CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA CUARTA (4) ESPECIAL DE DECISIÓN Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) AUTO QUE ADMITE EL RECURSO EXTRAORDINARIO OBJETO DE LA DECISIÓN Resuelve el despacho sobre la admisión de la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión, interpuesto por los señores Jesús Javier Guerrero Ortiz, Diana Marcela Guerrero Castro, Clara Inés Guerrero Castro, Aura Fidelia Castro Estrada, por conducto de apoderado, con la cual pretenden que se anule o invalide la sentencia dictada el 4 de septiembre de 2020 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en el proceso de reparación directa identificado con el número de radicación 52001-23-31-000-2008-00438-01, instaurado por los recurrentes en contra de la Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación.

ANTECEDENTES Demanda de reparación directa La parte recurrente presentó demanda en ejercicio de la acción -hoy medio de control- de reparación directa, en la que solicitó que se declarara administrativamente responsables a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y a la Fiscalía General de la Nación, respecto de los daños causados en su contra como consecuencia de la privación de la libertad sufrida por el señor Jesús Javier Guerrero Ortiz, sin que mediara orden judicial expedida en su contra por una autoridad judicial competente, con posterioridad a una riña en la que fue herido.

Mediante el auto que admitió la demanda fue vinculada al proceso la Rama Judicial. Sentencia de primera instancia y su apelación El Tribunal Administrativo de Nariño profirió sentencia de primera instancia el 22 de febrero de 2013, en la que desestimó las pretensiones de la demanda, por considerar que si bien la Fiscalía General de la Nación no expidió ninguna orden de captura contra el señor Guerrero Ortiz, la Policía Nacional habría tomado bajo custodia al recurrente en una institución sanitaria, con el fin de evitarle nuevas agresiones físicas y, posteriormente, lo trasladó a las instalaciones de la institución para verificar la posible existencia de órdenes de captura en su contra.

Una vez se descartó tal posibilidad, el recurrente fue dejado en libertad. De igual forma, el a quo indicó que la parte demandante no había cumplido con la carga procesal de acreditar los hechos que fueron alegados en la demanda como sustento de sus pretensiones. Los recurrentes interpusieron recurso de apelación. A su juicio, en el proceso se acreditó, por una parte, que el señor Guerrero Ortiz fue detenido arbitrariamente por la Policía Nacional y que solo fue puesto en libertad gracias al recurso de habeas corpus presentado por la Personera Delegada para Asuntos Penales de Pasto; y por otra, que las afirmaciones de la Policía Nacional, en relación con el ejercicio de una custodia protectora durante el periodo en que estuvo internado en una institución sanitaria, no son ciertas, toda vez que al ser dado de alta fue conducido a las instalaciones de dicha institución. 1.3.

Sentencia de segunda instancia El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B mediante sentencia del 4 de septiembre de 2020, providencia objeto del recurso cuya admisión se estudia, revoca la decisión de primera instancia, y, en su lugar, declara administrativamente responsable a la Policía Nacional por el daño antijurídico causado al señor Guerrero Ortiz y su familia.

En consecuencia, por una parte, ordena el reconocimiento de perjuicios materiales y morales; y además, ordena al director general de la Policía Nacional emitir un comunicado en el que se pida perdón al señor Guerrero Ortiz por los daños antijurídicos sufridos. Para el ad quem se configuraron dos daños antijurídicos consistentes en la privación injusta de la libertad del señor Guerrero Ortiz y la afectación a su buen nombre, los cuales resultaban imputables a la Policía Nacional, toda vez que la aprehensión del recurrente no se produjo en flagrancia, ni como consecuencia de una orden de captura expedida por la autoridad competente.

Así, la sentencia de segunda instancia señala que “la Policía Nacional no podía trasladar a Jesús Guerrero y mantenerlo capturado en la Permanente Central, desconociendo la normativa vigente y, lo más importante, su derecho fundamental a la libertad, el cual solo puede ser limitado en los casos señalados en la ley (…)” En relación con la tasación de perjuicios morales, se indicó que el señor Guerrero Ortiz estuvo privado efectivamente de la libertad durante tres días y no siete como fue señalado por la parte demandante, por lo que, dando aplicación a topes mínimos y máximos de indemnización señalados por la Sentencia de Unificación de 28 de agosto de 2014, las detenciones cuya duración fuese inferior a un mes cuentan con un tope máximo indemnizatorio de 15 SMMLV en favor de la víctima directa, su cónyuge y sus parientes dentro del primer grado de consanguinidad.

Por lo anterior, se concedió a cada uno de los accionantes la suma de 1.50 SMMLV. Por su parte, la orden dirigida a la Policía Nacional en el sentido de emitir una comunicación pidiendo perdón al señor Guerrero Ortiz se dispuso con el objetivo de reparar los perjuicios causados respecto de su buen nombre. En relación con los perjuicios materiales causados en la modalidad de lucro cesante, se advirtió que, aun cuando dentro del proceso se acreditó que el señor Guerrero Ortiz desarrollaba actividad productiva como comerciante y se aportó una certificación expedida por una contadora pública en la que se indicaba que percibía mensualmente la suma de $2.500.000, en dicho documento “no se explicó, por lo menos con algún grado de detalle, cuáles fueron esos soportes contables que se tuvieron en cuenta para determinar el monto de los ingresos, ni cuál fue el procedimiento efectuado para llegar a tal conclusión. Además, esa información tampoco fue allegada al expediente.

Por tanto, esa sola afirmación, desprovista de elementos de juicio adicionales, impide constatar el nivel de ingresos allí señalado”. Por lo anterior, el ad quem presumió que el señor Guerrero Ortiz devengaba, al momento de los hechos, un salario mínimo mensual legal vigente. Sin embargo, dado que el valor del salario mínimo vigente para la época de los hechos actualizado a valor presente para el año 2020 ($671.178) resultaba inferior a la cifra definida como salario mínimo para dicha anualidad ($877.803), se tomó esta última como base de cálculo.

De tal modo, se reconoció como indemnización por el concepto de lucro cesante la suma de $87.588,63, correspondiente a los tres días por los que se prolongó la privación injusta de la libertad denunciada. Por otra parte, si bien en la demanda se reclamó a título de daño emergente la suma de $5.000.000 por concepto de viáticos y otros gastos causados durante los cuatro días en que el señor Guerrero Ortiz permaneció en la institución sanitaria a la que fue trasladado; no se ordenó dicha indemnización, pues ese periodo no fue reconocido como privación injusta de la libertad y no se aportaron pruebas que acreditaran lo contrario.

Recurso extraordinario de revisión Por medio de escrito radicado el 22 de noviembre de 2021, a través de apoderado, la parte demandante interpone recurso extraordinario de revisión, por medio del cual pretende que se invalide o anule la sentencia de segunda instancia proferida por esta Corporación, pues, en su criterio, se configuran las causales de revisión previstas en los ordinales 5 y 8 del artículo 250 del CPACA, toda vez que: “… existió una detención arbitraria y se mancilló el buen nombre de mi cliente y por tanto no corresponde las cifras indemnizatorias a la realidad que viven ahora esas víctimas como consecuencia de esa falla del servicio público que colocó en grave peligro la vida, la salud, la integridad física de JESUS GUERRERO ORTIZ y con ello la de u (sic) esposa e hijos demandantes en este proceso.

Considero debe incrementarse los valores al menos a 100 s.m.m.l.v. por daños morales para cada demandante y el lucro cesante futuro debe cuantificarse según las tablas que ha utilizado siempre el honorable consejo de estado en sus sentencias iguales a este caso y considerando la vida útil probable en Colombia establecida por el DANE y el ingreso mensual certificado para la fecha de los hechos que producía mi cliente en actividades comerciales y agro industriales”.

En relación con la causal del ordinal 8 de la disposición citada, considera que se transgredieron los precedentes sentados en las siguientes providencias: “Sentencia del trece (13) de noviembre de dos mil dieciocho (2018), donde el CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A”: por cuanto en dicho pronunciamiento se reconocieron perjuicios morales a las víctimas de la falla en el servicio declarada, por valor de 90 SMMLV, lo que contrasta con los 1.5 SMMLV.

“[S]entencia proferida por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B, en el que fue Consejero ponente: Ramiro Pazos Guerrero, de fecha seis (6) de noviembre de dos mil dieciocho (2018), expediente nº. 46667 Radicación nº. 13001-33-31-001-2006-00703-01”: toda vez que en dicha sentencia se reconocieron 40 SMMLV a cada víctima, como consecuencia de un evento de privación injusta de la libertad.

“Sentencia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA de fecha marzo nueve (09) de dos mil dieciséis (2016). Radicación 25000-23-26-000-2005-02453-001”. “[S]entencia producida por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN (SIC)”. En su criterio “[n]o se consideró por la magistratura las secuelas del daño que se informan y prueban en los HECHOS de la demanda, sobre afectación psicofísica, afectación en las extremidades, perdida de memorial y perdida de la capacidad productiva”.

Respecto de la otra causal alegada (artículo 250.5 del CPACA), indica que “se vulneró el debido proceso, se desconoció el PRINCIPIO DE EQUILBRIO EN LA VALORACION PROBATORIA desde la primera instancia y se repite en la segunda instancia por cuanto se apartaron los magistrados de esa realidad probada como son el haber demostrado los INGRESOS REALES obtenidos y producidos por mi cliente en ejercicio de sus actividades liberales como productor del campo, comerciante y productor de panela en trapiches tal como lo certificó una profesional de la CONTADURIA PUBLICA y lo ratifican los testigos y no se valoró en forma integral estas pruebas”.

En criterio de los recurrentes, se vulneró del derecho al debido y se desconoció “la BUENA FE con que se expide certificación de INGRESOS a favor de mi cliente por una profesional de la CONTADURIA PUBLICA la que no ha sido desvirtuada, no ha sido tachada” y que “no existió oposición de la parte demandada”. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con lo dispuesto por el artículo 249 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el 125, ordinal 3, ibídem y el artículo 29, ordinal 1, del Acuerdo No. 080 de 2019, contentivo del reglamento de esta Corporación, el despacho es competente para decidir sobre la admisión del recurso extraordinario de revisión interpuesto contra una sentencia de segunda instancia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, dentro de un proceso de reparación directa.

Requisitos de admisión del recurso extraordinario de revisión El Título VI Capítulo I de la Ley 1437 de 2011 -artículos 248 a 255-, establece los términos, causales y requisitos para la admisión y procedencia del recurso extraordinario de revisión. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia judicial, salvo que se invoquen las causales previstas en los numerales 3 y 4 del artículo 250 del CPACA.

Por su parte, el artículo 252 ibídem establece que el recurso debe interponerse mediante escrito que deberá contener: “1. La designación de las partes y sus representantes. 2. Nombre y domicilio del recurrente. 3. Los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento. 4. La indicación precisa y razonada de la causal invocada. Con el recurso se deberá acompañar poder para su interposición y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y solicitará las que pretende hacer valer”.

Cabe igualmente resaltar que el Decreto Legislativo No. 806 de 2020, dictado en el marco del primer Estado de excepción, declarado por el Gobierno nacional, por medio del Decreto No. 417 de 2020, incluyó, en el artículo 6, algunos requisitos adicionales para la admisión de la demanda, referidos a la obligación de indicar el canal digital donde deben ser notificadas las partes, sus representantes y apoderados, así como los terceros que deban ser citados al proceso, por el interés jurídico que les asista en el resultado de la litis y los auxiliares de la justicia que se solicite comparecer al mismo.

Dicha disposición también exige el envío de la demanda y sus anexos a la parte demandada, mediante el uso de canales digitales o, en caso de desconocerse estos, remitir la información en medio físico. Caso concreto Oportunidad para la interposición del recurso La sentencia de segunda instancia objeto del recurso se profirió el 4 de septiembre de 2020 y se notificó el 4 de diciembre del mismo año. El artículo 251 del CPACA prevé que el recurso extraordinario de revisión de revisión “podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia”.

En el presente caso, la demanda contentiva de dicho recurso fue presentada el 22 de noviembre de 2021, por lo que se concluye que la presentación del referido recurso fue oportuna. Indicación de las partes y sus representantes y poder especial para interponer el recurso extraordinario de revisión De manera expresa, el escrito de la demanda identifica a los integrantes de los extremos demandante y demandado.

Ahora bien, aun cuando no se indica de manera expresa a los representantes de las entidades demandadas, se trata de entidades públicas cuya representación legal constituye un hecho de público conocimiento, por lo que la ausencia de tal indicación no constituye sustento suficiente para considerar incumplido el presupuesto formal contemplado en el artículo 252, ordinal 1, del CPACA.

De otra parte, se aportaron en debida forma los poderes concedidos por los señores Jesús Javier Guerrero Ortiz, Diana Marcela Guerrero Castro, Clara Inés Guerrero Castro, Aura Fidelia Castro Estrada al profesional del derecho Pedro León Torres Burbano. Hechos y omisiones de la demanda La demanda, efectivamente, cuenta con una descripción de los hechos que dan lugar a la presentación del recurso bajo examen. 2.3.4.

Indicación precisa y razonada de la causal o causales de revisión que se invocan Tal y como se indicó – supra- la parte recurrente centra su argumentación en: El desconocimiento de precedentes jurisprudenciales de esta Corporación, en los que, según su dicho, se concedieron mayores tasaciones de perjuicios morales y perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante en eventos análogos al que fue objeto de juzgamiento en la sentencia objeto del recurso, lo que derivó en la configuración de la causal prevista en el ordinal 8 del artículo 250 del CPACA; y Una indebida valoración probatoria por parte del ad quem, en particular, en relación con la acreditación del monto mensual de ingresos del señor Guerrero Ortiz, lo que llevó al reconocimiento de una suma inferior a la correspondiente como indemnización del lucro cesante y constituyó una vulneración del derecho fundamental al debido proceso, en los términos del artículo 250, ordinal 5, ibídem.

Para el despacho, de los dos argumentos presentados por la parte recurrente para sustentar la posible configuración de las causales de revisión invocadas, sólo el segundo tiene la posibilidad de llevar al estudio de fondo del recurso extraordinario de revisión, toda vez que la sustentación de la causal prevista en el ordinal 8 del artículo en comento, no resulta suficiente para evidenciar la manera en que habría sido desconocida la existencia de cosa juzgada respecto de alguno o todos los aspectos que fueron objeto de estudio en la providencia recurrida.

Al respecto, se recuerda que el cumplimiento del requisito contemplado en el ordinal 4 del artículo 252 del CPACA exige que no sólo se invoque la causal de manera precisa, sino que, además, impone que esta se encuentre debidamente razonada, es decir, que se explique la manera en que los hechos y argumentos presentados podrían dar lugar a la configuración de la referida causal.

En efecto, para el caso de la causal del ordinal 8 del artículo 250 ibídem, se requiere, cuando menos, una argumentación que permita entender la forma en que la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión resulta “contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada”. Sobre el particular, resulta pertinente traer a colación lo dispuesto en el artículo 303 del CGP, según la cual el fenómeno de cosa juzgada, que impide a una autoridad judicial pronunciarse nuevamente sobre un aspecto que ya ha sido definido mediante providencia judicial ejecutoriada, se entiende configurado “siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes”.

Visto lo anterior, se advierte que los argumentos presentados se dirigen a afirmar la existencia de un desconocimiento de precedentes jurisprudenciales y no a establecer la existencia del fenómeno de cosa juzgada en relación con los asuntos que fueron decididos dentro de la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión. Por tanto, el despacho inadmitirá la demanda en relación con la causal contemplada en el numeral 8 del artículo 250 del CPACA, por cuando no se cumplió respecto la carga argumentativa exigida por el artículo 252, numeral, 4, ibídem.

Cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 6, inciso 4, del Decreto Legislativo No. 806 de 2020 – remisión de copia de la demanda a la parte demandada Finalmente, corresponde a este despacho establecer si se ha acreditado por parte del recurrente el cumplimiento de lo establecido en el artículo 6, inciso 4, del Decreto Legislativo 806 de 2020, norma que dispone que: “En cualquier jurisdicción (…) el demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados.

Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario o el funcionario que haga sus veces velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación la autoridad judicial inadmitirá la demanda. De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos”.

En el marco del control automático de constitucionalidad realizado por la Corte Constitucional respecto del Decreto Legislativo 806 de 2021 -Sentencia C-420 de 2020-, se indicó que la carga procesal contemplada en el citado inciso  “no supone un trato diferenciado entre demandante y demandado que afecte la igualdad procesal de las partes o el derecho al debido proceso pues prevé la modificación de una actuación procesal que incumbe solo a una de las partes y no corresponde a una de aquellas etapas del proceso en las que los términos concedidos a las partes deben ser igualados para garantizar el equilibrio procesal”, así como que dicha exigencia “hace parte del deber constitucional de colaboración con los órganos jurisdiccionales, el cual puede ser válidamente determinado por el legislador, a fin de dar celeridad y seguridad jurídica al proceso.

Por lo que, contrario a generar una desigualdad procesal entre las partes, su cumplimiento por parte del demandante supone la materialización de los mandatos constitucionales”. Adicionalmente, la Corte indicó que la norma no generaba un trato diferenciado entre las partes del proceso ni excedía el amplio margen de configuración con que cuenta el legislador para establecer los requisitos exigibles para la admisión de la demanda, con fundamento en los siguientes criterios: “… (i) el demandante tiene un término mayor para la elaboración de la demanda, diseño de su estrategia de litigio y recopilación de pruebas, solo limitado por el término de caducidad de la acción; por tanto, aquel, en todos los casos, es superior al término concedido por el ordenamiento al demandando para los mismos propósitos;

(ii) el litigio realmente se traba con la notificación del auto admisorio de la demanda, por lo que sin importar las acciones que el demandado pueda adelantar de manera previa, la decisión de iniciar el proceso sigue a cargo de la autoridad judicial como rector del proceso, garante de la seguridad jurídica y de la publicidad de las actuaciones;

(iii) los elementos esenciales del proceso están garantizados, habida cuenta de que las oportunidades procesales para exponer ante el juez las pretensiones, las excepciones, las pruebas y ejercer el derecho de contradicción de todas ellas siguen intactas bajo el diseño procesal que introduce la medida objeto de estudio; y (iv) la medida examinada contribuye a la celeridad procesal, por cuanto el conocimiento antelado de la información por parte del demandado agiliza el trámite de notificación del auto admisorio de la demanda y su contestación”.

En efecto, tal y como fue manifestado por dicha Corporación, la exigencia relacionada con el envío a través de medios electrónicos de la demanda y sus anexos constituye una carga procesal que resulta proporcionada, en la medida en que, dada la necesidad de disponer de canales electrónicos para el desarrollo de la actividad de las autoridades jurisdiccionales como consecuencia de las circunstancias que dieron lugar a la declaratoria de estado de excepción durante la cual fue expedido el Decreto Legislativo 806 de 2020, se advirtió la utilidad de enterar al demandado respecto del contenido de la demanda presentada en su contra, con el fin de que, al momento de entablarse la relación jurídico-procesal por medio del auto admisorio, este contara con mejores herramientas para la defensa de sus intereses, como garantía del derecho al debido proceso.

Para el efecto, se dispuso que, de preferencia, el envío de la demanda y sus anexos al demandado debería realizarse por medios electrónicos, no obstante lo cual, en aquellos eventos en los que no se tiene noticia sobre los canales digitales con que cuenta la persona o entidad demandada, debía acreditarse el envío físico de la misma información. En el caso concreto, la parte recurrente aportó al expediente la constancia de envío del correo electrónico remitido a las entidades demandadas el día 19 de noviembre de 2021, en el que fueron enviados la demanda y sus anexos. 2.4.

Conclusión Al revisar los presupuestos formales establecidos en los artículos 252 del CPACA y 6 del Decreto Legislativo 806 de 2020, se advierte que la demanda contentiva del recurso extraordinario de revisión cumplió tales requisitos, en relación con la causal contemplada en el ordinal 5 del artículo 250 del CPACA. No obstante, no ocurre lo mismo con la causal prevista en el ordinal 8 de la misma disposición, toda vez que la argumentación presentada por los recurrentes no se dirige a indicar la manera en que la sentencia objeto del recurso habría desconocido la existencia de un pronunciamiento que hubiese hecho tránsito a cosa juzgada, sino a advertir un presunto desconocimiento por parte de la providencia de precedentes jurisprudenciales, en su opinión vinculantes.

Por lo tanto, la argumentación expuesta como sustento de dicha causal no cumple con el presupuesto formal establecido en el artículo 252, ordinal 4, del CPACA, en virtud del cual la parte recurrente debe invocar de manera razonada las causales que pretende hacer valer. En mérito de lo expuesto, el magistrado ponente, en uso de facultades constitucionales y legales, RESUELVE:

PRIMERO: ADMITIR la demanda contentiva del recurso extraordinario de revisión, interpuesto por los señores Jesús Javier Guerrero Ortiz, Diana Marcela Guerrero Castro, Clara Inés Guerrero Castro, Aura Fidelia Castro Estrada, por conducto de apoderado, en contra de la sentencia dictada el 4 de septiembre de 2020 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, dentro del proceso de reparación directa No. 52001-23-31-000-2008-00438-01, en relación con la causal establecida en el artículo 250, ordinal 5, del CPACA.

SEGUNDO: INADMITIR la demanda contentiva del recurso extraordinario de revisión, interpuesto por los señores Jesús Javier Guerrero Ortiz, Diana Marcela Guerrero Castro, Clara Inés Guerrero Castro, Aura Fidelia Castro Estrada, por conducto de apoderado, en contra de la sentencia dictada el 4 de septiembre de 2020 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, dentro del proceso de reparación directa No. 52001-23-31-000-2008-00438-01, en relación con la causal establecida en el artículo 250, ordinal 8, del CPACA.

TERCERO: NOTIFICAR personalmente a la parte recurrente de la presente providencia y otorgar, de conformidad con el artículo 253 del CPACA, el término de cinco (5) días para que se proceda a la corrección de los yerros advertidos, al vencimiento del cual, de no haberse procedido en tal sentido, se rechazará la demanda respecto de la causal prevista en el artículo 250, ordinal 8, del CPACA.

TERCERO: Reconózcase personería al señor Pedro León Torres Burbano, como apoderado de la parte recurrente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Los interesados pueden consultar la providencia oficial con el número de radicación en http//relatoria.consejodeestado.gov.co.8081