Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2021-00702-02 (3988-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandado: Nidia Trujillo Santofimio1 Temas: Lesividad / Tiempos válidos para el reconocimiento de la pensión gracia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por Nidia Trujillo Santofimio contra la sentencia proferida el 22 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social2 presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, en 1 Si bien en el aplicativo Samai figura la demandada con el nombre de NYDIA Trujillo Santofimio, lo cierto es que en el registro civil de nacimiento obra como Nidia Trujillo Santofimio. 2 En adelante Ugpp. 3 En adelante CPACA. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-02 (3988-2023) Demandante: Ugpp orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones 08186 del 22 de agosto de 1989, 3493 del 14 de junio de 1990, RDP 037615 del 17 de septiembre de 2018, 038831 del 25 de septiembre, 046333 del 10 de diciembre, 047783 del 19 de diciembre de 2018 y RDP 018793 del 21 de junio de 2019 mediante la cual la Ugpp le reconoció la pensión gracia a Julio César González Zambrano y, posteriormente, la sustitución pensional a Nidia Trujillo Santofimio, en cumplimiento al fallo de tutela proferido el 17 de julio de 2018, por el Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá. 2.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó: i) la declaratoria de que a Nidia Trujillo Santofimio no le asistía el derecho al reconocimiento y pago de la sustitución de la pensión gracia, con ocasión del fallecimiento de su cónyuge Julio César González Zambrano y ii) el reintegro de las mesadas indexadas, percibidas de manera irregular. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Julio César González Zambrano nació el 27 de abril de 1936, laboró como docente oficial durante los siguientes periodos: Entidad Desde Hasta Total Acto de nombramiento Tipo de vinculación Secretaría de Educación de Santander 01/02/1961 30/01/1962 360 días Ministerio de Educación Nacional, Colegio Nacional de San José de Guaneta Integrado de San Gil (Santander) 01/02/1964 20/01/1969 1790 días Resolución 255 del 15/02/1965 Nacional Ministerio de Educación Nacional, Instituto Nacional de Educación Media Diversificada INEM 11/02/1972 10/05/1991 6930 días Resolución 0233 del 31/01/1972, Trasladado a INEM Francisco de Paula Santander de Kennedy (Bogotá) Nacional 3 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-02 (3988-2023) Demandante: Ugpp mediante la Resolución 2097 del 6/03/1978 3.2.
El último cargo ejercido fue el de docente en el INEM Francisco de Paula de Santander de Kennedy (Bogotá). 3.3. Mediante la Resolución 08186 del 22 de agosto de 1989, la antigua Caja Nacional de Previsión Social EICE4 reconoció y ordenó el pago de la pensión gracia a favor Julio César González, a partir del 27 de abril de 1986, decisión confirmada a través de la Resolución 3493 del 14 de junio de 1990. 3.4.
Con ocasión del fallecimiento de Julio César González Zambrano, el 16 de diciembre de 2017, la cónyuge sobreviviente, Nidia Trujillo Santofimio solicitó el reconocimiento de la sustitución pensional, la cual fue negada por la Ugpp, mediante la Resolución RDP 006608 del 20 de febrero de 2018, con fundamento en que el causante prestó la mayor parte del tiempo su servicio como docente de orden nacional. 3.5.
Con ocasión de la acción de tutela presentada por Nidia Trujillo Santofimio el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral, le ordenó a la Ugpp acceder al reconocimiento de la sustitución pensional «mientras se tramita el proceso ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para lo cual la señora NYDIA, deberá impetrar en el término máximo de 4 meses». 3.6.
A través de la Resolución RDP 037615 del 17 de septiembre de 2018, en cumplimiento del fallo de tutela del 28 de agosto de 2018, la Ugpp reconoció una pensión de sobrevivientes a favor Nidia Trujillo Santofimio, a partir del 17 de diciembre de 2017. Esa decisión fue modificada mediante la Resolución 038831 del 25 de septiembre de 2018 «por medio de la cual modificó el artículo primero y adicionó el artículo séptimo, en el sentido de precisar que es la misma cuantía devengada por el causante y sigue a cargo de las entidades concurrentes en su pago». 3.7.
Mediante auto del 26 de noviembre de 2018, el Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá admitió el incidente de desacato contra la Ugpp por el incumplimiento del fallo de tutela proferido el 28 de agosto de 2018, motivo por el cual la entidad emitió la Resolución RDP 046333 del 10 de diciembre de 2018 con la que modificó el ordinal primero de la Resolución 038831 del 25 de septiembre de 2018, así: «Artículo Primero: Dar cumplimiento al fallo de tutela proferido por el TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, SALA LABORAL el 28 de agosto de 2018 y en 4 En adelante Cajanal EICE, actualmente la Ugpp. 4 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-02 (3988-2023) Demandante: Ugpp consecuencia reconocer y ordenar el pago de una pensión de sobrevivientes de manera transitoria, con ocasión del fallecimiento de GONZÁLEZ ZAMBRANO JULIO CÉSAR, a partir de 17 de diciembre de 2017 día siguiente al fallecimiento del causante, en la misma cuantía devengada por el causante». 3.8.
Por medio de la Resolución RDP 047783 del 19 de diciembre de 2018, la Ugpp modificó la parte motiva y el ordinal primero de la Resolución RDP 046333 del 10 de diciembre de 2018 «en el sentido de que la transitoriedad de la pensión era a partir del fallo de tutela, es decir desde el 28 de agosto de 2018». 3.9. Nidia Trujillo Santofimio demandó la nulidad de las resoluciones mediante las cuales le fue negado el reconocimiento de la sustitución pensional «demanda que fue admitida el 9 de mayo de 2019 y actualmente se encuentra al despacho para apelación de sentencia», asimismo, «la Unidad, ordenó la reincorporación en nómina de pensionados, mediante Resolución RDP No. 018793 de 21 de junio de 2019, dado que la señora Nydia interpuso el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho» (sic). 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 6, 121, 122, 128 y 209 de la Constitución Política, las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989 y el Decreto 224 de 1972. 4.1. Julio César González Zambrano no acreditó la totalidad de las exigencias para el reconocimiento de la pensión gracia, con lo que se vulneró la prohibición de recibir doble asignación por cuenta del erario y se comprometieron «recursos que deben ser destinados al pago de otras pensiones y desconocer principios que rigen la actuación administrativa y judicial como la defensa del interés general, la moralidad administrativa y la igualdad». 4.2.
Si bien no fue posible establecer el tipo de vinculación que ostentó el docente entre el 1° de enero de 1961 y el 30 de enero de 1962; lo cierto es que entre el 1° de febrero de 1964 y el 20 de enero de 1969 y el 11 de febrero de 1972 y el 10 de mayo de 1991, prestó sus servicios en el Colegio San José de Guanentá Integrado de San Gil [Santander] y en el INEM [adscrito al Ministerio de Educación Nacional], en virtud de un vínculo de orden nacional, «[p]or lo cual, para el reconocimiento de la pensión gracia mediante la Resolución No. 08186 del 22 de agosto de 1989, se tuvieron en cuenta tiempo Nacionales (19 años y 3 meses), con corte a la fecha de estatus pensional (24/04/1987), en consecuencia el señor Julio César González Zambrano, no cumplió con los requisitos de veinte años de servicio docente con vinculación de carácter nacionalizado, distrital, departamental o municipal, establecido en la Ley 114 de 1913» [sic]. 1.2.
Contestaciones de la demanda 5 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-02 (3988-2023) Demandante: Ugpp 4.3. Nidia Trujillo Santofimio se opuso a las pretensiones de la demanda5, por las razones que se expresan a continuación: 4.4. La Ugpp pasó por alto que el causante ejerció como docente desde febrero de 1961 hasta diciembre de 2001, es decir durante más de 40 años, de manera que para el 31 de diciembre de 1989 contaba con más de 28 años de servicio en la docencia. 4.5.
Asimismo, la desvinculación de servicio fue comunicada por el coordinador administrativo de la subdirección de personal docente de la Secretaría de Educación de Bogotá, de manera que era posible inferir que su vinculación era del orden territorial o distrital. 4.6. En ese sentido, no resultaba procedente el reintegro de las mesadas percibidas de buena fe, comoquiera que fue la entidad previsional la que reconoció la pensión gracia, de manera que no era posible determinar que estaba en duda la adquisición del derecho por parte del causante. 4.7.
Propuso las excepciones que denominó: i) falta de competencia por razón de la cuantía y ii) buena fe. 1.3. La sentencia apelada 5. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C en sentencia proferida el 22 de febrero de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, para tal efecto declaró: i) la nulidad de las resoluciones 08186 del 22 de agosto de 1989, 3493 del 14 de junio de 1990, 037615 del 17 de septiembre, 038831 del 25 de septiembre, 046333 del 10 de diciembre, 047783 del 19 de diciembre de 2018 y RDP 018793 del 21 de junio de 2019; ii) que Nidia Trujillo Santofimio no tenía derecho al reconocimiento y pago transitorio de la pensión de sobrevivientes, con ocasión de la pensión gracia reconocida a Julio César González Zambrano y; iii) negó las demás pretensiones de la demanda. 6.
Para tal efecto, luego de realizar un recuento de los preceptos legales y jurisprudenciales aplicables al asunto, concluyó lo siguiente6: 6.1. Julio César González Zambrano cumplió 50 años de edad el 27 de abril de 1986, prestó su servicio como docente en el departamento de Santander entre el 1° de 5 Índice 2 de Samai, actuación ED_DEMANDA_25000234200020210070(.zip) NroActua 2. 6 Índice 59 Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, actuación denominada 70_SENTENCIA(.pdf) NroActua 59. 6 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-02 (3988-2023) Demandante: Ugpp febrero de 1961 y el 30 de enero de 1962.
Asimismo, el 31 de enero de 1972 fue designado por el gerente general del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares ICCE7 en el cargo de instructor I-C de religión y, finalmente, el 24 de febrero de 1975, fue nombrado por el rector del Instituto Nacional de Educación Media Diversificada INEM de Pereira en el cargo de instructor I-C del Departamento de Catequesis. 6.2.
El reconocimiento de la pensión gracia se fundamentó en el tiempo laborado en ejercicio de una vinculación de orden nacional [21 años, 10 meses, 10 días], sin que ello estuviera permitido por la normatividad vigente, comoquiera que la mayoría de los nombramientos del docente fueron realizados por el gerente general del ICCE, en delegación del Ministerio de Educación Nacional. 6.3.
En cuanto al restablecimiento del derecho, al encontrar que la Ugpp no logró acreditar que el reconocimiento se hubiese efectuado con ocasión de maniobras fraudulentas cuyo objetivo fuera inducir al error a la administración y así acceder al reconocimiento pensional, negó la devolución de las mesadas percibidas por concepto de la pensión gracia. 1.4.
El recurso de apelación 7. Nidia Trujillo Santofimio solicitó se revocara la sentencia proferida en el trámite de primera instancia8, por cuanto «cierto es que en algunos de los nombramiento de que fue objeto Julio César González Zambrano intervinieron entes nacionales; sin embargo, este hecho no prueba que su vinculación haya sido nacional.
En efecto, la jurisprudencia tiene dicho que ‘no es dable inferir que los docentes territoriales y//o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tiene su origen o fuente en la Nación’» [sic]. 8.
Además, en el expediente fue acreditado que la Secretaría de Educación de Bogotá DC., fue la que dio por terminada su vinculación, de manera que era «viable inferir que los aquellos recursos era territoriales» [sic]. 1.5. Trámite en segunda instancia 7 En adelante ICCE. 8 Índice 63 de Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, actuación denominada 72_RECIBEMEMORIALES_RECURSOAP_RECURSOAPELACION20(.pdf) NroActua 63. 7 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-02 (3988-2023) Demandante: Ugpp 9.
Toda vez que las partes no aportaron ni solicitaron la práctica de pruebas, y que no se advirtió la necesidad de decretarlas, no se ordenó correr traslado para que los extremos procesales alegaran de conclusión9, tal como lo dispone el numeral 5 del artículo 247 del CPACA. 1.6. Concepto Ministerio Público 10. En esta oportunidad, el Ministerio Público no emitió concepto. 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico 11. Con fundamento en los argumentos expuestos en el recurso de apelación10, el problema jurídico se circunscribe a determinar: ¿si Julio César González Zambrano acreditó los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia? 12. Y, si la respuesta al anterior interrogante es afirmativa ¿si Nidia Trujillo Santofimio tiene derecho a la sustitución de la pensión gracia causada por su cónyuge? 13. 2.2.
Marco normativo 2.3.1. Sobre la pensión gracia 14. La Ley 114 de 191311 creó la pensión gracia, como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta. 9 Índice 4 de Samai, actuación denominada 6AUTOQUEADMITE_39882023ADMITEAPELAC(.pdf) NroActua 4, auto admisorio del 4 de marzo de 2024. 10 Que delimita el marco de la competencia del juez de segunda instancia, pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 11 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 8 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-02 (3988-2023) Demandante: Ugpp 15.
En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación12 señaló que «el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación». 16.
Posteriormente, las Leyes 116 de 192813 y 37 de 193314, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. 17. Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así15: «El numeral 3º.
Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe ‹Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional›. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales». 18. Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 197516 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198917, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980». 19.
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200018 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 13 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 14 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado No. S-699. 16 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 17 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 18 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000.- 9 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-02 (3988-2023) Demandante: Ugpp 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio. 20.
Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala19 ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales. (…) La ley 114 de 1913 que creo (sic) la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.
Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198920 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.
Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión 19 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 20 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 10 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-02 (3988-2023) Demandante: Ugpp gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio» (negrillas fuera de texto original). 21.
Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201821, así: «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las - situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial». 22.
En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202222, explicó lo siguiente: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente 21 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 11 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-02 (3988-2023) Demandante: Ugpp territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».23 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». 23. En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente. 24.
No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, teniendo en cuenta que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 23 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03- 15-000-2019-02219-01 (AC). 12 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-02 (3988-2023) Demandante: Ugpp 2.4.
Caso concreto 2.4.1. Hechos probados 25. Al expediente se aportaron los siguientes documentos: 2.4.1.1. En torno al reconocimiento de la pensión gracia 26. Julio César González Zambrano nació el 27 de abril de 1936 y Nidia Trujillo Santofimio nació el 22 de julio de 194424. 27. El rector del Colegio Nacional San José de Guanentá Integrado de San Gil [Santander], el 1º de octubre de 1971 certificó que prestó sus servicios en los cargos de director de sexto de bachillerato, entre el 1º de febrero de 1964 y el 30 de enero de 1965 y de prefecto de disciplina y profesor del establecimiento entre el 1º de febrero de 1965 y el 20 de enero de 1969. 28.
Mediante la Resolución 0233 del 31 de enero de 1972, el gerente general del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares ICCE nombró a Julio César González Zambrano, en el cargo de instructor de religión en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada INEM de Montería. El 11 de febrero de 1972 tomó posesión del cargo, en el ICCE [Ministerio de Educación Nacional]. 29.
El 24 de febrero de 1973 tomó posesión del cargo de inspector del departamento de catequesis, trasladado mediante la Resolución 0348 del 3 de febrero de esa anualidad del INEM de Montería para el INEM de Pereira, según el acta suscrita por el rector y el jefe de personal de esa institución nacional de educación media diversificada. 30.
El 3 de abril de 1975, el gerente del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares ICCE promovió a Julio César González Zambrano del cargo de profesor I-B de catequesis al cargo de director II del departamento de catequesis del INEM de Pereira. 31. El pagador del INEM de Montería ‘Lorenzo María Lleras’, el 30 de junio de 1978, certificó que el docente prestó sus servicios en el cargo de instructor I C entre el 15 de febrero de 1972 y el 23 de febrero de 1975. 32.
El 29 de marzo de 1978, el asistente administrativo de la división de personal del 24 Según los registros civiles de nacimiento, obrante en el índice 2 de Samai, actuación denominada: ED_DEMANDA_25000234200020210070(.zip) NroActua 2. 13 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-02 (3988-2023) Demandante: Ugpp Ministerio de Educación Nacional certificó que prestó sus servicios «a este Ministerio desde el 11 de febrero de 1972 y en la actualidad desempeña el cargo de PROFESOR 1- B en el INEM de Kenedy». 33.
El vicerrector administrativo del Instituto Nacional de Educación Media Diversificada INEM Francisco de Paula Santander de Kennedy [Bogotá D.C.], certificó que prestó sus servicios en calidad de profesor II del departamento de religión desde el 20 de marzo de 1978 hasta al menos la fecha de ese documento, esto es el 18 de agosto de 1978. 34.
La antigua Caja Nacional de Previsión EICE25 reconoció la pensión de jubilación gracia a favor de Julio César González Zambrano a partir del 27 de abril de 1986, mediante la Resolución 8186 del 22 de agosto de 1989. La anterior decisión fue confirmada a través de la Resolución 3493 del 14 de junio de 1990. 35. El 16 de marzo de 1987 y el 10 de mayo de 1991, el coordinador hojas de vida de la División de Personal del Ministerio de Educación Nacional certificó que prestó sus servicios en los siguientes términos: «Instructor I-C (religión) en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada de Montería, nombrado por Resolución No. 0233 del 31 de enero de 1972, posesionado el 11 de febrero de 1972, efectos fiscales a partir del 11 de febrero de 1972, cargo que desempeñó hasta el 23 de febrero de 1975.
Instructor I-C del Departamento de Catequesis en el INEM de Pereira, trasladado del INEM de Montería por Resolución No. 0348 del 9 de febrero de 1975, con efectos fiscales a partir del 24 de febrero de 1975, cargo que desempeñó hasta el 2 de abril de 1975. Director II del Departamento de Catequesis del Instituto Nacional de Educación Media Diversificada de Pereira, promovido por Resolución No. 1239 del 3 de abril de 1975, posesionado el 3 de abril de 1975, con efectos fiscales a partir de la fecha de posesión, cargo que desempeñó hasta el 19 de marzo de 1978.
Profesor I-B de Catequesis en el Instituto Nacional de Enseñanza Media Diversificada Francisco de Paula Santander – Kennedy de Bogotá, nombrado por Resolución No. 2097 del 6 de marzo de 1978, posesionado el 20 de marzo de 1978, cargo que desempeña en la actualidad». 36. El secretario del grupo de coordinación registro personal y kárdex, el 21 de abril de 1988 certificó que prestó sus servicios en calidad de maestro de un plantel educativo urbano de San Gil [Santander], por 11 meses en el año 1961 y 1 mes en el año 1962, su retiro fue a partir del 1° de febrero de 1962. 37.
El 29 de abril de 1988, el rector del Colegio San José de Guanentá Integrado [Ministerio de Educación Nacional] certificó que prestó sus servicios entre el 1° de 25 En adelante Cajanal, actualmente Ugpp 14 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-02 (3988-2023) Demandante: Ugpp febrero de 1964 y el 20 de enero de 1969, por 4 años, 11 meses, 20 días. 38.
El 23 de abril de 1990, el rector y la pagadora del Colegio Nacional San José de Guanentá Integrado de San Gil (Santander) certificaron que el docente laboró en ese plantel educativo desde el 1° de febrero de 1964 hasta el 20 de marzo de 1969, el último cargo ejercido fue como prefecto de disciplina. 39. El rector del INEM Francisco de Paula Santander de Kennedy (Bogotá) certificó que ha prestado sus servicios en esa institución como profesor del departamento de Religión desde el 20 de marzo de 1978 hasta al menos la fecha de ese documento, esto es el 25 de abril de 1991.
El 15 de julio de 1993 fue certificada por igual autoridad la prestación del servicio por parte del docente en esa institución. 40. El 30 de noviembre de 2001, el coordinador administrativo de la subdirección de personal docente de la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., le comunicó a Julio César González Zambrano el retiro del servicio a partir del 30 de diciembre de 2001, por cumplir la edad del retiro forzoso. 41.
Mediante auto del 15 de mayo de 202526, la Sala consideró necesario decretar una prueba de oficio, en ese sentido requirió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F para que enviara con destino a este proceso copia íntegra del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 11001-33-35-025-2018-00490-01, en el cual Nidia Trujillo Santofimio actuó como demandante. 41.1.
El 12 de junio de 2025 el tribunal allegó copia del proceso con radicación 11001-33-35-025-2018-00490-01, del cual se extrae que Nidia Trujillo González demandó la nulidad de las resoluciones RDP 006608 del 20 de febrero y RDP 021326 del 12 de junio de 2018, a través de las cuales la Ugpp negó el reconocimiento provisional de la sustitución pensional. 41.2.
El Juzgado 25 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá D.C., mediante sentencia proferida el 19 de enero de 2021, declaró la nulidad de las resoluciones RDP 006608 del 20 de febrero y RDP 21326 del 12 de junio de 2018, a través de las cuales fue negado el reconocimiento de la sustitución pensional con fundamento en que «si bien es cierto que la distinciones entre docente territoriales, nacionalizados y nacionales son insumo indispensable para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia en la actualidad, también lo es que tales categorías o los análisis que de ellas se derivan no son oponibles a los beneficiarios de los derechos causados con anterioridad a la vigencia de la Ley 91 de 1989, esto es: la categorización de docentes 26 Índice 11 de Samai, actuación denominada 11Autoquerequie_Auto39882023Reconoci(.pdf) NroActua 11. 15 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-02 (3988-2023) Demandante: Ugpp establecida por dicha norma no puede ser óbice para el reconocimiento de derechos que vieron su origen cuando ésta aún no integraba el ordenamiento jurídico […] es claro que la pensión gracia tiene definida su vocación de sustituibilidad bajo los mismos parámetros legales y criterios aplicables a las pensiones ordinarias, pues comparte la voluntad del legislador la misma naturaleza y en campos de sustitución la misma finalidad de amparo a la familia […] En el sub lite se encuentra demostrado que la señora Nydia Trujillo de González contrajo matrimonio con el causante de la prestación el 4 de abril de 1993, situación de la cual él mismo informó a CAJANAL en documento radicado el 24 de septiembre de 1990, razón por la cual, es dable tenerla como beneficiaria legítima del señor Julio César González Zambrano, para efectos del reconocimiento de la sustitución de la pensión de jubilación gracia. En el mismo sentido, se tiene que no fue arrimada prueba alguna de que la demandante hubiere perdido el derecho de acceder a la prestación, o que exista algún conflicto entre eventuales beneficiario.
Por ende, el Juzgado concluye que a la actora le asiste razón jurídica para que le sea reconocida la sustitución de la pensión gracia pretendida a partir del 17 de diciembre de 2017, día siguiente a la fecha de deceso de González Zambrano». 41.3. La anterior decisión fue objeto de recurso de apelación, para tal efecto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, mediante sentencia el 14 de marzo de 2023, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que «no es cierto que la categorización entre docentes nacionales y territoriales naciera con la Ley 91 de 1989.
En contraste con la tesis expuesta por la primera instancia, antes de la nacionalización de la educación existían los docentes nacionales y territoriales: los primeros, vinculados por el Ministerio de Educación y los segundos por los departamentos y municipios […] para la Sala es evidente que el señor Julio César González Zambrano no era destinatario de la pensión gracia, ya que solamente laboró como docente territorial en el departamento de Santander, por el periodo comprendido entre el 01 de febrero de 1961 hasta el 30 de enero de 1962, término en el que transcurrió apenas un año. La anterior consideración se suma que a partir del material probatorio, es claro que el periodo laboral entre el 01 de febrero de 1964 al 30 de diciembre de 1987, lo ejerció a través de un vínculo legal y reglamentario con el Ministerio de Educación, de suerte que la naturaleza de su cargo fue como educador del orden nacional.
En definitiva, el señor Julio César González Zambrano no tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia, dado que no trabajó como docente territorial por veinte años, tal y como se desprende de las pruebas allegadas al expediente». 2.4.1.2. En torno al reconocimiento de la sustitución pensional 42. Julio César González Zambrano y Nidia Trujillo Santofimio contrajeron matrimonio católico el 4 de abril de 197327. 27 Según el registro civil de matrimonio, obrante en el índice 2 de Samai, actuación denominada: ED_DEMANDA_25000234200020210070(.zip) NroActua 2. 16 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-02 (3988-2023) Demandante: Ugpp 43.
Julio César González Zambrano falleció el 16 de diciembre de 2017 28. 44. El Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá negó el amparo solicitado por Nidia Trujillo de González, mediante la providencia emitida el 17 de julio de 2018, decisión que fue objeto de impugnación, para tal efecto el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., revocó el fallo de primera instancia y tuteló los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social de la accionante, por lo que le ordenó a la Ugpp reconocer de manera transitoria la «pensión de sobreviviente» «por la prestación que venía devengando en vida JULIO CÉSAR GONZÁLEZ ZAMBRANO, y que disponga lo pertinente para el pago de las mesadas que se causan a partir del 18 de diciembre de 2017.
Esta orden se debe ejecutar mientras se tramita el proceso ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para lo cual NYDIA TRUJILLO DE GONZÁLEZ deberá impetrar la acción en el término máximo de 4 meses, so pena de perder el ampato que en esta sentencia se ordena» [sic]. 45. La Ugpp negó el reconocimiento «provisional» de una pensión de sobrevivientes, mediante la Resolución RDP 006608 del 20 febrero de 2018, con fundamento en que «[d]espréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste […] Que dado lo anterior se niega pensión de sobrevivientes, de conformidad con los lineamiento establecidos en el acta No 1172 del 2016, enviando el presente acto administrativo a la Subdirección Jurídica de esta entidad, para los fines legales correspondientes».
Lo anterior fue confirmado por la Resolución RDP 021326 del 12 de junio de 2018. 46. Por medio de la Resolución RDP 033352 del 13 de agosto de 2018, la Ugpp negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de Julio César González Zambrano «toda vez que los tiempos de servicios prestados por […] fueron de orden Nacional». 47.
En cumplimiento del fallo de tutela, la Ugpp reconoció la prestación a través de la Resolución RDP 037615 del 17 de septiembre de 2018, para lo cual señaló: «[d]ar cumplimiento al fallo de tutela proferido por el TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, SALA LABORAL el 28 de agosto de 2018 y en consecuencia reconocer y ordenar el pago de una pensión de sobrevivientes de manera transitoria, con ocasión del fallecimiento de GONZALEZ ZAMBRANO JULIO CÉSAR, a partir del 17 de diciembre de 2017 día siguiente al fallecimiento del causante, pero con efectos fiscales a partir de la inclusión en nómina del presente acto administrativo». 28 Según el registro civil de defunción 09381337, obrante en el índice 2 de Samai, actuación denominada: ED_DEMANDA_25000234200020210070(.zip) NroActua 2. 17 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-02 (3988-2023) Demandante: Ugpp 48.
La anterior decisión fue modificada y adicionada, mediante la Resolución RDP 038831 del 25 de septiembre de 2018, en el siguiente sentido: «ARTICULO: PRIMERO MODIFICAR la Resolución RDP 037615 del 17 de septiembre de 2018, en la parte resolutiva, artículo primero, el cual quedará así: ‘ARTICULO PRIMERO: Dar cumplimiento al fallo de tutela proferido por el TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, SALA LABORAL el 28 de agosto de 2018 y en consecuencia reconocer y ordenar el pago de una pensión de sobrevivientes de manera transitoria, con ocasión del fallecimiento de GONZALEZ ZAMBRANO JULIO CÉSAR, a partir de 17 de diciembre de 2017 día siguiente al fallecimiento del causante, en la misma cuantía devengada por el causante, pero con efectos fiscales a partir de la inclusión en nómina del presente acto administrativo, conforme a la siguiente distribución: TRUJILLO SANTOFIMIO NIDIA […] en calidad de cónyuge […] con un porcentaje de 100.00%.
La pensión reconocida es de carácter vitalicio […]’ ARTICULO SEGUNDO: ADICIONAR la Resolución No. RDP 037615 del 17 de septiembre de 2018, el artículo séptimo, en el cual quedará así: ‘ARTICULO SÉPTIMO: Esta pensión continuará a cargo de las entidades concurrentes en su pago y en la misma proporción previamente establecida». Asimismo, mediante las resoluciones RDP 046333 del 10 de diciembre de 2018 y RDP 047783 del 19 de diciembre de 2018, fue modificada la anterior decisión en los siguientes términos: «ARTICULO PRIMERO: MODIFICAR […]
PARÁGRAFO: Se indica que la transitoriedad de la pensión será a partir de la fecha del fallo de tutela proferido por el TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ. SALA LABORAL, es decir, 28 de agosto de 2018, y por cuatro meses más, y con posterioridad siempre y cuando acredite ante esta Entidad el inicio de las acciones contenciosas a que haya lugar». 49.
Mediante la Resolución RDP 018793 del 21 de junio de 2019, la Ugpp ordenó la reincorporación en la nómina de pensionados a Nidia Trujillo Santofimio, con fundamento en que «verificada la página de la rama judicial se establece que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue radicada el 27 de noviembre de 2018. De conformidad a lo anterior y teniendo en cuenta que el fallo de tutela proferido pro el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral el 28 de agosto de 2018, estableció que el derecho de la pensión de sobrevivientes reconocida al a señora Nidia Trujillo Santofimio sería siempre y cuando a partir de esa fecha, y por cuatro meses más, acreditara ante esta Entidad el inicio de las acciones contenciosas a que haya lugar.
Que verificada la fecha en que se radico la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho, esto es el 27 de noviembre de 2018, se debe establecer que está dentro del término otorgado en el fallo de tutela» [sic]. 2.4.2. Análisis sustancial 50. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, para tal efecto declaró la nulidad de las resoluciones 08186 del 22 de agosto de 1989, 3493 del 14 de junio 18 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-02 (3988-2023) Demandante: Ugpp de 1990, 037615 del 17 de septiembre, 038831 del 25 de septiembre, 046333 del 10 de diciembre, 047783 del 19 de diciembre de 2018 y RDP 018793 del 21 de junio de 2019, al encontrar que Julio César González Zambrano no acreditó los 20 años de servicio como docente con vinculación territorial o nacionalizada, de manera que no reunía los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia y, como consecuencia, tampoco le asistía el derecho al reconocimiento de la sustitución pensional a Nidia Trujillo Santofimio, en su calidad de cónyuge sobreviviente.
En cuanto a la pretensión de la devolución de las mesadas percibidas por concepto de la pensión gracia, la encontró inviable, comoquiera que la buena fe de la pensionada no fue desvirtuada, puesto que no se evidenciaron conductas reprochables encaminadas a defraudar a la administración, con el fin de obtener el reconocimiento de la prestación. 51.
Nidia Trujillo Santofimio solicitó se revocara la sentencia proferida en el trámite de primera instancia29, por cuanto «cierto es que en algunos de los nombramientos de que fue objeto Julio César González Zambrano intervinieron entes nacionales; sin embargo, este hecho no prueba que su vinculación haya sido nacional. En efecto, la jurisprudencia tiene dicho que ‘no es dable inferir que los docentes territoriales y//o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tiene su origen o fuente en la Nación’».
Además, en el expediente fue acreditado que la Secretaría de Educación de Bogotá DC., fue la que dio por terminada su vinculación, de manera que era «viable inferir que los aquellos recursos era territoriales» [sic]. 52. En este orden de ideas, le corresponde a la Sala analizar si Julio César González Zambrano acreditó todas las exigencias para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente si el tiempo de servicio prestado por el docente, puede computarse para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. 53.
En primer lugar, se encuentra que el docente prestó su servicio en los siguientes periodos i) desde el 1º de febrero de 1964 hasta el 30 de enero de 1965, en el cargo de director de sexto bachillerato; ii) desde el 1º de febrero de 1965 hasta el 20 de enero de 1969, en el cargo de prefecto de disciplina y profesor en el Colegio Nacional San José de Guanentá Integrado de San Gil [Santander]; iii) desde el 22 de febrero de 1972 hasta el 23 de febrero de 1975, en el cargo de instructor de religión en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada INEM de 29 Índice 63 de Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, actuación denominada 72_RECIBEMEMORIALES_RECURSOAP_RECURSOAPELACION20(.pdf) NroActua 63. 19 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-02 (3988-2023) Demandante: Ugpp Montería; iv) desde el 24 de febrero de 1975 hasta el 2 de abril de 1975 [traslado], en el cargo de inspector del departamento de catequesis, en el INEM de Pereira; v) desde el 3 de abril de 1975 hasta el 19 de marzo de 1978, en el cargo de director II del departamento de catequesis del INEM de Pereira; vi) desde el 20 de marzo de 1978 hasta el 30 de diciembre de 2001, en el cargo de profesor I-B de catequesis en el INEM Francisco de Paula Santander de Kennedy (Bogotá). 54.
En segundo lugar, en cuanto a la vinculación ostentada por el docente, la Sala encuentra: i) la Resolución 0233 del 31 de enero de 1972, con la que el gerente general del ICCE lo nombró en el cargo de instructor en el INEM de Montería, del cual tomó posesión el 11 de febrero siguiente, ante una autoridad del ICCE [Ministerio de Educación]; ii) el acta de posesión del 24 de febrero de 1973, en el cargo de inspector del departamento de catequesis, trasladado mediante la Resolución 0348 del 3 de febrero de 1973 desde el INEM de Montería hacia el INEM de Pereira; iii) la certificación emitida por el vicerrector administrativo del INEM Francisco de Paula Santander de Kennedy [Bogotá] en la cual indicó que prestó sus servicios desde el 20 de marzo de 1978; iv) las certificaciones proferidas por el coordinador hojas de vida de la división de personal del Ministerio de Educación Nacional, mediante la cual se relacionaron los cargos ejercidos por el docente y los periodos de la prestación de sus servicios; y v) la certificación suscrita por el rector del Colegio Nacional San José de Guanentá Integrado [Ministerio de Educación Nacional], a través de la cual indicó que el docente prestó sus servicios por 4 años, 11 meses y 20 días. 55.
Al respecto, la Sala encuentra que la vinculación ostentada por Julio César González Zambrano fue realizada por el gerente general del ICCE, instituto que, de conformidad con el artículo 1 del Decreto 2394 de 196830 era «un establecimiento público, esto es, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, […] adscrito al Ministerio de Educación Nacional», dirigido por «una junta directiva, que presidirá el Ministerio de Educación Nacional o su delegado, y de un Gerente General, quien será su representante legal» [artículo 5° ibidem]. 56.
De otra parte, mediante el Decreto 1962 de 196931 se creó el programa de educación media diversificada, con el objetivo de «atender a la mayor demanda de educación media y a la necesidad de mejorar su calidad en consonancia con las modernas tendencias educativas y a las necesidades del país», el cual se desarrollaría en «los institutos nacionales de educación media diversificada [INEN] [sic] y en los demás establecimientos que el Ministerio de Educación autorice» [artículo 3° ibidem], asimismo, en su artículo 12 se previó que la dirección administrativa de los referidos institutos 30 «Por el cual se crea el instituto colombiano de construcciones escolar, que sustituye a la oficina administrativa para programas educativos conjuntos (OAPEC)». 31 «Por el cual se establece la enseñanza media diversificada en el país». 20 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-02 (3988-2023) Demandante: Ugpp se delegaba en el gerente del ICCE y que los recursos para su funcionamiento del programa serían transferidos directamente por el Ministerio de Educación Nacional. 57.
Lo anterior, permite concluir que la vinculación que inició con la Resolución 1639 del 9 de abril de 1973 fue del orden nacional, en tanto, como se explicó en líneas anteriores, fue efectuada por un establecimiento público del orden nacional en el marco del programa de educación media diversificada que se encontraba a cargo del Ministerio de Educación Nacional.
Esto, de conformidad con el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, según el cual era personal nacional «los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional». 58. De otra parte, en relación con el traslado del docente a las Institución Educativa de Pereira, se advierte que mediante el Decreto 1962 de 1969 fueron creados los Institutos Nacionales de Educación Media Diversificada INEM, dentro del programa de modernización, especialidad y extensión de la cobertura educativa en el país, los cuales estarían a cargo del Ministerio de Educación Nacional: «Artículo 1º Establécese en el país la enseñanza media diversificada entendida como la etapa posterior a la educación elemental y durante la cual el alumno tiene oportunidad de formarse integralmente, a la vez que puede elegir entre varias áreas de estudio, la que más se ajuste a sus necesidades, intereses y habilidades.
Así, el alumno podrá ingresar a la universidad o desempeñar más efectivamente una determinada función en su comunidad […] Artículo 3º El programa de educación media diversificada se desarrollará en los institutos nacionales de educación media diversificada (INEN) y en los demás establecimientos que el Ministerio de Educación autorice para ello». 59.
En relación con esto, la jurisprudencia de esta Corporación32 ha sostenido que las plantas de personal docente adscritas a los Institutos de Educación Media Diversificada ostentan el carácter de nacional, debido a su dependencia del Ministerio de Educación Nacional, al respecto manifestó siguiente: «Da cuenta el plenario que el petente cumplió los 50 años de edad el 12 de febrero de 1990 (fl. 13).
Ahora, conforme a la certificación obrante a folio 16 del expediente, se evidencia que el señor José Jesús Jaramillo Díaz prestó sus servicios en el INEM “José Félix de Restrepo” de Medellín, desde el 9 de febrero de 1972 hasta el 30 de diciembre del 2003, Establecimiento Educativo cuya planta de personal sin duda alguna depende del Ministerio de Educación, de donde se concluye el carácter nacional del personal docente adscrito a ella. 32 Sentencias del 26 de marzo de 2009, expediente 050012331000200603490-01 (2356-2008) y del 31 de enero de 2008 expediente 05001233100020040024501 (1221-2007), proferidas por la Sección Segunda de esta Corporación. 21 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-02 (3988-2023) Demandante: Ugpp En efecto, los establecimientos educativos de esta naturaleza, fueron creados por el Gobierno Nacional mediante Decreto No. 1962 de 1969, dentro de un programa de modernización, especialidad y extensión de la cobertura educativa en el país, como Institutos Nacionales de Educación Media Diversificada, programa a cargo del Ministerio de Educación Nacional, a quien correspondía su dirección, coordinación y financiamiento con cargo a los recursos de la Nación, razón por la que las plantas de personal docente adscritas a dichas instituciones ostentan el carácter nacional, en virtud del origen de los recursos que las sustentan»33 (Resalta la Sala). 60.
En consonancia, es claro para la Sala que el docente fue vinculado el 1º de febrero de 1964 con carácter nacional en el Colegio Nacional San José de Guanentá Integrado [Ministerio de Educación Nacional], así como en los demás cargos ejercidos, toda vez que los siguientes nombramientos en las instituciones nacionales de educación media diversificada fueron realizados mediante acto administrativo proferido por el ICCE, el cual corresponde a un establecimiento público dirigido por el gerente y la junta directiva, conformada, entre otros, por el Ministro de Educación Nacional34 y, como se explicó, esa naturaleza del vínculo se mantuvo hasta el 30 de diciembre de 2001 cuando se retiró del servicio. 61.
De manera que se confirmará lo dispuesto por el tribunal de primera instancia al no encontrar acreditada la prestación del servicio como docente durante 20 años en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, municipal o distrital. 62. Ahora en cuanto a las resoluciones 037615 del 17 de septiembre, 038831 del 25 de septiembre, 046333 de 10 de diciembre, 047783 del 19 de diciembre de 2018 y RDP 018793 del 21 de junio de 2019, mediante las cuales fue reconocida transitoriamente la sustitución pensional a favor de Nidia Trujillo Santofimio, en virtud del cumplimiento del fallo de tutela, también se confirmará la declaratoria de nulidad proferida en la primera instancia, comoquiera que el reconocimiento de la pensión gracia objeto de sustitución fue anulado. 63.
Por lo tanto, se confirmará la sentencia proferida el 22 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C que declaró la nulidad de las resoluciones 08186 del 22 de agosto de 1989, 3493 del 14 de junio de 1990, 037615 del 17 de septiembre de 2018, 038831 del 25 de septiembre, 046333 del 10 de diciembre, 047783 del 19 de diciembre y RDP 018793 del 21 de junio de 2019 y negó las demás pretensiones de la demanda. 33 Sentencia del 26 de marzo de 2009, expediente 050012331000200603490-01 (2356-2008) proferida por la Sección Segunda de esta Corporación. 34 En igual sentido se encuentra la sentencia del 13 de mayo de 2021, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación. 22 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-02 (3988-2023) Demandante: Ugpp 2.5.
Costas 64. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 65. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 66.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma35. 67.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 68. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandada. 3.
Conclusión 69. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que Julio César González Zambrano no logró acreditar el cumplimiento del requisito de los 20 años de prestación del servicio como docente oficial en virtud de una vinculación territorial o nacionalizada de manera que tampoco hay lugar a sustituir la prestación, motivo por el cual se confirmará lo dispuesto por el tribunal de primera instancia. 23 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-02 (3988-2023) Demandante: Ugpp 70.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 22 de febrero de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por la Ugpp contra Nidia Trujillo Santofimio.
Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. Cuarto. Dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente Aclara voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. VMT