de los beneficiarios de la prima especial.

De ahí que, solicitó revocar la decisión en cuanto declaró probada la excepción de prescripción y, en consecuencia, acceder a las pretensiones de la demanda por el período reclamado. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, art. 615, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Bajo el contexto reseñado, el expediente: i) Arribó a esta Corporación el 5 de mayo de 2022; ii) A través de providencia del 2 de junio de 2022 la Subsección B manifestó su impedimento para conocer el sub examine, y dispuso su envío a la Subsección A, quienes lo declararon fundado por medio de auto del 18 de octubre de 2022; iii) El 25 de noviembre de 2022 se realizó el sorteo de conjueces; iv) mediante auto del 2 de mayo de 2023 la conjuez ponente admitió el recurso de apelación y ordenó correr traslado a las partes y al señor Agente del Ministerio Público para que presentaran sus correspondientes alegatos de conclusión; v) las parte guardaron silencio en esta etapa y vi) El agente del Ministerio Público rindió concepto dentro del cual pidió confirmar la decisión. El problema jurídico De acuerdo con los argumentos de apelación, el problema jurídico se contrae a establecer: si es aplicable para el caso, el fenómeno jurídico de la prescripción. Posición del Consejo de Estado, en relación con la interpretación y aplicación del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.

La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia del 2 de septiembre de 2019, después de examinar las normas constitucionales (artículo 150), legales (Ley 4ª/92 y Ley 332/96) y reglamentarias (decretos salariales expedidos por el gobierno nacional), así como la noción de prima, precisó el contenido y alcance de la norma prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992: “1.

La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.

Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás” De acuerdo con esa jurisprudencia, -se insiste- de carácter obligatorio, la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 se estableció como un incremento sobre el salario básico y no como un porcentaje de este.

En la medida entonces en que se hizo una interpretación que no se corresponde con la finalidad de la norma, se desconocieron derechos laborales de los servidores judiciales al disminuirse su asignación básica mensual en un treinta por ciento (30 %), reiterando la sentencia dictada el 29 de abril de 2014 a través de la cual se declaró la nulidad de los Decretos que fijaron el régimen salarial de la Rama Judicial entre los años 1993 y 2007.

Así también, en cuanto al carácter salarial o no de la prima especial en sentencia dictada por esta misma Corporación el 19 de abril de 2014 por medio de la cual se decretó la nulidad parcial de los Decretos que fijaban el régimen salarial y prestacional de los servidores de la Rama Judicial durante los años 1993 a 2007, con relación a la prima especial establecida por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se expresó: “Aquí el caso que nos ocupa se acoge y se aplica esta línea jurisprudencial, con la siguiente precisión: es necesario distinguir la liquidación del ingreso mensual de la liquidación de las prestaciones, así: En cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar como se indicó en el cuadro transcrito … o sea, que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.

En el Ejemplo, cada mes de deberla paga $13´000.000 de pesos. Y, en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios, que para estos efectos no tiene incidencia alguna, ya que no tiene carácter salarial, como lo indica la Ley 4ª de 1992.

En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10´000.000 de pesos […]” Posición del Consejo de Estado, en cuanto al fenómeno jurídico de la prescripción trienal. En la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado señaló, que: «Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969», lo cual quedó sentando como regla jurisprudencial.

De igual manera, indicó que el derecho reclamado no nació con la sentencia del 29 de abril de 2014, pues no fue con la ejecutoria de aquella que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa. Textualmente, la Sala sostuvo: “Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 -acogidos al Decreto 57 de 1993- se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de ·1992. es decir. a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993.

En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa” En conclusión, de manera alguna puede afirmarse que los derechos laborales sean imprescriptibles toda vez que, aunque se trate de derechos ciertos e irrenunciables, no por ello puede desconocerse la ponderación que el mismo ordenamiento jurídico realiza con el principio de seguridad jurídica, como quiera que la indeterminación temporal en el ejercicio de los derechos generaría la existencia de situaciones indefinidas, otorgándole un carácter absoluto al derecho de acceso a la administración de justicia. Caso concreto Probado está en el expediente, que: El señor Jorge Soto López prestó sus servicios a la Rama Judicial como Juez de la República, desde el 1 de enero de 1993 y hasta el 30 de septiembre de 2005.

El demandante presentó petición a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial el día 19 de agosto de 2014, mediante la cual solicitó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales por concepto de Prima de Especial de Servicios equivalente al 30% de la asignación básica mensual. El director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Manizales, mediante la Resolución DESAJMR14-877 del 4 de septiembre de 2014, negó la reliquidación y pago de las diferencias debidas por concepto de salarios y prestaciones sociales, en virtud de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.

La directora Ejecutiva de Administración Judicial a través de la Resolución 7189 del 31 de diciembre de 2015, confirmó la decisión adoptada en el acto administrativo anterior, al desatar el recurso de apelación. De acuerdo con lo expuesto en la sentencia de unificación, descrita en párrafos precedentes, es razonable colegir, en primer lugar, que procede la reliquidación y pago de las prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y, por tanto, no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales.

En segundo lugar, que según lo previsto en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y en el Código Sustantivo del Trabajo, los derechos laborales prescriben tres años contados a partir del momento en el cual se hacen exigibles. Así las cosas, teniendo en consideración que hasta el 19 de agosto de 2014 la parte demandante solicitó la reliquidación de las prestaciones sociales que devengó entre el 1 de enero de 1993 y hasta el 30 de septiembre de 2005, con inclusión de la prima especial, y, que de acuerdo con las probanzas obrantes en el dossier se desvinculó de la Rama Judicial en el 2005, es pasible concluir que en el sub lite operó el fenómeno jurídico de prescripción, lo que da lugar a negar las pretensiones de la demanda, como acertadamente lo afirmó la sentencia de primera instancia Sobre el asunto, es importante precisar, que, contrario a lo expuesto por la parte demandante, el derecho a interrumpir la prescripción no nació con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014, dada su naturaleza declarativa.

Textualmente, la Sala de Conjueces, en la sentencia de unificación citada con anterioridad, indicó: “Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 -acogidos al Decreto 57 de 1993- se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992. es decir a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993.

En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa” Asimismo, que de acuerdo con el artículo 10 del CPACA las autoridades tienen la obligación de aplicar de manera uniforme las normas y la jurisprudencia. Ciertamente, aquella normativa determinó que las entidades públicas, al momento de proferir sus decisiones, deben tener en cuenta las sentencias dictadas por el Consejo de Estado, prescritas en el artículo 270 ibidem, a saber, las de unificación jurisprudencial; las emitidas por importancia jurídica; por trascendencia económica o social; por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia;  las expedidas en los recursos extraordinarios; y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996.

De ahí que la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, citada en párrafos anteriores, tenga que ser acatada y aplicada para los casos pendientes de solución, como ocurre en el sub lite. En esas condiciones, se mantendrá la decisión del a quo en cuanto declaró probada la prescripción de los derechos laborales. Empero, se precisará que este fenómeno no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor de la parte accionante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial.

En consecuencia, se modificará el numeral tercero de la sentencia del 1 de junio de 2021 emitida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, por las razones expuestas en este proveído. Y se adicionara, para estar a lo resuelto en la sentencia de unificación citada con anterioridad. Costas Finalmente, en aplicación de lo previsto en el numeral 8 del artículo 365 del CGP, en armonía con la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 y la posición asumida por parte del Consejo de Estado, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida dentro del presente asunto  En mérito de lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: ESTARSE a lo dispuesto en la sentencia de Unificación Jurisprudencial del 02 de septiembre de 2019, radicado 41001233300020160004102 (N.I. 2204-20189), proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces, de esta Corporación, [entiéndase incluido el auto de la misma Sala de Conjueces del 7 de octubre de 2019 que la aclaró parcialmente y la corrigió], de conformidad con lo expuesto en esta providencia.

SEGUNDO: MODIFICAR el numeral tercero de la sentencia emitida el 1 de junio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, en el sentido DECLARAR probada la PRESCRIPCIÓN extintiva de las sumas reclamadas, conforme a la sentencia de unificación – SUJ-016-CE-2019, en concordancia con los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, con excepción de la obligación de la demandada de efectuar las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial, entre el 1 de enero de 1993 y el 30 de septiembre de 2005, de conformidad con lo expuesto ut supra.

TERCERO: CONFIRMAR en lo demás, la sentencia del 1 de junio de 2021, emitida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por Jorge Soto López contra de la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

CUARTO: No condenar en costas a la parte vencida, conforme se expuso en la parte motiva de esta sentencia.

QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez Ponente Firmado electrónicamente JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA Conjuez Firmado electrónicamente YOANA ALEXANDRA FLECHAS YAVAR Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA