CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECINUEVE ESPECIAL DE DECISIÓN Bogotá D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación núm.: 11001-03-15-000-2021-07312-00 Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandados: SANDRA MILENA CARDONA PIEDRAHITA Y OTROS Sentencia que resuelve recurso extraordinario de revisión La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -en adelante UGPP- contra la sentencia de 24 de julio de 2020, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación núm.: 66001- 23-31-000-2004-00658-01.

I.- ANTECEDENTES I.1. Proceso ordinario I.1.1. Demanda 1. El señor Vicente Rodríguez Feo, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, instauró demanda en contra de la Caja Nacional de Previsión Social -hoy UGPP1-, con el fin de que se declarara: (i) la nulidad parcial de la Resolución núm. 17203 de 4 de septiembre de 2003, por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago de su pensión mensual de vejez por la suma de “[…] $5.085.378.60 […]”, liquidada con el 75% del promedio de lo devengado durante los ocho años y dos meses de servicio anteriores a la respectiva solicitud, incluyendo la asignación básica, prima especial, gastos de representación, prima de nivelación, bonificación por compensación y bonificación por servicios 1 En virtud de lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley 1151 de 24 de julio de 2007 “[…] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 […]” y el artículo 22 del Decreto núm. 2196 de 12 de junio de 2009 “[…] Por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones […]”, modificado por el artículo 2° del Decreto núm. 2040 de 10 de junio de 2011 “[…] Por el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación y se modifica el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009 […]”. 2 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2021-07312-00 Demandante: UGPP prestados, con sustento en el artículo 36 de la Ley 100 del 23 de diciembre de 19932, y (ii) la nulidad de la Resolución núm. 1489 de 25 de febrero de 2004 que, en sede del recurso de apelación, modificó el monto pensional inicialmente reconocido a la suma de “[…] 5.091.541.91 […]”. 2.

Como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los citados actos administrativos y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó: (i) la reliquidación de la pensión de vejez en un monto equivalente al 75% de la asignación mensual más alta devengada durante el último año de servicios, con la inclusión de la doceava parte de las primas de servicios, vacaciones y navidad, y del 100% de la asignación básica mensual, la prima especial y las bonificaciones por compensación y por servicios prestados, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 546 de 27 de marzo de 19713;

(ii) el pago de la diferencia entre la nueva liquidación y los valores reconocidos, según el incremento del salario mínimo; y (iii) el cumplimiento de la sentencia de acuerdo con lo previsto en los artículos 176 y 177 del Decreto 01. 3. Mencionó que tenía derecho a que se ajustara su mesada pensional, por cuanto era beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y prestó sus servicios por más de diez años a la Rama Judicial.

I.1.2. Contestación 4. La Caja Nacional de Previsión Social se opuso a las pretensiones de la demanda, porque, en su criterio, el Decreto 546 de 1971 establecía un régimen especial, únicamente, respecto a la edad de jubilación y la liquidación con el sueldo más elevado del último año, pero no fijó una regla sobre los factores que correspondía computar en dicho trámite.

Entonces, aclaró que, según lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, para calcular el monto de las pensiones de las personas beneficiarias del régimen de transición debían tenerse en cuenta los factores sobre los cuales cotizaron al sistema. 5. En ese sentido, indicó que el actor cotizó sobre la asignación básica, motivo por el que no resultaba procedente liquidar su pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados, pues esta interpretación generaría el desequilibrio financiero del Estado.

I.1.3. Sentencia de primera instancia 6. El Tribunal Administrativo de Risaralda, en sentencia del 23 de septiembre de 2005, anuló parcialmente los actos demandados y ordenó la reliquidación de la pensión de vejez del señor Vicente Rodríguez Feo con el 75% de la asignación mensual más elevada percibida en el último año de servicios, en la que se incluyeron la asignación básica, las doceavas de las primas de vacaciones, servicios 2 “[…] Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones […]”. 3 “[…] Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares […]”. 3 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2021-07312-00 Demandante: UGPP y de navidad, y el 100% de la prima especial de servicios y de las bonificaciones por servicios prestados y por compensación. 7.

Argumentó que el accionante trabajó por más de diez años en la Rama Judicial y cumplió 55 años el 23 de noviembre de 1998, fecha en la que adquirió la calidad de pensionado. En consecuencia, le eran aplicables el inciso 2 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 546 de 1971, régimen especial en virtud del cual tenía derecho a que se liquidara su pensión con la asignación salarial más alta devengada en el último año de servicios, la cual comprendía todos los factores salariales percibidos.

Por lo anterior, decidió lo siguiente: “[…] 1. Se declara la nulidad parcial de la resolución 17203 del 4 de septiembre de 2003 proferida por la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión, concretamente en lo pertinente al monto de la pensión. 2. Se declara la nulidad parcial de la resolución 1489 del 25 de febrero de 2004 proferida por la Oficina Jurídica de la Caja Nacional de Previsión, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación contra la resolución 17203 antes mencionada, en cuanto no tuvo en cuenta todos los factores al momento de liquidar la pensión del señor Vicente Rodríguez Feo. 3.

A título de restablecimiento del derecho, se condena a la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL a reconocer y pagar al señor Vicente Rodríguez Feo, la pensión vitalicia de vejez que fue reconocida por la resolución 17203 del 4 de septiembre de 2003, en la suma de siete millones quinientos veintidós mil cuatrocientos cincuenta y tres pesos mcte $7.522.453.oo.

(sic) a partir del día 1 de junio de 2002, pero con efectos a partir del retiro definitivo del servicio. 4. La pensión así liquidada deberá recibir los incrementos anuales de ley o de otra índole, a partir inclusive del 1 de junio de 2002, pero solo surtirá efectos fiscales a partir del retiro definitivo del servicio por parte del demandante. 5.

La entidad estatal demandada dará cumplimiento al presente fallo en el término estipulado en el artículo 176 del C.C.A.. (sic) De no atenderse lo anterior, se observará lo dispuesto en el artículo 177 de la obra citada. […]” (negrilla fuera del texto). 8. La sentencia quedó debidamente ejecutoriada al no haber sido apelada por ninguna de las partes.

I.1.4. Fallos de tutela 9. El 2 de febrero de 2015, la UGPP instauró acción de tutela4 en contra del Tribunal Administrativo de Risaralda, al considerar que la sentencia de 23 de septiembre de 2005 vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, en razón a que dispuso computar la totalidad de la bonificación por servicios prestados en el ingreso base de liquidación de la pensión de vejez del señor Vicente Rodríguez Feo, en vez de tomar una doceava parte, lo cual, a su juicio, afectaba la sostenibilidad financiera del sistema pensional y constituía abuso del derecho y fraude a la ley. 4 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2015-00363-00. 4 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2021-07312-00 Demandante: UGPP 10.

En primera instancia, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través de providencia de 9 de abril de 2015, declaró la improcedencia del mecanismo de amparo constitucional, por incumplir el requisito de inmediatez, dado que habían transcurrido más de nueve años entre la ejecutoria de la sentencia objeto de tutela y el ejercicio de la acción. 11.

El 18 de junio del mismo año, la Sección Quinta de esta Corporación revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, amparó los derechos fundamentales de la entidad demandante, dejó sin efectos el numeral 3° de la providencia del 23 de septiembre de 2005 y ordenó al Tribunal Administrativo de Risaralda dictar una nueva sentencia en la que incluyera la bonificación por servicios prestados en una doceava parte. 12.

Acogió la posición planteada por la Corte Constitucional en casos que guardan similitud con el analizado5, en el sentido de tener por superados los requisitos de subsidiaridad e inmediatez, porque encontró admisible que no se hubieran agotado los medios ordinarios de defensa judicial, en atención al problema estructural que enfrentaba la Caja Nacional de Previsión Social, y estimó que, tratándose de prestaciones periódicas, la vulneración de los derechos fundamentales tiene un carácter permanente y afecta los ingresos que financian el sistema pensional. 13.

Indicó que la bonificación por servicios es una prestación económica que se reconoce y paga al empleado cada año, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto Ley 1042 de 7 de junio de 19786, aplicable a los funcionarios de la Rama Judicial por remisión del Decreto 247 de 4 de febrero 19977, motivo por el que en la providencia examinada se incurrió en una errónea interpretación de la norma jurídica aplicable al caso, comoquiera que se liquidó en forma mensual una prestación de carácter anual en detrimento del erario.

I.1.5. Sentencia de reemplazo proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda 14. El Tribunal Administrativo de Risaralda, en sentencia del 22 de julio de 2015, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda y dispuso, a título de restablecimiento del derecho, reconocer y pagar la pensión vitalicia de vejez del actor por la suma de “[…] $ 6.607.884.oo […]”, la cual fue liquidada con el 75% de la asignación mensual más elevada percibida durante el último año de servicios, en la que se incluyeron la asignación básica, las doceavas de las primas de vacaciones, servicios y de Navidad, el cómputo del 100% de la prima especial de servicios y la bonificación por compensación, y una doceava de la bonificación por servicios prestados. 5 Citó la sentencia T-835 de 11 de noviembre de 2014 proferida por la Corte Constitucional. 6 “[…] Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones […]”. 7 “[…] Por el cual se crea la Bonificación por servicios prestados para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar […]”. 5 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2021-07312-00 Demandante: UGPP 15.

Destacó que de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado y el fallo de tutela de 18 de junio de 2015, el cómputo de la bonificación por servicios prestados se efectúa sobre una doceava parte, en vista de que el pago se hace cada año, como se transcribe a continuación: “[…] En lo tocante a la bonificación por servicios prestados este cuerpo colegiado advierte que la posición que se adoptó en el fallo del 23 de septiembre de 2005, en cuanto dicha acreencia debía tomarse, no por doceavas, si no en un cien por ciento para el cómputo de la liquidación de la pensión de jubilación del actor, la misma se dejará sin efectos, teniendo en cuenta que el Honorable Consejo de Estado, sección (sic) Quinta, determinó en el fallo de tutela de segunda instancia de fecha 18 de junio de 2015, la existencia de un defecto sustantivo por errónea interpretación de la norma jurídica que aplicable (sic) al caso, al considerar que la bonificación por servicios es una prestación económica de carácter anual, que implica su inclusión como factor de liquidación por doceavas partes, y no en un 100% como erróneamente se determinó en la aludida providencia, por tal razón este Tribunal profiere nuevo fallo que tenga en cuenta los lineamientos expuestos en sede de tutela […]” (negrilla fuera del texto).

I.1.6. Recurso de apelación 16. El señor Vicente Rodríguez Feo, por intermedio de apoderado judicial, interpuso recurso de apelación en contra del fallo de 22 de julio de 2015, en el que manifestó que la bonificación por servicios prestados hace parte de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios y no se paga por doceavas partes, por lo que no puede fraccionarse para liquidar la pensión de vejez. 17.

Añadió que la variación de las reglas jurisprudenciales debe implementarse con efectos a futuro, con el fin de salvaguardar la confianza legítima de los ciudadanos. 18. Destacó que el artículo 6 del Decreto 546 de 1971 no estableció que la pensión se liquidaría según lo aportado al sistema, de modo que la mesada debía calcularse con la asignación mensual más alta, sin que fuera necesario verificar si cotizó o no sobre dicha suma. 19.

Sostuvo que la sentencia del 23 de septiembre de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, no fue objeto de impugnación dentro de los términos establecidos en la ley, por lo que reprochó que una decisión de tutela dejara sin efectos la providencia nueve años después de haber adquirido firmeza, en detrimento de los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.

I.1.7. La sentencia de segunda instancia 20. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 24 de julio de 2020, confirmó el fallo apelado. 21. Previo a abordar el fondo del asunto, explicó que no era dable pronunciarse sobre la sentencia de tutela proferida por la Sección Quinta de esta Corporación el 18 de junio de 2015, debido a que la decisión hizo tránsito a cosa juzgada y solo podía ser 6 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2021-07312-00 Demandante: UGPP revocada o modificada por la Corte Constitucional, según los artículos 241.9 de la Constitución Política y 33 a 36 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 19918. 22.

Consideró que el problema jurídico a resolver en segunda instancia consistía en determinar si la liquidación de la pensión de vejez del demandante debía calcularse con el 100% de la bonificación por servicios prestados, que devengó durante el último año de servicio, o si este emolumento debía incluirse en una doceava parte. 23. Concluyó que la bonificación por servicios prestados es un factor salarial que se paga “[…] siempre que el empleado cumpla un año de servicios en forma continua en la misma entidad oficial […], razón por la cual se debía computar en una doceava parte.

II. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN II.1. El recurso extraordinario -causales invocadas- 24. La UGPP, por conducto de apoderado judicial, instauró recurso extraordinario de revisión en el que solicitó se efectuarán las siguientes declaraciones: “[…] PRIMERA: Revocar la sentencia proferida el 24 de julio de 2020, por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B” que confirmó la sentencia de primera instancia de 22 de julio de 2015, de Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, Sala de Decisión, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral instaurado por el señor VICENTE RODRIGUEZ FEO, contra la extinta CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL - CAJANAL EICE.

(sic) hoy UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, en proceso con radicación 2004-00658. SEGUNDA: Declarar que al señor VICENTE RODRIGUEZ FEO no le asistía el derecho a que la pensión reconocida le sea reliquidada con el 75% de la asignación más elevada en el último año de servicios, incluyendo factores que no están enlistados en el Decreto 1158 de 1994, es decir que deberán excluirse los conceptos de: prima especial de servicios, bonificación por compensación, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad.

TERCERA: Declarar que la reliquidación post mortem de pensión de vejez del causante VICENTE RODRIGUEZ FEO, hoy sustituida a la cónyuge supérstite SANDRA MILENA CARDONA PIEDRAHITA, y a los hijos menores de edad VALERIA RODRIGUEZ (sic) CARDONA y JUAN DAVID RODRIGUEZ CARDONA, debe reliquidarse calculándose conforme con las previsiones del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, al tenor de lo expresado por la H. Corte Constitucional en sentencias C- 258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017 y el Decreto 1158 de 1994, siendo del caso incluir única y exclusivamente la asignación básica y bonificación por servicios prestados, para efectos del cálculo de la mesada pensional.

CUARTA: Declarar que la señora SANDRA MILENA CARDONA PIEDRAHITA, actual beneficiaria de la pensión de sobrevivientes y en calidad de cónyuge supérstite del causante, debe efectuar la devolución de las sumas pagadas en virtud del acto 8 “[…]Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política […]” 7 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2021-07312-00 Demandante: UGPP de reconocimiento de reliquidación postmortem de la pensión (sic) jubilación, toda vez que no da lugar al pago de valor alguno en virtud de tal prestación. QUINTA: Declarar que la menor VALERIA RODRIGUEZ CARDONA (Representada por la señora SANDRA MILENA CARDONA PIEDRAHITA, actual beneficiaria de la pensión de sobrevivientes y en calidad de hija menor del causante, debe efectuar la devolución de las sumas pagadas en virtud del acto de reconocimiento de reliquidación postmortem de la pensión (sic) jubilación, toda vez que no da lugar al pago de valor alguno en virtud de tal prestación. SEXTA: Declarar que el menor JUAN DAVID RODRIGUEZ CARDONA (Representada (sic) por la señora SANDRA MILENA CARDONA PIEDRAHITA (sic), actual beneficiaria (sic) de la pensión de sobrevivientes y en calidad de hijo menor del causante, debe efectuar la devolución de las sumas pagadas en virtud del acto de reconocimiento de reliquidación postmortem de la pensión (sic) jubilación, toda vez que no da lugar al pago de valor alguno en virtud de tal prestación […]” (negrilla del texto) (subrayado fuera del texto). 25.

En criterio de la revisionista, en el sub examine se configuran las causales previstas en el numeral 7. del artículo 250 de la Ley 1437 y el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 20039, según las cuales procede la revisión de sentencias cuando: (i) la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica no tenga al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o pierda esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenga alguna de las causales legales para su pérdida; y (ii) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables, respectivamente. 26.

Como sustento de las causales invocadas, expuso que el señor Vicente Rodríguez Feo era beneficiario del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que mantiene las condiciones de edad, tiempo y monto - entendido como tasa de reemplazo- del régimen pensional anterior; sin embargo, en relación con el ingreso base de liquidación dispone que, en este caso, corresponde al promedio de los salarios devengados en el tiempo que le hiciera falta para adquirir el estatus pensional y, únicamente, autoriza el cómputo de los factores salariales contenidos en el Decreto 1158 de 1994, es decir, la asignación básica y la bonificación por servicios prestados. 27.

Sostuvo que la mesada pensional no debió liquidarse con el 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio, ni incluir la bonificación por compensación, la prima especial de servicios y las primas de servicios, vacaciones y navidad. 28. Por tales razones, afirmó que el fallo acusado transgredió los artículos 36 de la Ley 100 de 1993, 1. del Decreto 1158 de 1994, 6 del Decreto 546 de 1971 y 48 y 128 de la Constitución Política, y desconoció los precedentes jurisprudenciales 9 “[…] Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales […]”. 8 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2021-07312-00 Demandante: UGPP fijados por la Corte Constitucional10 y el Consejo de Estado11, respecto al ingreso base de liquidación aplicable para el cálculo de la pensión de vejez de las personas sujetas al régimen de transición. 29.

Solicitó la suspensión provisional del fallo cuestionado, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 238 de la Constitución Política y 229 de la Ley 1437. 30. Sostuvo que se ordenó el pago de una prestación, que constituye la base para el reconocimiento de la sustitución pensional de los demandados, por un monto superior al debido según la ley y la jurisprudencia, actuación que perjudica a la UGPP y al tesoro público.

II.2. Trámite del recurso extraordinario de revisión 31. El recurso extraordinario de revisión fue presentado ante la Secretaría General del Consejo de Estado el 27 de octubre de 2021 y luego de efectuarse el correspondiente reparto, se asignó su conocimiento a la Sala Diecinueve Especial de Decisión, con la radicación núm.: 11001-03-15-000-2021-07312-00. 32.

Mediante proveído de 17 de noviembre de 2021, se dispuso inadmitir el recurso de la referencia, con el propósito de que la apoderada judicial de la entidad demandante: (i) manifestara si insistía en la configuración de la causal del numeral 7. del artículo 250 de la Ley 1437. En caso afirmativo, fundamentara la forma en que presuntamente se materializaba en el sub examine;

(ii) allegara el poder conferido a la abogada Lucía Arbeláez de Tobón para ejercer la representación judicial de la UGPP en el presente trámite y la prueba pertinente para acreditar la calidad en que actúa el otorgante; y (iii) demostrara el envío de la demanda, de sus anexos y del escrito de subsanación a la dirección física de notificación de los demandados. 33.

El 29 de noviembre de 2021, la apoderada judicial de la entidad recurrente subsanó los defectos indicados. En tal sentido, excluyó del objeto de la demanda la causal prevista en el numeral 7. del artículo 250 de la Ley 1437 y aportó: (i) copia de la escritura pública por medio de la cual la UGPP le otorga poder general a la firma Lydm Consultoría y Asesoría Jurídica, representada legalmente por la abogada Lucía Arbeláez de Tobón, con el fin de que ejerza la representación judicial y extrajudicial de la entidad;

(ii) copia del certificado de existencia y representación legal de la referida sociedad; (iii) copia del acta de posesión del director jurídico de la UGPP; y (iv) constancia de la remisión de copia de la demanda, de sus anexos y del escrito de subsanación a la dirección física de los demandados. 34. En decisión de 4 de febrero de 2022, se excluyó del objeto del proceso la causal contenida en el numeral 7. del artículo 250 de la Ley 1437 y se admitió el recurso 10 Para el efecto, citó las siguientes providencias: C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-631de 2017, SU-395 de 2017, SU-023 de 2018, Auto 326 de 2014 y Auto 229 de 2017, proferidas por la Corte Constitucional. 11 Se refirió al fallo de 25 de febrero de 2016, proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado en la acción de tutela con radicación núm.:11001-03-15-000-2016-00103-00; y a la sentencia de unificación CE-SUJ S2-021-20 del 11 de junio de 2020, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado. 9 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2021-07312-00 Demandante: UGPP extraordinario de revisión con fundamento en la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Además, se solicitó a la Secretaría del Tribunal Administrativo de Risaralda que allegara en calidad de préstamo el expediente ordinario núm.: 66001-23-31-000-2004-00658-01, en el que se profirió la sentencia de 24 de julio de 2020; expediente debidamente incorporado al plenario y que se encuentra visible en el índice 20 del expediente digital. 35.

Mediante auto de 5 de mayo de 2022, se resolvió sobre el decreto y práctica de las pruebas solicitadas por las partes y se reconoció personería al abogado Carlos Arturo Merchán Forero para ejercer la representación judicial de la señora Sandra Milena Cardona Piedrahíta y de los menores Valeria y Juan David Rodríguez Cardona. 36. Vencido el plazo de fijación en lista12, el expediente pasó para sentencia. 37.

Por medio de proveído de 25 de julio de 2022, el magistrado sustanciador del proceso declaró la improcedencia de la acción especial de revisión, al considerar que “[…] no hay lugar al uso del recurso extraordinario de revisión como mecanismo infirmatorio pues con el mismo propósito y de manera satisfactoria ya se había acudido a la acción de tutela contra providencias judiciales, trámite en el que bien pudieron haberse alegado las inconformidades que hoy se esgrimen en este proceso.

En tales condiciones, la aspiración de la UGPP de exceptuar nuevamente el principio de la cosa juzgada se torna irrazonable y desproporcionada […]”. 38. El 2 de agosto de 2022, la accionante instauró recurso de súplica en contra del auto que declaró la improcedencia de la acción especial de revisión. En consecuencia, el 17 de abril de 2023 la Sala Diecinueve Especial de Decisión revocó el auto recurrido y dispuso que el magistrado a cargo de la sustanciación del proceso continuara con el trámite procesal correspondiente. 39.

A través de proveído del 2 de agosto de 2023, el magistrado sustanciador del proceso indicó que el proyecto de sentencia discutido en la Sala Especial del 28 de julio de ese año no fue aprobado y ordenó remitir el expediente al despacho del magistrado que seguía en turno. 40. El 8 de agosto de 2023 el expediente pasó al despacho para sentencia. II.3 Intervención de la señora Sandra Milena Cardona Piedrahíta, en nombre propio y en representación de sus hijos menores 41.

Los demandados, por intermedio de apoderado judicial, se opusieron a las pretensiones del presente recurso extraordinario de revisión, con fundamento en los siguientes argumentos: 42. Manifestaron que el fallo de tutela del 18 de junio de 2015 dejó sin efectos el numeral 3° de la sentencia del 23 de septiembre de 2005, proferida por el Tribunal 12 Cfr. índice 29 del expediente digital en SAMAI. 10 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2021-07312-00 Demandante: UGPP Administrativo de Risaralda y dispuso que en la decisión de reemplazo se modificara la liquidación de la mesada pensional en lo que respecta a la bonificación por servicios prestados, que debía incluirse en una doceava parte. 43.

Aclararon que, en cumplimiento de la orden de tutela se expidieron las providencias del 22 de julio de 2015 y del 24 de julio de 2020, decisiones que, a su juicio, se supeditaban a los supuestos fácticos y jurídicos objeto de amparo constitucional, por ello, los demás elementos del ingreso base de liquidación resultaban inmodificables. 44.

Argumentaron que el fallo del 22 de julio de 2015 solo fue recurrido por el señor Vicente Rodríguez Feo, por lo que, en observancia del principio de la non reformatio in pejus, el juez no tenía la facultad de pronunciarse extra petita o ultra petita en contra del apelante único. 45. Añadieron que la naturaleza extraordinaria del recurso impide debatir asuntos que hicieron tránsito a cosa juzgada y que no fueron “[…] impugnados por quien recurre extraordinariamente […]”, en la medida que una interpretación diferente convertiría esta vía procesal en una tercera instancia que permita convalidar la falta de diligencia de las partes. 46.

Expusieron que no se configuró un abuso del derecho, pues en la época en que se profirió la sentencia del 23 de septiembre de 2005, el juez acogió el precedente jurisprudencial13 vigente de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en virtud del cual el régimen de transición habilitaba la aplicación integral del artículo 6 del Decreto 546 de 1971, entonces, la pensión debía liquidarse teniendo en cuenta la asignación más alta devengada en el último año de servicio, sin limitar la inclusión de los factores a aquellos sobre los cuales se hubieran efectuado aportes al sistema. 47.

Señalaron que la demanda se sustenta en criterios jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, sobre la interpretación del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, fijados con posterioridad a la sentencia del 23 de septiembre de 2005, por ende, su aplicación retroactiva lesionaría el principio de confianza legítima. 48.

Propusieron la excepción de caducidad, puesto que, desde su punto de vista, los reparos de la recurrente se orientan a desvirtuar los fundamentos jurídicos de la sentencia del 23 de septiembre de 2005, que quedó ejecutoriada el 18 de octubre del mismo año. 49. En ese sentido, según la sentencia C-085 de 2003 proferida por la Corte Constitucional, la revisionista debió instaurar el recurso extraordinario de revisión a más tardar el 18 de octubre de 2007, contrario a ello, lo radicó dieciséis años después; conclusión que no variaría si el término se contabilizara a partir del 12 de 13 Citaron la sentencia del 6 de febrero de 2003, radicación núm.: 2001-01328, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. 11 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2021-07312-00 Demandante: UGPP junio de 2013, fecha en la que la UGPP asumió la defensa de la Caja Nacional de Previsión Social. 50.

Indicaron que el artículo 164 de la Ley 1437 prevé que no hay lugar a recuperar prestaciones pagadas a particulares de buena fe, de modo que no procede la devolución de las sumas que recibieron en virtud de la liquidación de la pensión de vejez del señor Vicente García Feo. 51. Por último, solicitaron que se condenara en costas a la entidad recurrente.

II.4. Ministerio Público 52. Guardó silencio14. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA III.1. Cuestión previa 53. La UGPP solicitó en el escrito contentivo del recurso extraordinario de revisión, que se decretara como medida cautelar la suspensión de la sentencia del 24 de julio de 2020, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con fundamento en los artículos 238 de la Constitución Política y 229 de la Ley 1437. 54.

Al respecto, es menester indicar que en los términos del artículo 229 de la Ley 1437, las medidas cautelares se instituyeron para los procesos declarativos con el propósito de “[…] proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia […]”. 55. En ese contexto, la Sala advierte que el recurso extraordinario de revisión no es un proceso declarativo15, pues su finalidad es examinar, en el marco de las causales invocadas, sentencias amparadas por el principio de cosa juzgada, por ello no es dable pronunciarse sobre el derecho sustancial que le correspondió analizar al juez natural. 56.

Sumado a lo anterior, el artículo 25316 de la Ley 1437, establece que “[…] en ningún caso, el trámite del recurso de revisión suspende el cumplimiento de la sentencia […]”. 14 Cfr. Índice 17 del expediente digital en SAMAI. 15 Sobre la improcedencia de las medidas cautelares en los recursos extraordinarios de revisión, consultar, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Auto del 14 de agosto de 2018. Radicación: 11001-03-15-000-2017-02078-01. C.P. Ramiro Pazos Guerrero. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Quinta Especial de Decisión. Auto de 11 de octubre de 2022. Radicación:11001-03-15-000- 2022-01572-00. C.P. Milton Chaves García. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Novena Especial de Decisión. Auto de 21 de enero de 2022.

Radicación: 11001-03-15-000-2020-04881-00. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 16 Modificado por el artículo 69 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[…] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]”. 12 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2021-07312-00 Demandante: UGPP 57.

Así las cosas, se concluye que la naturaleza de este mecanismo de impugnación no admite la afectación anticipada de la providencia objeto de revisión. Por lo tanto, la medida cautelar solicitada es improcedente. III.2. Competencia y oportunidad 58. El artículo 248 de la Ley 1437 dispone que el recurso extraordinario de revisión procede en contra de las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los tribunales administrativos y por los juzgados administrativos. 59.

En tratándose del recurso extraordinario de revisión instaurado en contra de las sentencias proferidas por las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, el artículo 249 de la Ley 1437 prevé que la competencia radica en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la citada Corporación, sin exclusión de la Sección que profirió la decisión. 60.

De conformidad con el artículo 107 ibidem, las Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado decidirán los procesos sujetos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación en los asuntos que esta última les encomiende, salvo en los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad. 61.

Al respecto, el artículo 29 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 –Reglamento Interno del Consejo de Estado–, al asignar los asuntos de conocimiento de las Salas Especiales de Decisión, dispuso lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO 29. - Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1. Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. […]” 62. Por su parte, los artículos 251 y 252 de la Ley 1437 prevén que este recurso extraordinario puede interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia, mediante escrito que debe reunir los requisitos establecidos en esta última disposición, con indicación precisa y razonada de la causal en que se funda, acompañada de los documentos necesarios y de las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y las que pretenda hacer valer. 63.

También precisa el artículo 251 ibidem que, en los asuntos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá interponerse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial que se cuestiona. 13 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2021-07312-00 Demandante: UGPP 64. En el caso concreto, se advierte que la UGPP, el 27 de octubre de 202117, presentó recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia de 24 de julio de 2020, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho núm.: 66001-23-31-000-2004-00658-01; providencia que fue notificada por edicto el 18 de diciembre de 202018 y quedó ejecutoriada19 el 18 de enero de 2021, es decir, que el recurso se presentó antes del vencimiento del término de cinco años que señala la norma. 65.

En consecuencia, la Sala es competente para decidir el recurso extraordinario de revisión de la referencia, en la medida en que fue instaurado oportunamente y promovido en contra de una sentencia ejecutoriada proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, motivo por el cual se cumplen los presupuestos procesales para su estudio de fondo.

III.3. Aspectos generales del recurso extraordinario de revisión 66. El recurso extraordinario de revisión, como excepción al principio de la cosa juzgada que ampara las sentencias ejecutoriadas, ha sido instituido por el legislador para enmendar los errores o ilícitos cometidos en la expedición de tales providencias. 67. El citado recurso procede por las causales taxativas que en cada caso haya definido el legislador, y tiene como propósito garantizar la justicia real y material como valor fundante del Estado de Derecho, tal y como lo sostuvo la Corte Constitucional en sentencia C-871 de 2003, en la cual señaló lo siguiente: “[…] Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio “res iudicata pro veritate habertur” para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido […]”. 68.

Así las cosas, en la medida en que, a través de este recurso se puede ver alterada la certeza brindada por la cosa juzgada, el mismo procede por las causales expresamente señaladas por la ley, imposibilitando alegar o acudir a otras20; taxatividad que resulta razonable, pues se trata de un mecanismo que modifica providencias que se consideraban inmutables y definitivas, razón por la cual los motivos que dan lugar a la revisión deben ser aplicados e interpretados en sentido restringido21. 17 Cfr. Índice 2 del expediente digital en SAMAI. 18 Cfr. Índice 30 del expediente ordinario en SAMAI. 19 Conforme con el artículo 302 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2015 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”.

Cfr. Fl. 304, visible en el índice 20 del expediente digital en SAMAI 20 Corte Constitucional. Sentencia C – 0004 de 20 de enero de 2003. M.P.: Eduardo Montealegre Lynett. 21 Ibidem. 14 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2021-07312-00 Demandante: UGPP III.4. De las causales especiales de revisión previstas en la Ley 797 de 2003 69.

El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 previó dos razones cualificadas de revisión para efectos de controvertir providencias judiciales que reconocen la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza con cargo al tesoro público o a fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: “[…] Artículo 20.

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables22 […]” (los apartes subrayados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional mediante sentencia C-835 de 23 de septiembre de 2003) (negrilla fuera de texto). 70.

Al respecto, en la exposición de motivos del proyecto de Ley 797 de 2003 se enfatizó en la necesidad de crear sistemas sociales solidarios, justos para todos los ciudadanos y económicamente factibles y duraderos. Bajo esa égida, se consideró oportuno implementar un mecanismo que permitiera revisar las pensiones otorgadas de forma irregular o por montos que exceden lo establecido en la ley, con el fin de abordar los casos de corrupción, prevenir los perjuicios que podría sufrir la Nación y reducir el déficit fiscal. 71.

La Corte Constitucional, en la sentencia C-835 de 200323, señaló que la transcrita disposición estableció una acción de revisión sui generis, cuyo ejercicio tiene las siguientes características: (i) está restringida a una parte activa calificada, es decir, son determinadas entidades las llamadas a instaurarla; (ii) procede únicamente por dos causales específicas que tienen por finalidad la protección y recuperación del patrimonio público, y (iii) su objeto es limitado y el análisis se dirige a establecer la legalidad de las sumas periódicas que han sido reconocidas. 22 La expresión subrayada fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-835 de 23 de septiembre de 2003, como se explicará infra. 23 Corte Constitucional.

Sentencia C – 835 de 23 de enero de 2003. M.P.: Jaime Araújo Rentería. 15 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2021-07312-00 Demandante: UGPP 72. Visto lo anterior, la Sala procederá a efectuar el análisis de fondo de los argumentos expuestos en el recurso, para, luego, determinar si se configura o no la causal de revisión invocada por la parte recurrente.

III.5. Problema jurídico 73. Corresponde determinar si se configura o no la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, dado que, según la demandante, el señor Vicente Rodríguez Feo no tenía derecho a que se liquidara su mesada pensional con el 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio, con la inclusión de la bonificación por compensación, la prima especial de servicios y las primas de servicios, vacaciones y navidad, en razón a que el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, así como la jurisprudencia de la Corte Constitucional24 y del Consejo de Estado25, determinan que el ingreso base de liquidación aplicable es el promedio de lo devengado durante el tiempo que le hiciera falta para adquirir el derecho pensional, con el cómputo de los factores contenidos en el Decreto 1158 de 1994, es decir, la asignación básica y la bonificación por servicios prestados. 74.

Esta Sala de Decisión para desatar los argumentos propuestos en el recurso considera pertinente analizar los siguientes aspectos: (i) caducidad del recurso extraordinario de revisión; y (ii) la configuración o no de la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. III.6. Caducidad del recurso extraordinario de revisión 75.

Los demandados propusieron en la contestación de la demanda la excepción de caducidad del recurso extraordinario de revisión, por considerar que las inconformidades de la UGPP se dirigen a controvertir los fundamentos jurídicos de la sentencia del 23 de septiembre de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda. 76. Según su interpretación, los fallos del 22 de julio de 2015 y 24 de julio de 2020, se dictaron en cumplimiento de la sentencia de tutela del 18 de junio de 2015, que ordenó que en el cálculo de la pensión de vejez del señor Vicente Rodríguez Feo se incorporara la bonificación por servicios prestados en una doceava parte, por lo que los demás conceptos del ingreso base de liquidación eran inmodificables. 77.

Para decidir lo pertinente, es preciso reiterar que el artículo 251 de la Ley 1437, establece que las demandas impetradas en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, cuentan con un término de presentación oportuna de cinco (5) 24 Para el efecto, citó las siguientes providencias: C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-631de 2017, SU-395 de 2017, SU-023 de 2018, Auto 326 de 2014 y Auto 229 de 2017, proferidas por la Corte Constitucional. 25 Se refirió al fallo de 25 de febrero de 2016, proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado en la acción de tutela con radicación núm.:11001-03-15-000-2016-00103-00, y a la sentencia de unificación CE-SUJ S2-021-20 del 11 de junio de 2020, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado. 16 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2021-07312-00 Demandante: UGPP años contados a partir de la ejecutoria de la providencia judicial cuestionada, so pena de que opere la caducidad. 78.

En el asunto bajo examen, no resulta procedente contabilizar el término de caducidad del recurso de la referencia, a partir de la ejecutoria de la sentencia de 23 de septiembre de 2005, pues la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante fallo de tutela de 18 de junio de 2015, dejó sin efectos el numeral 3° de la parte resolutiva de dicha decisión y ordenó al Tribunal Administrativo de Risaralda dictar un nuevo fallo. 79.

En cumplimiento de lo anterior, el Tribunal Administrativo de Risaralda, en providencia de 22 de julio de 2015, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda; decisión que fue confirmada en sentencia del 24 de julio de 2020, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cual corresponde a la recurrida por la UGPP en el proceso de la referencia y, como se señaló anteriormente, se notificó por edicto el 18 de diciembre de 202026 y adquirió firmeza27 el 18 de enero de 2021. 80.

En consecuencia, se encuentra que la UGPP interpuso la demanda de manera oportuna el 27 de octubre de 202128, toda vez que no excedió el límite temporal dispuesto por el legislador para promover el litigio. 81. Adicionalmente, la Sala advierte que el examen relacionado con el contenido y alcance de la providencia objeto de revisión constituye parte integral del fondo del asunto, por lo que se abordará a continuación. III.7.

De la configuración o no de la causal de revisión alegada 82. Conforme se explicó en los antecedentes del presente fallo, la UGPP solicitó que se revoque la sentencia del 24 de julio de 2020, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con sustento en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque, en su criterio, la mesada pensional del señor Vicente Rodríguez Feo, excede lo debido según los criterios del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, del Decreto 1158 de 1994 y de la jurisprudencia de la Corte Constitucional29 y del Consejo de Estado30. 83.

Así las cosas, es claro que la revisionista cuestiona la cuantía de la pensión que se confirmó en el proveído censurado, en la medida que se calculó con el 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios, incluyendo los factores salariales percibidos en ese período, en lugar de aplicar las 26 Cfr. Índice 30 del expediente ordinario en SAMAI. 27 Conforme con el artículo 302 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2015 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”.

Cfr. Fl. 304, visible en el índice 20 del expediente digital en SAMAI 28 Cfr. Índice 2 del expediente digital en SAMAI. 29 Para el efecto, citó las siguientes providencias: C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-631de 2017, SU-395 de 2017, SU-023 de 2018, Auto 326 de 2014 y Auto 229 de 2017, proferidas por la Corte Constitucional. 30 Se refirió al fallo de 25 de febrero de 2016, proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado en la acción de tutela con radicación núm.:11001-03-15-000-2016-00103-00, y a la sentencia de unificación CE-SUJ S2-021-20 del 11 de junio de 2020, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado. 17 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2021-07312-00 Demandante: UGPP reglas del ingreso base de liquidación contempladas para los beneficiarios del régimen de transición pensional. 84.

Para efectos de resolver, la Sala precisa que en el fallo objeto de revisión se abordó el siguiente problema jurídico: “[…] De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por el demandante, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si en la liquidación de la pensión de jubilación del accionante debe ser computado el 100% de la bonificación por servicios prestados que devengó durante el último año de servicio; o, por el contrario, dicho emolumento debe ser incluido solo en una doceava, como se dispuso en primera instancia. […]” (negrilla fuera del texto). 85.

El juez ordinario de segunda instancia determinó que la bonificación por servicios prestados no podía computarse en el monto total, sino en una doceava parte, debido a que se trata de una prestación que se paga cada año, como se transcribe a continuación: “[…] El Tribunal Administrativo de Risaralda dispuso acceder parcialmente a las pretensiones del demandante y ordenó el reajuste de la pensión del actor con la asignación mensual más elevada recibida durante el último año de servicios, el cómputo del 100% de la prima especial de servicios y la bonificación por compensación, y una doceava de la bonificación por servicios prestados.

Empero, el demandante considera que en el ingreso base de liquidación de su pensión debe ser incluido el 100% de la bonificación por servicios prestados devengada durante el último año de servicios, y no una doceava de dicho emolumento, como lo dispuso el fallador de primera instancia. De acuerdo con el acápite normativo y jurisprudencial, resulta claro que la bonificación por servicios prestados constituye un factor salarial que se paga siempre que el empleado cumpla un año de servicios en forma continua en la misma entidad oficial, motivo por el cual para efectos de la inclusión del referido emolumento en la liquidación de la pensión del actor debe hacerse en una doceava parte, y no sobre el 100%, como lo determinó el a quo, habida cuenta de que este se recibe de manera anual, y en razón a ello, resulta contrario a derecho computar la totalidad de tal bonificación en el ingreso base de liquidación de la prestación. Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, en cuanto dispuso la liquidación de la pensión con inclusión de una doceava parte de la bonificación por servicios prestados que devengó el actor durante el último año de prestación de servicios […]” (negrilla fuera del texto). 86.

Visto el contexto de la presente controversia, la Sala evidencia que los derroteros plasmados en el recurso de apelación, solamente facultaron a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado para determinar si en la liquidación de la pensión de vejez del señor Vicente Rodríguez Feo correspondía incluir la bonificación por servicios prestados en un 100% o en una doceava parte. 18 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2021-07312-00 Demandante: UGPP 87.

Lo anterior, de acuerdo con el principio de la non reformatio in pejus31, consagrado en el artículo 31 de la Constitución Política, que circunscribe el examen en segunda instancia a los reproches de la oposición plasmada por el apelante único y excluye del debate los demás puntos que fueron resueltos en la sentencia recurrida. 88. En ese contexto, el inciso segundo del artículo 328 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201232, restringe la competencia del ad quem a los argumentos del recurso de apelación y establece que “[…] no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella […]”, puesto que se entiende que la impugnación recae sobre los aspectos que le resultaron adversos y que la contraparte al no recurrir consintió lo que se decidió en su contra. 89.

Adicionalmente, se pone de relieve que el principio de congruencia es una garantía procesal, regulada en el artículo 281 de la Ley 1564, cuyo propósito es delimitar el contenido de la sentencia. 90. En tal virtud, la jurisprudencia33 de esta Corporación ha sostenido que la congruencia debe ser interna y externa, la primera acepción se relaciona con la armonía entre las partes motiva y resolutiva del fallo y, la segunda, con el vínculo entre lo pedido por las partes en la demanda, la contestación y en el recurso de apelación. 91.

En otras palabras, el juez tiene la potestad de dirimir la controversia en el marco de los derroteros planteados por las partes en las etapas procesales correspondientes y no está habilitado para pronunciarse o conocer sobre asuntos que no fueron objeto de discusión, lo contrario conllevaría a la adopción de decisiones ultra petita o extra petita. 92.

De modo que, si la UGPP no estaba de acuerdo con la decisión adoptada en la providencia del 22 de julio de 2015, tenía la carga procesal de recurrirla con el fin de poner en conocimiento del superior sus cuestionamientos, como no lo hizo, la causa petendi de la apelación quedó integrada, solamente, por el reparo que formuló el extremo demandante. 93.

Nótese, entonces, que la revisionista omitió exponer su inconformidad sobre el ingreso base de liquidación que empleó el a quo para calcular la pensión de vejez del señor Vicente Rodríguez Feo, a través del medio de defensa ordinario establecido en el ordenamiento jurídico y pretende acudir a este mecanismo 31 Al respecto, las Salas Especiales de Decisión se han pronunciado, entre otras, en las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Quince Especial de Decisión. Sentencia de 22 de noviembre de 2023.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-04579-00. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia de 5 de julio de 2024. Radicación: 11001-03-15- 000-202-03940-00. C.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 32 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”. 33 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Subsección A de la Sección Tercera.

Sentencia de 1° de diciembre de 2023. Radicación: 11001-03-26-000-2020-00056-00. C.P. María Adriana Marín. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Once Especial de Decisión. Sentencia de 2 de noviembre de 2023. Radicación: 11001- 03-15-000-2022-04344-00. C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 19 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2021-07312-00 Demandante: UGPP extraordinario de revisión con el fin de subsanar las falencias en la defensa de sus intereses. 94.

Sobre este punto, la Sala Catorce Especial de Decisión34 indicó: “[…] El recurso extraordinario de revisión no es el escenario adecuado para exponer los argumentos que debían desplegarse en las actuaciones de la nulidad y restablecimiento del derecho, en este caso, en el recurso de apelación. Aceptar ello, significaría aceptar que este recurso constituye una tercera instancia en el que es posible discutir aspectos sustanciales y formales del litigio y olvidar las causales restringidas y de interpretación restrictiva que deben orientar la solución del caso en el marco del recurso extraordinario de revisión. Este recurso busca despojar de eficacia a una decisión judicial para el restablecimiento de la justicia material, siempre que se hubiera visto afectada por situaciones externas que no pudieron ventilarse en el proceso ordinario, pero, en todo caso, su objeto es la revisión de la decisión adoptada por el juez ordinario en la providencia no susceptible de recursos ordinarios […]” (negrilla fuera del texto). 95.

En ese orden de ideas, cabe destacar que los lineamientos jurisprudenciales35 que la demandante invoca como desconocidos, se orientan a identificar el ingreso base de liquidación aplicable a las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición, asunto que, como se indicó previamente, no hizo parte de los reparos incluidos en el recurso de apelación. 96.

A pesar de lo anterior, conviene señalar que en la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020 la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado36, determinó que los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público amparados por el Decreto 546 de 1971, se rigen por lo dispuesto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. 97.

En lo atinente a los efectos de la decisión, dicha Sala señaló que estas reglas se aplican de forma retrospectiva, es decir, que tienen carácter vinculante y obligatorio “[…] (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración; (ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado. […]” (negrilla fuera del texto). 98.

En dicha providencia se aclaró que las pensiones reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis jurisprudencial que sostenía la Corporación antes de la sentencia de unificación, no lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley, por lo que, si se llegara a interponer recurso extraordinario de revisión contra un fallo ejecutoriado proferido con sustento en una ratio decidendi diferente, prevalecerá el principio de cosa juzgada. 34 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión. Sentencia del 11 de julio de 2024.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-07061-00. C.P. Alberto Montaña Plata. 35 Mencionó las siguientes providencias: C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-631de 2017, SU-395 de 2017, SU-023 de 2018, Auto 326 de 2014 y Auto 229 de 2017, proferidas por la Corte Constitucional; y el fallo de 25 de febrero de 2016, proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado en la acción de tutela con radicación núm.:11001-03-15-000-2016-00103-00, y la sentencia de unificación CE-SUJ S2-021-20 del 11 de junio de 2020, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado. 36 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, CE-SUJ S2-021-20. Radicación: 15001-23-33-000-2016-00630-01. 20 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2021-07312-00 Demandante: UGPP 99. En tal sentido, se colige que, aunque las reglas de la sentencia de unificación en cita se encontraban vigentes en la fecha en la que se profirió el proveído objeto de estudio, lo cierto es que en segunda instancia no se discutió el ingreso base de liquidación que se debía emplear para el cálculo de la pensión de vejez del señor Vicente Rodríguez Feo, sino que el debate se centró en el cómputo de la bonificación por servicios prestados, de ahí que no resultara procedente modificar la liquidación bajo el amparo de criterios jurisprudenciales que regulan asuntos que no fueron puestos en conocimiento del ad quem, un entendimiento distinto implicaría exceder los límites del principio de congruencia y la competencia del superior en detrimento del apelante único. 100.

En suma, se itera que el recurso extraordinario de revisión no se instituyó como una tercera instancia en la que sea viable subsanar las omisiones de las partes o adelantar el estudio de argumentos que no se expusieron en el proceso ordinario. 101. En consecuencia, la Sala Especial de Decisión concluye que no se acreditó la configuración de la causal de revisión prevista en el literal b) de la Ley 797 de 2003, razón por la cual declarará infundado el recurso.

III.8. De la condena en costas 102. La Sala estima que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 25537 de la Ley 1437 y en el numeral 8. 38 del artículo 365 de la Ley 1564, procede condenar en costas a la recurrente, por concepto de agencias en derecho, dado que el recurso extraordinario se declarará infundado y se acreditó la labor defensiva de los demandados. 103.

Para efectos de la liquidación de las agencias en derecho, el consejero sustanciador dictará un auto posterior, de conformidad con lo establecido en el numeral 3.39 del artículo 366 de la Ley 1564, una vez quede en firme la presente sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Diecinueve Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, contra la sentencia de 24 de julio de 2020, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del 37 Modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021. 38 Por remisión del artículo 306 de la Ley 1437. 39 Ibidem. 21 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2021-07312-00 Demandante: UGPP Consejo de Estado, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento derecho con radicación núm.: 66001-23-31-000-2004-00658-01.

SEGUNDO: CONDENAR en costas, por concepto de agencias en derecho, a la parte recurrente.

TERCERO: Para la fijación de las agencias en derecho, por Secretaría General, INGRESAR el expediente al despacho del consejero ponente para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado WILSON RAMOS GIRÓN Consejero de Estado (E) Aclara voto NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero de Estado Aclara voto JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Salva voto PEDRO PABLO VANEGAS GIL Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sala Diecinueve Especial de Decisión en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.