CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Bogotá D. C., seis (6) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Expediente N° 25000-23-42-000-2015-01801-02 Número interno: 0543-2021 Demandante: Berta Lucía Rodríguez Espinel Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN (Decreto 610 de 1998) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia expedida el día 29 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual se resolvió en forma desfavorable a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La demanda Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Berta Lucía Rodríguez Espinel, actuando en nombre propio, en contra de la Nación-Fiscalía General de la Nación, presentada el día 24 de marzo de 2015, tendiente a declarar “la nulidad de los actos administrativos emitidos por la Fiscalía General de la Nación y subsidiariamente su inaplicabilidad y sea pertinente de los oficios números OP20123100009261 de febrero 13 de 2012, OPER No. 20123100034891 del 12 de junio de 2012, OPER No. 20133100008751 del 13 de febrero de 2013, OPER No. 20137010004331 del 6 de mayo de 2013, Oficio No. 20143100075311 del 21 de noviembre de 2014, suscritos por la jefatura del Departamento de Administración de Personal de la Fiscalía;

Oficio DIFI radicado No. 20126200000341 del 2 de agosto de 2012, suscrito por el Jefe de la División Financiera de la FGN; y Oficio No. DNAG 000613 del 23 de julio de 2014, radicado No. 20146000005661, emitido por la Dirección de Apoyo a la Gestión de la Fiscalía General de la Nación”, que resuelven no acceder a la petición de la actora formulada por escrito el día 28 de octubre de 2014.

A título de restablecimiento del derecho, la demandante solicitó: SEGUNDA: Que como consecuencia del pronunciamiento y a título de restablecimiento de mis derechos… se condene a la Nación- Fiscalía General de la Nación para que reconozca, liquide y pague las sumas insolutas correspondientes a los salarios, diferencias salariales y prestacionales durante todo el tiempo que ejerció en el cargo de Fiscal delegada ante el Tribunal, entre lo que efectivamente le pagó por concepto de bonificación por gestión judicial y el porcentaje que corresponde a la bonificación por compensación, hasta el 80% de lo devengado por todo concepto por los magistrados de las altas corporaciones, así como los demás conceptos salariales que surjan coetáneamente, liquidados durante el período citado.

TERCERO: Que como consecuencia de lo anterior, se condene a la Nación -Fiscalía General de la Nación para que proceda a liquidad y pagar a su nombre por los siguientes conceptos: … Las diferencias económicas que por todo concepto laboral y prestacional, resulten en su favor, bajo la figura el Tracto Sucesivo, desde la fecha en que inició el ejercicio del cargo como Fiscal delegada ante el Tribunal hasta la fecha de su retiro, correspondientes a los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2006; enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2017, enero febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2009; enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2010; enero febrero, marzo, abril, mayo, junio y la porción de cuatro días del mes de julio de 2011; acorde al monto diferencial consagrado por el Decreto 610 de 1998.

Igualmente se solicitó la indexación de las cifras, el pago de intereses, que se condene en costas y al pago de perjuicios morales y materiales, y que se dé cumplimiento oportuno a la sentencia. En los hechos de la demanda se indica que Rodríguez Espinel ingresó a la Fiscalía General de la Nación como Fiscal Delegada ante Tribunal de Distrito (Justicia y Paz) el día 2 de octubre de 2006 hasta el 5 de julio de 2011.

Que durante todo ese tiempo se le reconoció y pagó la Bonificación por Gestión Judicial, de que trata el Decreto 4040 de 2004. Agrega que el día 24 de enero de 2012 solicitó a la Fiscalía mediante derecho de petición la bonificación por compensación, petición que reiteró luego en varias oportunidades, siendo la última de ellas la del 14 de marzo de 2014, en la que solicitó la revocatoria directa de todos los actos administrativos que habían respondido negativamente su petición. Esta solicitud de revocatoria directa no fue respondida.

La actora asumió entonces que se había agotado la vía gubernativa y en ese momento presentó ante la Procuraduría una solicitud de conciliación extrajudicial, concretamente el 23 de mayo de 2014, la cual resultó fallida, en audiencias celebradas el 2 de julio de 2014 y el 12 de agosto de 2014. Cumplido este requisito de procedibilidad, la demandante presentó la demanda que nos ocupa, en la incluye en las pretensiones la nulidad de los siete (7) actos administrativos ya citados.

