Radicación: 52001-23-33-000-2020-01043-01 (4840-2024) Demandante: Nixon Antonio Paredes Ayala Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 52001-23-33-000-2020-01043-01 (4840-2024) Demandante: Nixon Antonio Paredes Ayala Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: pensión gracia, reconocimiento.
Subtema 1: acreditación del vínculo laboral. Subtema 2: validez probatoria del acta de posesión en cargo docente. Autenticidad. Subtema 3: eficacia probatoria de prueba documental, apreciación en conjunto. Subtema 4: presupuestos para reconocimiento de la pensión gracia. Acreditación. Subtema 5: origen de los recursos de la entidad nominadora no determina la naturaleza de la vinculación. Subtema 6: prescripción de mesadas.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, el 31 de mayo de 2024, que accedió a las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO Nixon Antonio Paredes Ayala, en condición de docente en el municipio de Cuaspud- Carlosama (Nariño), solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la UGPP, entidad que negó la prestación al considerar que no aportó documento idóneo para acreditar la existencia del vínculo laboral anterior al 31 de diciembre de 1980, ni la naturaleza de los recursos que financiaron el servicio.
El demandante aduce que el acto administrativo fue falsamente motivado comoquiera que los tiempos servidos no fueron nacionales, tal y como consta en los actos de nombramiento. La vinculación en plaza municipal se encuentra acreditada con las actas de posesión en el cargo docente, las certificaciones de la Secretaría de Educación Municipal y los decretos de nombramiento, uno de ellos reconstruido por orden judicial de tutela.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Nixon Antonio Paredes Ayala presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, radicada mediante apoderado judicial el 23 de septiembre de 2020, con las siguientes: Radicación: 52001-23-33-000-2020-01043-01 (4840-2024) Demandante: Nixon Antonio Paredes Ayala Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.1.
Pretensiones: (i) Declarar la nulidad de las resoluciones RDP 009794 del 20 de abril de 2020 y RDP 013904 del 17 de junio de la misma anualidad, a través de las cuales se le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia y se confirmó dicha negativa al resolver el recurso de apelación interpuesto. (ii) Condenar a la UGPP a reconocer y pagar la pensión gracia a que tiene derecho el demandante, en cuantía equivalente al 75% del salario devengado en el año anterior al que adquirió el estatus pensional, con los ajustes del valor conforme con el índice de precios al consumidor, en los términos del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
(iii) Condenar a la entidad al pago de intereses moratorios sobre las sumas adeudadas de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 3 del artículo 192 y el numeral 4 del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011. (iv) Dar cumplimiento a la sentencia en los términos del párrafo 3 del artículo 192 y los numerales 1, 2 y 3 del artículo 195 del CPACA.
(v) Condenar en costas a la entidad demandada de acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del CPACA y 365 del CGP1. 2.1.2. Hechos 2. Como fundamento fáctico de las pretensiones, el demandante expuso, en síntesis: (i) Nació el 15 de junio de 1959, por lo que cumplió 50 años el 15 de junio de 2009; (ii) prestó servicios como docente municipal nombrado en propiedad por 29 años y 8 días, en los siguientes periodos: i) en Cuaspud – Carlosama desde el 1 de septiembre de 1979 hasta el 18 de septiembre de 1980, en la Escuela Rural Mixta de la Sección de Macas en virtud del nombramiento realizado mediante Oficio 18 del 25 de agosto de 1979; ii) entre el 19 de septiembre y el 31 de diciembre de 1980 en la Escuela Rural Mixta de la Sección de Chavisnan, por nombramiento realizado mediante el Decreto 13 del 18 de septiembre de 1980; iii) del 1 de enero al 31 de diciembre de 1981 (sic) en la Escuela Rural Mixta del Carchi en el que se vinculó mediante Decreto 1 del 1 de enero de 1981; iv) del 1 de enero al 31 de diciembre de 1983 en la Escuela Rural Mixta de San Francisco el Socorro por designación realizada al través del Decreto 01 del 1 de enero de la misma anualidad y, v) desde el 1 de febrero de 1994 hasta el 10 de septiembre de 2018 (fecha expedición certificación de tiempo de servicio) por nombramiento a través del Decreto 5 del 1 de febrero de 1994; 1 Samai, gestión en otros despachos, índice 6, 47ED_EXPEDIENTEDIGITALpdf(.pdf) NroActua 6, 0003NulidadRestablecimientoDelDerecho.pdf, páginas 1 y 2.
Radicación: 52001-23-33-000-2020-01043-01 (4840-2024) Demandante: Nixon Antonio Paredes Ayala Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 (iii) adquirió el estatus pensional el 2 de octubre de 2010; (iv) el 14 de enero de 2020 solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, la cual fue negada mediante Resolución RDP 009794 del 20 de abril de 2020, bajo el argumento de que los tiempos prestados a partir de 1994 fueron nacionales, de acuerdo con lo informado en el certificado de historia laboral consecutivo 345 del 7 de febrero de 2020;
(v) la UGPP confirmó esa decisión mediante Resolución RDP 013904 del 17 de junio de 2020, en la que insistió en la naturaleza del periodo que imposibilita el cómputo para efectos de acreditación del requisito de tiempo de servicio; (vi) mediante sentencia de tutela del 23 de marzo de 2021, confirmada el 21 de abril de la misma anualidad, se ampararon los derechos fundamentales del demandante y se ordenó al alcalde de Cuaspud Carlosama reconstruir los decretos de nombramiento;
(vii) a través del Decreto 045 del 23 de abril de 2021 se ordenó la reconstrucción del Decreto 13 del 18 de septiembre de 1980 y del Oficio 18 del 25 de agosto de 1979, las cuales se realizaron mediante el Decreto 062 de 25 de junio de 2021. 2.1.3. Normas violadas y concepto de violación 3. El actor citó como normas violadas la Constitución Política, artículos: 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336; la Ley 114 de 1913, artículos 1, 3 y 4; la Ley 116 de 1928, artículo 6; la Ley 37 de 1933, artículo 3; la Ley 43 de 1975; el Decreto 081 de 1976; la Ley 91 de 1989, artículo 1 inciso 3 y el literal A del numeral 2 del artículo 15 y la Ley 115 de 1994, artículo 115. 4.
En el concepto de violación, el demandante expuso que el acto demandado fue falsamente motivado comoquiera que los tiempos servidos se prestaron en instituciones de carácter nacionalizado, por lo que yerra la entidad demandada al dar tratamiento de nacional al servicio que se prestó en el departamento de Nariño, cuando a partir de los actos administrativos de nombramiento es claro que cumplió todos los requisitos exigidos para acceder a la pensión gracia. 5.
Señaló que es equivocada la interpretación relacionada con que para acceder a la pensión gracia la vinculación a la docencia oficial debe ser en propiedad y advirtió que aun cuando el propósito del legislador fue poner fin a esa pensión, la ley protegió el derecho de «los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», quienes deben acreditar, entre otros, el requisito de tiempo de servicio, esto es 20 años continuos o discontinuos. 2.2.
Contestación de la demanda 6. El apoderado de la UGPP propuso las excepciones de inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, cobro de lo no debido, prescripción y «solicitud de reconocimiento oficioso de excepciones». Se opuso a las pretensiones de la demanda al considerar que el demandante no acreditó la prestación del servicio docente antes del 31 de diciembre de 1980, pues no se aportaron los actos de nombramiento y posesión, por lo que «no existe certeza sobre los tiempos de servicio allegados, no existe la prueba idónea en donde conste el tipo de vinculación del hoy demandante, es decir, especificando si es de carácter Nacional, Nacionalizado, Radicación: 52001-23-33-000-2020-01043-01 (4840-2024) Demandante: Nixon Antonio Paredes Ayala Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Distrital, Municipal o Departamental, así como la fecha de vinculación y el origen de los recursos con los que se financió dicha vinculación y copia de los actos de nombramiento y posesión respectivos (…)». 7.
Advirtió que los diferentes certificados de información laboral obrantes en el cuaderno pensional no son de recibo, en tanto el documento idóneo para demostrar tiempos de servicio debe estar expedido en formato CETIL2 por la secretaría de educación del ente territorial correspondiente, pues las alcaldías no tienen competencia para ello. 8.
Afirmó que, de conformidad con la Ley 50 de 1886, sólo en las circunstancias de ausencia insalvable y bien justificada de la prueba documental, es posible recurrir a la prueba supletoria, situación que no se alegó, ni se mencionó causa específica que impidiera aportar los actos de nombramiento. 9. Señaló que el tiempo de servicio prestado en virtud del nombramiento de 1994 es nacional, lo cual se evidenció de la certificación de tiempos laborados expedida por la Secretaría de Educación de Nariño el 11 de febrero de 2020. 10.
En punto a los recursos con los que se financió la plaza manifestó que no existe certeza de la fuente, pero que si se demuestra que los salarios devengados por el demandante como docente del municipio de Cumbal (N) y/o departamento de Nariño se cancelaron con recursos de la Nación y/o del Sistema General de Participaciones, los cuales hoy están constituidos por los recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales, no tendría derecho a la pensión gracia reclamada3. 2.3.
Sentencia de primera instancia 11. El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia dictada el 31 de mayo de 2024, declaró la nulidad de los actos demandados; condenó a la UGPP al reconocimiento y pago de la pensión gracia a partir del 15 de junio de 2009 en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado en el año anterior a la consolidación del estatus pensional; declaró la prescripción de las mesadas causadas antes del 28 de febrero de 2017; ordenó el cumplimiento conforme con el artículo 192 del CPACA y condenó en costas a la entidad demandada. 12.
Al motivar la decisión, el tribunal manifestó que el demandante se desempeñó como docente a partir del 1 de febrero de 1994 hasta el 19 de enero de 2020 sin interrupciones, tal como lo afirmó la demandada en los actos enjuiciados. Esa vinculación se efectuó a través del Decreto No. 05 del 1 de febrero de 1994, proferido por el alcalde de Cuaspud – Carlosama.
Sin embargo, la parte demandante afirmó haber tenido vinculaciones en los años 1979, 1980, 1981 y 1983 lo cual se demostró con actos de nombramiento, actas de posesión, certificado de tiempos de servicio del 28 de enero de 2020 y los decretos reconstruidos, pruebas que no fueron objeto de reproche y que acreditan los requisitos para acceder a la pensión. 2 Certificación Electrónica de Tiempos Laborados. 3 Samai, gestión en otros despachos, índice 6, archivo 051.
MEMORIAL DE CONTESTACIÓN. Radicación: 52001-23-33-000-2020-01043-01 (4840-2024) Demandante: Nixon Antonio Paredes Ayala Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 13. Advirtió que los docentes territoriales o nacionalizados no se convierten en nacionales «por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación».
Así entonces, encontró demostrado que el señor Nixon Antonio Paredes Ayala prestó sus servicios como docente, con vinculación municipal, por un término superior a veinte (20) años con vinculación anterior al 31 de diciembre de 19804. 2.4. Recursos de apelación 2.4.1. Del demandante 14. El demandante presentó reparos frente a la fecha en que operó el fenómeno de la prescripción, por cuanto el tribunal tuvo en cuenta aquella en la que el actor solicitó una prórroga frente al requerimiento presentado a la UGPP para que aportara unos documentos en el trámite administrativo (28 de febrero de 2020) y no la fecha de radicación de la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia. 15.
Advirtió que de acuerdo con la normativa, el término prescriptivo de tres (3) años empieza a contarse desde el momento en que la obligación se hizo exigible, es decir, desde el 15 de junio de 2009 (fecha en que adquirió el status), por lo que al haberse interrumpido la prescripción con la radicación de la solicitud de reconocimiento pensional (20 de enero de 2020), desde ese momento se interrumpió el conteo, motivo por el que la declaración de prescripción de las mesadas debe operar para las causadas con anterioridad al 20 de enero de 20175. 2.4.2.
De la UGPP 16. El apoderado de la UGPP solicitó que se revoque el fallo de primera instancia. Así, presentó preparos frente a la acreditación del tipo de vinculación y el origen de los recursos, toda vez que ni de los decretos de nombramiento 05 del 1 de febrero de 1994, 1 del 1 de enero de 1981, 1 del 1 de enero de 1983 ni de las actas de posesión del 1 de septiembre de 1979 y del 19 de septiembre de 1980, se evidencia que el demandante haya tenido una vinculación del orden territorial, ni mucho menos el origen de los recursos recibidos por el demandante con ocasión de la prestación del servicio como docente. 17.
Advirtió que los certificados que reposan en el expediente dan cuenta de que la vinculación del demandante es nacional y no territorial y que el servicio se financió con recursos provenientes del Sistema General de Participaciones, lo que es incompatible con la pensión gracia. 18. Concluyó que, aun cuando de conformidad con el artículo 365 del CGP, la parte vencida en el proceso tendría que ser condenada a pagar las costas, ese no es un criterio absoluto, dado que solo habrá lugar a imponerlas cuando aparezcan causadas y estén probadas6. 2.5.
Trámite procesal en segunda instancia 4 Samai, gestión en otros despachos, índice 25. 5 Samai, gestión en otros despachos, índice 27. 6 Samai, gestión en otros despachos, índice 28. Radicación: 52001-23-33-000-2020-01043-01 (4840-2024) Demandante: Nixon Antonio Paredes Ayala Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 19.
Esta corporación, mediante auto del 25 de marzo de 2025, admitió los recursos de apelación conforme con lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. No hubo lugar a la presentación de alegatos de conclusión porque las partes no solicitaron la práctica de pruebas en esta instancia7. 20. El Ministerio Público, mediante escrito del 7 de abril de 2025, rindió concepto en el que solicitó confirmar el fallo apelado, por considerar que el demandante acreditó la prestación del servicio durante más de 20 años, en virtud de nombramientos nacionalizados y/o territoriales, con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980. 21.
Sobre la prescripción advirtió que: «Dado que la interrupción de la prescripción solo extiende el plazo por un período igual al término prescriptivo de tres años, el nuevo límite se fijó hasta el 19 de julio de 2026. Como la demanda fue interpuesta antes de esta fecha, en 2023, se considera presentada en término; sin embargo, los valores correspondientes a las mesadas pensionales causadas antes del 28 de febrero de 2017 se encuentran prescritos, ya que transcurrieron más de tres años sin que se hubiera interrumpido la prescripción antes de la reclamación8.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 22. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, según el inciso primero del artículo 150 del CPACA. 3.2. Problemas jurídicos 23.
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 320 y 328 del CGP, la Sala, teniendo en cuenta los argumentos de los recursos de apelación interpuestos por las partes, procede a resolver los siguientes problemas jurídicos:9 24. ¿El demandante demostró el requisito de tiempo de servicio como docente del nivel territorial, con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980? Si la respuesta a este cuestionamiento es afirmativa, la Sala abordará el estudio del siguiente asunto: 25.
¿El origen de los recursos de la entidad nominadora destinados al pago del servicio docente determina la naturaleza del nombramiento del educador como nacional o territorial? 26. ¿La prescripción operó desde la fecha de presentación de la solicitud pensional o desde la presentación del escrito de prórroga presentado por el actor para aportar los documentos requeridos por la UGPP en el curso de la actuación administrativa iniciada con motivo de la petición de reconocimiento pensional? 7 Samai, índice 5. 8 Samai, índice 10. 9 CGP, artículo 320.
Radicación: 52001-23-33-000-2020-01043-01 (4840-2024) Demandante: Nixon Antonio Paredes Ayala Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 27. ¿Procede la revocatoria de la condena en costas impuesta en primera instancia por no encontrarse acreditada una conducta temeraria o de mala fe de la parte vencida en el proceso? 3.3.
Marco normativo de la pensión gracia –Reiteración jurisprudencial– 28. La Ley 114 de 191310 creó una «pensión de jubilación vitalicia» para los maestros de escuelas oficiales que prestaron servicio en el magisterio por un tiempo no menor de veinte años, en cuantía equivalente a la mitad del salario devengado en los dos últimos años de labor o al promedio del sueldo recibido, si este fuese variable11, siempre que cumplieran los siguientes requisitos: (i) desempeñar el empleo con honradez y consagración;
(ii) carecer de medios de subsistencia de acuerdo con su posición social y costumbres12; (iii) no recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional. 29. La Ley 116 de 192813 extendió la prestación pensional a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Posteriormente, la Ley 37 de 193314 cobijó a los maestros que completaron servicios docentes en establecimientos de enseñanza secundaria. 30.
La Ley 43 de 197515 terminó con el régimen de responsabilidades compartidas en materia educativa entre la nación, los departamentos y los municipios al establecer que «La educación primaria y secundaria oficiales» constituye un servicio público a cargo de la nación. Por tanto, los gastos que este servicio ocasiona, sufragados por «los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley».
Sin embargo, «el nombramiento del personal en los planteles que se nacionalizan por medio de esta Ley, o se hayan nacionalizado anteriormente, continuará siendo hecho por los funcionarios que actualmente ejerzan dicha función». 31. Con ocasión del proceso de nacionalización referido y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización, estableció un régimen de transición que buscó amparar la expectativa de los docentes territoriales beneficiarios de la pensión gracia inmersos en el proceso de nacionalización que culminó el 31 de diciembre de 1980. 10 «Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 11 «Modificado por el artículo 1 de la Ley 24 de 1947, que sustituyó el artículo 29 de la Ley 6 de 1945 en el sentido de que el precepto transcrito dispone que "cuando se trate de servidores del ramo docente las pensiones de jubilación se liquidarán con el promedio de los sueldos durante el último año».
Consulta https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=86746. 12 Derogado por la Ley 45 de 1931. 13 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la ley 102 de 1927», sobre aumento y reconocimiento de pensiones. 14 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 15 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 52001-23-33-000-2020-01043-01 (4840-2024) Demandante: Nixon Antonio Paredes Ayala Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 32. Así, los docentes vinculados antes de la fecha señalada en precedencia mantienen el beneficio hasta la consolidación de su derecho pensional para proteger la expectativa ante el cambio que implicó la extinción de la prestación por motivo de la nacionalización de la educación. Para los demás docentes, es decir, los vinculados con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, tan sólo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación. 33.
Entonces, es dable afirmar que el punto de partida para definir si el docente tiene derecho a la pensión gracia se encuentra en la clasificación contenida en la Ley 91 de 1989, cuyo artículo 1.° categorizó y definió a los docentes de la siguiente manera: - Personal nacional: son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. - Personal nacionalizado: son (i) los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y (ii) los docentes vinculados a partir de esa fecha a una plaza nacionalizada en virtud del proceso de nacionalización de la educación que se adelantó por disposición de la Ley 43 de 1975. - Personal territorial: son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 197516, de manera que la plaza a ocupar haya sido creada exclusivamente por la entidad territorial con cargo a su propio presupuesto. 34.
La norma en cita fue estudiada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia S-699 de 29 de agosto de 199717, en los siguientes términos: La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y, por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. 16 «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional.». 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997, M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. Radicación: 52001-23-33-000-2020-01043-01 (4840-2024) Demandante: Nixon Antonio Paredes Ayala Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 35.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018, estableció, además, que la vinculación de los docentes territoriales o nacionalizados no varía cuando en el acto de nombramiento interviene el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.
Lo anterior porque el pago de las acreencias de estos docentes provenía directamente de las rentas del ente territorial o del situado fiscal cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales, hoy Sistema General de Participaciones. En este orden, la sentencia de unificación fijó las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales (…), una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados18, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales (…). v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal54; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar (…). 18 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. Radicación: 52001-23-33-000-2020-01043-01 (4840-2024) Demandante: Nixon Antonio Paredes Ayala Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 36.
En sentencia de unificación SUJ -030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022, la Sección Segunda unificó criterios para el reconocimiento de la pensión gracia en vigencia de la Ley 91 de 1989. En dicha providencia se estableció la regla para acceder a esa prestación con observancia de lo dispuesto en el artículo 15, numeral 2-a, de donde explicó que los docentes pueden obtener la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento, así: […] Conforme al anterior lineamiento, el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 no exige que al 31 de diciembre de 1980 el docente debe encontrarse en servicio activo, pues lo que el texto preceptúa es que dicha fecha «es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda», es decir, que no es válido imponer un requerimiento adicional que no previó el legislador para restringir el acceso a la prestación. Igualmente, esta corporación ha explicado que para el reconocimiento de la pensión gracia a los «docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», la aludida norma no estableció exigencia alguna frente a los siguientes aspectos: a. contar con determinado período de vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; b. que los servicios prestados como docente sean continuos o interrumpidos; c. que para la referida fecha el maestro deba tener un vínculo laboral vigente. […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales. […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada […]. v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas […]. 2.5.
Regla de unificación […] Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento. Radicación: 52001-23-33-000-2020-01043-01 (4840-2024) Demandante: Nixon Antonio Paredes Ayala Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 3.4.
Verificación de la vinculación 37. En lo atinente al tipo de vinculación y tiempo de servicio prestado por el demandante, los certificados laborales expedidos por el alcalde de Cuaspud- Carlosama el 28 de enero de 202019, el 23 de octubre de 201820, la certificación expedida por la profesional de archivo y correspondencia el 21 de enero de 202021, la certificación electrónica de tiempos laborados CETIL del 18 de diciembre de 202022 y el formato único para la expedición del certificado de historia laboral del 7 de febrero de 202023, dan cuenta de que Nixon Antonio Paredes Ayala fue vinculado como docente en propiedad, en virtud de los nombramientos municipales, de nivel primaria, cuyas fuentes de financiación provinieron de recursos propios, así: Institución educativa Cargo Acto administrativo Período Clase de vinculación Tiempo Fecha inicio vinculación Fecha finalización vinculación Escuela Rural Mixta Macas Centro Maestro Oficio No. 18 del 25 de agosto de 1979 01/09/1979 30/12/1979 Municipal 4 meses Escuela Rural Mixta de la Sección Chavisnan Maestro Decreto No. 13 del 18 de septiembre de 1980 17/09/1980 30/12/1980 Municipal 3 meses y 14 días Escuela Rural Mixta de Carchi Docente Decreto 1 del 1 de enero de 1981 01/01/1981 30/12/1981 Municipal 1 año Escuela Rural Mixta de Carchi Docente Decreto 1 de enero 1 de 1982 01/01/1982 30/12/1982 Municipal 1 año Escuela Rural Mixta de San Francisco el Socorro Profesor Decreto 1 del 1 de enero de 1983 01/01/1983 30/12/1983 Municipal 1 año Escuela Urbana de Varones Docente Decreto 05 de 1 de febrero de 1994 01/02/1994 07/02/2020 (fecha expedición formato único para expedición de certificado de Municipal 26 años y 7 días 19 Samai, gestión en otros despachos, índice 6, archivo 0023Anexo19-Certificado de Tiempo de Servicio. 20 Samai, gestión en otros despachos, índice 19, 019RECEPCIONEXPED_EXPEDIENTEADMINISTRA 28.242 kb, folio 80. 21 gestión en otros despachos, índice 19, 019RECEPCIONEXPED_EXPEDIENTEADMINISTRA 28.242 kb, folio 102. 22 Samai, gestión otros despachos, índice 6, 042.
REFORMA DEMANDA - PAREDES AYALA NIXON ANTONIO.pdf, folio 83. 23 Samai, gestión en otros despachos, índice 19, 019RECEPCIONEXPED_EXPEDIENTEADMINISTRA 28.242 kb, folios 105 y 106. Radicación: 52001-23-33-000-2020-01043-01 (4840-2024) Demandante: Nixon Antonio Paredes Ayala Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 historia laboral) TOTAL 29 años, 7 meses y 21 días 38.
La copia del acta de posesión del 1 de septiembre de 197924 da cuenta del nombramiento que realizado en el municipio de Cuaspud-Carlosama al demandante, comunicado mediante oficio del 25 de agosto de la misma anualidad. Dicho documento aparece suscrito por el alcalde Manuel María Paredes, el secretario Marceliano Ortega y el posesionado Nixon Antonio Paredes Ayala. 39.
De conformidad con la comunicación CMMCC-019 del 26 de febrero de 202025, expedida por el Concejo Municipal de Cuaspud-Carlosama, en los archivos de esa corporación no obra copia del oficio de nombramiento, pues los mismos desaparecieron con motivo del «ataque guerrillero» ocurrido el 19 de julio de 2002 en la estación de policía donde eran custodiados. «Lo poco que se pudo rescatar se reubicó en el archivo de la Alcaldía Municipal para su respectiva custodia». 40.
El Decreto 062 del 25 de junio de 202126, aportado por la alcaldía de Cuaspud- Carlosama en respuesta al requerimiento ordenado por el tribunal, informa la reconstrucción del Decreto 13 del 18 de septiembre de 1980 y del Oficio 18 del 25 de agosto de 1979, en cumplimiento de la sentencia de tutela del 23 de marzo de 2021, confirmada el 21 de abril de la misma anualidad.
El acto de reconstrucción señala lo siguiente: Se adelantó el proceso técnico para la reconstrucción de expedientes de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 007 de 2014; sin embargo, se constató que efectivamente no reposan los citados documentos dentro de los archivos que cuenta el municipio, no obstante, se tiene certeza de que se desempeñó como profesor de la Escuela Rural Mixta de la Sección de Chavisnan teniendo en cuenta el acta de posesión de fecha 19 de septiembre de 1980, suscrita por el Señor Manuel María Paredes Alcalde Municipal, el Señor Marceliano Ortega, Secretario y el señor Nixon Antonio Paredes, posesionado y la certificación expedida por el Secretario General Fabián Sigifredo Fuelagan, con fecha 24 de agosto de 2004, en donde hace constar que el Señor Nixon Antonio Paredes Ayala, laboró como docente municipal mediante Decreto 13 de 18 de septiembre de 1980». 41.
Mediante el Oficio AMCC del 25 de junio de 202127, el alcalde del municipio de Cuaspud-Carlosama dio cumplimiento al fallo de tutela y a lo ordenado en el Decreto 062 de 25 de junio de 2021, en el sentido de reconstruir el Oficio 18 del 25 de agosto de 1979, por medio del cual se comunicó el nombramiento que le hizo el concejo municipal a Nixon Antonio Paredes Ayala, como profesor de la Escuela Rural Mixta de la Sección Macas Centro. 42.
El acta de posesión de 19 de septiembre de 198028, aportada por la alcaldía en respuesta al requerimiento ordenado por el tribunal, evidencia el nombramiento que 24 Samai, gestión en otros despachos, índice 19, folio 75 25 Samai, gestión en otros despachos, índice 19, folios 97 a 98. 26 Samai, gestión en otros despachos, índice 16, archivo 23_ANEXOSPDF(.pdf) NroActua 16, folios. 27 Samai, gestión en otros despachos, índice 16, archivo 23_ANEXOSPDF(.pdf) NroActua 16, folios 8 y 9. 28 Samai, gestión en otros despachos, índice 24, archivo 2_AnexosautoJuzgadoSrN(.pdf) NroActua 24.
Radicación: 52001-23-33-000-2020-01043-01 (4840-2024) Demandante: Nixon Antonio Paredes Ayala Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 hizo el alcalde al demandante en el cargo de profesor de la Escuela Rural Mixta de la Sección de Chavisnan con retroactividad al primero del mismo mes y año. 43.
El Decreto 1 del 1 de enero de 198129, aportado por la alcaldía en cumplimiento del requerimiento ordenado por el tribunal, demuestra que el alcalde de Cuaspud- Carlosama nombró al demandante como profesor de la Escuela Rural Mixta del Carchi. El acta de posesión en el cargo docente citado muestra que dicha diligencia fue realizada en la misma fecha.
De la misma manera, el acta del 1 de enero de 198330, da cuenta del nombramiento en el cargo de seccional de la Escuela Rural Mixta de San Francisco el Socorro. 44. La copia del Decreto No. 5 de 1 de febrero de 199431 «Por el cual se nombra a un docente municipal (…)» da cuenta del nombramiento que realizó el alcalde a Nixon Antonio Paredes como docente municipal en la Escuela Urbana de Varones.
En las consideraciones del mencionado acto se indicó que: «el Tesorero Municipal de Cuaspud-Carlosama, en oficio de fecha Primero (1°) de febrero de 1994, certificó: a) que existe la disponibilidad presupuestal; b) que el cargo está vacante; c) que para ocupar este cargo, el educador propuesto cumple con la exigencia del listado de elegibles».
El acto fue suscrito por el alcalde Mesías Ismael Arellano y por la secretaria general Mary Fernanda Aux Medina. El acta de posesión32 de la misma fecha, suscrita por quienes intervinieron en el nombramiento, además del demandante, evidencia que tomó posesión del cargo de docente municipal para el que se le designó en el citado decreto. 45.
Las copias del Decreto 0583 de 17 de abril de 200633 y del Decreto 2060 de 200734 evidencian la incorporación sin solución de continuidad en la nueva planta de cargos adoptada por el departamento de Nariño de Nixon Antonio Paredes Ayala en su condición de docente con vinculación en propiedad. En el artículo segundo del Decreto 2060 se dispuso que «La incorporación sin solución de continuidad, relacionada en los artículos primero y segundo de presente acto administrativo, no implica sustitución patronal, no genera cambios de régimen en el estatuto docente, no constituye desmejoramiento en las condiciones laborales y/o salariales del personal incorporado (…).
La incorporación se hará de acuerdo con el acto administrativo que determinó la vinculación en propiedad en el cargo del cual se es titular (…), razón por la cual no puede entenderse bajo ninguna circunstancia que por este mecanismo de incorporación, se nivele, promueva, reclasifique o se utilice figura jurídica alguna que tenga por objeto incrementar los salarios o prestaciones de los funcionarios incorporados». 29 Samai, gestión en otros despachos, índice índice 24, archivo 2_AnexosautoJuzgadoSrN(.pdf) NroActua 24, folios 2 y 3. 30 Samai, gestión en otros despachos, índice 19, archivo 019RECEPCIONEXPED_EXPEDIENTEADMINISTRA 28.242 kb, folio 79. 31 Samai, gestión en otros despachos, índice 19, archivo 019RECEPCIONEXPED_EXPEDIENTEADMINISTRA 28.242 kb, folios 81 y 137 a 138. 32 Samai, gestión en otros despachos, índice 19, archivo 019RECEPCIONEXPED_EXPEDIENTEADMINISTRA 28.242 kb, folios 82 y 139. 33 Samai, gestión en otros despachos, índice 19, archivo 019RECEPCIONEXPED_EXPEDIENTEADMINISTRA 28.242 kb, folios 121 a 124. 34 Samai, gestión en otros despachos, índice 19, archivo 019RECEPCIONEXPED_EXPEDIENTEADMINISTRA 28.242 kb, folios 117 a 120.
Radicación: 52001-23-33-000-2020-01043-01 (4840-2024) Demandante: Nixon Antonio Paredes Ayala Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 46. La certificación expedida por el alcalde Ernesto Javier Velasco Revelo el 23 de octubre de 201835 y la emitida por el alcalde Aldemar Paguay Ordoñez el 28 de enero de 202036, evidencian que el demandante laboró como docente municipal de tiempo completo, de manera discontinua durante los años 1979 hasta la fecha de expedición de la última en diferentes escuelas del municipio. 47.
De igual manera, la certificación proferida por la profesional de archivo y correspondencia de la Secretaría de Educación de Nariño el 21 de enero de 202037 ratifica la naturaleza de la vinculación del demandante a través del Decreto 05 de 1 de febrero de 1994 como docente municipal. 48. La certificación emitida por el Subsecretario Administrativo y Financiero de la Secretaría de Educación de Nariño el 29 de enero de 202038 da cuenta de la fuente con la que se financiaron los pagos del docente en virtud de las vinculaciones que ha tenido.
Respecto del nombramiento realizado a través del Decreto No. 05 de 1 de febrero de 1994, como docente primaria en la Escuela Urbana de Varones del municipio de Cuaspud-Carlosama indicó que se financió con recursos propios y, en relación con la incorporación al personal directivo docente realizada a través del Decreto 0583 del 17 de abril de 2006, manifestó que los pagos se cancelaron con recursos del Sistema General de Participaciones. 49.
El formato único para la expedición de certificado de historia laboral consecutivo 439 del 11 de febrero de 202039, expedido por la profesional de recursos humanos de la Secretaría de Educación de Nariño relaciona la vinculación del demandante en virtud del Decreto 05 de 1994, en ejecución de la cual acumuló a la fecha de expedición de este, 26 años y 11 días de servicio docente.
En dicho documento se señala como régimen de pensiones el nacional. 50. La certificación del 23 de febrero de 202440, emitida por la secretaria de gobierno de la alcaldía de Cuaspud-Carlosama da cuenta de la naturaleza de las instituciones educativas en las que prestó sus servicios el docente41, en relación con las cuales se indicó que pertenecen al departamento. 51.
Las pruebas documentales referidas demuestran que el señor Nixon Antonio Paredes Ayala acreditó más de 20 años de servicio en ejercicio del cargo docente y que fue vinculado mediante actos administrativos dictados por el municipio de Cuaspud-Carlosama, según consta en los certificados de historia laboral emitidos por 35 Samai, gestión en otros despachos, índice índice 19, archivo 019RECEPCIONEXPED_EXPEDIENTEADMINISTRA 28.242 kb, folio 80. 36 Samai, gestión en otros despachos, índice 6, archivo 0023Anexo19. 37 Samai, gestión en otros despachos, índice 19, archivo 019RECEPCIONEXPED_EXPEDIENTEADMINISTRA 28.242 kb, folio 102. 38 Samai, gestión en otros despachos, índice 19, archivo 019RECEPCIONEXPED_EXPEDIENTEADMINISTRA 28.242 kb, folio 101. 39 Samai, gestión en otros despachos, índice 19, archivo 019RECEPCIONEXPED_EXPEDIENTEADMINISTRA 28.242 kb, folios 103 y 104. 40 Samai, gestión en otros despachos, índice 16, archivo 23_ANEXOSPDF(.pdf) NroActua 16, folio 5. 41 Escuela Rural Mixta de la Sección Macas – Centro, Escuela Rural Mixta de la Sección de Chavisnán, Escuela Rural Mixta del Carchi, Escuela Rural Mixta de San Francisco del Socorro, Escuela Urbana de Varones, Institución Educativa Camilo Torres.
Radicación: 52001-23-33-000-2020-01043-01 (4840-2024) Demandante: Nixon Antonio Paredes Ayala Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 los alcaldes Ernesto Javier Velasco Revelo el 23 de octubre de 201842 y el expedido por el alcalde Aldemar Paguay Ordóñez el 28 de enero de 202043 y la profesional de archivo y correspondencia de la Secretaría de Educación de Nariño el 21 de enero de 2020. 52.
En cuanto a la acreditación del beneficio de la transición para quienes se encontraban vinculados como docentes territoriales a 31 de diciembre de 1980, la Sala observa que las actas de posesión de septiembre de 1979 y 1980, así como el Decreto 13 del 18 de septiembre de 1980, referido en el acta de posesión de septiembre de 1980, dictados por el alcalde municipal en la misma fecha y reconstruido por orden judicial mediante Decreto 062 de 2021, acreditan el derecho del demandante para acceder a la pensión gracia en tanto se advierte con claridad a partir de los mismos que conservó la expectativa. 53.
Lo anterior, porque las actas de posesión citadas se presumen auténticas conforme a lo previsto en el artículo 244 del CGP44, toda vez que existe certeza sobre el servidor público y de más personas que lo suscribieron, con la indicación de los nombres en letra legible, así: alcalde municipal Manuel María Paredes, secretario Marceliano Ortega y posesionado Nixon Antonio Paredes.
Además, los documentos fueron nuevamente aportados por la alcaldía, en respuesta a los requerimientos realizados por el tribunal45. 54. Las actas de posesión no fueron tachadas de falsas o desconocidas por los funcionarios municipales (alcaldes) que certificaron la vinculación y tiempo de servicio del demandante y además adelantaron el proceso de reconstrucción de los actos administrativos que motivaron la expedición de éstas en las respectivas diligencias de posesión, las cuales han servido de soporte para la emisión de los certificados en los que han dado fe del vínculo con anterioridad a 1980. 55.
Así las cosas, la apreciación en conjunto de las pruebas documentales allegadas al expediente permiten concluir la imposibilidad, en su momento, de aportar los decretos de los nombramientos realizados en los años 1979 y 1980 por motivos de la destrucción del archivo de la policía, tal como consta en la respuesta del Concejo Municipal a través de la comunicación CMMCC-019 del 26 de febrero de 202046, situación que ya se encuentra superada en virtud de la reconstrucción ordenada 42 Samai, gestión en otros despachos, índice 19, archivo 019RECEPCIONEXPED_EXPEDIENTEADMINISTRA 28.242 kb, folio 80. 43 Samai, gestión en otros despachos, índice 6, archivo 0023Anexo19. 44 CGP, artículo 244.
DOCUMENTO AUTÉNTICO. Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito, firmado, o cuando exista certeza respecto de la persona a quien se atribuya el documento. Los documentos públicos y los privados emanados de las partes o de terceros, en original o en copia, elaborados, firmados o manuscritos, y los que contengan la reproducción de la voz o de la imagen, se presumen auténticos, mientras no hayan sido tachados de falso o desconocidos, según el caso.
También se presumirán auténticos los memoriales presentados para que formen parte del expediente, incluidas las demandas, sus contestaciones, los que impliquen disposición del derecho en litigio y los poderes en caso de sustitución. Así mismo se presumen auténticos todos los documentos que reúnan los requisitos para ser título ejecutivo.
La parte que aporte al proceso un documento, en original o en copia, reconoce con ello su autenticidad y no podrá impugnarlo, excepto cuando al presentarlo alegue su falsedad. Los documentos en forma de mensaje de datos se presumen auténticos. Lo dispuesto en este artículo se aplica en todos los procesos y en todas las jurisdicciones. 45 Samai, gestión en otros despachos, índice 24, archivo 2_AnexosautoJuzgadoSrN(.pdf) NroActua 24.. 46 Samai, gestión en otros despachos, índice 19, folios 97 a 98.
Radicación: 52001-23-33-000-2020-01043-01 (4840-2024) Demandante: Nixon Antonio Paredes Ayala Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 mediante fallo de tutela y en virtud de la cual la alcaldía allegó a este proceso el Decreto 062 por medio del cual reconstruyó el Oficio 18 de 25 de agosto de 1979 y el Decreto 13 del 18 de septiembre de 1980. 56.
Por tanto, es válido afirmar que las certificaciones expedidas por el ente territorial, los actos administrativos de nombramiento y las actas de posesión resultan idóneas para acreditar el vínculo laboral, pues refieren que Nixon Antonio Paredes fue nombrado en el cargo de maestro municipal mediante el Oficio 18 del 25 de agosto de 1979 y el Decreto 13 del 18 de septiembre de 1980, información que coincide con la expuesta en los certificados laborales dictados por los alcaldes del municipio de Cuaspud-Carlosama el 23 de octubre de 201847 y el 28 de enero de 202048. 57.
Las actas de posesión acreditan, además, que las plazas docentes en las que fue nombrado el demandante son de carácter municipal, pues precisan que los nombramientos fueron realizados por el «Concejo Municipal» para el caso de la vinculación de 1979 y por «esta Alcaldía» para la vigencia 1980 y, por tanto, que los recursos destinados al pago de la retribución laboral provinieron del presupuesto del municipio, tal y como lo certificó el Subsecretario Administrativo y Financiero de la Secretaría de Educación de Nariño el 29 de enero de 202049.
En todo caso, conforme a las reglas jurisprudenciales establecidas en la sentencia de unificación de esta Sección50: “Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza”. 58. Por su parte, el Decreto 1 del 1 de enero de 1981 expedido por el alcalde municipal de Cuaspud-Carlosama también evidencia la naturaleza de la plaza en la que fue nombrado el demandante, en tanto incluyó en las consideraciones que «habiendo asignado el Honorable Concejo Municipal las respectivas partidas para el pago de los profesores de las escuelas rurales de que hacemos mérito, es obligación nombrar el personal capacitado para la enseñanza primaria en las distintas secciones del municipio». 59.
En igual sentido, el Decreto No. 5 del 1 de febrero de 199451 expresó de manera textual la naturaleza territorial del nombramiento al incluir en el encabezado el siguiente texto: «Por el cual se nombra a un docente municipal de la Escuela Urbana de Varones que funciona en este municipio». Así mismo, los considerandos de dicho acto evidencian que la designación del actor se realizó en una plaza que estaba vacante, es decir que no se trató de la creación, sino de la vinculación en un cargo de un colegio del municipio, en relación con el cual se certificó, además de su vacancia, la disponibilidad presupuestal para financiarla.
Ello se corrobora con la certificación del Subsecretario Administrativo y Financiero de la Secretaría de Educación de Nariño del 29 de enero de 202052 en la que se afirmó que este nombramiento se financió con 47 Samai, gestión en otros despachos, índice índice 19, archivo 019RECEPCIONEXPED_EXPEDIENTEADMINISTRA 28.242 kb, folio 80. 48 Samai, gestión en otros despachos, índice 6, archivo 0023Anexo19. 49 Samai, gestión en otros despachos, índice 19, archivo 019RECEPCIONEXPED_EXPEDIENTEADMINISTRA 28.242 kb, folio 101. 50 Sección Segunda del Consejo de Estado, sentencia de unificación SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018. 51 Samai, gestión en otros despachos, índice 19, archivo 019RECEPCIONEXPED_EXPEDIENTEADMINISTRA 28.242 kb, folios 81 y 137 a 138. 52 Samai, gestión en otros despachos, índice 19, archivo 019RECEPCIONEXPED_EXPEDIENTEADMINISTRA 28.242 kb, folio 101.
Radicación: 52001-23-33-000-2020-01043-01 (4840-2024) Demandante: Nixon Antonio Paredes Ayala Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 recursos propios. 60. Por último, para la Sala es claro que la incorporación sin solución de continuidad en la nueva planta de cargos adoptada por el departamento de Nariño no cambia la naturaleza de la vinculación que tuvo el docente desde 1994, en relación con la cual el mismo Decreto 2060 dispuso que la incorporación se realizaría de conformidad con el acto administrativo que determinó la vinculación en propiedad en el cargo del cual era titular el demandante, sin generar cambios de régimen en el estatuto docente, ni desmejorar las condiciones laborales y/o salariales del personal incorporado. 61.
Con lo visto resulta forzoso concluir, a diferencia del reparo de la entidad demandada, que la valoración conjunta de los documentos que obran en el proceso demuestran que los nombramientos que tuvo Nixon Antonio Paredes fueron de naturaleza municipal y que la calificación de nacional incluida en el formato único para la expedición de certificado de historia laboral consecutivo 439 del 11 de febrero de 2020 refiere al régimen pensional y no a al carácter de la vinculación. Así las cosas, comoquiera que «Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar (…)», en el presente asunto hay lugar a acceder a las pretensiones, en tanto como se expuso el demandante acreditó haber prestado sus servicios en una plaza municipal. 62.
Por último, vale precisar que, en el caso bajo estudio, se encuentra acreditado con el registro civil de nacimiento que el demandante nació el 15 de junio de 195953, por lo que cumplió 50 años de edad el 15 de junio de 2009. Asimismo, está demostrado con el certificado de antecedentes disciplinarios del 28 de diciembre de 201954, que el señor Nixon Antonio Paredes Ayala no fue sancionado disciplinariamente, por lo que es dable inferir que el docente desempeñó el cargo con honradez y buena conducta. 3.5.
Prescripción de derechos 63. La parte actora presentó reparos frente a la fecha a partir de la cual el tribunal declaró la prescripción que afecta las mesadas pensionales causadas antes del 28 de febrero de 2017, porque, en su criterio, esta figura opera solo para las generadas antes del 20 (sic) de enero de 2017. 64. Frente a la prescripción de derechos, el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, modificado por el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, establece que las acciones que emanan de los derechos previstos en esta norma prescriben «en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible». 65.
Esta Subsección ha precisado55 «que por ser el derecho pensional de carácter imprescriptible, este se causa día a día y se puede solicitar en cualquier época por los interesados. Contrario sensu, para el caso de las mesadas pensionales adeudadas, el legislador ha establecido el fenómeno de la prescripción, de manera que se pagan solamente las causadas hasta tres (3) años antes de la fecha en que se haya 53 SAMAI.
Gestión en otros despachos, índice 6, 0015Anexo11-Registro Civil de Nacimiento. 54 Samai.gestión en otros despachos, índice 6, 0011Anexo7-Solicitud de Pensión Gracia, folio 7. 55 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 6 de julio de 2023, exp. 4468-2022. Radicación: 52001-23-33-000-2020-01043-01 (4840-2024) Demandante: Nixon Antonio Paredes Ayala Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 formulado la correspondiente reclamación ante la demandada, conforme al artículo 41 del Decreto 3135 de 196856». 66.
En el caso bajo estudio, la sentencia objeto de apelación consideró que Nixon Antonio Paredes Ayala cumplió el estatus pensional el 15 de junio de 2009, fecha en la que adquirió el derecho y que la solicitud de reconocimiento pensional la presentó el 28 de febrero de 2020, a partir de lo cual concluyó que las mesadas anteriores a esta fecha estaban prescritas. 67.
Al respecto, la Sala encuentra acreditado que el actor radicó la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia el 14 de enero de 202057. El 20 de enero siguiente, la UGPP le solicitó el aporte de las copias auténticas de los actos de nombramiento anteriores al 1 de enero de 1981 y la declaración de honradez, consagración y buena conducta58.
El demandante, mediante escrito del 28 de febrero de 2020 solicitó prórroga del plazo concedido para aportar los documentos y el 9 de marzo de 2020 los allegó59. 68. Así las cosas, la Sala advierte que la fecha de radicación de la solicitud que fijó la sentencia de primera instancia es errada, pues está demostrado que ello ocurrió el 14 de enero de 2020 y no el 28 de febrero, motivo por el que habrá de modificarse la providencia apelada en este extremo, pues aun cuando la solicitud se adicionó el 9 de marzo en virtud del requerimiento realizado por la UGPP, lo cierto es que el artículo 41 del Decreto 3135 de 196860, norma que establece el término de prescripción, dispone que el simple escrito del empleado presentado ante la autoridad competente sobre un derecho o prestación debidamente determinado interrumpe la prescripción, supuestos que se cumplen con el escrito radicado ante la UGPP el 14 de enero de 2020, en el que el demandante identificó la prestación reclamada (pensión gracia) y la acompañó de pruebas con las que pretendía demostrar los requisitos para acceder a ella. 69.
En este orden, la prescripción de derechos declarada en la sentencia apelada opera para las mesadas pensionales causadas antes del 14 de enero de 2017, esto es, tres años antes de la fecha de radicación de la solicitud y así se dispondrá en la parte resolutiva. 70. Adicionalmente la Sala modificará la fecha del estatus pensional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 328 del CGP61 que faculta al superior para resolver sin 56 «Artículo 41.
Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible, El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ente la autoridad competente sobre un derecho o prestación debidamente determinado interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual». 57 Samai, gestión en otros despachos, índice 6, archivo 0011Anexo7-Solicitud de Pensión Gracia. 58 Samai, gestión en otros despachos, índice 6, archivo 0007Anexo3- Oficio Sin Número del 20 de enero de 2020, Radicado 2020140000204121. 59 Samai, gestión en otros despachos, índice 6, archivos 0012Anexo8-Memorial 28 DE FEBRERO DE 2020, RADICADO 2020500500502592 y 0013Anexo9-memorial 9 DE MARZO DE 2020. 60 Artículo 41.
Las sanciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual. 61 ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Radicación: 52001-23-33-000-2020-01043-01 (4840-2024) Demandante: Nixon Antonio Paredes Ayala Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 limitaciones los asuntos en los que la sentencia haya sido apelada por ambas partes, como ocurre en el presente asunto y, en todo caso, otorga competencia para la adopción de las decisiones oficiosas a que haya lugar. 71.
Lo anterior, por cuanto en la sentencia apelada se estableció como fecha de adquisición del derecho el 15 de junio de 2009, sin embargo, para esa fecha el docente aún no acumulaba 20 años de servicio de conformidad con la tabla relacionada en párrafos anteriores, lo cual sólo ocurrió hasta el 16 de junio de 2010, de acuerdo con las pruebas de tiempo de servicio aportadas, por lo que se modificará la sentencia apelada en el sentido de indicar que el pago de la pensión gracia será efectivo a partir del 14 de enero de 2017, en cuantía equivalente al setenta y cinco por ciento (75 %) del promedio de todo lo devengado durante el año anterior al cumplimiento del estatus pensional. 3.6.
Conclusión 72. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que Nixon Antonio Paredes Ayala acreditó debidamente la vinculación laboral docente desde el 1 de septiembre de 1979, que le permitió mantener la expectativa de obtener el reconocimiento de la pensión gracia conforme a la transición prevista en la Ley 91 de 1989, y demostró los requisitos de edad y tiempo de servicios exigidos en las normas que rigen la prestación y la naturaleza territorial de los recursos destinados al pago de la retribución laboral.
En este orden, la sentencia apelada que declaró la nulidad de los actos demandados y ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia será confirmada. 73. En lo atinente a la prescripción, la sentencia apelada será modificada en el sentido de establecer que este fenómeno opera frente a las mesadas causadas antes del 14 de enero de 2017, fecha que deberá entenderse en todos los apartes de la sentencia en donde se establezca la prescripción para el caso concreto.
La misma modificación se realizará respecto de la fecha del estatus, el cual se adquirió el 16 de junio de 2010. 4. Costas 74. En lo atinente al argumento expresado por la entidad demandada frente a la condena en costas, la presente providencia acoge, por razones de seguridad jurídica e igualdad, el criterio de interpretación mayoritario62 de la Subsección sobre el artículo Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. 62 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se Radicación: 52001-23-33-000-2020-01043-01 (4840-2024) Demandante: Nixon Antonio Paredes Ayala Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 75.
Por lo tanto, como la sentencia apelada no sustentó la condena en costas en la acreditación de una conducta temeraria o de mala fe de la entidad demandada, se revocará dicha decisión, conforme a lo solicitado en el recurso de apelación. 76. En igual sentido, no hay lugar en esta instancia a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que la UGPP haya incurrido en las anteriores conductas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR parcialmente la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño, el 31 de mayo de 2024, en cuanto accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Nixon Antonio Paredes Ayala en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.
SEGUNDO. MODIFICAR el numeral segundo de la sentencia apelada, así:
SEGUNDO: Ordénase a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), reconocer y pagar una pensión gracia de jubilación al señor Nixon Antonio Paredes Ayala, efectiva a partir del 16 de junio de 2010, en cuantía equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del promedio de todo lo devengado durante el año previo a la adquisición de su derecho, esto es, entre el 16 de junio de 2009 y el 16 de junio de 2010, con efectos fiscales a partir del 14 de enero de 2017.
Teniendo en cuenta que se trata de pagos de tracto sucesivo, los valores que se adeudan se actualizarán mes por mes, aplicando la fórmula indicada en la parte motiva de la providencia. Declárense prescritas las mesadas pensionales previas al 14 de enero de 2017.
TERCERO. REVOCAR la condena en costas impuesta en primera instancia, por las razones descritas en esta providencia.
CUARTO. Sin condena en costas en segunda instancia. presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA. Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 52001-23-33-000-2020-01043-01 (4840-2024) Demandante: Nixon Antonio Paredes Ayala Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 QUINTO. En firme esta providencia, archivar el expediente.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Ausente con permiso JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx