Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., diez (10) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 85001 23 31 000 2012 00141 01 (2965-2014) Demandante: José Orlando Cardona Restrepo Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reajuste pensional.

Factores de liquidación. Aplicación de la sentencia de unificación del agosto de 2018. Tope máximo legal. Prescripción. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia del 15 de mayo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del CCA,1 el señor José Orlando Restrepo, actuando por conducto de apoderado, formuló demanda con el fin de que se anule parcialmente la Resolución PAP 051004 del 29 de abril de 2011, por la cual se le reliquidó la pensión de jubilación, en tanto no tuvo en cuenta todo lo devengado en el último año de 1 Código Contencioso Administrativo 2 Radicado: 85001 23 31 000 2012 00141 01 (2965-2014) Demandante: José Orlando Cardona Restrepo servicio y limitó el monto de la mesada pensional a veinte salarios mínimos legales mensuales vigentes.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó i) reajustar la prestación a partir de 1 de noviembre de 2000, en cuantía del 75% de todo lo devengado en el último año de servicio, sin limitación alguna, incluidos los incrementos anuales y las mesadas adicionales de junio y diciembre; ii) en forma subsidiaria, reliquidar la pensión a partir del 1 de noviembre de 2000, con el promedio de lo percibido durante los últimos 302 días, en los términos indicados anteriormente; iii) en subsidio, reajustar la prestación a partir del 29 de enero de 2004, en el equivalente a 20 o 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, para cada año subsiguiente a la fecha de la causación: iv) ordenar el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A.; y v) condenar en costas a la demandada. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado del actor señaló los siguientes: i) En el momento en que entró en vigencia el sistema general de pensiones, el señor Cardona Restrepo tenía más de 15 años de servicio y más de 40 de edad, y le faltaban 302 días para adquirir el derecho a la pensión, el cual se causó el 2 de febrero de 1995. ii) Se desempeñó como servidor público en la Registraduría Nacional del Estado Civil y en la Procuraduría General de la Nación por más de 25 años.

Su último cargo fue el de procurador judicial delegado ante el Tribunal Administrativo de Casanare. iii) Cajanal, por medio de la Resolución 008351 del 19 de mayo de 1997, le reconoció la pensión de jubilación, de conformidad con la Ley 33 de 1985, con el promedio de lo devengado entre el 1 de abril de 1994 y el 2 de febrero de 1995, condicionada al retiro del servicio, hecho que se produjo el 3 de noviembre de 2000, por lo cual solicitó la reliquidación correspondiente. 3 Radicado: 85001 23 31 000 2012 00141 01 (2965-2014) Demandante: José Orlando Cardona Restrepo iv) Por medio de la Resolución 22235 del 20 de septiembre de 2001, la entidad reliquidó la prestación con base en el 75 % de siguientes factores percibidos entre el 1 de abril de 1994 y el 30 de octubre de 2000: asignación básica, bonificación por servicios prestados, gastos de representación, prima especial de servicios y prima de nivelación. v) Mediante la Resolución 3483 de diciembre de 2007, la Procuraduría General de la Nación, en cumplimiento de sentencia judicial, efectuó el reajuste salarial a favor del demandante y ordenó pagar a Cajanal los respectivos aportes para pensiones.

En consecuencia, el 1 de julio de 2010, el demandante solicitó la reliquidación de la pensión de jubilación de conformidad con el certificado de salarios expedido por esta entidad, respecto de los haberes devengados durante los últimos 302 días. vi) La entidad demandada, por medio de la Resolución PAP 051004 del 29 de abril de 2011, reliquidó la pensión con el 75 % del promedio de la asignación básica, los gastos de representación, la bonificación por servicios prestados, la prima especial y la bonificación por compensación, percibidas en el último año de servicios.

La liquidación arrojó una mesada de $ 6.808.774.45, que fue reducida a $ 5.502.000, suma equivalente a veinte salarios mínimos para el año 2000. vii) La limitación del monto de la pensión y de los factores de salario es contraria al ordenamiento superior, comoquiera que al actor no le es aplicable la limitante prevista en el Decreto 214 de 1994. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 2, 29, 48 y 53 de la Constitución Política; 1 de la Ley 33 de 1985; 2, 18, 21, 31, 35 y 36 de la Ley 100 de 1993; 5 de la Ley 797 de 2003; 8 del Decreto 546 de 1971; 10 del Decreto 1160 de 1989; y 2 del Decreto 314 de 1994. 4 Radicado: 85001 23 31 000 2012 00141 01 (2965-2014) Demandante: José Orlando Cardona Restrepo Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la entidad territorial demandante expuso los argumentos que se resumen a continuación: i) El acto acusado viola ostensiblemente el debido proceso, al desconocer que el actor tiene derecho a que se pague la pensión con base en lo devengado en el último año de servicio, dada su condición de beneficiario del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993. ii) De acuerdo con el inciso 3 del artículo 36 de la mencionada ley, el ingreso base para las personas que les faltare menos de diez años para adquirir el derecho a la pensión sería el promedio de lo devengado en tal periodo, teniendo en cuenta que la expresión «lo devengado» no se refiere solo a algunos factores sino a todas las sumas que se reciben habitual y periódicamente como retribución del servicio.

Es claro, entonces, que al habérsele incrementado el salario al actor, por decisión judicial, y pagado los correspondientes aportes, en la liquidación de la pensión deben incluirse todos los haberes correspondientes al último año de servicio. iii) Al demandante le es aplicable la Ley 33 de 1985, norma que en parte alguna fijó un monto máximo de pensión. Y si bien el Gobierno limitó la cuantía de la pensión a 20 smlmv, lo cierto es que el Decreto 314 de 1994 dejó a salvo a aquellos servidores públicos que tengan derecho a una mesada superior, de acuerdo las leyes preexistentes, y como el actor estuvo vinculado al Ministerio Público, donde terminó la prestación de su servicio, debe aplicársele, en este aspecto, el artículo 8 del Decreto 546 de 1971. iv) Si bien, en principio, los aportes efectuados por la entidad empleadora del actor fueron limitados a 20 smlmv, debe tenerse en cuenta que al habérsele incrementado el salario por decisión judicial ello implicó el pago de aportes adicionales a favor de Cajanal.

Además, como dichos aportes se hicieron para el año 2007, cuando ya estaba en vigencia la Ley 797 de 2003, y fueron pagados y recibidos por la entidad 5 Radicado: 85001 23 31 000 2012 00141 01 (2965-2014) Demandante: José Orlando Cardona Restrepo de previsión, no resulta lógico aplicar el Decreto 314 de 1994 sino el artículo 5 de la citada Ley 797 que fijó dicho límite en 25 smlmv. 1.2.

Contestación de la demanda El apoderado del demandado se opuso a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes razones de defensa:2 i) El demandante adquirió el estatus de pensionado el 2 de febrero de 1995; en el momento del reconocimiento pensional se encontraba amparado por el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 10 de 1993, por ende, la liquidación de la pensión se efectuó con el 75 % del promedio devengado durante diez meses y dos días. ii) Los factores salariales certificados por la entidad empleadora le fueron tenidos en cuenta en el momento reconocer y liquidar la prestación, de acuerdo con los parámetros normativos y jurisprudenciales.

Por lo tanto, el acto ajustado se encuentra ajustado a derecho. Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación y prescripción. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante sentencia del 15 de mayo de 2014, accedió a las pretensiones de la demanda, con base en las siguientes consideraciones:3 i) El régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 dejó a salvo los sistemas legales preexistentes a favor de quienes habían consolidado expectativas legítimas relativamente próximas a convertirse en derechos subjetivos, 2 Folios 75 y ss. 3 Folios 356 a 368 del expediente. 6 Radicado: 85001 23 31 000 2012 00141 01 (2965-2014) Demandante: José Orlando Cardona Restrepo con relación a la edad, el tiempo de servicios o el número de semanas cotizadas y el monto, y determinó que a quienes les faltaren menos de diez años para adquirir el derecho se les liquidaría la pensión con el promedio de lo devengado durante el lapso faltante. ii) Para el caso, no podría desmejorarse la posición jurídica del demandante en virtud de los efectos de la sentencia C-258 de 2013, toda vez que el estatus pensional se causó desde 1995 y, por ende, no podía ser limitado por la legislación subsiguiente, menos por la interpretación judicial fundada en leyes posteriores a la consolidación del derecho subjetivo.

Por consiguiente, es viable jurídicamente incluir en la reliquidación de la pensión del actor todos los factores salariales devengados en el año que antecedió a la causación del derecho, esto es, los que surgen de la aplicación de las Leyes 33 y 62 de 1985, en los términos definidos por la sentencia del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010. iii) No hubo prescripción de mesadas, pues el derecho a la reliquidación reclamada surgió cuando la PGN, en cumplimiento de una condena judicial, expidió la Resolución 3483 del 28 de diciembre de 2007, cuya novedad determinó la radicación de la solicitud el 1 de julio de 2010, es decir, antes de que transcurrieran tres años.

Con base en lo expuesto, el a quo i) declaró la nulidad parcial de la resolución acusada, en cuanto fijó el IBL y limitó el monto de la pensión del demandante; ii) ordenó la reliquidación de la prestación con la inclusión de todo lo devengado en el último año de servicio, así: sueldo básico, gastos de representación, prima especial de servicios, bonificación por compensación, prima de navidad, prima de servicio, prima de vacaciones, indemnización prima e vacaciones y bonificación por servicios, con efectos fiscales a partir del 1 de noviembre de 2000, fecha de retiro del servicio, sin imponer tope alguno; y iii) ordenó el pago actualizado de las diferencias resultantes y el ajuste del valor respectivo. 7 Radicado: 85001 23 31 000 2012 00141 01 (2965-2014) Demandante: José Orlando Cardona Restrepo 1.4.

El recurso de apelación La demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión con fundamento en los siguientes razonamientos:4 i) La liquidación de la mesada pensional del demandante se ajusta a los precedentes judiciales, dado que la entidad incluyó los factores devengados en el tiempo que le faltaba para adquirir el derecho, conforme a los parámetros fijados en la Ley 100 de 1993, para los beneficiarios del régimen de transición, respecto de los cuales se efectuaron aportes. ii) El acto acusado no vulneró norma alguna al limitar el tope de la pensión del actor, por el contrario, se ajustó a la Carta Política y a los pronunciamientos de la Corte Constitucional.

(Citó la sentencia T-892 de 2013, en la que se analizó la limitante dispuesta en el Acto Legislativo 01 de 2005, en el sentido de que no podrían causarse pensiones superiores a 25 smlmv, y se desestimó la pretensión de la demandante de que su pensión se reliquidara por encima de este monto). iii) En el evento de que se confirme la decisión de primera instancia, debe tenerse en cuenta la prescripción de los derechos laborales, conforme a los artículos 102 del Decreto 1848 de 1969 y 151 del Código de Procedimiento Laboral, comoquiera que la presunta interrupción no versa sobre un derecho en concreto que Cajanal haya reconoció sino sobre una mera expectativa. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes, demandada y demandante, reiteraron los argumentos esgrimidos en las diferentes etapas procesales.5 1.6. El Ministerio Público 4 Folios 555 al 558 5 Folios 644 y 645, respectivamente. 8 Radicado: 85001 23 31 000 2012 00141 01 (2965-2014) Demandante: José Orlando Cardona Restrepo No rindió concepto.6 La Sala decide, previas las siguientes 2.

Consideraciones 2.1. El problema jurídico De acuerdo con los argumentos del recurso de apelación interpuesto por la demandada, el problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se circunscribe a establecer i) si en la liquidación de la pensión del señor Cardona Restrepo la entidad incluyó todos los factores computables; ii) si a la mesada pensional debe aplicársele límite, en virtud de lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2005; y iii) si se configuró la prescripción de mesadas pensionales. 2.2.

Marco normativo 2.2.1. Marco normativo y jurisprudencial. Postura unificada frente a la reliquidación de pensión ordinaria de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 28 de agosto de 20187 en la que fijó las reglas y subreglas respecto al Ingreso Base de Liquidación para computar la pensión de jubilación de quienes gozan del régimen de transición, y precisó que se aplicaría con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los 6 Constancia secretarial obrante a folio 651. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018.

Expediente 2012-00143-01. Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. 9 Radicado: 85001 23 31 000 2012 00141 01 (2965-2014) Demandante: José Orlando Cardona Restrepo casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».

La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

Como fundamento para establecer dicha regla, la Sala expuso, entre consideraciones, la siguiente: 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.

(Negritas fuera de texto). Adicionalmente, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado definió las siguientes subreglas: La primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 10 Radicado: 85001 23 31 000 2012 00141 01 (2965-2014) Demandante: José Orlando Cardona Restrepo - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.» Esta subregla se justifica, así: 99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100.

De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.

De acuerdo con las anteriores pautas fijadas por la Sala que, se repite, constituyen precedente obligatorio, el IBL para las personas que se en encuentran en el régimen de transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. 2.2.2. Topes pensionales El artículo 2 de la Ley 4 de 19768 dispuso que las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de los sectores público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, y en el sector privado, «no podrán ser inferiores al salario mínimo mensual más alto, ni superiores a 22 veces este mismo salario». 8 Por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones 11 Radicado: 85001 23 31 000 2012 00141 01 (2965-2014) Demandante: José Orlando Cardona Restrepo Posteriormente, el artículo 2 de la Ley 71 de 1988 preceptuó que ninguna pensión podría exceder de 15 veces el salario mínimo legal mensual.9 A su vez, el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 limitó la base de cotización a 20 SMLVM.

Esta disposición fue modificada por la Ley 797 de 2003 y aumentó dicha suma a 25 SMLVM. Igualmente, el Acto Legislativo 1 de 2005 acogió el anterior criterio y dispuso que «a partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública».

En relación con la existencia de topes pensionales, la Corte Constitucional ha concluido lo siguiente:10 […] el legislador puede, por razones de política legislativa, señalar cuáles son los límites máximos y mínimos que deben implantarse para que las reservas de dinero destinadas al pago de las pensiones, tanto en el sector público como en el privado, no pierdan por un lado su capacidad adquisitiva, pero por otro garanticen y protejan los recursos existentes para el pago de las pensiones (C.P. art. 48 y 53).

La Corte considera que, dentro de ciertos límites, el legislador tiene libertad para determinar el monto y los alcances de los recursos a fin de lograr el mejor uso de los mismos, en un sistema solidario de seguridad social; es perfectamente legítimo que, la ley conceda un límite mínimo o máximo al monto de la pensión, si con ello se pretende administrar recursos limitados […]. […] al establecer unos topes máximos a la mesada pensional, el legislador protege los recursos existentes para el pago de las pensiones, a fin de asignarlos preferencialmente a aquellos que se encuentran en una escala económica inferior. […].

De acuerdo con el anterior criterio, el legislador se encuentra facultado para establecer la figura de los topes pensionales como una medida idónea, proporcional y razonable en aras de garantizar la cobertura universal del sistema de seguridad social en pensiones. 9 Dicha previsión también se reiteró en el artículo 3 del Decreto 1160 de 1989. 10 Sentencia C-155 de 1997. 12 Radicado: 85001 23 31 000 2012 00141 01 (2965-2014) Demandante: José Orlando Cardona Restrepo En cuanto a los regímenes especiales, la Corte Constitucional11 ha precisado que también les son aplicables las normas generales que fijan los topes pensionales, siempre y cuando establezcan un límite superior al previsto por la normativa especial.

Así las cosas, con la aplicación de los topes pensionales a todas la pensiones, ordinarias o especiales, se protege el financiamiento del sistema pensional. En efecto, desde la Ley 4 de 1976, todas las pensiones de los funcionarios públicos han estado sujetas a límites en su cuantía, toda vez que dicha medida garantiza la distribución equitativa de los recursos limitados en seguridad social y materializa los principios de solidaridad, eficiencia, equidad, universalidad y sostenibilidad fiscal. 2.2.3.

Prescripción En materia administrativa laboral, la prescripción se halla especialmente regulada en el artículo 41 del Decreto 3135 de 26 de diciembre de 1968, «Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales», que establece lo siguiente: Artículo 41.

Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.

Dicha norma fue reglamentada por el Decreto 1848 del 4 de noviembre de 1969, el cual dispuso en el en el numeral 1.° del artículo 102 que «Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible».

A su vez, el numeral 2.° advirtió que «El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa 11 Sentencia C-089 de 1997. 13 Radicado: 85001 23 31 000 2012 00141 01 (2965-2014) Demandante: José Orlando Cardona Restrepo obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual».

(Resaltado de la sala). De esta manera, el servidor público cuenta con el término específico de tres años computados a partir de que su derecho laboral se hizo exigible para hacerlo efectivo ante la administración o en sede judicial si se requiere, so pena de que este prescriba y ya no pueda ejercerlo. El reclamo presentado por escrito ante la entidad interrumpe el término prescriptivo.

Dicha interrupción procede por una sola vez y por un tiempo igual (3 años), tal como lo establecen las normas citadas. 2.3. Hechos probados En el plenario se encuentra acreditado lo siguiente: i) El señor José Orlando Cardona Restrepo nació el 2 de febrero de 1940.12 ii) Prestó los siguientes tiempos se servicio:13 ✓ Departamento de Risaralda: del 7 de marzo de 1974 al 11 de noviembre de 1981 ✓ Departamento de Risaralda (½ tiempo): del 12 de noviembre de 1981 al 30 de noviembre de 1984 ✓ Registraduría Nacional del Estado Civil (½ tiempo): del 12 de noviembre de 1981 al 30 de noviembre de 1984 ✓ Registraduría Nacional del Estado Civil: del 1 de diciembre de 1984 al 21 de marzo de 1995. ✓ Procuraduría General de la Nación: del 20 de febrero de 1996 al 1 de noviembre de 2000 iii) El 19 de mayo de 1997, por Resolución 008351, la Caja Nacional de Previsión Social le reconoció pensión mensual vitalicia por vejez, a partir del 21 de marzo de 12 Folio 200 del cuaderno principal 13 Información extraída de la resolución de reconocimiento pensional (folio 27) y de la certificación expedida por la PGN (folios 53 y 54) 14 Radicado: 85001 23 31 000 2012 00141 01 (2965-2014) Demandante: José Orlando Cardona Restrepo 1995, condicionada al retiro definitivo del servicio, en el 75% de lo devengado sobre el salario promedio de diez meses y dos días, transcurridos entre el 1 de abril de 1994 y el 2 de febrero de 1995, al servicio de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

La liquidación se efectuó con fundamento en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en la sentencia C-168 de 1995.14 iv) El 20 de septiembre 2001, por medio de la Resolución 22235, la mencionada entidad de previsión reliquidó la prestación con nuevos tiempos de servicio, prestados a la Procuraduría General de la Nación, en calidad de procurador 53 judicial II administrativo de Yopal (Casanare).

Para el efecto, tomó el 75 % del promedio de lo devengado entre el 1 de abril de 1994 y el 30 de octubre de 2000, fecha en que se reportó el último salario, comoquiera que fue retirado del servicio a partir del 1 de noviembre de 2000. El IBL se calculó con la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, los gastos de representación, la prima especial de servicios, y la prima de nivelación.15 v) El 28 de diciembre de 2007, mediante la Resolución 3483, el secretario general de la Procuraduría General de la Nación, en cumplimiento de la sentencia proferida el 13 de marzo de 2003 por el Tribunal Administrativo de Casanare, reconoció y pago al demandante un mayor valor por concepto de la bonificación por compensación, a partir del 1 de enero de 1999.

Así mismo, dispuso pagar a Cajanal los aportes correspondientes al Sistema de Seguridad Social en pensiones.16 vi) El 1 de julio de 2010, el actor le solicitó a Cajanal reliquidar la pensión de vejez, a partir del 3 de octubre de 2000, en cuantía del 75 % de lo devengado en los últimos 302 días, o, en subsidio, durante el último año de servicio.

Fundamentó su petición en el hecho de habérsele incrementado el salario, por decisión judicial, y haberse efectuado los aportes adicionales correspondientes.17 14 Folios 26 al 29 ibidem 15 Folios 30 al 34 ibidem 16 Folios 55 al 61 ibidem 17 Folios 35 al 40 ibidem 15 Radicado: 85001 23 31 000 2012 00141 01 (2965-2014) Demandante: José Orlando Cardona Restrepo vii) El 8 de noviembre de 2010, el señor Cardona Restrepo presentó recurso de reposición y, en subsidio de apelación, contra el acto ficto derivado del silencio administrativo negativo, teniendo en cuanta que transcurrieron más de cuatro meses sin obtener respuesta a su petición.18 viii) El 29 de abril de 2011, mediante la Resolución PAP 051004, el liquidador de Cajanal EICE declaró configurado el silencio administrativo, revocó el acto ficto y reliquidó la pensión del demandante de conformidad con la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta los factores salariales previstos en el Decreto 1158 de 1994,19 devengados durante el último año de servicio, correspondiente a diez meses del año 2000 y dos meses del año 1999, así: asignación básica, gastos de representación, bonificación por servicios prestados, prima especial y bonificación por compensación.20 Esta operación arrojó una suma de $6.808.774.45, que se ajustó al tope de 20 SMLMV, esto es, $5.202.000, según lo dispuesto en el Decreto 314 de 1994.

Además, se aplicó la prescripción frente a las mesadas causadas antes del 1 de julio de 2007. Esta decisión fue notificada el 17 de mayo de 2011.21 ix) De acuerdo con la certificación expedida por el jefe de la División de Gestión Humana de la Procuraduría General de la Nación, el señor José Orlando Cardona Restrepo, entre el 20 de febrero de 1996 y el 2 de noviembre de 2000, devengó los siguientes factores:22 1996 (febrero 20 a diciembre 31 1997 (enero 1 a diciembre 31) 1998 (enero 1 a diciembre 31) 1999 (enero 1 a diciembre 31) 2000 (enero 1 a noviembre 2) Básico mensual Básico mensual Básico mensual Básico mensual Básico mensual Gastos de representación mensual Gastos de representación mensual Gastos de representación mensual Gastos de representación mensual Gastos de representación mensual Prima especial de servicios Prima especial de servicios Prima especial de servicios Prima especial de servicios Prima especial de servicios 18 Folios 42 al 44 19 De acuerdo con la certificación 6747 expedida por la Procuraduría General de la Nación el 24 de noviembre de 2009, folios 53 y 54 20 Folios 45 al 51 21 Folio 52 22 Folios 53 y 54 16 Radicado: 85001 23 31 000 2012 00141 01 (2965-2014) Demandante: José Orlando Cardona Restrepo Prima de navidad Prima de nivelación Bonificación por servicios Bonificación por servicios Bonificación por servicios Bonificación por servicios Prima de servicios Prima de servicios Prima de servicios Prima de servicios Prima de vacaciones Prima de vacaciones Prima de navidad Prima de vacaciones Prima de navidad Prima de navidad Bonificación por compensación Prima de navidad Bonificación por compensación Según la Ley 332 de 1996, la prima especial de servicios solo es fator salarial a partir de 1997, por lo tanto desde este año se cotiza sobre dicho factor.23 2.4.

El caso concreto. Análisis de la Sala 2.4.1. Periodo y factores que deben integrar el IBL En el presente asunto no está en discusión la condición de beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, que ostenta el señor Cardona Restrepo, debido a que nació el 2 de febrero de 1940,24 lo que significa que el 1 de abril de 1994, fecha en que entró a regir la Ley 100 de 1993, en el orden nacional, contaba con más de 15 años de servicio y más de 40 de edad.

Consolidó el derecho pensional el 2 de febrero de 1995,25 cuando cumplió 55 años. Los 20 de servicio los completó el 7 de marzo de 1994.26 En estas condiciones, comoquiera que adquirió el estatus pensional en vigencia de la Ley 100 de 1993, su pensión de jubilación debe liquidarse conforme a la primera de las subreglas señaladas por la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, esto es, con una tasa de reemplazo del 75 % y como le faltaban menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión «el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente 23 Nota consignada en la certificación salarial, folio 54 24 Folio 9 del expediente administrativo, cuaderno 2 25 Tal como se consignó en el acto de reconocimiento pensional, Resolución 008351 del 19 de mayo de 1997. 26 Comoquiera que ingresó al servicio el 7 de marzo de 1974 17 Radicado: 85001 23 31 000 2012 00141 01 (2965-2014) Demandante: José Orlando Cardona Restrepo con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE», de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

En este caso, si bien al demandante le faltaban diez meses y dos días para adquirir el derecho, la entidad calculó el IBL con el promedio de 60 días de 1999 y 300 del año 2000, es decir, tomó el último año de servicio, periodo que fue validado por el tribunal en el fallo de primera instancia. Sin embargo, la Sala no puede modificar el acto acusado, en virtud del principio de la non reformatio in pejus, comoquiera que la entidad es apelante única y este aspecto no fue objeto de apelación. En relación con la segunda subregla fijada en la sentencia de unificación, los factores salariales que se deben incluir en el IBL de la pensión de jubilación de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones, los cuales se encuentran enlistados en el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994, así: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor de salario; e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados;

En el caso concreto, se tiene que la entidad al reliquidar la pensión, por medio del acto acusado, indicó que «se deben tener en cuenta los factores salariales contemplados en el Decreto 1158 de 1994 para determinar el ingreso base de liquidación» y, en consecuencia, incluyó la asignación básica, los gastos de representación, la bonificación por servicios prestados, la prima especial y la bonificación por compensación, sin que haya lugar a la inclusión de otros conceptos diferentes a los allí enlistados.

Al respecto se advierte que si bien no se allegó prueba de los factores que fueron objeto de aportes para pensión, no se discute que la entidad atendió la correspondencia que debe existir entre los factores descritos 18 Radicado: 85001 23 31 000 2012 00141 01 (2965-2014) Demandante: José Orlando Cardona Restrepo en el Decreto 1158 de 1994 y aquellos sobre los cuales se realizaron las correspondientes cotizaciones.

En este orden, la pretensión de reliquidación de la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados no tiene vocación de prosperidad, porque por haber consolidado el actor el estatus pensional en vigencia de la Ley 100 de 1993, su pensión de jubilación no puede liquidarse con el promedio del último año de servicio, sino conforme a las subreglas señaladas por la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. 2.4.2.

Del tope pensional El señor Cardona Restrepo considera que por ser beneficiario del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 tiene derecho a la reliquidación de su pensión sin sujeción al tope pensional establecido en el Decreto 314 de 1994, por no ser una norma aplicable en virtud de la transición que lo cobija y porque el reajuste que se reclama no afecta la financiación del sistema pensional, dado que guarda coherencia con el salario devengado y se hicieron los aportes a pensión correspondientes.

No obstante, contrario a lo alegado por el demandante, conforme a lo expuesto en acápites precedentes, la Sala concluye que la mesada pensional del demandado sí debe sujetarse al tope de 20 SMLMV, por las siguientes razones: i) El demandado se encontraba dentro del régimen de transición previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ya que para la fecha de entrada en vigencia de esa norma contaba con más de 40 años de edad y 15 de servicio, por ende, su prestación estaba regulada por la Ley 33 de 1985 y la normativa general expedida en materia de límites máximos a su cuantía. ii) Cajanal le reconoció la pensión de vejez a partir del 21 de marzo de 1995, es decir, en vigencia de la Ley 100 de 1993 que fijó el límite en 20 SMLMV. 19 Radicado: 85001 23 31 000 2012 00141 01 (2965-2014) Demandante: José Orlando Cardona Restrepo iii) Si bien a partir de la entrada en vigencia de la Ley 797 de 2003 se aumentó el referido monto a 25 SMLMV, tal disposición aún no se había expedido cuando el señor Cardona Restrepo accedió al derecho prestacional.

Al respecto, la Corte Suprema de Justicia ha precisado lo siguiente:27 Contrario a lo sostenido por la censura, cumple recordar que para la calenda en la que se consolidó el derecho a la prestación legal de jubilación, que se reitera, fue el 9 de octubre de 2002, las normas vigentes en materia de tope máximo pensional correspondían a las versiones originales de los artículos 18 y 35 de la Ley 100 de 1993 y 2 del Decreto 314 de 4 de febrero de 1994, como quedó visto en el cargo anterior, no siendo de recibo la inconformidad esgrimida por el recurrente, precisamente por ser la norma vigente al momento de la estructuración del derecho la llamada a regirlo y no una posterior -artículo 5 de la Ley 797 de 2003-, como lo pretende el recurrente. iv) Los límites pensionales se han previsto en el ordenamiento en aras de materializar los principios de sostenibilidad financiera, igualdad, solidaridad, eficiencia, universalidad y progresividad que orientan el sistema de seguridad social integral. v) Mediante las Sentencias T-892 de 2013, T-320 de 2015, T-360 de 2018 y T-073 de 2019 la Corte Constitucional ha sostenido que la aplicación del límite al monto pensional resulta imperativo para las entidades encargadas del pago de estas prestaciones, pues los topes han sido consagrados por el legislador y el constituyente para todas las pensiones que se paguen con recursos públicos, incluyendo las reconocidas al amparo del régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971.

En igual sentido, el Consejo de Estado ha sostenido lo siguiente:28 27 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Sentencia SL4046-2020 de 21 de octubre de 2020, radicado: 73727. En igual sentido pueden consultarse las siguientes providencias, proferidas por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en sus Subsecciones A y B: i) sentencia del 19 de marzo de 2020, radicado: 20001- 23-33-000-2013-00093-01 (0962-15); ii) sentencia del 19 de marzo de 2020, radicado: 200012333000-2013- 00093-01 (0962-2015); iii) sentencia del 12 de marzo de 2020, radicado: 200012333000-2013-00226-01 (2875- 2015); iv) sentencia del 24 de enero de 2019, radicado: 20001-23-33-003-2013-00090-00 (4561-2014); v) sentencia del 9 de mayo de 2013, radicado: 23001-23-31-000-2005-00767-02 (1221-2011); vi) sentencia del 27 de julio de 2011, radicado: 23001-23-31-000-2005-00770-03 (0211-2011). 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 13 de noviembre de 2020, radicado: 25000- 23-42-000-2016-01911-01 (5824-2018). 20 Radicado: 85001 23 31 000 2012 00141 01 (2965-2014) Demandante: José Orlando Cardona Restrepo 36.

Por cuanto resulta evidente, que la intención de legislador siempre ha sido la de establecer límites inequívocos a la cuantía de la pensión, y así han quedado expresamente contenidos en los diversos regímenes pensionales por lo que la Corte Constitucional, en sede de revisión de tutelas y de constitucionalidad, y también en su labor unificadora de la interpretación de los derechos fundamentales, ha decantado una uniforme jurisprudencia alrededor de los topes pensionales, estableciendo que están en consonancia con la Constitución Política por sustentarse en los principios de sostenibilidad financiera del sistema pensional, igualdad y de solidaridad, y por ello los encuentra aplicables a todas las pensiones que se financian con recursos públicos, aun siendo especiales y sin distinguir que su reconocimiento hubiere sido por virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. 37.

Tal como ha sido planteado en las providencias T-892 de 2013, T-320 de 2015, T-360 de 2018, T-073 de 2019, SU 230 de 2015, SU 210 de 2017 y C-258 de 2013, en donde la ratio decidendi es el tope pensional establecido por el legislador para limitar la cuantía de la pensión, inclusive para aquellas personas que la obtuvieron por norma especial aplicable por la transición de la Ley 100 de 1993. vi) El legislador fijó límites máximos pensionales con el propósito de reducir los subsidios del Estado a las pensiones más altas, garantizar que los pensionados de menores ingresos también tuvieran acceso al pago oportuno de sus prestaciones y el derecho a la igualdad.

Estas razones son las que impiden concebir un régimen pensional sin topes en las mesadas y las que han inspirado al legislador para establecerlos desde la Ley 4 de 1976. vii) El tope pensional fijado por la demandada en el acto acusado no quebrantó los principios de inescindibilidad, favorabilidad y debido proceso en los términos alegados por el accionado, pues históricamente esos límites se han previsto en el ordenamiento en aras de materializar los principios de sostenibilidad financiera, igualdad, solidaridad, eficiencia, universalidad y progresividad que orientan el sistema de seguridad social integral. 2.4.3.

De la prescripción Finalmente, la demandada, en el recurso de apelación, solicitó que se tenga en cuenta la prescripción. Al respecto, la Sala encuentra razonables los argumentos del a quo, toda vez que el derecho a la reliquidación de la pensión con la inclusión de la bonificación por compensación surgió con la Resolución 3483 del 28 de 21 Radicado: 85001 23 31 000 2012 00141 01 (2965-2014) Demandante: José Orlando Cardona Restrepo diciembre de 2007, expedida en cumplimiento de la sentencia judicial proferida por el 13 de marzo de 2003 por el Tribunal Administrativo de Casanare.

Es decir, que a partir del momento en que culminó el proceso que promovió el demandante para obtener el ajuste de la bonificación por compensación, pudo tener certeza del derecho y de la exigibilidad de la reliquidación pensional con base en el nuevo valor asignado a ese factor. En este orden, la petición que radicó el interesado el 1 de julio de 2010 ante Buen Futuro para que se incrementara la prestación debe estimarse oportuna, pues no transcurrieron más de tres años entre la ejecutoria del fallo que ajustó dicho emolumento y la solicitud que elevó ante la administración para que se reajustara su mesada pensional.

Por consiguiente, la sentencia debe confirmarse en este aspecto. 3. Decisión De acuerdo con lo expuesto, se revocará parcialmente la sentencia de primera instancia, en cuanto ordenó reliquidar la pensión con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicio, sin aplicar límite alguno a la mesada pensional y, en su lugar, se denegarán dichas pretensiones.

Se confirmará parcialmente el numeral segundo, en cuanto declaró que no operó la prescripción de mesadas pensionales y, por ende, la reliquidación efectuada mediante el acto acusado tiene efectos desde el 1 de noviembre de 2000. En consecuencia, se condenará a la demandada a pagarle al demandante, en forma indexada, el retroactivo derivado de la reliquidación pensional ordenada en la Resolución PAP 051004 del 29 de abril de 2011, causado entre el 1 de noviembre de 2000 y el 1 de noviembre de 2007.

Se aclara que el tope pensional previsto en dicho acto se encuentra ajustado a derecho. 22 Radicado: 85001 23 31 000 2012 00141 01 (2965-2014) Demandante: José Orlando Cardona Restrepo Los valores adeudados por este concepto serán ajustados con base en el índice de precios al consumidor expedido por el DANE, mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R= RH Índice final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto de diferencias en las mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que debió realizarse el pago correspondiente.

Por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes, respecto de cada obligación teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos. 4. De la condena en costas El artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de condena en costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y en el presente caso no se encuentra acreditada tal conducta, por lo cual no hay lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia del 15 de mayo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por el señor José Orlando Cardona Restrepo contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 23 Radicado: 85001 23 31 000 2012 00141 01 (2965-2014) Demandante: José Orlando Cardona Restrepo (UGPP), en cuanto ordenó reliquidar la pensión con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicio, sin aplicar límite alguno a la mesada pensional.

En su lugar, denegar dichas pretensiones. Segundo. Confirmar parcialmente el numeral segundo, en cuanto declaró que no operó la prescripción de las mesadas pensionales y, por ende, la reliquidación efectuada mediante el acto acusado tiene efectos desde el 1 de noviembre de 2000. En consecuencia, se dispone: Condenar a la demandada a pagarle al señor José Orlando Cardona Restrepo, en forma indexada, el retroactivo derivado de la reliquidación pensional ordenada en la Resolución PAP 051004 del 29 de abril de 2011, causado entre el 1 de noviembre de 2000 y el 1 de noviembre de 2007.

Se aclara que el tope pensional previsto en dicho acto se encuentra ajustado a derecho. Los valores adeudados por este concepto serán ajustados con base en el índice de precios al consumidor expedido por el DANE, mediante la aplicación de la fórmula matemática señalada en la parte motiva. Tercero. Sin condena en costas. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor en la plataforma SAMAI.

Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.