Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-06405-00 Accionante: INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Y OTRO Acción: TUTELA Tema: Falta de relevancia constitucional en la acción de tutela contra providencia judicial.
El debate gira en torno a aspectos de índole económica y pretende reabrir la controversia ya resuelta por el juez natural. Decisión: Declara improcedente. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el Instituto Financiero de Casanare (IFC) contra el Tribunal Administrativo de Casanare y el Juzgado Quinto Administrativo de Yopal.
I. SÍNTESIS DEL CASO 1.1. El IFC, por intermedio de su representante legal, solicitó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estima vulnerados con ocasión de las providencias de 1° de abril y 24 de julio de 2025, por medio de las cuales el Juzgado Quinto Administrativo de Yopal y el Tribunal Administrativo de Casanare denegaron la expedición del mandamiento ejecutivo en proceso con radicado núm. 85001-33-33-005-2025-00027-00/01. 1.2.
Como hechos que antecedieron a la interposición de la tutela, la entidad accionante relató que, con respaldo en el Pagaré No. 4114127 del 23 de abril de 2013, concedió un crédito de fomento bajo el régimen de derecho privado a los señores Ermides González Ríos y Adiela Marulanda Cañas por la suma de $12.476.577. 1.3. Dijo que, en el año 2016, promovió demanda ejecutiva contra los señores González Ríos y Marulanda Cañas.
El trámite correspondió al Juzgado Segundo Civil Municipal de Yopal, autoridad que, en septiembre de 2016, libró mandamiento ejecutivo y, en julio 2017, ordenó seguir adelante con la ejecución. No obstante, en noviembre de 2024, declaró falta de competencia sobreviniente y la nulidad de lo actuado, remitiendo el asunto a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. 1.4.
La demanda correspondió al Juzgado Quinto Administrativo de Yopal, quien, mediante auto del 1° de abril de 2025, decidió abstenerse de continuar con la ejecución por no haberse constituido en debida forma el título ejecutivo complejo y, en Radicación: 11001-03-15-000-2025-06405-00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consecuencia, declaró terminado el proceso.
Para tal efecto, argumentó que la demandante solo allegó el pagaré y la carta de instrucciones, omitiendo aportar el contrato de mutuo, que es un presupuesto sine qua non para la ejecución del contrato estatal. Además, advirtió que la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado y el artículo 215 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) señalan que los títulos ejecutivos en esta jurisdicción deben aportarse en original o copia auténtica, lo que no se cumplió en este caso porque el pagaré y la carta de instrucción fueron aportados en copia simple. 1.5.
La entidad ejecutante apeló la anterior decisión y, mediante proveído del 24 de julio de 2025, el Tribunal Administrativo de Casanare la confirmó por las mismas razones del a quo. Precisó que el juez administrativo debe examinar el título bajo los presupuestos del artículo 297 CPACA. En tal sentido, señaló que, si bien el IFC es una empresa industrial y comercial del Estado y sus actos se rigen por el derecho privado (artículo 93 de la Ley 489 de 1998), sus contratos están sujetos al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, establecido en la Ley 80 de 1993, en cuanto a sus requisitos formales, entre los que se encuentra la solemnidad del escrito (artículo 39).
Asimismo, señaló que el pagaré y la carta de instrucciones por sí solos no suplen la exigencia de aportar el contrato de mutuo estatal. 1.6. La entidad accionante alegó en la tutela que las decisiones atacadas incurrieron en violación directa de la Constitución, porque no tuvieron en cuenta que la Corte Constitucional, en el Auto A-2014 de 2024, señaló que la competencia para conocer esta clase de asuntos es de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, y aclaró que no debía mediar contrato escrito dado que el asunto se rige por el derecho privado y que el pagaré presta mérito ejecutivo por sí mismo, a la luz del artículo 297, numeral 3º, del CPACA.
Dijo que, en tal sentido, la providencia explicó que, conforme lo establecido en los artículos 85 y 93 de la Ley 489 de 1998 y la Ley 1150 de 2007, las empresas industriales y comerciales del Estado, en cuanto al giro ordinario de sus negocios —como en este caso en cuanto al otorgamiento de un crédito—, se rigen por el derecho privado.
Por tanto, no les aplica la ritualidad del contrato estatal escrito de la Ley 80 de 1993. Argumentó que el acuerdo de voluntades en el que se sustentó la demanda ejecutiva es un contrato de mutuo consensual que se rige por el Código Civil y el Código de Comercio, razón por la cual se perfecciona con la entrega del dinero objeto de crédito, sin que se requiera la solemnidad del escrito.
Entonces, exigir un contrato escrito es imponer un requisito inexistente en la norma sustantiva aplicable. Señaló que la decisión del Tribunal tiene un salvamento de voto en el que el magistrado disidente indicó que el pagaré es un título valor autónomo que contiene una obligación clara, expresa y exigible. Y que el cambio de la jurisdicción civil a la contenciosa- administrativa no muta los requisitos ni la naturaleza del negocio jurídico, por lo que no es necesario que el contrato de mutuo se aporte por escrito para efectos de librar mandamiento de pago.
Además, el magistrado expuso que negar el acceso a la jurisdicción en este caso puede abocar a un detrimento patrimonial para la entidad. 1.7. Sostuvo que las decisiones controvertidas incurrieron en defecto fáctico porque no tuvieron en cuenta que en el proceso objeto de estudio ya se había proferido mandamiento de pago por parte del Juzgado Segundo Civil Municipal desde el 12 de septiembre de 2016, y que, con auto del 10 de julio de 2017, se ordenó seguir adelante la ejecución. Radicación: 11001-03-15-000-2025-06405-00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que el expediente fue remitido en formato digital por el juzgado civil, donde reposa el original físico desde 2016.
Por tanto, al negar la ejecución por no haberse presentado el pagaré en físico y original, sin siquiera requerir el documento al despacho de origen, la autoridad judicial accionada incurrió en denegación de justicia. Señaló que, al restar mérito ejecutivo al pagaré y exigir un contrato adicional, el juez negó la fuerza probatoria de un documento que cumple con todos los requisitos de los artículos 621 y 709 del Código de Comercio. 1.8.
Alegó que se configuró un defecto sustantivo al interpretar la normativa aplicable de manera restrictiva, irrazonable y contraria a la Constitución. En específico, señaló que, de acuerdo con el numeral 3º del artículo 297 del CPACA, además de los actos que declaren el incumplimiento o el acta de liquidación, también presta mérito ejecutivo cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, como ocurre en este caso con el título valor respecto del contrato de mutuo.
Empero, “de manera obstinada los juzgadores omiten esta parte de la norma y exigen un contrato escrito, como si solo ello fuere ejecutable o si se tratara de un proceso contractual”. Arguyó que el Juzgado Quinto Administrativo de Yopal desconoció que lo actuado en la jurisdicción ordinaria civil, esto es, el mandamiento ejecutivo y la orden de seguir adelante con la ejecución, guardaba validez y que, en virtud del principio de perpetuatio juridictions, y de acuerdo con lo manifestado por la Corte Constitucional en el Auto 629 de 2025, el proceso debía ser devuelto al Juzgado Segundo Civil Municipal de Yopal.
En suma, estima que las autoridades accionadas dejaron de aplicar los artículos 2, 29 y 229 de la Constitución; el artículo 297, numeral 3º, del CPACA; el artículo 99 numeral 5º, ibidem; los artículos 85 y 93 de la Ley 498 de 1998, el artículo 93 de la Ley 1474 de 2011, los artículos 2221 y 2222 del Código Civil y los artículos 621 y 709 del Código de Comercio. 1.10.
Argumentó que las decisiones cuestionadas incurrieron en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto al exigir un título complejo integrado por el contrato escrito, pese a que se trata de un negocio jurídico consensual, como lo es el mutuo comercial, carga imposible de cumplir y un formalismo excesivo que sacrifica el derecho sustancial.
Además, desconoce que la Ley 2213 de 2022 permite que las actuaciones se adelanten en formato digital. 1.11. Con fundamento en lo anterior, formuló las siguientes pretensiones: Solicitamos de manera muy respetuosa a los Honorables Magistrados, obtener a través de su justicia la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al Acceso a la Administración de Justicia de mi representado Instituto Financiero de Casanare, por indebida valoración probatoria, exceso ritual manifiesto y violación directa de la Constitución, dentro del proceso ejecutivo de radicado 85001-33-33-005-2025-00027-00, en que incurren el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal y el Tribunal Administrativo de Casanare, así como otros que sufren la misma suerte por la misma interpretación. Con las decisiones adoptadas por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal, en auto de 01 de Abril de 2025, en la cual se dispuso: “PRIMERO. AVOCAR el conocimiento del asunto.
SEGUNDO. ABSTENERSE de continuar con la ejecución solicitada por el INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC, en contra de ERMINES GONZÁLEZ RÍOS y ADIELA MARULANDA CAÑAS, por no haberse constituido en debida forma el título ejecutivo, de conformidad con lo expuesto en la presente providencia. En Radicación: 11001-03-15-000-2025-06405-00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consecuencia, DECLARAR terminado el proceso.” Y la confirmatoria, emitida por el Tribunal Administrativo de Casanare en providencia de fecha 24 de Julio de 2025, se desconoce los derechos fundamentales al debido proceso y al Acceso a la Administración de Justicia del IFC, en consecuencia solicito comedidamente:
PRIMERO: Amparar los derechos fundamentales al Debido Proceso y al Acceso a la Administración de Justicia del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE, que se desconocieron por el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL en auto emitido en fecha 01 de Abril de 2025 y su confirmatorio, emitido el 24 de Julio de 2025 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE dentro del proceso 85001-33- 33-005-2025-00027-00.
SEGUNDO: En consecuencia, declarar sin valor ni efecto el auto de fecha 01 de Abril de 2025 emitido por el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL, así como la decisión que desato la apelación, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE en fecha 24 de Julio de 2025, dentro del medio de control 85001-33-33-005-2025-00027-00, por encontrarse tales decisiones afectadas por indebida valoración probatoria al restarle merito ejecutivo al pagare 4114127 y exceso ritual manifiesto al exigir adosar al expediente un contrato de mutuo con la ritualidad de constar por escrito, ajena a este tipo de contratos de régimen civil, y tener por no aportado el original del pagare, pese a que fue adjuntado con la demanda presentada el 01 de febrero de 2016 ante el Juzgado Segundo Civil Municipal, y por ende, que obra en el expediente físico que reposa en el citado despacho; así como por defecto sustancial dado el sacrificio del derecho sustancial y el desconocimiento de precedente judicial vertical y por esa vía cercenar injustamente los derechos fundamentales al Debido Proceso y al Acceso a la Administración de Justicia del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC.
TERCERO: Que se ordene a los accionados JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE, que en lo de su competencia, en el impostergable término de 48 horas, contadas a partir de la notificación del fallo de tutela, rehacer las actuaciones procesales censuradas, para que en su lugar el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL, libre mandamiento de pago y/o ordene seguir adelante en la ejecución, decrete medidas cautelares a favor del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE y en contra de los demandados ERMIDES GONZALEZ RIOS Y ADIELA MARULANDA CAÑAS, dentro del proceso ejecutivo 85001-33-33-005-2025-00027-00 y se abstenga de exigir requisitos innecesarios en este tipo de procesos.
Subsidiariamente, en caso que el Honorable Consejo de Estado, estime que la causa judicial debe mantenerse en conocimiento del Juzgado Segundo Civil Municipal de Yopal, al haberse tramitado en ese despacho el proceso al punto de haber emitido la orden de seguir adelante con la ejecución y aprobar las respectivas liquidaciones, se ordene a los accionados JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE, que en lo de su competencia, en el impostergable término de 48 horas, contadas a partir de la notificación del fallo de tutela, rehacer las actuaciones procesales censuradas, para que en su lugar el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL, mantenga mandamiento de pago y medidas cautelares a favor del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE y remita el proceso al JUZGADO SEGUNDO CIVIL MUNICIPAL, a efectos que el citado despacho mantenga el mandamiento de pago, la orden de seguir adelante en la ejecución y las medidas cautelares a favor del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE, siga conociendo del proceso, y lo adelante hasta su terminación.
CUARTO. Que se ordene que el presente fallo tenga efecto Inter comunis6 o se extienda, respecto de los procesos ejecutivos que cursen en los Juzgados Administrativos de Yopal, en los que sea demandante el INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE, y en los que se desconozca el pagare como título ejecutivo autónomo, existan similares supuestos Radicación: 11001-03-15-000-2025-06405-00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fácticos y jurídicos o que se presente análogas circunstancias, así como ordenar al JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE, que en lo de sucesivo se abstengan de incurrir en las conductas que dieron origen a la presente acción.
QUINTO. Que por parte del Juez Constitucional se realice verificación del cumplimiento del fallo de tutela proferido. II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. Mediante auto del 20 de octubre de 2025, el despacho sustanciador admitió la tutela y vinculó en calidad de terceros con interés al Juzgado Segundo Civil Municipal de Yopal y a los señores Ermides González Ríos y Adiela Marulanda Cañas. 2.2.
El Tribunal Administrativo de Casanare reiteró los fundamentos de la providencia cuestionada y, con base en estos, alegó que no se configuraron los defectos alegados ni existió vulneración al debido proceso ni al acceso a la administración de justicia. Finalmente, remitió el enlace de acceso al expediente digital del proceso ejecutivo. 2.3.
El Juzgado Quinto Administrativo de Yopal refutó la afirmación del accionante según la cual la Corte Constitucional habría calificado la idoneidad del título ejecutivo, pues en el caso concreto no se ha planteado un conflicto de jurisdicción que haya sido resuelto por esa corporación. Además, si bien la Corte ha dirimido tales conflictos, asignando la competencia a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, esto no involucra un juicio sobre la idoneidad de los documentos que se allegan como títulos ejecutivos, pues tal aspecto excede el ámbito de sus competencias.
Alegó que era imposible que el Auto 629 de 2025 hubiera sido aplicado en el sub lite, pues se profirió el 13 de mayo de 2025, mientras que la decisión atacada se dictó el 1º de abril de 2025. Señaló que el despacho no ha vulnerado derechos fundamentales y, por el contrario, garantizó el debido proceso. En tal sentido, recalcó que la acción de tutela es un mecanismo excepcional y no una tercera instancia para reabrir debates ya clausurados en el proceso ejecutivo, ni el escenario para modificar lo ya resuelto por el juez natural. 2.4.
El Juzgado Segundo Civil Municipal de Yopal y los señores Ermides González Ríos y Adiela Marulanda Cañas guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto por el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto.
3.2. ANÁLISIS DE LA SALA Radicación: 11001-03-15-000-2025-06405-00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.1. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El análisis de las acciones de tutela contra providencias judiciales exige una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial. 3.2.1.1.
Frente al requisito general de relevancia constitucional La Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, al sintetizar los requisitos generales y especiales de procedencia de la tutela contra decisiones judiciales, más tarde acogidos también por esta corporación1, indicó que un asunto sometido al estudio del juez de tutela tiene relevancia constitucional cuando “se plantea una confrontación de la situación suscitada por la parte accionada con derechos de carácter constitucional fundamental, por cuanto los debates de orden exclusivamente legal son ajenos a esta acción pública”.
Más recientemente, con la sentencia SU-215 de 20222, la Corte Constitucional hizo énfasis en “la necesidad de que la acción de tutela contra providencias judiciales satisfaga el requisito de relevancia constitucional, el cual encuentra su razón de ser en el carácter subsidiario de dicha acción y en la especialidad tanto de los jueces de tutela como de los jueces ordinarios”.
Consideración a la cual agregó que: En esta línea, el simple alegato de la vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la justicia no es suficiente para cumplir con el requisito de relevancia constitucional, pues se requiere demostrar de manera razonable una restricción desproporcionada a los derechos mencionados.
Por ello, corresponde a la Sala examinar, en primer término, si en este caso estaría cumplido el requisito de relevancia constitucional, y para ello se detendrá en los criterios que la jurisprudencia ha desarrollado para el efecto. 3.2.1.2. Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional En la referida sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional indicó que el primero de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es que la cuestión que se discute resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que: (…) el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. 1 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación julio 31 de 2012 (C. P. María Elizabeth García González). 2 M. P. Natalia Ángel Cabo. Radicación: 11001-03-15-000-2025-06405-00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional, pues si no lo hace, corre el riesgo de involucrarse en aspectos que solo corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.
Así, en la sentencia C-590 de 2005, la Corte precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”. A partir de esta sentencia, el concepto de la relevancia constitucional ha sido decantado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
En la sentencia SU–573 de 20193, el alto tribunal explicó que este requisito persigue tres finalidades: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales. (ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad.
(iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. Estas finalidades fueron también reiteradas por la Corte Constitucional en la citada sentencia SU-215 de 2022, decisión en la cual, además, expuso la clave que sirve al juez de tutela para aplicarlas, cual es “el correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico” 4. 3.2.1.3.
La competencia e independencia jurisdiccional La segunda finalidad de la relevancia constitucional consiste en preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o con un marcado contenido económico.
La Corte Constitucional ha conceptualizado así este segundo elemento de la relevancia5: La controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico. Según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, esto es, aquellas relativas a un derecho de índole económica, deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, dado que ‘le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario’, so pena de ‘involucrarse en [cuestiones] que corresponde definir a otras jurisdicciones’.
En tales términos, un asunto carece de relevancia constitucional, según lo 3 M. P. Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido luego reiterado en las sentencias SU-128 de 2021 y SU- 103 de 2022 4 Dijo la Corte: “a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces;
(iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal”. 5 Sentencia SU–573 de 2019 (M.P. Carlos Bernal Pulido).
Radicación: 11001-03-15-000-2025-06405-00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ha considerado la Corte, (i) cuando la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma “de rango reglamentario o legal”, salvo que de esta ‘se desprend[a]n violaciones a los derechos y deberes constitucionales’ o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general.
En esa medida, siguiendo el planteamiento de la Corte Constitucional, un asunto carece de relevancia constitucional cuando el debate planteado por la parte actora es de naturaleza meramente legal y/o económica. Sin embargo, en la reciente SU-215 de 2022, al respecto se señaló que: (…) no significa que en todos los casos en los que se cuestione la definición y aplicación judicial de normas de rango legal se incumple el requisito de relevancia constitucional […] en la labor judicial la indebida aplicación de normas de rango legal puede derivar en una violación de derechos fundamentales.
Justamente esa situación es la que sustenta la existencia, caracterización y definición del defecto sustantivo. En todo caso, la relevancia constitucional exige que el accionante vincule la discusión legal con la violación de una garantía fundamental o, en otros términos, que explique con suficiencia el por qué la interpretación o aplicación de una norma de rango legal afectó garantías constitucionales”.
Y, para precisar aún más el alcance de este planteamiento, el referido fallo de unificación advirtió: Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental. Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales;
(ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales y las sentencias de anulación; (iv) procesos ejecutivos, entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.
En suma, el asunto debe trascender al plano constitucional, y ello se logra cuando la argumentación no se limita a buscar la protección de los intereses económicos y/o legales que identifican particularmente a la parte actora, sino que justifica razonablemente la afectación desproporcionada de los derechos fundamentales que se invocan. 3.2.1.4.
La instancia adicional La Sala analizará directamente si en este asunto se cumple con el tercero de los criterios de relevancia constitucional arriba referidos, con el cual se busca evitar que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. Frente a este elemento, la Corte Constitucional ha dicho6: Tercero, la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad.
Según la jurisprudencia constitucional, ‘la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios’, pues la competencia del juez de tutela se restringe ‘a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal’.
En este orden de ideas, la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la 6 Cfr. la ya citada sentencia SU-573 de 2019 (M.P. Carlos Bernal Pulido). Radicación: 11001-03-15-000-2025-06405-00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales.
Solo así se garantizaría ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones’, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios. En desarrollo de la finalidad comentada, en la sentencia SU-215 de 2022, y reiterando lo expuesto en la SU-128 de 2021, la Corte estableció que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado”, pues, según explicó, solo de esa forma se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se evita que el recurso de amparo sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial.
Frente al tercer presupuesto de la relevancia constitucional, además de lo dicho por la jurisprudencia citada, cabe destacar que en el fallo C-590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.
No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”.
(Subrayas de la Sala). Bajo este criterio, se tiene que, al menos en principio, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que generan en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, o en el análisis de la jurisprudencia aplicable al mismo, resulta evidente que este mecanismo está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se desconocería la autonomía e independencia del juez natural. 3.2.2.
Caso concreto En este caso, el Instituto Financiero de Casanare se encuentra inconforme con los autos del 1º de abril y 24 de julio de 2025, por medio de los cuales el Juzgado Quinto Administrativo de Yopal y el Tribunal Administrativo de Casanare decidieron abstenerse de continuar con el proceso ejecutivo promovido contra los señores Ermides González Ríos y Adiela Marulanda Cañas, por no haberse constituido en debida forma el título ejecutivo y, en consecuencia, declararon terminado ese trámite.
En concreto, las inconformidades planteadas por la entidad accionante en la tutela consisten en que, a su juicio, las autoridades accionadas: (i) no tuvieron en cuenta que la Corte Constitucional, en el Auto A-2014 de 2024, señaló que en estos casos el pagaré presta mérito ejecutivo por sí mismo y no es necesario que se aporte contrato escrito porque el negocio se rige por el derecho privado, lo cual fue expuesto en el salvamento de voto a la providencia del 24 de julio de 2025;
(ii) no tuvieron en cuenta que la jurisdicción ordinaria civil ya había dictado mandamiento de pago y ordenado seguir adelante la ejecución, actuaciones que conservaban validez, por lo que el proceso debía Radicación: 11001-03-15-000-2025-06405-00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ser devuelto en virtud del principio de perpetuatio juridictions;
(iii) desconocieron que los documentos originales, que se tuvieron por no presentados, reposaban en el proceso primigenio y no solicitaron su remisión; (iv) interpretaron de forma indebida la normativa aplicable, pues no tuvieron en cuenta que esta permite que se dicte mandamiento ejecutivo con base en cualquier acto ligado a la actividad contractual, como lo es el pagaré respecto del contrato de mutuo, y (v) incurrieron en un formalismo excesivo al exigir documentos que no eran necesarios en un negocio jurídico consensual, como es el mutuo comercial, y al desconocer que la Ley 2213 de 2022 permite que las actuaciones se adelanten en formato digital.
A juicio de la Sala, el debate así planteado por el Instituto Financiero de Casanare constituye la reiteración del que ya se agotó en el proceso ejecutivo sobre los requisitos del título ejecutivo cuando ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo se cobra la obligación derivada de un contrato de mutuo con intereses, así como con la normativa que rigió tal acuerdo de voluntades.
Por lo tanto, es claro para la Sala que la accionante solo busca que el juez constitucional analice nuevamente la controversia y emita una nueva y distinta resolución, finalidad para la cual no es procedente este mecanismo excepcional de protección. Asimismo, la Sala advierte que, si bien la accionante invoca la protección de derechos fundamentales, lo cierto es que la discusión que propone en esta acción constitucional tiene alcance y repercusiones de contenido económico, pues lo que busca es que se dicte una providencia que ordene a los señores Ermides González Ríos y Adiela Marulanda Cañas el pago de una obligación dineraria.
Por lo tanto, la Sala considera que en el sub lite el debate traído por la parte actora es ajeno al derecho constitucional y no guarda relación con los derechos fundamentales invocados. A este efecto, la Sala destaca que en el proceso judicial se debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas que aquél tiene.
Por lo tanto, en los eventos en los cuales el juez decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes o aplicando la normativa vigente para el caso, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias, y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.
En un escenario de esta naturaleza, sería entonces el juez constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del caso, en el escaso término legal que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.
Bajo tales condiciones, cuando el juez de la causa se limita a pronunciarse sobre las cuestiones fácticas y de derecho que fueron objeto del debate, porque así le fueron planteadas por las partes en sus pretensiones, excepciones y hechos, resuelve simplemente la controversia que le ha sido sometida, atendiendo sus facultades Radicación: 11001-03-15-000-2025-06405-00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucionales y legales, y no es el juez de constitucionalidad el llamado a decirle cómo debe decidir el caso en particular, rompiendo por demás el equilibrio entre las partes que precisamente se garantiza con el proceso diseñado para dirimir la controversia.
Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su faceta del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida.
Pero es evidente que ese no es el supuesto en la decisión que aquí se examina, pues la parte actora no alega que el juez se haya desviado de los hechos o el derecho propuesto en el proceso, sino que se limita a controvertir el análisis efectuado por las autoridades de la jurisdicción, como si este mecanismo pudiera emplearse como una instancia adicional.
Siendo así, es evidente que la presente acción de tutela carece de relevancia constitucional, razón por la cual resulta completamente innecesario el estudio sobre el posible cumplimiento de los restantes requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra decisiones judiciales. Como consecuencia de lo expuesto, la Sala declarará improcedente la presente acción de tutela, al constatar la ausencia del requisito de relevancia constitucional respecto de los derechos fundamentales invocados por la parte actora.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por el Instituto Financiero de Casanare contra el Tribunal Administrativo de Casanare y el Juzgado Quinto Administrativo de Yopal.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si esta decisión no es impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 27 de noviembre de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado Radicación: 11001-03-15-000-2025-06405-00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.