REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, nueve (9) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-03994-01 Demandante: JAVIER DE JESÚS VALENCIA CANO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Y OTRO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.
RECONOCIMIENTO DE LA ASIGNACIÓN DE RETIRO. INEPTA DEMANDA. NO SE DEMANDARON TODOS LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE DEFINIERON LA SITUACIÓN JURÍDICA. Síntesis del caso: la parte demandante consideró que las autoridades judiciales demandadas vulneraron sus derechos fundamentales en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con ocasión de los autos que declararon probada la excepción de inepta demanda, por cuanto, a su juicio, incurrieron en un defecto fáctico.
Sin embargo, la Sala confirmará la providencia que declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante en contra de la sentencia de 24 de julio de 2025 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado mediante la cual se dispuso: “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.”.
(archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI, índice 16- negrillas y mayúsculas del original) I.
ANTECEDENTES La demanda El 25 de junio de 2025, el señor Javier de Jesús Valencia Cano promovió proceso de acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de La Guajira y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Riohacha, con el fin de que se protegieran sus derechos constitucionales fundamentales del debido proceso, acceso a la administración de justicia, mínimo vital, vida y seguridad social y, por tanto, se accediera a la siguiente súplica: 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03994-01 Demandante: Javier de Jesús Valencia Cano Impugnación “PETICIÓN: Se ordene a las autoridades judiciales accionadas continuar con el trámite ordinario del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 44-001-33-40-003-2020-00020-00, demandante JAVIER DE JESÚS VALENCIA CANO, demandado CREMIL.”.
(archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI, índice 2- negrillas y mayúsculas del original). Hechos Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) Mediante Resolución no. 6755 del 29 de julio de 2014, CREMIL le negó el reconocimiento y pago de la asignación de retiro, por cuanto no cumplía con el tiempo mínimo de 20 años señalado en el artículo 14 del Decreto 4433 de 2004, decisión que quedó ejecutoriada el 5 de septiembre del mismo año. 2) El 19 de noviembre de 2015, solicitó nuevamente el reconocimiento de la asignación de retiro, con base en el Decreto no. 0991 del 15 de mayo de ese año, mediante el cual se dispuso el reconocimiento de esa asignación para los oficiales y suboficiales de las fuerzas militares retirados con 15 años de servicio y 20 por separación absoluta. 3) A través del Oficio no. 320, consecutivo 2015-84005 de 27 de noviembre de 2015, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares -en adelante CREMIL- reiteró que, mediante la Resolución no. 6755 del 2014, le fue negado el reconocimiento y pago de la asignación de retiro, por cuanto no cumplía el tiempo mínimo exigido; además, explicó que, pese a la expedición del Decreto 0991 del 15 de mayo de 2015, no le era posible acceder a la prestación solicitada pues, su solicitud ya había sido resuelta por medio del acto administrativo antes mencionado. 4) En consideración a lo anterior, formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de CREMIL, con el fin de obtener la nulidad del Oficio no. 320 del 27 de noviembre de 2015 y, en consecuencia, el reconocimiento y pago de su asignación de retiro. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03994-01 Demandante: Javier de Jesús Valencia Cano Impugnación 5) El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Riohacha1, mediante auto de 14 de diciembre de 2022, declaró probada la excepción de inepta demanda2 y dio por terminado el proceso. 6) Presentó recurso de apelación en contra de esa decisión, en el cual indicó que el Oficio no. 320 consecutivo 2015-84005 del 27 de noviembre de 2015 estuvo debidamente individualizada, porque no estaba ligada a la Resolución no. 6755 del 29 de julio de 2014, ni mucho menos conformaba un acto complejo con esta. 7) El Tribunal Administrativo de La Guajira, en auto del 12 de marzo de 20253, confirmó la decisión de primera instancia, en la medida que el oficio no. 320 de 2015 fue proferido en virtud de una solicitud de aclaración presentada por el demandante sobre la Resolución no. 6755 de 2014, mediante la cual se negó el reconocimiento y pago de la asignación de retiro, el cual constituía el acto administrativo original y definitivo que también debía ser demandado.
El fundamento de la vulneración La parte demandante señaló que las autoridades judiciales demandadas vulneraron sus derechos constitucionales fundamentales antes mencionados, con ocasión de los autos del 14 de diciembre de 2022 y 12 de marzo de 2025, por cuanto, a su juicio, incurrieron en un defecto fáctico. Las decisiones cuestionadas se sustentaron en pruebas inexistentes y que fueron malinterpretadas, puesto que consideraron que la solicitud presentada en el año 2015 se trataba de una “aclaración” de la resolución proferida con anterioridad, cuando en realidad pretendía el reconocimiento y pago de la asignación de retiro con base en un decreto expedido recientemente.
La solicitud expresa de asignación de retiro tuvo su respuesta en la Resolución no. 320 consecutivo 2015-84005 del 27 de noviembre de 2015, la cual, efectivamente, fue demandada, por tratarse de un acto administrativo autónomo e independiente, en contra del cual no se interpuso ningún recurso. 1 Proceso con radicación no. 44001-33-40-003-2020-00020-00/01. 2 Por cuanto no se demandaron todos los actos administrativos que resolvieron la situación jurídica particular que afectó directamente su derecho subjetivo. 3 Decisión notificada en estado del 2 de mayo de 2025. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03994-01 Demandante: Javier de Jesús Valencia Cano Impugnación Actuación procesal Por medio de auto de 2 de julio de 2025, la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó la notificación a los magistrados del Tribunal Administrativo de La Guajira, al titular del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Riohacha y al director de CREMIL, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. Sentencia de primera instancia La Sección Primera de esta Corporación en sentencia de 24 de julio de 2025 declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional en la medida que el debate planteado en el mecanismo constitucional fue resuelto en el proceso ordinario.
Impugnación La parte demandante presentó impugnación contra el fallo de primera instancia, concedida en auto del 13 de agosto de 20254. Insistió en que las autoridades judiciales demandadas hicieron una interpretación errada de las pruebas, pues, el Oficio no. 320 del 2015 era un acto administrativo autónomo que no fue proferido en virtud de una solicitud de aclaración de la Resolución no. 677 de 2014, sino que obedeció a la petición elevada el 19 de noviembre de 2015 para que le fuera reconocida la asignación de retiro con base en el Decreto 0991 del 15 de mayo de 2015.
En esa medida, solo era procedente demandar la Resolución no. 320 de 2015, por ser el acto administrativo que resolvió su solicitud de asignación de retiro. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 4 Índice 22;
Samai, proceso primera instancia. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03994-01 Demandante: Javier de Jesús Valencia Cano Impugnación 1. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este instrumento no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo de La Guajira y al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Riohacha con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales antes mencionados, presuntamente vulnerados por motivo de los autos del 14 de diciembre de 2022 y 12 de marzo de 2025, por cuanto, a su juicio, incurrieron en un defecto fáctico.
La Sección Primera de esta Corporación en la sentencia de tutela de primera instancia declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional en la medida que el debate planteado en el mecanismo constitucional fue resuelto en el proceso ordinario. En su escrito de impugnación el demandante insistió en que solo era procedente que demandara la Resolución no. 320 de 2015, por ser el acto administrativo que resolvió su solicitud de asignación de retiro.
De igual manera, la Sala considera preciso advertir que, si bien la acción de tutela se dirigió indistintamente contra los autos de primera y segunda instancia, proferidos en el 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03994-01 Demandante: Javier de Jesús Valencia Cano Impugnación trámite del proceso ordinario, en este caso el análisis se limitará a este último por cuanto fue el que definió la situación jurídica particular.
En los términos en que fue propuesta la controversia la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por las razones que se procederán a exponer: 2.1 Análisis de la falta de relevancia constitucional 1) El demandante afirmó que la decisión se sustentó en pruebas inexistentes y que fueron malinterpretadas, lo cual conllevó a que se resolviera que la solicitud presentada en el año 2015 se trataba de una “aclaración” de la resolución proferida con anterioridad, cuando en realidad pretendía el reconocimiento y pago de la asignación de retiro con base en un decreto expedido recientemente. 2) Explicó que la solicitud de asignación de retiro tuvo su respuesta en la Resolución no. 320 consecutivo 2015-84005 del 27 de noviembre de 2015, la cual efectivamente fue demandada, por tratarse de un acto administrativo autónomo e independiente, en contra del cual no se interpuso ningún recurso. 3) No obstante, para la Sala es claro que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela se dirigen de manera exclusiva a discutir argumentos que fueron debidamente debatidos, analizados y resueltos en el trámite del recurso de apelación presentado en contra de la providencia del 14 de diciembre de 2022, oportunidad en la cual el demandante indicó, en los mismos términos que ahora pretende, que el único acto administrativo que debía demandar era el Oficio no. 320, consecutivo 2015- 84005 del 27 de noviembre de 2015, pues fue el que resolvió la petición de asignación de retiro elevada por su apoderado el 19 de noviembre de 2015. 4) Lo anterior, en la medida que el acto administrativo contenido en la Resolución no. 6755 del 29 de julio de 2014 fue proferido a raíz de la documentación enviada por la oficina de prestaciones sociales del Ejército Nacional, el cual quedó ejecutoriado y en firme el 5 de septiembre de 2014, sin que se interpusiera recurso alguno contra este. 5) Tales planteamientos fueron abordados y resueltos en la providencia del 12 de marzo de 2025, en la cual se confirmó la decisión de primera instancia, en consideración a que el demandante no identificó e individualizó todos los actos administrativos que resolvieron la situación jurídica particular que afectó directamente su derecho subjetivo, 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03994-01 Demandante: Javier de Jesús Valencia Cano Impugnación es decir, no solicitó la anulación de la Resolución no. 6755 del 29 de julio de 2014, mediante la cual se negó el reconocimiento y pago de la asignación de retiro, pese a que ese era el acto principal y cuya decisión se reiteró a través del Oficio no. 320 del 27 de noviembre de 2015, en el cual se le puso de presente que ya existía una respuesta anterior a su petición, la cual quedó ejecutoriada y en firme el año 2014, así: “Luego de analizar el oficio No. 320, consecutivo 2015-84005, del 27 de noviembre de 2015, se observa que dicho documento responde a una solicitud de aclaración presentada por el demandante sobre la resolución administrativa número 6755, emitida el 29 de julio de 2014, en esta resolución, se niega el reconocimiento y pago de la asignación de retiro al demandante, lo cual constituye el acto administrativo original que da lugar al acto aquí impugnado.
La Sala considera que le asiste razón al juez de primera instancia, toda vez que, al solicitar únicamente la nulidad del oficio número 320, consecutivo 2015-84005, del 27 de noviembre de 2015, el demandante no incluyó correctamente todos los actos jurídicos que debían ser impugnados. Por lo anterior, este Tribunal comparte el argumento de la juez de primera instancia en cuanto la resolución No. 6755, del 29 de julio de 2014, junto con el acto acusado, forman una unidad jurídica que debe ser considerada en conjunto para resolver el fondo del asunto planteado.
(…). Por lo anterior, observa la el Tribunal que existe una indebida individualización de pretensiones, en tanto que le correspondía a la parte actora, integrar en debida forma la proposición jurídica respecto de los actos que debía acusar, dado que, la resolución No. 6755, del 29 de julio de 2014, junto con el acto acusado, forman una unidad jurídica que debe ser considerada como base para tomar una decisión que permita resolver el fondo del asunto planteado.”.
(archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI, índice 12, primera instancia, negrillas de la Sala). 6) Ahora, para sustentar la vulneración de los derechos invocados en el mecanismo constitucional, el demandante expuso similares planteamientos a los expuestos en el recurso de apelación, dirigidos a que se diera trámite a la demanda, puesto que no era procedente que demandara la Resolución no. 6755 del 29 de junio de 2014, debido a que no estaba ligada al Oficio no. 320 del 27 de noviembre de 2015, y, por lo tanto, no conformaban un acto complejo. 7) Así pues, si bien la parte demandante pretende darle el cariz de vicio o defecto a dicha situación es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela son una reproducción de los argumentos que fueron planteados en el recurso de apelación y que fueron resueltos en la providencia del 12 de marzo de 2025. 8) Para la Sala resulta claro que, de manera expresa, la autoridad judicial demandada concluyó que se encontraba probada la excepción de inepta demanda en consideración 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03994-01 Demandante: Javier de Jesús Valencia Cano Impugnación a que el demandante no individualizó con precisión la totalidad de los actos administrativos contra los cuales dirigía su demanda, conforme lo dispone el artículo 163 de la Ley 1437 de 20115 y, en especial, no censuró el que inició la actuación administrativa (Resolución no. 6755 del 29 de junio de 2014), mediante la cual se le negó expresamente al demandante el reconocimiento y pago de la asignación de retiro, decisión que, posteriormente, fue reiterada a través del Oficio 320 del 2015, en el que se le aclaró que ya había existido una respuesta anterior sobre el mismo asunto. 9) Por consiguiente, para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional porque el objeto de la demanda es reabrir un debate meramente legal y probatorio, que era propio del trámite del proceso ordinario, y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia. 10) En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por las razones hasta aquí expuestas.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: 1°) Confírmase la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier medio expedito y eficaz. 5“ARTÍCULO 163.
Individualización de las pretensiones. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda.”. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03994-01 Demandante: Javier de Jesús Valencia Cano Impugnación 3º) Comuníquesele este fallo a la Sala que resolvió la controversia en primera instancia y remítasele copia del mismo. 4º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (firmado electrónicamente) DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado (firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.