REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SALA PLENA Bogotá DC, dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 25307-33-33-001-2013-00416-01 Demandante: MERCEDES MUÑOZ GARCÉS Y OTROS Demandado: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Y OTROS Medio de control: MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL EN REPARACIÓN DE LOS PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO DE PERSONAS Asunto: SOLICITUD DE REVISIÓN EVENTUAL DE SENTENCIA Decide la Sala la solicitud de selección de revisión eventual de la sentencia del 26 de mayo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección A mediante la cual se revocó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, se condenó a las entidades demandadas a reparar los perjuicios causados a los miembros del grupo actor.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda La señora Mercedes Muñoz Garcés y otros presentaron demanda1 en ejercicio del medio de control jurisdiccional de reparación de los perjuicios causados a un grupo de personas en contra del Departamento de Cundinamarca, el municipio de Fusagasugá (Cundinamarca) y la Constructora Santa María de Fusagasugá Ltda en liquidación, con el fin de que se les declarase patrimonialmente responsables por los daños que presentan los predios de su propiedad ubicados en la Urbanización Santa María de los Ángeles en el municipio de Fusagasugá (Cundinamarca) los cuales fueron construidos sobre terreno no apto para actividad constructiva y con 1 El 16 de agosto de 2013. 2 Expediente: 25307-33-33-001-2013-00416-01 Actor: Mercedes Muñoz Garcés y otros Mecanismo de revisión eventual deficiencias estructurales, también por la vulneración de distintos derechos colectivos y por el incumplimiento de las sentencias de primera y segunda instancias proferidas por el Juzgado Administrativo del Circuito Judicial de Girardot2 y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de acción popular no. 25000-23-15-000-2005-00434, que ordenaron la reubicación de todos los habitantes y propietarios de la mencionada urbanización a otras viviendas libres de riesgo o en mejores condiciones (índice 2 SAMAI – archivo ED_01).

Como fundamento fáctico la parte actora expuso, en síntesis, lo siguiente: 1) El 28 de agosto de 1995, la empresa Constructora Santa María de Fusagasugá Ltda adquirió el lote de terreno donde actualmente se encuentra construida la Urbanización Santa María de los Ángeles en el cual se proyectó la construcción de viviendas de interés social con 384 apartamentos en 32 bloques de 3 pisos, cada uno con 4 apartamentos, dicha urbanización contó con licencia de construcción conferida el 5 de enero de 1996 por la Junta de Planeación Municipal de Fusagasugá y con permiso para la enajenación de las unidades habitacionales construidas desde el 27 de enero de 1997. 2) Con el paso de los años los habitantes y propietarios de la Urbanización Santa María de los Ángeles advirtieron distintas fallas en el sistema estructural de las edificaciones y, debido a los problemas de habitabilidad promovieron la acción popular identificada con radicación número 2005-00434, la cual fue decidida a favor de los demandantes en sentencia proferida el 19 de octubre de 2009 por el Juzgado Administrativo del Circuito Judicial de Girardot que concedió el amparo de los derechos colectivos invocados y ordenó a las entidades demandadas, entre otras directrices, la reubicación de todos los propietarios y arrendatarios de la Urbanización Santa María de los Ángeles a otras viviendas libres de riesgo o en mejores condiciones, sentencia que fue modificada parcialmente y confirmada en lo demás en providencia del 9 de junio de 2010 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección A. 3) Desde la fecha en que fue proferida la sentencia de segunda instancia hasta la radicación de la presente demanda aún no se han reubicado los habitantes de la 2 Juzgado único para la fecha de expedición de la sentencia que fue el 19 de octubre de 2009. 3 Expediente: 25307-33-33-001-2013-00416-01 Actor: Mercedes Muñoz Garcés y otros Mecanismo de revisión eventual Urbanización Santa María de los Ángeles, lo cual ocasionó perjuicios a los demandantes debido a la violación de los derechos colectivos3 que se pretendían proteger en la acción popular no. 2005-00434, los cuales se traducen en pérdidas económicas y la depreciación del valor de cada vivienda toda vez que, según las pruebas que reposan en dicho expediente, están catalogadas como inhabitables y en peligro de derrumbe inminente. 2.

El trámite procesal 1) El Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Girardot mediante sentencia4 emitida el 28 de mayo de 2018 declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento de Cundinamarca, también declaró probada la excepción de inexistencia del daño propuesta por el municipio de Fusagasugá con fundamento en que el daño no es cierto en la medida en que la orden de reubicación de las personas beneficiadas en el fallo del proceso de la acción popular no. 2005-00434 conlleva, intrínsecamente, el reconocimiento de su valorización con el paso del tiempo, por lo cual solo después de la reubicación de dichas personas y ante la posibilidad de que las nuevas viviendas no cumplan con todas las especificaciones se tendría una consolidación del daño emergente, sumado al hecho de que no están probados el lucro cesante y los perjuicios morales, es decir, no están demostrados los perjuicios individuales de quienes integran el grupo actor, requisito fundamental para determinar la responsabilidad patrimonial de las entidades demandadas, de modo que no analizó los demás elementos constitutivos de la responsabilidad y negó las pretensiones de la demanda (índice 2 SAMAI – archivo ED_03 – fls. 136 a 167). 2) La parte actora interpuso5 recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia con sustento en que se hizo un indebido análisis del caso, toda vez que, está demostrada la violación de los derechos colectivos por haber transcurrido alrededor de 7 años sin que se cumpla la orden de reubicación 3 Acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos con respeto de las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y con prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y los derechos de los consumidores y usuarios; la seguridad y salubridad públicas y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. 4 Notificada electrónicamente el 29 de mayo de 2018. 5 El 1º de junio de 2018. 4 Expediente: 25307-33-33-001-2013-00416-01 Actor: Mercedes Muñoz Garcés y otros Mecanismo de revisión eventual contemplada en el fallo de la acción popular, tanto así que se han decidido múltiples incidentes de desacato en contra del alcalde de Fusagasugá por el incumplimiento de dicha orden; de otro lado, en el expediente reposan distintas pruebas, como lo son las sentencias y decisiones emitidas en el proceso de la acción popular, los contratos de arrendamiento, recibos, un dictamen pericial y otras que comprueban los perjuicios causados al grupo actor y permiten establecer el nexo causal y la omisión de las entidades en cumplir las sentencias, por lo tanto, no es de recibo el argumento de esperar a que sean entregadas las nuevas viviendas para determinar los perjuicios puesto que eso puede nunca suceder y, por el contrario, el daño está plenamente demostrado desde el año 2011 cuando se declaró la imposibilidad de vivir en los predios de la Urbanización Santa María de los Ángeles por ser inhabitables, situación que ha causado un detrimento patrimonial a sus propietarios y habitantes y padecimientos en su salud física y mental (índice 2 SAMAI – archivo ED_03 – fls. 184 a 187). 3) A través de sentencia6 emitida el 26 de mayo de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección A revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declaró patrimonialmente responsables al Departamento de Cundinamarca, al municipio de Fusagasugá y a la Constructora Santa María de Fusagasugá por los perjuicios causados a los miembros del grupo demandante, en consecuencia, condenó a las mencionadas entidades a pagar por concepto de daño emergente el valor total actualizado de dos mil doscientos cuarenta y tres millones ochocientos cincuenta y siete mil quinientos veintisiete pesos con setenta y dos centavos ($2.243`857.527,72) (índice 2 SAMAI – archivo ED_CUADPPAL – fls. 128 a 196).

El tribunal concluyó que se reúnen los elementos para configurar la responsabilidad patrimonial del Estado por las siguientes razones: a) Siempre que las autoridades públicas incurran en omisión de los deberes propios del Estado son susceptibles de imputación de responsabilidad frente al daño antijurídico que se cause en razón de la omisión. 6 Notificada electrónicamente el 6 de julio de 2022. 5 Expediente: 25307-33-33-001-2013-00416-01 Actor: Mercedes Muñoz Garcés y otros Mecanismo de revisión eventual b) El daño consiste en el menoscabo y deterioro de las viviendas de la Urbanización Santa María de los Ángeles que no son habitables por las fallas estructurales que presentan a raíz de su construcción, lo cual lesiona los derechos individuales de los propietarios y habitantes y se pueden apreciar materialmente, daño antijurídico que no están en la obligación de soportar. c) Existe una omisión imputable a las autoridades públicas demandadas por el incumplimiento de los fallos judiciales emitidos en el proceso de la acción popular no. 2005-00434, en los cuales se ordenó la protección de los derechos colectivos y la reubicación de los habitantes y propietarios de la Urbanización Santa María de los Ángeles a otras viviendas libres de riesgo o en mejores condiciones. d) La órdenes judiciales son de obligatorio cumplimiento y su incumplimiento constituye una causa material generadora de daños y perjuicios al grupo demandante por la responsabilidad que les asiste a las entidades demandadas en cumplir las sentencias condenatorias. e) En el expediente obran múltiples pruebas, entre ellas, el avalúo comercial de los inmuebles (prueba anticipada) y la prueba para mejor proveer decretada en la segunda instancia mediante la cual se ofició al municipio de Fusagasugá, al apoderado de la parte actora y a la Personería de Fusagasugá para que rindieran un informe sobre las actuaciones relacionadas con el cumplimiento de las sentencias de primera y segunda instancias proferidas en el proceso de acción popular no. 2005-00434, medios probatorios a partir de las cuales se evidencia el incumplimiento de la orden de reubicación por más de 7 años y la persistente vulneración de los derechos colectivos de los habitantes de la Urbanización Santa María de los Ángeles. f) En cuanto al daño emergente, sostuvo que la reubicación de los propietarios y habitantes de la Urbanización Santa María de los Ángeles conlleva el reconocimiento de la desvalorización de las unidades habitaciones y solo después de la reubicación se puede consolidar y tasar el daño; no obstante, como la reubicación no se ha efectuado y la población se encuentra en incertidumbre por las actuaciones fallidas de la administración municipal es procedente la indemnización reconociendo el valor del avalúo actualizado de los inmuebles desde el año 2012 6 Expediente: 25307-33-33-001-2013-00416-01 Actor: Mercedes Muñoz Garcés y otros Mecanismo de revisión eventual conforme el dictamen pericial practicado; por su parte, el lucro cesante y los perjuicios morales no están probados. 4) El 8 de julio de 2022, el Departamento de Cundinamarca solicitó la aclaración de la sentencia, la cual fue resuelta en forma negativa mediante auto de 22 de abril (sic) de 20227 (índice 2 SAMAI – archivo ED_CUADPPAL – fls. 230 a 238). 3.

La solicitud de revisión eventual El municipio de Fusagasugá presentó8 solicitud de revisión eventual de la sentencia proferida el 26 de mayo de 2022 (índice 2 SAMAI – archivo ED_CUADPPAL – fls. 243 a 263) con sustento en lo siguiente: a) No existe una posición consolidada del Consejo de Estado en los siguientes temas: i) ¿los fallos judiciales proferidos en acciones populares y su incumplimiento constituyen hecho generador de daño que pueda ser objeto de imputación de responsabilidad a las autoridades públicas y objeto de indemnización a través del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo de personas? y, ii) ¿a través del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo de personas se puede recibir doble indemnización del Estado por un mismo daño imputable a este? b) En la sentencia objeto de solicitud de revisión eventual se condenó al municipio de Fusagasugá a pagar una doble indemnización en favor de los demandantes, si se tiene en cuenta que en el proceso de acción popular se ordenó la reubicación de los habitantes de la Urbanización Santa María de los Ángeles en otro inmueble de similares o mejores características y, a su vez, en este proceso se ordenó pagar al grupo el valor de las viviendas al valor presente, por lo tanto, la sentencia tiene divergencias o vacíos en su interpretación ya que no se hizo alusión a esta doble indemnización ni a cómo debe actuar la administración frente a los propietarios que resulten reubicados. 7 La providencia fue proferida en realidad en el mes de julio y fue notificada por estado el 2 de agosto de 2022. 8 El 12 de agosto de 2022. 7 Expediente: 25307-33-33-001-2013-00416-01 Actor: Mercedes Muñoz Garcés y otros Mecanismo de revisión eventual c) La sentencia es desproporcionada y lesiva ya que el fallo de la acción popular se mantiene incólume y se debe cumplir, lo cual genera un enriquecimiento ilícito en favor de terceros y afecta al municipio de Fusagasugá y sus habitantes quienes, con sus tributos, deben pagar una doble indemnización a los propietarios de la Urbanización Santa María de los Ángeles porque se deben reubicar y, además, pagarles el valor de sus viviendas. d) Se configura un detrimento fiscal del municipio de Fusagasugá porque, además de los recursos destinados para el cumplimiento del fallo de la acción popular, se debe disponer la suma de $2.243`857.527,72, valor que corresponde solo a 25 propietarios de la Urbanización Santa María de los Ángeles, sin considerar que dicha urbanización consta de 229 viviendas. e) En el expediente no están acreditados los perjuicios supuestamente causados y el tribunal dio un alcance probatorio a una situación que no corresponde, porque el incumplimiento de la sentencia del proceso de la acción popular no puede constituir un daño para efectos de ordenar una indemnización, inclusive, el mecanismo legal que tienen los ciudadanos para exigir el cumplimiento de las sentencias en el caso de acciones populares es el incidente de desacato, los cuales ya se han agotado pero el municipio ha demostrado que ha adelantado acciones para su cumplimiento, por otra parte, ni siquiera se acudió a la prueba trasladada para haber valorado en este proceso las pruebas recaudadas en la acción popular. f) Finalmente, no se determinó el porcentaje en que deben concurrir las entidades condenadas solidariamente para el giro de los recursos.

II. CONSIDERACIONES La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para decidir sobre la selección de la solicitud de revisión eventual de la sentencia proferida el 26 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección A, con fundamento en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 que adicionó el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, en concordancia con el parágrafo 1 del artículo 13 del Acuerdo 80 de 20199. 9 Reglamento interno del Consejo de Estado. 8 Expediente: 25307-33-33-001-2013-00416-01 Actor: Mercedes Muñoz Garcés y otros Mecanismo de revisión eventual 1) En primer lugar, es menester precisar que el legislador contempló el mecanismo de revisión eventual con el fin de unificar la jurisprudencia en los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de perjuicios causados a un grupo de personas y así lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a asuntos que compartan los mismos supuestos de hecho y de derecho, cabe resaltar que no se trata de una tercera instancia para controvertir el análisis fáctico, jurídico o probatorio realizado por el juez sino de una herramienta para garantizar la aplicación uniforme de derecho, la cual no es absoluta ni automática. 2) En segundo término, los artículos 273 y 274 de la Ley 1437 de 2011 contemplan los requisitos para la procedencia de la solicitud de revisión eventual, así: a) debe ser a petición de parte o del Ministerio Público, b) procede contra sentencias o providencias proferidas por Tribunales Administrativos que finalicen el proceso y no sean susceptibles del recurso de apelación ante el Consejo de Estado, c) la petición debe formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la ejecutoria de la respectiva providencia, d) debe contener la exposición razonada sobre las circunstancias que imponen la revisión y acompañarse de las providencias relacionadas con la solicitud, e) en los siguientes casos: i) cuando la providencia objeto de solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales y, ii) cuando la providencia objeto de solicitud de revisión se oponga en los mismos términos a que se refiere el inciso anterior a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta Corporación. 3) En ese contexto normativo se observa que la solicitud de revisión eventual cumple parcialmente con los requisitos para su procedencia, por lo siguiente: a) La petición de revisión eventual fue presentada a solicitud de parte por el municipio de Fusagasugá contra la sentencia de segunda instancia emitida el 26 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección A, la cual finalizó el proceso y no es susceptible de recursos ante el Consejo de Estado. 9 Expediente: 25307-33-33-001-2013-00416-01 Actor: Mercedes Muñoz Garcés y otros Mecanismo de revisión eventual b) La anterior providencia fue objeto de una petición de aclaración por el Departamento de Cundinamarca, solicitud que fue resuelta en forma negativa mediante auto de 22 de abril (sic) de 2022 notificado por estado el 2 de agosto de 2022, por lo cual la solicitud se radicó oportunamente el 12 de agosto de 2022 dentro de los 8 días siguientes a la ejecutoria de la decisión. c) En la petición se expusieron las circunstancias que imponen la revisión, sin embargo, a pesar de que la entidad demandada municipio de Fusagasugá afirmó que existe un vacío legal porque, a su juicio, los fallos judiciales proferidos dentro del proceso de la acción popular no. 2005-00434 y en el presente medio de control imponen una doble indemnización a favor de los demandantes y, además, que no se encuentra definido si el incumplimiento de una decisión judicial puede ser causa generadora de daño, lo cierto es que no desarrolló dichos argumentos en consonancia con las causales de procedencia de la revisión eventual, pues, no indicó cuál es la supuesta contradicción o divergencia interpretativa de la ley aplicada entre tribunales ni mucho menos si la providencia objeto de solicitud se opone a una sentencia de unificación del Consejo de Estado y, no corresponde a esta Corporación interpretar el sentido y alcance de la solicitud de revisión eventual, más aún cuando la entidad hace referencia a dos acciones o medios de control que son sustancialmente distintos.

Por el contrario, lo que hace el municipio de Fusagasugá es alegar distintas razones de inconformidad relacionadas con el análisis fáctico y probatorio realizado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia objeto de solicitud de revisión eventual, al punto que considera que esta resulta desproporcionada y lesiva y que no están acreditados los perjuicios, por lo tanto, es claro que lo que pretende la entidad es discutir la decisión y el fondo de la controversia, empero, como se dijo en precedencia, este mecanismo no supone una tercera instancia para reabrir el debate del caso ni es automático o absoluto. 4) Así las cosas, la Sala estima que no hay lugar a seleccionar la solicitud de revisión eventual de la sentencia proferida el 26 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección A, por cuanto no se cumple con la finalidad del mecanismo toda vez que no se especificó cuál es la necesidad de unificar jurisprudencia en el presente asunto. 10 Expediente: 25307-33-33-001-2013-00416-01 Actor: Mercedes Muñoz Garcés y otros Mecanismo de revisión eventual Por lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA – SALA PLENA, R E S U E L V E: 1º) Abstiénese de seleccionar para revisión la sentencia de 26 de mayo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección A. 2º) Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo, previas las constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrado Magistrada (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma digital SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.