La contestación de la demanda El Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y ordenó las notificaciones y traslado de ley, mediante Auto del 14 de enero de 2016. La Fiscalía General de la Nación contesta la demanda y se opone a las pretensiones. Anota que ella actuó de conformidad con el marco legal vigente. Agrega que al momento de la vinculación como Fiscal Delegada ante el Tribunal del Distrito el día 2 de octubre de 2006, el Decreto 4040 del 2004 tenía vigencia, y fue sobre esta base que la entidad demandada liquidó y realizó pagos a su favor, pues en su calidad de autoridad administrativa no cuenta con la facultad de no cumplir las leyes.

Por último, propone las excepciones de caducidad de la acción, inepta demanda, ausencia de vicios de los actos demandados y cumplimiento de un deber legal. En particular, en cuanto a la caducidad de la acción, afirma que la demanda “fue presentada fuera del término establecido para el ejercicio dicho medio de control… debía acatar el término legal de 4 meses…, contrario a ello, acudió tardíamente, encontrándose caducado”.

El 6 de noviembre de 2019 se realiza la audiencia inicial, de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca). No habiendo conciliación, se fija el litigio y se sigue adelante con el trámite del proceso, El 13 de noviembre de 2019 la Fiscalía presenta alegato de conclusión. Lo mismo hace la parte demandante, el 15 de noviembre de 2019.

En uno y otro caso se insiste en las tesis esgrimidas con anterioridad. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, a través de sentencia del 29 de noviembre de 2019, decidió “declarar probada la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho” promovido por la demandante, con estas palabras: El Despacho tomará el día 13 de marzo de 2014, como la fecha en que debe tenerse a la demandante Bertha Lucía Rodríguez Espinel notificada por conducta concluyente de los actos administrativos demandados, es decir, que aquella tendría hasta el 13 de junio de 2014 para presentar la demanda.

Sin embargo, como el término de caducidad se interrumpió con la fecha de presentación de la conciliación extrajudicial, lo cual ocurrió el 23 de mayo de 2014 -a esta fecha habían trascurrido 2 meses 10 días del término para incoar la demanda – término que se reanudó el 13 de agosto de 2014, ante la declaratoria de fallida de la conciliación prejudicial, esto es, que el término para la presentación de la demanda vencería el 3 de octubre de 2014 y como la demanda se presentó el 24 de marzo de 2015 (reverso folio 106.C.1) es claro que a esta fecha para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho había caducado.

Y como consecuencia de ello ordenó la terminación del proceso y el archivo del expediente. El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandante formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión. En particular señaló que los derechos laborales no prescriben, o sea que se pueden exigir en cualquier tiempo, de manera que “el medio de control no caduca”.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Nota preliminar El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado manifestaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado.

Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. Se constata que la parte demandante radicó alegato de conclusión en esta instancia, según consta en el índice 37 a 39 de SAMAI, y además se presentó concepto del Ministerio Público, como obra en el índice 40 de SAMAI.

Fundamentos de la decisión El tema jurídico a resolver consiste en esencia en establecer ¿cómo se armoniza la posibilidad de demandar en cualquier tiempo las prestaciones laborales con la norma que indica que las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho hay que interponerlas dentro de los 4 meses siguientes a la ejecutoria del acto demandado? La Sala empieza por recordar que el acceso a la administración de justicia no es un derecho absoluto y, por ello su ejercicio puede encontrarse limitado, legítimamente, al cumplimiento de algunos requisitos, entre otros, la exigencia de que las acciones se presenten en forma oportuna, según lo dispone la ley.

Para el efecto, se previó la institución jurídica de la caducidad, que se refiere al término de orden público que tiene el interesado para interponer oportunamente las acciones que tenga a su alcance con el fin de buscar la protección de sus derechos, es decir, se trata de un fenómeno que se predica del ejercicio del derecho de acción. De acuerdo con la jurisprudencia desarrollada por esta Corporación, las prestaciones sociales son aquellos pagos que habitual y periódicamente percibe el trabajador, originados en una relación laboral o con ocasión de ella, como por ejemplo el pago del salario; pero, una vez finalizado el vínculo laboral, aquellas dejan de serlo, salvo las correspondientes a la prestación pensional o una sustitución pensional, que pueden ser demandados en cualquier tiempo, aún después de culminado el vínculo laboral.

De igual manera, la Sección Segunda del Consejo de Estado, como regla general, ha entendido que las reclamaciones de los derechos de naturaleza laboral, tratándose de solicitudes de acreencias periódicas, no están sujetas al término de caducidad de 4 meses previsto para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como lo señala la apelante, pero siempre y cuando quien pretenda su pago tenga vigente el vínculo laboral con la entidad que pretende demandar.

Por el contrario, si ya hubiese finalizado la relación laboral, el pago ya no reviste la connotación de periodicidad y, en esa medida, su exigibilidad vía judicial está sometida al término preclusivo de cuatro meses de que trata el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. Dicho lo anterior, y entrando en materia, observa la Sala que es necesario distinguir la caducidad (o prescripción) DE LOS DERECHOS, de la caducidad DE LA ACCIÓN, así: los derechos laborales periódicos se pueden reclamar en cualquier tiempo, o sea que no están sujetos al término de caducidad; pero se exige que sean “periódicos”, o sea que el demandante aún los esté recibiendo habitualmente.

En cambio, las acciones para hacerlos efectivos sí están sometidas a un término. Eso significa que un derecho de esta estirpe se puede exigir en cualquier tiempo (al año, 5 años, 10 años), mediante la reclamación pertinente (empezando por un derecho de petición), pero la respuesta negativa de la Administración hay que demandarla en forma oportuna (para el caso, en el término de 4 meses).

En este orden de ideas, la Sala observa que en este evento operó la caducidad la acción, motivo por el cual se confirmará la sentencia apelada, por las siguientes razones: La actora se retiró el 5 de julio de 2011, o sea que hasta ese día recibió “prestaciones periódicas”. A partir de ese momento tenía tres años para solicitar el reconocimiento de una de sus prestaciones periódicas, como lo es en este caso la bonificación por prescripción. En efecto lo hizo, primero el 24 de enero de 2012, mediante derecho de petición que dio trámite a un procedimiento administrativo interno en la Fiscalía General de la Nación y que concluyó con una respuesta negativa, y luego se adelantó una solicitud de revocatoria directa, el 14 de marzo de 2014, petición esta última que nunca fue respondida y que se asume que en consecuencia agotó la vía gubernativa.

A partir de ese momento Bertha Lucía Rodríguez Espinel tenía cuatro meses para demandar oportunamente los actos administrativos que le negaron su petición, mediante el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, como bien lo anota la sentencia de primera instancia, esos cuatro meses se vencían el 3 de octubre de 2014, y la demanda se presentó el 24 de marzo de 2015, o sea más de cinco meses después de haberse concluido el plazo legal para hacerlo.

En concreto, la sentencia apelada acierta al computar detalladamente los tiempos, con estas palabras: “El Despacho tomará el día 13 de marzo de 2014, como la fecha en que debe tenerse a la demandante Bertha Lucía Rodríguez Espinel notificada por conducta concluyente de los actos administrativos demandados, es decir, que aquella tendría hasta el 13 de junio de 2014 para presentar la demanda.

Sin embargo, como el término de caducidad se interrumpió con la fecha de presentación de la conciliación extrajudicial, lo cual ocurrió el 23 de mayo de 2014 - a esta fecha habían trascurrido 2 meses 10 días del término para incoar la demanda – término que se reanudó el 13 de agosto de 2014, ante la declaratoria de fallida de la conciliación prejudicial, esto es, que el término para la presentación de la demanda vencería el 3 de octubre de 2014 y como la demanda se presentó el 24 de marzo de 2015 (reverso folio 106.C.1) es claro que a esta fecha para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho había caducado”.

Así las cosas, la demanda se presentó en forma extemporánea. Por lo expuesto, esta Sala confirmará el fallo de primera instancia y se abstendrá de condenar en costas, porque no se aprecia mala fe ni deslealtad procesal alguna. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, proferida el día 29 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en esta sentencia.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente HUGO ALBERTO MARÍN HERNÁNDEZ Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA