Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 19 de enero de 2023 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05702-00 Demandante: Floralba Pérez Trejos Demandado: Tribunal Administrativo de Magdalena Naturaleza: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL/ Incumplimiento de requisitos de procedibilidad / legitimación activa en la causa. Síntesis del caso: Se enjuicia la sentencia de segunda instancia, mediante la cual, la autoridad judicial demandada revocó la decisión apelada, en el sentido de acceder parcialmente a la pretensión de reliquidación pensional, dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
De conformidad con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Floralba Pérez Trejos contra el Tribunal Administrativo de Magdalena. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 26 de octubre de 2022, Floralba Pérez Trejos, mediante apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Magdalena, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la seguridad social, vida digna, debido proceso, igualdad, mínimo vital de las personas de la tercera edad, derechos adquiridos y expectativas legítimas, así como de los principios de seguridad jurídica, favorabilidad laboral e inescindibilidad de la ley, en calidad de cónyuge supérstite de Leónidas Montagut Cáceres (fallecido) y con ocasión de la Sentencia proferida el 10 de febrero de 2021 y corregida el 20 de abril de 2022, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 47001-33-33-005-2017-00199-01. 2.
A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): “1. AMPARAR los derechos a la seguridad social, vida digna y mínimo vital de las personas de la tercera edad, derechos adquiridos y expectativas legitimas, 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicación: 11001-03-15-000-2022-05702-00 Demandante: Floralba Pérez Trejos Demandado: Tribunal Administrativo de Magdalena Asunto: Acción de tutela primera instancia Decisión: Declara falta de legitimación activa en la causa ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 7 principio de seguridad jurídica, favorabilidad laboral e inescindibilidad de la ley, debido proceso, y derecho a la igualdad procesal, de FLORALBA PEREZ TREJOS en calidad de Cónyuge supérstite del señor LEONIDAS MONTAGUT CACERES (Q.E.P.D). 2.
ORDENA R al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia proferida el 20 de abril de 2022, que ACCEDIÓ PARCIALMENTE la sentencia de primera instancia por la cual se había NEGADO las pretensiones de la demanda y en consecuencia ordene ACCEDER DE FORMA TOTAL a reliquidar la pensión de asistida teniendo en cuenta el equivalente al 75% de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro efectivo. 3.
Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados.” 3. Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se destacan los siguientes: 4. 1) Leonidas Montagut Cáceres nació el 3 de julio de 1946 y prestó sus servicios a los Ministerios de Defensa Nacional y Hacienda y Crédito Público, del 16 de febrero de 1965 al 31 de octubre de 1991, siendo su último cargo el de guarda de aduanas. 5. 2) La extinta Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL), mediante Resolución No. 18263 de 10 de septiembre de 2004 y de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, le reconoció una pensión de jubilación sobre el 75% del promedio de la asignación básica y la bonificación por servicios, en cuantía de $436.130,84 y efectiva a partir de 3 de julio de 2001. 6. 3) El 2 de junio de 2016, el señor Montagut Cáceres presentó ante la UGPP una solicitud de reliquidación pensional porque, a su juicio, no se tuvo en cuenta la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicios, tales como prima de antigüedad, subsidio de alimentación, subsidio de transporte, horas extras, prima de vacaciones, prima de servicio y prima de navidad. 7. 4) La anterior petición fue negada a través de las Resoluciones No. RDP 6392 de 21 de febrero de 2017 y No. RDP 36132 de 27 de septiembre de 2016, contra las cuales, posteriormente, el señor Montagut Cáceres presentó demanda orientada a obtener su nulidad. 8. 5) El 16 de septiembre de 2019, en audiencia inicial, el Juzgado 5 Administrativo de Santa Marta profirió sentencia en la que negó las pretensiones de la demanda, tras concluir que, en observancia de la Sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, Rad. 2012-00143-01, (se trascribe) “sólo pueden incluirse los factores salariales sobre los cuales se hayan realizado aportes efectivos para pensión y siempre que los mismos se encuentren enlistados en el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 modificada por el artículo 1 de la Ley Radicación: 11001-03-15-000-2022-05702-00 Demandante: Floralba Pérez Trejos Demandado: Tribunal Administrativo de Magdalena Asunto: Acción de tutela primera instancia Decisión: Declara falta de legitimación activa en la causa ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 7 62 del mismo año”, y que como, en el caso concreto, los factores reclamados no cumplían con esas condiciones, no era procedente su inclusión en el reajuste pensional solicitado. 9. 6) La anterior decisión fue apelada por el demandante, quien puso de presente que, como beneficiario del régimen de transición de la Ley 33 de 1985, por haber cumplido 15 años de servicio al momento de la entrada en vigencia de esa ley, su pensión debía reliquidarse con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios y enunciados taxativamente en el Decreto 1045 de 1978. 10. 7) Mediante Sentencia de 10 de febrero de 2021, el Tribunal Administrativo de Magdalena revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, relacionadas con la nulidad de los actos administrativos demandados y la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Montagut Cáceres con la inclusión adicional en el IBL de las horas extras y la prima de antigüedad, factores salariales que, pese a haber sido devengados en el año anterior al retiro del servicio y estar enlistadas en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, no fueron tenidos en cuenta en la Resolución No. 18263 de 10 de septiembre de 2004, por lo que, a su vez, ordenó que se efectuaran los respectivos descuentos de aportes a la seguridad social. 11.
Por otra parte, precisó que, como entre la fecha de reconocimiento pensional -10 de septiembre de 2004- y la fecha de presentación de la petición de reliquidación -2 de junio de 2016- transcurrieron más de 3 años, había lugar a declarar la prescripción sobre las mesadas causadas con anterioridad al 2 de junio de 2016. 12. 8) El 12 de febrero de 2021, el apoderado de la parte demandante solicitó “aclaración” de la sentencia porque el tribunal declaró la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 2 de junio de 2016, fecha en la que se agotó la vía administrativa, por lo que señaló que la prescripción se debía ordenar respecto de las mesadas causadas con anterioridad al 2 de junio de 2013, esto es, 3 años anteriores a la presentación de la petición con la cual se interrumpió la misma. 13.
Además, solicitó que, en virtud del principio de favorabilidad, se adicionara la sentencia, en el sentido de indicar que el derecho reconocido no fuera menor a lo ya percibido por el demandante, ya que la reliquidación ordenada no incluyó todos los factores salariales devengados en el último año. 14. 9) La aludida solicitud fue resuelta en Auto de 20 de abril de 2022, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Magdalena, de un lado, corrigió la fecha a partir de la cual debía declararse la prescripción, por lo Radicación: 11001-03-15-000-2022-05702-00 Demandante: Floralba Pérez Trejos Demandado: Tribunal Administrativo de Magdalena Asunto: Acción de tutela primera instancia Decisión: Declara falta de legitimación activa en la causa ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 7 que dispuso que sería sobre las mesadas causadas con anterioridad al 2 de junio de 2013, y, de otro lado, negó la solicitud de adición respecto de la observancia del principio de favorabilidad y la inclusión de factores salariales porque ello ya había sido analizado en la sentencia de segunda instancia, de manera que se estaba era ante una inconformidad. 15.
El fundamento de la vulneración radicó en que el fallo cuestionado incurrió en defecto fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente. 16. Frente al defecto fáctico adujo que el Tribunal Administrativo de Magdalena no valoró las pruebas que acreditaban el derecho de Leonidas Montagut Cáceres (QEPD) a la reliquidación de su pensión con todos los factores salariales, bajo el régimen de transición de la Ley 33 de 1985, respecto del cual no se determinó su aplicabilidad o no. 17.
En su parecer, el defecto sustantivo se configuró porque se desconoció que el régimen aplicable al señor Montagut Cáceres era el de transición contenido en el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985 porque él tenía más de 15 años de servicio cuando entró en vigencia la mencionada ley, de manera que para liquidar el monto de su pensión debía aplicarse el contenido de la Ley 6 de 1945 y los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978. 18.
El desconocimiento del precedente respecto del régimen de transición de la Ley 33 de 19852, según el cual (se trascribe) “la liquidación de la mesada debe tener en cuenta los factores salariales que el servidor devengó durante el último año de servicios, en los términos del Decreto 1045 de 1978” y en consonancia con la Sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, exp.
No. 2006-7509, vigente para la época en la que se presentó la demanda. En esa medida, afirmó que la Sentencia de 28 de agosto de 2018 no era aplicable por hacer referencia al régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 1.2. Posición de la parte demandada y terceros3 19. El Tribunal Administrativo de Magdalena, tras hacer un recuento de las actuaciones procesales surtidas en el proceso ordinario, adujo que no había violación de garantías fundamentales y que, revisada la tutela y sus anexos, observó que Floralba Pérez Trejos afirmó actuar como cónyuge supérstite de Leonidas Montagut Cáceres, sin aportar ningún documento 2 Al respecto, citó las siguientes sentencias: 31 de enero de 2019, radicado No. 41001-23-31-000-2012-00101-01, 16 de marzo de 2019, exp. 2559-07, 5 de mayo de 2019, radicado No. 25000-23-42-000-2012-02011-01 y 12 de diciembre de 2019, radicado No. 11001-03-15-000-2019-04749-00 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, y 10 de junio de 2019, radicado No. 11001-03-15-000-2019-01662-00 de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 3 Mediante Auto de 1 de noviembre de 2022, el despacho ponente resolvió, entre otras, (1) admitir la acción de tutela de la referencia, (2) tener como demandado al Tribunal Administrativo de Magdalena, y (3) vincular al Juzgado 5 Administrativo de Santa Marta y a la UGPP, como terceros interesados en el proceso.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-05702-00 Demandante: Floralba Pérez Trejos Demandado: Tribunal Administrativo de Magdalena Asunto: Acción de tutela primera instancia Decisión: Declara falta de legitimación activa en la causa ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 7 que acreditara tal condición, por lo que carecía de legitimación activa en la causa para interponer la solicitud de amparo de la referencia. 20.
La UGPP precisó que, mediante Resolución No. RDP 33863 de 14 de diciembre de 2021 reliquidó la pensión de jubilación del señor Montagut Cáceres en cumplimiento a una sentencia, en cuantía de $527.438, con efectos fiscales a partir de 2 de junio de 2016, fecha que, por orden judicial, modificó a 2 de junio de 2013 a través de la Resolución No. RDP 20077 de 8 de agosto de 2022. 21.
Respecto de la tutela adelantada por la señora Pérez Trejos, indicó que la misma era improcedente porque (se trascribe) “no cumple el requisito de perjuicio irremediable o afectación al mínimo vital y seguridad social, dado a la fecha no tiene reconocimiento pensional alguno realizado por esta Unidad, descartando de entrada que se le esté vulnerando derecho alguno”.
Adicionalmente, no era la vía adecuada para reclamar prestaciones económicas y, en todo caso, la accionante pretendió sustituir una decisión judicial ejecutoriada que fue proferida por el juez natural de la causa, que hizo tránsito a cosa juzgada y que no incurrió en una vía de hecho. 22. El Juzgado 5 Administrativo de Santa Marta guardó silencio.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Procedencia de la acción de tutela. 2.2. Conclusión. 2.1. Procedencia de la acción de tutela 23. En el presente caso, la Sala declarará la falta de legitimación activa en la causa, por las razones que pasan a explicarse: 24. El artículo 86 de la Constitución Política, así como el artículo 1 del Decreto 2591 de 1991, establecen que toda persona puede acudir a la acción de tutela (se trascribe) “para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. 25.
En el mismo sentido, el artículo 104 del aludido decreto dispone que, pese a que la acción de tutela puede ser presentada por cualquier 4 “Artículo 10. Legitimidad e Interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. // También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal Radicación: 11001-03-15-000-2022-05702-00 Demandante: Floralba Pérez Trejos Demandado: Tribunal Administrativo de Magdalena Asunto: Acción de tutela primera instancia Decisión: Declara falta de legitimación activa en la causa ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 7 persona, para que sea procedente se requiere una vulneración o amenaza de sus derechos.
En los términos de la Corte Constitucional (se trascribe) “la legitimación en la causa por activa en los procesos de tutela se predica siempre de los titulares de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados” 5. 26. Asimismo, se destaca que la Corte Constitucional, en atención a la naturaleza propia de esta acción constitucional y sin desconocer su carácter informal, ha precisado que el ejercicio de esta acción está sometido al cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedibilidad, entre los que se encuentra la legitimación. 27.
En el caso particular, la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la parte actora radicó en la configuración de los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente en la Sentencia de 10 de febrero de 20216, proferida por el Tribunal Administrativo de Magdalena, a través de la cual se revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, se accedió parcialmente a la pretensión de reliquidación pensional dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 47001-33-33-005-2017-00199-01, decisión frente a la cual, la accionante alegó que la autoridad judicial demandada desconoció que al señor Montagut Cáceres le era aplicable el régimen de transición contenido en la Ley 33 de 1985 y no en la Ley 100 de 1993. 28.
No obstante, del expediente de tutela logró advertirse que el proceso ordinario referido fue adelantado por el señor Montagut Cáceres, de manera que la señora Pérez Trejos no es la titular de los derechos fundamentales de los cuales solicitó su protección y, en consecuencia, existe mérito suficiente para declarar la falta del mencionado requisito adjetivo de procedibilidad, máxime cuando la señora Pérez Trejos manifestó que Leonidas Montagut Cáceres había fallecido, pero tal hecho no fue invocado en el proceso ordinario ni probado en este. 29.
En esa medida, no existió argumento alguno que permitiera establecer por qué la señora Pérez Trejos vio afectados sus derechos a la seguridad social, vida digna, debido proceso, igualdad y mínimo vital y tampoco acreditó ser la cónyuge supérstite ni la sucesora procesal del señor Montagut Cáceres. 2.2. Conclusión 30. En definitiva, la Sala declarará la falta de legitimación activa en la causa de Floralba Pérez Trejos comoquiera que no es la titular de las circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. // También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”. 5 Sentencia T-552 de 2006 6 Corregida en Auto de 20 de abril de 2022.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-05702-00 Demandante: Floralba Pérez Trejos Demandado: Tribunal Administrativo de Magdalena Asunto: Acción de tutela primera instancia Decisión: Declara falta de legitimación activa en la causa ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 7 garantías constitucionales cuya protección se pretendió ni tampoco acreditó serlo. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR LA FALTA DE LEGITIMACIÓN ACTIVA EN LA CAUSA de Floralba Pérez Trejos, por las razones expuestas.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin7.
TERCERO: De no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 7 secgeneral@consejodeestado.gov.co