11001031500020230070301 — Consejo de Estado

Radicado: 11001-03-15-000-2023-00703-01 Demandante: Diana Sirley Maldonado Bedoya 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2023-00703-01 Demandante: Diana Sirley Maldonado Bedoya Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Temas: Tutela contra providencia judicial – Requisitos generales de procedibilidad.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la señora Diana Sirley Maldonado Bedoya contra la providencia del 17 de marzo del 2023 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, que rechazó por improcedente la solicitud de amparo. I.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones La señora Diana Sirley Maldonado Bedoya ejerció acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Quindío, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, la seguridad social, la igualdad y el acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «1.

Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO en la sentencia proferida el día 02 de febrero de 2023, en el expediente rad. No. 63001-3333-006-2022-00081-02, transgredió los derechos fundamentales: AL DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE DERECHO, GARANTÍA A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS, SEGURIDAD JURÍDICA, AL DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL VERTICAL, de la accionante, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y a la abundante jurisprudencia constitucional y de este órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativo, por lo que se encuentra vulnerando los derechos fundamentales de la accionada. 2.

Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por Radicado: 11001-03-15-000-2023-00703-01 Demandante: Diana Sirley Maldonado Bedoya 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador mora como fue solicitada en la demanda, de acuerdo a los postulados establecidos en los siguientes expedientes: (…).» 2. Hechos De la lectura del expediente, se indican como hechos relevantes los siguientes: La señora Diana Sirley Maldonado Bedoya labora en la planta de personal del Departamento del Quindío desde el 5 de mayo del 2005.

La demandante afirmó que el Ministerio de Educación Nacional no consignó en el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG (en adelante FOMAG) las cesantías del año 2020 en la fecha señalada por la ley, es decir, a más tardar el 15 de febrero del año 2021. El 19 de julio de 2021, la actora le solicitó al Ministerio de Educación el pago de las cesantías del año 2020 y el reconocimiento de la sanción moratoria por consignación tardía de estas en el FOMAG con fundamento en el régimen establecido en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.

Frente a esta petición, la entidad no efectuó una respuesta de fondo, sino que la remitió a la sociedad Fiduciaria La Previsora S.A. para que diera respuesta a la señora Maldonado Bedoya, sin embargo, esa fiduciaria no se pronunció frente a lo solicitado. Por lo anterior, la demandante presentó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el municipio de Armenia, para declarar la nulidad del acto ficto producto del silencio administrativo configurado ante la solicitud de reconocimiento del pago de la sanción moratoria contenida en la Ley 50 de 1990.

El Juzgado Sexto Administrativo de Armenia, en sentencia del 29 de junio del 2022, negó las pretensiones de la demanda al considerar que no se configuró la existencia del derecho reclamado ni la vulneración de los principios de igualdad y favorabilidad, toda vez que el régimen de las cesantías aplicable a la parte demandante es especial anualizado en aplicación de la Ley 91 de 1989, resultando incompatible aplicar las normas de la Ley 50 de 1990 y Ley 52 de 1975.

La demandante apeló la mencionada decisión y el Tribunal Administrativo del Quindío, en sentencia del 2 de febrero del 2023 la confirmó al considerar que no es posible hacerle extensiva la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 porque en su calidad de docente se encuentra cubierta por el sistema anualizado de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989. 3.

Argumentos de la acción de tutela La parte interesada indicó que el Tribunal Administrativo del Quindío con la decisión de segunda instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado, vulneró sus derechos fundamentales al desconocer el precedente judicial en materia del pago de cesantías y causación de la sanción por mora de la Ley 50 de 1990.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-00703-01 Demandante: Diana Sirley Maldonado Bedoya 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador Manifestó que el Tribunal confundió el cambio del régimen de cesantías anualizadas creado por la Ley 91 de 1989 con la obligación que tiene el Ministerio de Educación de pagar por este concepto al FOMAG.

Dicha ley estableció que las prestaciones que se generaron a partir del 1 de enero de 1990 están a cargo de la Nación por intermedio del Ministerio, quien debe trasladar los recursos que se causen al respectivo Fondo Prestacional del Magisterio hasta antes del 15 de febrero de cada año. Por lo tanto, no existe un régimen especial de cesantías para los maestros pues estas se liquidan de la misma forma en que se liquidan a los empleados públicos y privados del país. Respecto del desconocimiento del precedente judicial, señaló que se desatendió lo establecido por la Corte Constitucional en las sentencias de unificación SU-098 del 2018, SU-332/2019 y SU-041 del 2020 y las sentencias del Consejo de Estado en las que se definió que la Ley 50 de 1990 le resulta aplicable a los docentes vinculados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, por ello, tienen derecho al reconocimiento de la sanción por mora derivada de consignación tardía de las cesantías anuales, entre ellas las sentencias del 6 de agosto de 2020 exp. 2013- 006661, 24 de enero de 2019 exp. 2009-008672, 29 de julio de 2019 exp. 2018-034993, 2 de diciembre de 2019 exp. 2014-001734, 10 de junio de 2020 exp. 2014-002085, 22 de octubre de 2020 exp. 2014-002546, 12 de noviembre de 2020 exp. 2014-001327, 17 de junio de 2021 exp. 2014-008158, 27 de junio de 2021 exp. 2015-003319, 4 de nociembre de 2021 exp. 2015-0044510, 25 de noviembre de 2021 exp. 2014-0112711, 25 de noviembre de 2021 exp. 2017-0013412, 11 de noviembre de 2021 exp. 2015- 9000813, 11 de noviembre de 2021 exp. 2014-9002214, 20 de enero de 2022 exp. 2017- 0093115, 3 de marzo de 2022 exp. 2015-0007516, 28 de abril de 2022 exp. 2013- 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 6 de agosto de 2020, Exp. 08001-23-33- 000-2013-00666- 01 (0833-16), C.P. Sandra Liseth Ibarra. 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 24 de enero de 2019, Exp. 76001-23-31- 000-200900867- 01 (4854-2014), C.P. Sandra Liseth Ibarra. 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de julio de 2019, Exp. 11001-0315- 000-2018- 03499-01, C.P. Nicolás Yepes Corrales. 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de diciembre de 2009, Exp. 08001 23 33 000 201400173- 01 (1688-16), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 10 de junio de 2020, Exp. 08001-23-33- 000-2014-00208- 01(0324-2016), C.P. Sandra Liseth Ibarra. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 22 de octubre de 2020, Exp. 08001-23-31- 000-2014-00254- 01(4960-2017), C.P. William Hernández Gómez. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 12 de noviembre de 2020, Exp. 08001-23-33- 000-2014- 00132-01, C.P. William Hernández Gómez. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencias del 17 de junio de 2021, Exp. 08001-23-31-000-2014-00815- 01 (4979–2017), C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencias del 27 de junio de 2021, Exp. 08001-23-33- 000-2015- 00331- 01, C.P. César Palomino Cortés. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de noviembre de 2021, Exp. 19001-23-33- 000-2015- 00445-02(0483-20), C.P. William Hernández Gómez. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de noviembre de 2021, Exp. 08001-23-33- 000-2014- 01127-01 (1002-2021), C.P. Sandra Liseth Ibarra. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de noviembre de 2021, Exp. 40001-23-40- 000-2017- 00134-01 (2208-2020), C.P. William Hernández Gómez. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 11 de noviembre de 2021, Exp. 080001-23- 40-000-2015- 90008-01 (2387-2020), C.P. William Hernández Gómez. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 11 de noviembre de 2021, Exp. 080001-23- 40-000-2014- 90022-01 (5154-2016), C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 20 de enero de 2022, Exp. 080001-23- 33-000-2017-00931- 01 (1001-2021), C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 3 de marzo de 2022, Exp. 080001-23- 33-000-2015-00075- 01 (2660-2020), C.P. William Hernández Gómez.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-00703-01 Demandante: Diana Sirley Maldonado Bedoya 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador 0075617, 9 de mayo de 2022 exp. 2017-0079518, 19 de mayo de 2022 exp. 2019- 0035919, 1 de julio de 2022 exp. 2019-0037620, 22 de agosto de 2022 exp. 2015- 0050921 y 22 de septiembre de 2022 exp. 2015-9012422.

Además indicó que se desatendieron sentencias dictadas por diferentes juzgados administrativos del país en las que también se reconoce esta situaicón. Sostuvo que se vulneró el principio de seguridad jurídica porque, ante el vacío normativo en la regulación de la sanción por mora respecto de los docentes, debieron aplicar lo dispuesto en la regla general establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, tal y como sucedió en los precedentes indicados.

Adujo que la unidad de caja entre las entidades no puede confundirse con la obligación y el momento en cual el Ministerio de Educación debe consignar los recursos al FOMAG de las cesantías causadas de los docentes vinculados después del 1 de enero de 1990, recursos que una vez son recibidos por esta entidad se destinan según su autonomía para suplir con las diferentes prestaciones sociales a su cargo.

Por tal motivo, considera que se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. 4. Oposición El Juzgado Sexto Administrativo de Armenia solicitó negar la tutela por improcedente ya que no cumple con el requisito de relevancia constitucional, toda vez que lo discutido en sanciones e indemnizaciones son derechos de carácter económico y no mínimos laborales.

La Ley 50 de 1990 es una norma prevista para servidores públicos y trabajadores de derecho privado, por lo cual no puede aplicarse a los docentes ya que estos gozan de un régimen especial. Señaló que no se acreditó la configuración de ningún defecto que dé lugar a la vulneración del debido proceso pues la decisión tomada por el despacho y confirmada por su superior tuvo como fundamento la normatividad aplicable a la situación fáctica y la sentencia de unificación SU-573 de 2019 de la Corte Constitucional.

El Tribunal Administrativo del Quindío no se pronunció sobre los hechos y solicitudes de la acción de tutela. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 28 de abril de 2022, Exp. 76001-23-33- 000-2013-00756- 01 (2224-2020), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de mayo de 2022, Exp. 080001-23- 40-000-2017- 00795- 01 (2659-2020), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 19 de mayo de 2022, Exp. 47-001-23- 33-000-2019-00359- 01 (4004-2021), C.P. Sandra Liseth Ibarra. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 1 de julio del 2022, Exp. 47-001-23-33-000-2019-00376-01 (4462-2021), C.P. Sandra Liseth Ibarra. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 22 de agosto de 2022, Exp. 08001-23-33- 000-2015-00509- 01 (2140-2020), C.P. César Palomino Cortés. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 22 de septiembre de 2022, Exp 08001-23-33- 000-2015- 90124-01 (2394-2020), C.P. César Palomino Cortés. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00703-01 Demandante: Diana Sirley Maldonado Bedoya 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador 5. Intervenciones El Ministerio de Educación Nacional luego de señalar aspectos generales sobre la improcedencia de la acción de tutela, la ausencia de vulneración de derechos fundamentales, la inexistencia de un perjuicio irremediable y la independencia judicial, manifestó que carecía de legitimación en la causa por pasiva, pues no fue el responsable de la conducta que generó la vulneración alegada y, por lo tanto, no tiene competencia para pronunciarse sobre los hechos y pretensiones que fundamentan la tutela.

El Municipio de Armenia - Secretaría de Educación Municipal estimó la improcedencia de la acción porque no se demostró la existencia de las causales generales y específicas para su procedencia. La tutela como mecanismo constitucional de carácter preferente y sumario no es una tercera instancia ante la cual se pueda discutir nuevamente el litigio ya debatido en un proceso.

Advirtió que los supuestos fácticos del proceso adelantado por la demandante no guardan identidad con los precedentes judiciales alegados, por lo que no son aplicables al caso. Indicó que no tiene legitimación en la causa por pasiva debido a que la consignación de las cesantías anualizadas y el reconocimiento y pago de los intereses del personal docente, corresponde de manera exclusiva a la Nación y al FOMAG en virtud de los los artículos 2 y 15 de la Ley 91 de 1989, 18 de la Ley 715 de 2001 y 2 del Decreto 3752 de 2003.

Por último, la sociedad Fiduprevisora S.A. como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, manifestó que no se argumentó adecuadamente la configuración de las causales genéricas y específicas de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial, por lo que la intención de esta acción es invalidar actuaciones procesales realizadas con anterioridad.

En consecuencia, la tutela es improcedente porque los jueces que conocieron del proceso actuaron conforme a su deber constitucional y legal sin desconocer los precedentes relacionados con el tema objeto de la demanda. 6. Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en providencia del 17 de marzo del 2023, rechazó por improcedente la acción de tutela al considerar que la misma no cumplió con el requisito de relevancia constitucional pues lo pretendido por la demandante es revivir el debate legal propuesto en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 7.

Impugnación La parte actora impugnó la decisión de primera instancia e indicó que lo argumentos expuestos por el a quo no se corresponden con la posición unificada y decantada desde el año 2019 respecto del reconocimiento de la sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990 para los docentes, tal y como se evidenció con el recuento jurisprudencial realizado en el escrito inicial.

Al respecto, citó nuevas sentencias Radicado: 11001-03-15-000-2023-00703-01 Demandante: Diana Sirley Maldonado Bedoya 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador proferidas el 17 de junio del 201923 y el 29 de julio del 201924 por la misma Subsección, C.P. Nicolás Yepes Corrales, en las cuales, aduce, se resolvieron situaciones similares dando aplicación a la sanción moratoria por la consignación extemporánea de las cesantías anualizadas.

Por otro lado, afirmó que la solicitud de amparo cumple con el requisito de relevancia constitucional porque las decisiones adoptadas en el proceso contencioso vulneraron los derechos fundamentales a la igualdad y a la seguridad social al no reconocer que las cesantías anualizadas debían ser consignadas al FOMAG. Además, advirtió que no se debate un asunto de mera legalidad ya que se pretende la protección de aspectos constitucionales como los derechos fundamentales invocados y la vulneración de los principios de seguridad jurídica, favorabilidad y confianza legítima al no aplicar las posturas de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado en lo atinente a la aplicación de la sanción moratoria.

Refirió que, igualmente, se cumplió con los demás requisitos para que proceda la acción de tutela contra providencia judicial porque se agotaron todos los medios de defensa ordinarios y extraordinarios, se acreditó el requisito de inmediatez, se justificó de manera razonable los hechos violatorios de los derechos fundamentales, no versó sobre una irregularidad procesal, ni se dirige contra una sentencia de tutela.

Conforme a lo expuesto, solicitó se revoque el fallo impugnado y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la acción de tutela de la referencia. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1.º establece: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio del 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 17 de junio de 2019, Exp 11001-03-15-000-2018-04617-01, C.P. Nicolás Yepes Corrales. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de julio de 2019, Exp 11001-03-15-000-2018-03499-01, C.P. Nicolás Yepes Corrales.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-00703-01 Demandante: Diana Sirley Maldonado Bedoya 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional25, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 del 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales26 y específicas27.

Problema jurídico En los términos del escrito de impugnación le corresponde a la Sala determinar si la acción de tutela cumple con el requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional. De encontrarse acreditada esta condición y las demás señaladas para la procedencia de la tutela contra providencia judicial, la Sala pasará a estudiar el fondo del asunto en los términos planteados por la demandante.

De la relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.

En ese sentido, la Corte Constitucional28 ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

De acuerdo con los anteriores criterios y con aquellos expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 201429, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos 30: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se 25 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen han dado paso a la acción de tutela contra providencia judicial, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales. 26 Los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;

(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable; (iii) que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal esta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;

(v) que se identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración haya sido alegada en el proceso judicial siempre que fuere posible y, (vi) que no se trate de sentencias de tutela. 27 La configuración de alguna causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno(s) de los siguientes defectos: (i) orgánico;

(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. 28 Corte Constitucional, Sentencia SU 128 del 2021. 29 Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01.

C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 30 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 25 de mayo del 2022, Exp. 11001-03-15-000-2023-00705-01, C.P. Milton Chaves García. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00703-01 Demandante: Diana Sirley Maldonado Bedoya 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador alejan del objeto de esta acción constitucional. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que no basta con aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, sino que resulta necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.

(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, es decir, deben tener relación con la ratio decidendi, de modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.

(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Sobre la falta de relevancia constitucional en el caso concreto En el caso concreto, la Sala advierte que la señora Diana Sirley Maldonado Bedoya propone la misma discusión jurídica que presentó en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó contra el Ministerio de Educación Nacional, el FOMAG y el municipio de Armenia.

Si bien la demandante alega que las providencias objeto de tutela vulneraron derechos fundamentales e incurrieron en desconocimiento del precedente judicial, lo cierto es que, en últimas, lo que pretende es que se estudie nuevamente el debate surtido en el proceso con radicado 2022-00081-02, el en cual se concluyó no había lugar a acceder al reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la Ley 50 de 1990.

La señora Maldonado Bedoya interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para que se ordenara el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en el régimen de cesantías de la Ley 50 de 1990 y la indemnización por el pago tardío de los intereses de las cesantías. Fundamentó las pretensiones señalando que, con la expedición de la Ley 91 de 1989, a los docentes nombrados con posterioridad al 1 de enero de 1990, les eran aplicables las normas relativas para los empleados públicos del orden nacional, entre ellas, el régimen de liquidación de cesantías anualizadas con la consignación al FOMAG por parte del Ministerio de Educación antes de 15 de febrero del respectivo año. Por lo cual, en caso Radicado: 11001-03-15-000-2023-00703-01 Demandante: Diana Sirley Maldonado Bedoya 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador de incumplimiento se genera la sanción regulada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990. Además, solicitó se aplicara lo ya establecido en las sentencias SU-098 del 2018, SU- 336 del 2017, SU-332 del 2019 y SU-041 del 2020 de la Corte Constitucional y en diferentes fallos del Consejo de Estado en donde se resolvieron solicitudes de reconocimiento de la sanción por mora en el pago de las cesantías.

En relación con lo anterior, la Sala advierte que la señora Diana Sirley Maldonado Bedoya en la presente acción constitucional propone la misma discusión jurídica que presentó en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Así, aunque la demandante alega que las providencias objeto de tutela desconocieron el precedente, lo cierto es que pretende que el juez de tutela se pronuncie sobre la aplicación de la Ley 50 de 1990 a los docentes públicos.

Esto se concluye porque al realizar la comparación de los argumentos presentados en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho frente a los indicados en esta acción de tutela, es claro que la actora solicita el análisis del asunto jurídico que ya fue resuelto en sede contencioso administrativa.

En el recurso de apelación (resumido en la providencia de segunda instancia), la actora sostuvo lo siguiente: “(…) Indicó que la postura de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado están direccionadas a proteger los derechos prestacionales vulnerados durante mucho tiempo y que al ser los docentes servidores de la Rama Ejecutiva se hace viable reconocer las pretensiones reclamadas.

Al respecto citó sentencia proferida el 20 de enero de 2022 dentro del expediente 1001-2021 para señalar que un régimen especial no puede traer inmerso condiciones menos favorables que el general, pues su finalidad es mejorar y dar un plus de condiciones, por lo que al no regular una situación específica es dable traer del régimen general la norma que cubra ese vacío normativo, interpretación que es aplicable al asunto según las Sentencias C-741 de 2012 y C-486 de 2016 en las que se dispuso que los docentes oficiales se equiparan a los servidores públicos bajo la modalidad de empleados públicos, y por ello les es aplicable el régimen general en aquello que no se encuentra regulado en el régimen especial.

(…) Manifestó que cuando se expidió la Ley 91 de 1989, ni siquiera había sido expedida la Ley 50 de 1990, y que estas normas establecieron la afiliación de empleados y docentes vinculados después del 1 de enero de 1990 para efectos del reconocimiento de las cesantías, sin que el MEN hubiese cumplido con dicha obligación. Seguidamente se refirió a la competencia de las entidades en torno a la consignación de los recursos para el pago de las cesantías y expuso que una cosa es el reconocimiento y otra la consignación de las cesantías.

Explicó que se habla de reconocimiento cuando el docente realiza un trámite de solicitud de cesantía parcial o definitiva cuyos plazos están estipulados en la Ley 1071 de 2006, siendo esta una competencia en cabeza del ente territorial según el artículo 57 de la Ley 1955, aspecto que adujo no es objeto de controversia. En este sentido sostuvo que una situación es la derivada de la solicitud del trabajador cuando las entidades exceden los 70 días hábiles para su reconocimiento y pago (Sanción Mora Ley 1071 de 2006) y que lo solicitado en esta oportunidad es la indemnización moratoria generada por cuanto la Nación cada 15 de febrero debe consignar al fondo el valor correspondiente a las cesantías de los trabajadores (art. 99 Ley 50 de 1990) y el FOMAG se retrasa en el pago por la omisión de la Nación - MEN en poner a disposición los recursos.

Refirió que en la demanda se está pidiendo el reconocimiento de la sanción mora por consignación inoportuna de las cesantías del año 2020, así como la indemnización moratoria por el pago extemporáneo de los intereses a las cesantías del mismo año, pretensiones basadas en la interpretación unificada de la Corte Constitucional en relación Radicado: 11001-03-15-000-2023-00703-01 Demandante: Diana Sirley Maldonado Bedoya 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador con la aplicación del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 a los docentes afiliados al FOMAG que cuentan con un régimen de cesantía anualizado. Argumentó que a los docentes no solo les asiste el derecho a que sean consignadas oportunamente las cesantías en el FOMAG cada 15 de febrero de cada año, sino a que los intereses a las cesantías sean pagados antes del 31 de enero de cada año, y en tanto en la Ley 91 de 1989 no están parametrizados estos términos existe una anomia o vacío normativo que se suple con la norma general, de conformidad con la línea jurisprudencial establecida por la Corte Constitucional en SU 098 de 2018 acogida por el Consejo de Estado en sentencia del 06 de agosto de 2020, exp. 0833-16 (…).” Ahora, en la demanda de tutela, la señora Diana Sirley Maldonado Bedoya indicó que en la sentencia de segunda instancia dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío, se vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad y la seguridad social al desconocer los amplios pronunciamientos judiciales en materia del pago de cesantías y la causación de la sanción por mora que establece el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 a los docentes públicos.

En efecto, citó las sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado que fueron enunciadas con anterioridad, para demostrar que no se aplicaron las conclusiones allí resueltas y por lo tanto, se resolvió de forma errónea sus pretensiones en el proceso contencioso administrativo. Por su parte, la sentencia cuestionada, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío resolvió confirmar la sentencia del Juzgado Sexto Administrativo de Armenia que negó las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones relevantes que se citan: “(…) Para el Tribunal, conforme a la normatividad y la jurisprudencia aplicable y según lo probado, la señora Diana Sirley Maldonado Bedoya NO tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción por mora en virtud de la consignación tardía de sus cesantías anuales, razón por la cual se confirmará la sentencia apelada.

En primera medida advierte la Sala que no existe un criterio unificado al interior del órgano de cierre de esta Jurisdicción frente al tema aquí abordado, y los pronunciamientos que han determinado la procedibilidad de la sanción deprecada se han proferido en asuntos en los que han mediado supuestos fácticos que difieren de las circunstancias en las que se enmarca la situación jurídica de la demandante.

(…) Ahora bien, tampoco advierte la Sala que haya lugar a la aplicación del principio de favorabilidad, aspecto sobre el cual la Corte Constitucional se refirió en las sentencias SU- 098 de 2018 y SU 339 de 2019, porque en este asunto no se puede predicar la existencia de una duda frente a las normas jurídicas que regulan el reconocimiento prestacional (cesantías) a favor de los docentes, ni un vacío legal que permita la remisión a las disposiciones de la Ley 50 de 1990.

En este sentido se advierte que la Ley 344 de 1996 al regular el régimen de cesantías para las personas vinculadas a los Órganos y Entidades del Estado, expresamente señaló que ello tenía lugar sin perjuicio de lo ya establecido en la Ley 91 de 1989, y vale anotar que esa acotación, conlleva a que lo ya regulado permanezca incólume ante la nueva normatividad.

(…) Por lo tanto, no encuentra la Sala una justificación amparada constitucional o legalmente para aplicar la Ley 50 de 1990, norma extendida a los servidores públicos con la Ley 344 de 1996, pues si bien los docentes están incursos en esta categoría, la misma norma dispuso que no puede obviarse las previsiones de la Ley 91 de 1989, y por ende no es posible acoger en forma fragmentada lo que aquella disposición introdujo.

Además, lo pretendido por la parte actora sí conllevaría a una transgresión al principio de inescindibilidad normativa, pues en este caso la aplicación de las Leyes 50 de 1990 y 344 de 1996 no deviene de la inexistencia de una disposición que delimite la consignación de las cesantías a los docentes. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00703-01 Demandante: Diana Sirley Maldonado Bedoya 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador (…) EN CONCLUSIÓN, para la Sala no es posible hacer extensiva la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 a la señora Diana Sirley, quien ha ocupado el cargo de docente oficial al servicio del municipio de Armenia y se encuentra cubierta por el sistema analizado de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989, porque no existe norma jurídica que así lo contemple según su situación específica, además no existe un precedente consolidado de obligatoria aplicación, y acceder a lo pretendido implicaría introducir un cambio en la regulación del funcionamiento interno del FOMAG en lo que respecta a la administración de los recursos - PRINCIPIO PRESUPUESTAL DE UNIDAD DE CAJA-, aspectos todos que de desconocerse excederían el propósito del legislador, y ello impone que se confirme la decisión de instancia.” Al margen de que la demandante en la impugnación a la sentencia de tutela alegue el desconocimiento de nuevas sentencias proferidas por el Consejo de Estado, lo cierto es que las invoca con el mismo propósito que las adujo en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y en el recurso de apelación contra la sentencia dictada por el Juzgado Sexto Administrativo de Armenia (en dichas se analizó lo considerado por la Corte Constitucional en sentencia SU-098-18).

Es decir, busca demostrar que sí debió hacerse extensivo el régimen de cesantías previsto en la Ley 50 de 1990 al personal docente para reconocerle la sanción moratoria de que trata el artículo 99 de esa norma. Esta Sala considera que dicha discusión ya fue resuelta por el Tribunal Administrativo del Quindío y no pueden ser valorados nuevamente los argumentos ya planteados y resueltos por la autoridad judicial accionada respecto de si la Ley 50 de 1990 es aplicable a los docentes públicos a efectos de reconocer la sanción moratoria.

En consecuencia, la acción de tutela carece de relevancia constitucional, es decir, no cumple con los requisitos generales establecidos por la jurisprudencia para efetuar un análisis de fondo. En este punto, valga la pena destacar que, en un caso con idéntica situación fáctica y jurídica, la Corte Constitucional, en sentencia SU-573 de 2019, concluyó que la acción de tutela carecía de relevancia constitucional, por las siguientes razones: (i) El asunto propuesto versaba sobre una cuestión meramente legal, que no impactaba la garantía de derechos fundamentales, sino patrimoniales, pues se proponía que el juez de tutela determinara si a las cesantías anualizadas de los docentes les resulta aplicable la Ley 91 de 1989 y el Decreto 1831 de 2005 o la Ley 50 de 1990, Ley 344 de 1996 y Decreto 1582 de 1998, asunto que conlleva a establecer aspectos legales acerca de la calidad de la vinculación de los docentes (territoriales, nacionales o nacionalizados) y sobre el fondo administrador de cesantías en que debe efectuarse la afiliación para que se cause la penalidad por no consignación oportuna de la prestación social.

Que, además, los argumentos buscaban “realizar el análisis de corrección de la sentencia y, en consecuencia, identificar cuál es la interpretación que los jueces de la jurisdicción contencioso administrativo deben acoger acerca del alcance del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y de la Ley 344 de 1996, reglamentada por el Decreto 1582 de 1998, en cuanto al reconocimiento de una penalidad por no consignación oportuna de las cesantías en el régimen docente” ii) La discusión propuesta no involucraba la protección de derechos fundamentales y la anomalía procesal alegada (presunto desconocimiento del precedente y del principio de favorabilidad laboral) no era determinante ni tenía un efecto decisivo en las Radicado: 11001-03-15-000-2023-00703-01 Demandante: Diana Sirley Maldonado Bedoya 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador sentencias cuestionadas y tampoco conllevaba a la afectación de un derecho fundamental, por cuanto “las decisiones impugnadas en sede de tutela no constituyen “desvíos del juez ordinario” ni decisiones carentes de motivación y no dan cuenta prima facie de la inaplicación de una prerrogativa de carácter constitucional.” (iii) Los demandantes pretendían reabrir la controversia legal resuelta tras obtener una respuesta desfavorable a sus intereses, toda vez que los demandantes acudían a la tutela bajo la supuesta configuración de dos defectos específicos con el fin de que el juez constitucional accediera a las mismas pretensiones incoadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Finalmente, la Sala encuentra que la sentencia de tutela del 23 de marzo de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en el proceso 11001031500020230106300, aportada por la parte actora al presente asunto mediante escrito que ingresó al despacho el 25 de mayo de 2023, no tiene carácter vinculante en este asunto, toda vez que esa decisión fue impugnada y no ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional.

Además, en aplicación del principio de autonomía e independencia judicial, esa decisión no obliga a esta Sala a decidir en el mismo sentido, máxime cuando, como se expuso, la decisión que aquí se adoptada es concordante con la sentencia SU-573 de 2019 de la Corte Constitucional. Por tanto, se confirmará la providencia impugnada conforme a lo señalado en la parte considerativa de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirmar la sentencia del 17 de marzo del 2023, proferida por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado. 2. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Radicado: 11001-03-15-000-2023-00703-01 Demandante: Diana Sirley Maldonado Bedoya 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.