68001233300020200094101 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025) La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia del Veinte (20) de marzo de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1.1 La demanda 1.1.1 Pretensiones La señora Gladys Graciela Ramírez Celis, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la Jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, con el fin que se declare la nulidad parcial de la Resolución No 1420 de 30 de julio de 2018, mediante la cual se reconoce y ordena el pago de una pensión de invalidez bajo los parámetros de la Ley 100 de 1993.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó: (i) el reconocimiento, liquidación y pago de la pensión de invalidez conforme a lo preceptuado en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, las Leyes 91 de 1989, 812 de 2003 y el Acto Legislativo 01 de 2005, incluyendo como base de liquidación todos los factores salariales devengados durante el año anterior al status de la pensión de invalidez.;

(ii) el cumplimiento de la condena en los términos de los artículos 189 y 192 del CPACA y; (iii) la condena en costas a la demandada. 1.1.2 Hechos La demandante puso de presente que, por medio de la Resolución No 1420 de 30 de julio de 2018, se le otorgó una pensión de invalidez de origen laboral conforme a la Ley 100 de 1993. Indico que, ingresó al servicio público educativo antes del 27 de junio de 2003, por lo que su pensión de invalidez debe liquidarse conforme a lo dispuesto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, así como en las Leyes 91 de 1989, 812 de 2003 y el Acto Legislativo 01 de 2005, incluyendo todos los factores salariales percibidos en el año en que adquirió el estatus pensional. 1.1.3 Normas violadas y concepto de violación La parte actora invocó como normas desconocidas las siguientes: artículos 1, 2, 3, 4, 6, 13, 25, 29, 53, y 58 de la Constitución Política; la Ley 33 de 1985; la Ley 91 de 1989; la Ley 812 de 2003; el Decreto 3135 de 1968 y el Decreto 1045 de 1978.

Como sustento de lo anterior, señaló que, a los docentes vinculados antes del 27 de junio de 2003, fecha de entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, se les aplica la normativa anterior, es decir, la Ley 91 de 1989 y los Decretos 3135 de 1968 y 1045 de 1978; por ello, considera que, el acto acusado desconoce lo previsto en el parágrafo transitorio 1° del Acto Legislativo 01 de 2005.

Por lo expuesto, alegó que, la pensión de invalidez debió otorgarse conforme a los parámetros del Decreto 1848 de 1969. Contestación de la demanda La accionada se opuso a las pretensiones de la demanda, al estimar que, conforme a las sentencias de unificación del 28 de agosto de 2018 y SUJ-014 de 25 de abril de 2019, la base de liquidación pensional debe integrarse únicamente con los factores sobre los cuales se hayan efectuado aportes, con el fin de no poner en riesgo la garantía del derecho a la pensión de los demás ciudadanos. Expuso que, a la demandante se le reconoció una pensión cuya base de liquidación se calculó tomando el promedio de los salarios cotizados durante los diez años anteriores al reconocimiento, debidamente actualizados conforme al índice de precios al consumidor, decisión que considera ajustada a derecho.

Propuso las excepciones que denominó «ilegalidad de los actos administrativos»; «ineptitud de la demanda por carencia de fundamento jurídico»; «cobro de lo no debido»; y «genérica». 1.3 La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia de 20 de marzo de 2025, accedió a las pretensiones de la demanda y negó la condena en costas, así:

PRIMERO. Declarar la nulidad parcial de la Resolución No.1420 del 30 de julio de 2018, por medio de las cuales se reconoció la pensión de invalidez Ley 100 a la demandante, únicamente en cuanto no tuvo en cuenta el porcentaje de liquidación establecido en el Decreto 1848 de 1969 y la inclusión para efectos de liquidar la mesada pensional, de los factores salariales devengados durante el último año de prestación del servicio y que se encuentran incluidos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 especialmente, la asignación básica, horas extras, prima de navidad, bonificación mensual y bonificación pedagógica a excepción de la prima de servicios, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. A título de restablecimiento ordenar a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que reliquide la pensión de invalidez reconocida a la señora Gladys Graciela Ramírez Celis, teniendo en cuenta para tal efecto, el porcentaje de liquidación establecido en el Decreto 1848 de 1969 y además de los factores salariales ya reconocidos en la Resolución No.1420 del 30 de julio de 2018, la asignación básica, horas extras, prima de navidad, bonificación mensual y bonificación pedagógica y aquellos devengados en el último año de servicios anterior a la adquisición del [e]status de pensionada que se encuentran incluidos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 a excepción de la prima de servicios.

Dicha reliquidación se hará efectiva a partir del 18 de octubre de 2017, teniendo en cuenta que frente a las mesadas pensionales causadas no se presentó fenómeno prescriptivo alguno, conforme a lo señalado en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO. Ordenar a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagar a favor de l[a] demandante la diferencia que resulte a su favor respecto de las mesadas pensionales devengadas en virtud de la Resolución No.1420 del 30 de julio de 2018 y la liquidación que aquí se ordena, sumas que deberán ser indexadas de acuerdo con la fórmula consignada en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO. En caso de no haberse efectuado los descuentos pertinentes respecto de los factores salariales cuya inclusión se ordena en la presente sentencia, la entidad accionada deberá descontar de las mesadas correspondiente los aportes no realizados por la parte demandante para efectos de la cotización de la pensión. [ ] Como sustento de su decisión, adujo que, la demandante se vinculó al servicio de la docencia oficial el 14 de marzo de 2003, esto es, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y, al tratarse de una pensión de invalidez, el régimen aplicable es el determinado en la Ley 91 de 1989, es decir, el Decreto Ley 3135 de 1968 y los Decretos 1848 de 1969 y 1045 de 1978, haciendo hincapié en que, los factores salariales a tener en cuenta para el cálculo de la mesada pensional, en este caso, son los señalados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.

Señaló que, la señora Gladys Graciela Ramírez Celis sufrió una pérdida de capacidad laboral del 88.3% y el periodo que debe tenerse en cuenta para calcular el ingreso base de liquidación (IBL) de la pensión, corresponde al año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus jurídico pensional, sobre aquellos factores que se encuentran descritos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 y sobre los cuales se hubiesen efectuado cotizaciones, con excepción de la prima de servicios.

Respecto de la mencionada prima de servicios, dijo que, la devengada por la actora es la creada por el Decreto 1545 de 2013, cuyo artículo 5 tan solo le atribuye carácter de “factor salarial” para la liquidación de las vacaciones, prima de vacaciones, cesantías y prima de navidad, no para pensiones; y aclaró que la prima de servicios mencionada en el Decreto 1045 de 1978 es la prevista en los artículo 42 y 58 del Decreto Ley 1042 de 1978, la cual no es reconocida a los docentes, en los términos previstos en su artículo 104.

Frente a la bonificación mensual y la bonificación pedagógica, adujo que, fueron creadas mediante Decretos 1566 de 2014 y 2354 de 2018, respectivamente, normas que las reconocen como factor salarial para todos los efectos. Finalmente, indicó que, el derecho se causó el 18 de noviembre de 2017, día siguiente al que se estructuró la invalidez, el reconocimiento pensional se efectuó a través de la Resolución 1420 de 30 de julio de 2018, y la demanda se interpuso el 19 de agosto de 2020, razón por la cual no operó el fenómeno de la prescripción. 1.4 Los recursos de apelación 1.4.1 Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG, se opuso a las pretensiones, al considerar que, la demandante se vinculó como docente con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, por lo que, su régimen pensional corresponde al de prima media establecido en las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003 y los factores a tener en cuenta son los contenidos en el Decreto 1158 de 1994. 1.4.2 Gladys Graciela Ramírez Celis, solicitó que, se modifiquen los numerales primero y segundo de la sentencia apelada, toda vez que, «[l]os factores salariales a tener en cuenta son los devengados en el año anterior y de acuerdo con el certificado de salarios [ ] devengó asignación básica, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad y bonificación mensual».

Por lo expuesto, requirió reconocer, liquidar y pagar la pensión de invalidez, de conformidad con los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, incluyendo todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionada. 1.5 Trámite de segunda instancia Con auto de 7 de julio de 2025, el consejero ponente admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA y, al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, el proceso ingresó al Despacho para fallo.

La parte demandada no se pronunció. De otro lado, la parte demandante reiteró los argumentos del recurso de alzada. Por su parte, el Ministerio Público no emitió concepto. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para conocer y decidir en segunda instancia este proceso, de conformidad con lo establecido en los artículos 125, 150, 243 y 247 del CPACA.

De igual forma, cabe destacar que, de conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado, toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso; el superior resolverá sin limitaciones. 2.2 Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si a la demandante, en su calidad de docente oficial, le asiste derecho a la reliquidación de la pensión de invalidez de acuerdo con los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, y, en consecuencia, con inclusión de los factores señalados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, o si, por el contrario, las normas aplicables para esos efectos son la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994.

Si la prestación debe ser calculada de acuerdo con el Decreto 1045 de 1978, también debe esclarecerse si, en este caso, la prima de servicios recibida por la accionante debe integrar el ingreso base de liquidación de la pensión. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1 Marco normativo en materia pensional de los docentes oficiales El artículo 81 de la Ley 812 de 2003 (27 de junio de 2003) respecto del régimen prestacional de los docentes oficiales que se encuentran vinculados al servicio público educativo enseña que: Artículo 81.

Régimen prestacional de los docentes oficiales. El régimen prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley. Los docentes que se vinculen a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, serán afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y tendrán los derechos pensionales del régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en él, con excepción de la edad de pensión de vejez que será de 57 años para hombres y mujeres. […] 2.3.2 Regulación pensión de invalidez Es claro que las prestaciones del personal docente vinculado con anterioridad al 27 de junio de 2003, corresponden a las previstas para los empleados públicos del orden nacional, esto es, los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, y para los vinculados a la docencia oficial después de esa fecha se rigen por la Ley 100 de 1993; por ende, se torna necesario referirse a la liquidación de la pensión de invalidez bajo tales preceptos normativos Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969.

La pensión de invalidez es una prestación que tiene como finalidad la protección del trabajador que se encuentra disminuido por una contingencia física o mental que le impide el correcto desempeño en sus labores, y por lo tanto se da aplicación a la norma que le rige a cada persona. Al respecto, del contenido del Decreto Ley 3135 de 1968 se observa que en el artículo 23 se estableció el reconocimiento y pago de una prestación pensional por invalidez, a favor de los servidores públicos que experimentaran una pérdida de su capacidad laboral igual o superior al 75%.

Para el efecto dispuso: PENSIÓN DE INVALIDEZ. La invalidez que determine una pérdida de la capacidad laboral no inferior a un 75%, da derecho a una pensión, pagadera por la respectiva entidad de previsión con base en el último sueldo mensual devengado, mientras la invalidez subsista. a) El 50% cuando la pérdida de la capacidad laboral sea el 75%; b) Del 75%, cuando la pérdida de la capacidad laboral exceda del 75% y no alcance el 95%; c) El 100% cuando la pérdida de la capacidad laboral sea superior al 95%.

Parágrafo. La pensión de invalidez excluye la indemnización. Así mismo, el Decreto 1848 de 1969, en sus artículos 60, 61 y 63 dispuso respecto a la pensión por invalidez, lo siguiente: Art. 60. DERECHO A LA PENSIÓN. Todo empleado oficial que se halle en situación de invalidez, transitoria o permanente, tiene derecho a gozar de la pensión de invalidez a que se refiere este capítulo.

Art. 61. DEFINICIÓN. 1.- Para los efectos de la pensión de invalidez, se considera inválido al empleado oficial que por cualquier causa, no provocada intencionalmente, ni por culpa grave, o violación injustificada y grave de los reglamentos de previsión, ha perdido en un porcentaje no inferior al 75% su capacidad para continuar ocupándose en la labor que constituye su actividad habitual o la profesión a que se ha dedicado ordinariamente. 2.- En consecuencia, no se considera inválido al empleado que solamente pierde su capacidad de trabajo en un porcentaje inferior al 75%.

( ) Art. 63. CUANTÍA DE LA PENSIÓN. El valor de la pensión de invalidez se liquidará con base en el último salario devengado por el empleado oficial y será equivalente al grado de incapacidad laboral, conforme a los porcentajes que se establecen a continuación, así: a. Cuando la incapacidad sea superior al noventa y cinco por ciento (95%), el valor de la pensión mensual será igual al último salario devengado por el empleado oficial, o al último promedio mensual, si fuere variable. b. Si la incapacidad excediere del setenta y cinco por ciento (75%) sin pasar del noventa y cinco por ciento (95%), la pensión mensual será equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del último salario devengado por el empleado oficial, o del último promedio mensual. c. Si la incapacidad laboral es del setenta y cinco por ciento (75%), dicha pensión será igual al cincuenta por ciento (50%) del último salario devengado por el empleado oficial, o del último promedio mensual, si fuere variable.

Se concluye, que el reconocimiento de la pensión de invalidez de acuerdo con el Decreto 1848 de 1969, está determinada por la ocurrencia de la pérdida de la capacidad laboral en el índice descrito expresamente, que a su paso define el monto de la prestación, sin importar el tiempo de vinculación del funcionario público. Ley 100 de 1993 en los artículos 38, 39 y 40 se regulan los requisitos para acceder a la pensión de invalidez de origen común y los parámetros para definir el monto en que debe ser reconocida.

En ellos se señala que hay lugar a esta prestación cuando de manera involuntaria se sufre una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50% que no tenga por causa un accidente de trabajo o una enfermedad laboral. Originariamente, la Ley 100 de 1993 estableció como exigencias para acceder a la pensión, además de la declaratoria de invalidez en el porcentaje anteriormente aludido, los siguientes: Artículo. 39.

Requisitos para obtener la pensión de invalidez. Tendrán derecho a la pensión de invalidez, los afiliados que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sean declarados inválidos y cumplan con alguno de los siguientes requisitos: a) Que el afiliado se encuentre cotizando al régimen y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas, al momento de producirse el estado de invalidez, y b) Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado de invalidez.

Parágrafo. Para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo se tendrá en cuenta lo dispuesto en los parágrafos del artículo 33 de la presente ley. Luego, el artículo 1 de la Ley 860 de 2003 modificó dichos requisitos al (i) aumentar el número de semanas mínimas de cotización exigidas a 50; (ii) eliminar el trato diferenciado entre afiliados que se encontraran cotizando al sistema y los que no lo estuvieran al momento de la estructuración del estado de invalidez y (iii) exigir fidelidad de cotización al sistema con aportes mínimos del «veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.

No obstante, la Corte Constitucional, en sentencia C-428 de 2009, declaró la inexequibilidad del requisito de fidelidad de cotización al sistema, con lo que el artículo 30 de la referida Ley 100 quedó del siguiente tenor: ARTÍCULO

39. REQUISITOS PARA OBTENER LA PENSIÓN DE INVALIDEZ. Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválido y acredite las siguientes condiciones: 1. Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez. 2.

Invalidez causada por accidente: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma, y su fidelidad (de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.

PARÁGRAFO 1o. Los menores de veinte (20) años de edad sólo deberán acreditar que han cotizado veintiséis (26) semanas en el último año inmediatamente anterior al hecho causante de su invalidez o su declaratoria. PARÁGRAFO 2o. Cuando el afiliado haya cotizado por lo menos el 75% de las semanas mínimas requeridas para acceder a la pensión de vejez, solo se requerirá que haya cotizado 25 semanas en los últimos tres (3) años.

De las normas citadas se desprende que son tres los factores esenciales que permiten establecer si resulta procedente el reconocimiento de este derecho pensional en el Sistema General de Seguridad Social, a saber: (i) la disminución de la capacidad laboral, que debe ser igual o mayor al 50%; (ii) la fecha de estructuración de la invalidez; y por último (iii) el número de semanas cotizadas para ese entonces.

En ese orden, si con base en tales parámetros se establece que la persona es acreedora de la pensión de invalidez debe acudirse al artículo 40 de la Ley 100 de 1993 en aras de definir el monto mensual de la pensión de invalidez, así: a. El 45% del ingreso base de liquidación, más e l 1.5% de dicho ingreso por cada cincuenta (50) semanas de cotización que el afiliado tuviese acreditadas con posterioridad a las primeras quinientas (500) semanas de cotización, cuando la disminución en su capacidad laboral sea igual o superior al 50% e inferior al 66%. b. El 54% del ingreso base de liquidación, más el 2% de dicho ingreso por cada cincuenta (50) semanas de cotización que el afiliado tuviese acreditadas con posterioridad a las primeras ochocientas (800) semanas de cotización, cuando la disminución en su capacidad laboral es igual o superior al 66%.

La pensión por invalidez no podrá ser superior al 75% del ingreso base de liquidación. En ningún caso la pensión de invalidez podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual. La pensión de invalidez se reconocerá a solicitud de parte interesada y comenzará a pagarse, en forma retroactiva, desde la fecha en que se produzca tal estado. [ ] Por su parte, el Decreto 1045 de 1978, en su artículo 45, estableció con respecto a los factores de salario para liquidar pensiones, los siguientes: Articulo 45.

De los factores de salario por la liquidación de cesantía y pensiones. Para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en la liquidación se tendrán en cuenta los siguientes factores de salario: a. La asignación básica mensual; b. Los gastos de representación y la prima técnica; c. Los dominicales y feriados; d. Las horas extras; e. Los auxilios de alimentación y transporte; f. La prima de Navidad; g. La bonificación por servicios prestados; h. La prima de servicios; i. Los viáticos que reciban los funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta días en el último año de servicio; j. Los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al decreto-ley 710 de 1978; k. La prima de vacaciones; l. El valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio; ll.

Las primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 38 del decreto 3130 de 1968. 2.4 Pruebas recaudadas Cédula de ciudadanía de la señora Gladys Graciela Ramírez Celis, que da cuenta que nació el 26 de diciembre de 1967. Resolución No 1420 del 30 de julio de 2018, por medio de la cual la Secretaría de Educación del Departamento de Santander, le reconoció a la demandante una pensión de invalidez, por la pérdida de capacidad laboral en un 88.3%11, en un monto pensional equivalente al 54% del ingreso base de liquidación, tomando como factores para su liquidación el promedio de los salarios sobre los cuales se efectuó cotización durante los últimos diez años bajo las previsiones de la Ley 100 de 1993.

Formato único para la expedición del certificado de historia laboral del 27 de febrero de 2019, expedido por la Secretaria de Educación Departamental de Santander; que señala que la accionante prestó sus servicios como docente de primaria desde el 14 de marzo de 2003. 2.5 Caso concreto Puesto en consideración el alcance de los recursos de alzada, en el presente caso, la Sala observa: i) que la actora nació el Veintiséis (26) de diciembre de Mil Novecientos Sesenta y Siete (1967); ii) que mediante Resolución No 1420 de Treinta (30) de julio de Dos Mil Dieciocho (2018), el FOMAG le reconoció una pensión de invalidez, por la pérdida de capacidad laboral de un 88.3%, en un monto pensional equivalente al 54% del ingreso base de liquidación, tomando como factores para su liquidación el promedio de los salarios sobre los cuales se efectuó́ cotización durante los últimos diez (10) años bajo las previsiones de la Ley 100 de 1993; y iii) que en el certificado de historia laboral de Veintisiete (27) de febrero de Dos Mil Diecinueve (2019), consta que la accionante prestó sus servicios como docente de primaria desde el Catorce (14) de marzo de Dos mil Tres (2003).

En ese sentido, se encuentra acreditado que, la accionante se vinculó al servicio oficial docente el Catorce (14) de marzo de Dos mil Tres (2003), es decir, antes de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, así: Por lo tanto, resulta evidente que, la pensión de invalidez de acuerdo con los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 debió ser reliquidada con la inclusión de los emolumentos previstos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978; pues tal y como se expuso en precedencia, es la norma que resulta aplicable a la demandante, toda vez que, se vinculó al servicio de la docencia el Catorce (14) de marzo de Dos Mil Tres (2003) (antes de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003), motivo por el cual, el recurso de apelación interpuesto por el FOMAG no tiene vocación de prosperidad.

Ahora bien, frente a los factores salariales a tener en cuenta en el ingreso base de liquidación de la pensión de invalidez alegados por la demandante, la Sala reitera el marco normativo expuesto que regirá la solución del caso concreto, al respecto, el artículo 23 del Decreto 3135 de 1968, previó el reconocimiento de una pensión de invalidez a favor de servidores públicos a quienes les fuera calificada una perdida de su capacidad laboral, pero, dicho artículo fue derogado expresamente por el Decreto 98 de la Ley 1295 de 1994.

En consecuencia, la pensión de invalidez fue regulada por el Decreto 1848 de 1969, en los artículos 60, 61 y 63, tal y como se indicó en el marco normativo que antecede. En ese sentido, la Sala resalta que, se da aplicación a los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, toda vez que, la Corte Constitucional mediante sentencia C-452/02 declaró inexequibles los artículos 46 y 48 del Decreto 1295 de 1994.

Por su parte, el Decreto 1045 de 1978, en su artículo 45, estableció́ con respecto a los factores de salario para liquidar pensiones, los siguientes: Artículo 45. De los factores de salario por la liquidación de cesantía y pensiones. Para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en la liquidación se tendrán en cuenta los siguientes factores de salario: a. La asignación básica mensual; b. Los gastos de representación y la prima técnica; c. Los dominicales y feriados; d. Las horas extras; e. Los auxilios de alimentación y transporte; f. La prima de Navidad; g. La bonificación por servicios prestados; h. La prima de servicios; i. Los viáticos que reciban los funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta días en el último año de servicio; j. Los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al decreto-ley 710 de 1978; k. La prima de vacaciones; l. El valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio; ll.

Las primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 38 del decreto 3130 de 1968. Ahora bien, en relación con los factores reclamados por la parte demandante tales como la asignación básica, prima de navidad y bonificación mensual, es necesario que estos fueron incluidos de forma expresa en el ordinal segundo de la sentencia apelada por el Juez de primera instancia, para conformar el ingreso base de liquidación, y en lo que atinente a la prima de vacaciones, esta prestación se entiende reconocida en el mismo ordinal, ya que, aunque no se hizo mención a ella de forma expresa en la parte resolutiva, se comprende incorporada al señalarse que, se reconocen los factores devengados en el último año de servicios anterior a la adquisición del estatus de pensionada que se encuentran incluidos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, en tanto que, como ya se explicó en párrafos precedentes, la prima de vacaciones está prevista en dicha normatividad.

Para mayor precisión se trascribe el ordinal segundo en referencia:

SEGUNDO. A título de restablecimiento ordenar a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que reliquide la pensión de invalidez reconocida a la señora Gladys Graciela Ramírez Celis, teniendo en cuenta para tal efecto, el porcentaje de liquidación establecido en el Decreto 1848 de 1969 y además de los factores salariales ya reconocidos en la Resolución No.1420 del 30 de julio de 2018, la asignación básica, horas extras, prima de navidad, bonificación mensual y bonificación pedagógica y aquellos devengados en el último año de servicios anterior a la adquisición del status de pensionada que se encuentran incluidos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 a excepción de la prima de servicios.

Dicha reliquidación se hará́ efectiva a partir del 18 de octubre de 2017, teniendo en cuenta que frente a las mesadas pensionales causadas no se presentó fenómeno prescriptivo alguno, conforme a lo señalado en la parte motiva de esta providencia. (Énfasis de la Sala) En todo caso, en aras de otorgar mayor claridad a la presente decisión, la Sala modificará el ordinal segundo del fallo de primera instancia, para incluir de forma expresa el reconocimiento de la prima de vacaciones, de conformidad con lo expuesto.

Ahora bien, respecto a la prima de servicios, la Sala resalta que, no es posible incluir este emolumento en la base de liquidación, toda vez que, conforme a lo decantado por la jurisprudencia de esta Sección «[ ] el Decreto 1545 de 2013 no contempló que la prima de servicios sea factor de aportes a pensión»; tal como lo concluyó el A-quo.

Por otro lado, la Sala resalta que, dicho emolumento no resulta confundible ni asimilable con la prima de servicios listada en el Decreto 1045 de 1978, que alude a la prima de servicios prevista en el Decreto 1042 de 1978, que no reciben los docentes oficiales, toda vez que, «[p]or orden de la Ley 91 de 1989, artículo 15, a los docentes nacionales vinculados antes o con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, en materia salarial y prestacional, se les aplican las normas que rigen a los empleados públicos del orden nacional, excepto el Decreto Ley 1042 de 1978, cuyo artículo 104 excluye expresamente a los docentes oficiales de su radio de acción, y por ende a ellos nos les es aplicable el artículo 42 ibidem que contempla la prima de servicios».

En consecuencia, la Sala concluye que, a la parte actora no le asiste razón jurídica para obtener la reliquidación de su pensión de invalidez con inclusión de la prima de servicios. Vistas así las cosas, se impone para la Sala modificar el ordinal segundo de la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como será dispuesto en la parte resolutiva de esta providencia. 2.6 Sobre la condena en costas No habrá lugar a dicha condena, ya que no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 del CPACA, puesto que no se evidencia temeridad ni mala fe de la parte vencida.

Por lo tanto, no se impondrá condena en costas. Por lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del Veinte (20) de marzo de Dos Mil Veinticinco (2025), por medio de la cual, el Tribunal Administrativo de Santander, accedió a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: MODIFICAR el ordinal segundo de la sentencia en referencia que quedará así:

SEGUNDO. A título de restablecimiento ordenar a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que reliquide la pensión de invalidez reconocida a la señora Gladys Graciela Ramírez Celis, teniendo en cuenta para tal efecto, el porcentaje de liquidación establecido en el Decreto 1848 de 1969 y además de los factores salariales ya reconocidos en la Resolución No.1420 del 30 de julio de 2018, la asignación básica, horas extras, prima de navidad, bonificación mensual, prima de vacaciones y bonificación pedagógica y aquellos devengados en el último año de servicios anterior a la adquisición del status de pensionada que se encuentran incluidos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 a excepción de la prima de servicios.

TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.

CUARTO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA