CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C MAGISTRADA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., primero (1º) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 15001-23-33-000-2017-00398-02 (66443) Demandante: Alix María Santander Flórez Demandado: Departamento de Boyacá y otros Referencia: Reparación directa - CPACA TEMAS: DAÑOS – Pérdida de oportunidad de obtener provecho económico y detrimento patrimonial por imposibilidad de explotar económicamente un bien.

PÉRDIDA DE OPORTUNIDAD – Es un daño autónomo que consiste en la frustración de una probabilidad real y concreta de conseguir una ganancia o provecho o de evitar una pérdida. PRESUPUESTOS DE LA PÉRDIDA DE OPORTUNIDAD – Certeza de la oportunidad que se pierde, imposibilidad definitiva de obtener el provecho y situación potencialmente apta para pretender la consecución del resultado esperado.

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – El término preclusivo se cuenta desde cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del daño. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por ambas partes contra la sentencia del 13 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva del departamento de Boyacá y accedió parcialmente a las demás pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO Según la demandante, desde el año 2004, la administración municipal, autoridades indígenas y algunas juntas de acción comunal le impidieron continuar con la explotación agrícola y ganadera de un predio de su propiedad, denominado “La Floresta”, debido a su importancia para la preservación del ecosistema y la protección de fuentes hídricas que abastecían el acueducto veredal.

Ante esa situación, la propietaria solicitó a la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia (en adelante “Corporinoquia”) la adquisición del bien inmueble, entidad que, tras realizar visita técnica, destacó su importancia ambiental y la necesidad de su compra. Con fundamento en ese concepto, la propietaria presentó una propuesta formal de venta ante la alcaldía, la cual fue reiterada años después. Si bien el municipio manifestó su interés en adelantar la negociación, la demandante sostiene que, hasta la fecha, ninguna de las entidades accionadas ha culminado el trámite correspondiente.

La parte actora considera que el departamento de Boyacá, el municipio de Cubará y Corporinoquia son patrimonialmente responsables por la pérdida de la oportunidad de obtener un provecho económico por la venta o expropiación del predio “La Floresta”, así como por la merma patrimonial sufrida como consecuencia de la imposibilidad de explotarlo económicamente.

Radicado: 15001-23-33-000-2017-00398-02 (66443) Demandante: Alix María Santander Flórez 2 El Tribunal Administrativo de Boyacá declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del departamento de Boyacá y accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Esta decisión fue apelada por la accionante, el municipio de Cubará y Corporinoquia.

II.

ANTECEDENTES 1. La demanda El 19 de mayo de 20171-2, Alix María Santander Flórez, mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentó demanda contra el departamento de Boyacá, el municipio de Cubará y Corporinoquia para que fueran declarados patrimonialmente responsables por (i) la pérdida de la oportunidad de obtener un provecho económico por la venta o expropiación del predio “La Floresta” y (ii) la merma patrimonial sufrida como consecuencia de la imposibilidad de explotarlo económicamente, daños que atribuyó a la falta de gestiones para su adquisición o expropiación y a la restricción continua de las actividades agrícolas y ganaderas en el inmueble.

En su escrito, la accionante formuló expresamente las siguientes pretensiones declarativas y de condena (transcritas textualmente, incluso con posibles errores): “Primera: Que se declare al municipio de Cubará, la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia y al departamento de Boyacá, administrativamente responsables de los perjuicios causados a la señora Alix María Santander Flórez, por la falla o falta del servicio de la administración por el retardo en el procedimiento de la adquisición del predio ‘La Floresta’, por la omisión y negligencia en iniciar proceso de expropiación por considerar el predio de importancia ambiental y se les condene solidariamente; por la no explotación económica del predio desde el año 2004 y hasta la fecha en que se profiera sentencia definitiva, ante la viabilidad ambiental del inmueble como de conservación ambiental y ecológica según informe técnico de Corporinoquia.

Segunda: Condenar en consecuencia al municipio de Cubará, la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia y al departamento de Boyacá, a reparar el daño ocasionado, y pagar a la actora, o a quien represente legalmente sus derechos, los perjuicios materiales actuales y futuros, los cuales se estimaron y cuantificaron en el acápite de perjuicios que se reclaman numeral 14 de la demanda.”3 En sustento de sus pretensiones, el extremo activo narró que, el 15 de julio de 1996, Alix María Santander Flórez adquirió el predio denominado “La Floresta”, ubicado en la vereda La Gaitana, del municipio de Cubará (Boyacá).

Señaló que, en marzo de 2004, el municipio de Cubará construyó una bocatoma en un inmueble vecino, para la provisión del acueducto veredal La Cañaguata, luego de lo cual las entidades accionadas, en concurrencia con autoridades indígenas y algunas juntas de acción comunal, le impidieron explotar su predio “La Floresta”, 1 Fl. 1 a 122, C. 1. 2 Mediante auto del 21 de junio de 2017, el Tribunal Administrativo de Boyacá inadmitió la demanda (Fl. 125 y 126, C. 1.).

Esta decisión fue oportunamente subsanada por la parte actora el 10 de julio siguiente (Fl. 129 a 164, C. 1.), tras lo cual, por auto del 27 de julio de 2017, el mismo Tribunal dispuso su admisión (Fl. 167 y 168, C. 1.). 3 Por perjuicios materiales solicitó lo siguiente: “Total perjuicios por no explotación del predio ‘La Floresta’ $429.700.000;

Gran total del avaluó $1.399.100.000; Total perjuicios reclamados: $1.828.800.000”. Radicado: 15001-23-33-000-2017-00398-02 (66443) Demandante: Alix María Santander Flórez 3 por considerarlo importante para la preservación del medio ambiente y para la conservación de fuentes hídricas que abastecían el acueducto veredal. Sostuvo que el 27 de octubre de 2009, la propietaria solicitó a Corporinoquia la adquisición del predio “La Floresta”.

A su turno, mencionó que el 19 de julio de 2010, la autoridad ambiental realizó una visita técnica al inmueble mencionado y el 2 de agosto siguiente emitió un informe en el que resaltó la necesidad de adquirir dicho predio por su importancia ambiental. A estos efectos, indicó que el 3 de agosto de 2010, la señora Santander Flórez presentó ante la Alcaldía municipal una propuesta de venta del inmueble “La Floresta”, la cual reiteró el 16 de febrero de 2016.

Concluyó que el 11 de abril de 2016, el municipio de Cubará manifestó su interés y necesidad de adelantar la negociación. Sin embargo, según advierte la actora, a la fecha ninguna de las entidades accionadas ha agotado el trámite correspondiente. La demandante afirma que el departamento de Boyacá, el municipio de Cubará y Corporinoquia son patrimonialmente responsables por la pérdida de la oportunidad de obtener un provecho económico por la venta o expropiación del predio “La Floresta”, así como por la merma patrimonial sufrida como consecuencia de la imposibilidad de explotarlo económicamente, pues aduce que ello se ocasionó porque las citadas autoridades “no han realizado las gestiones necesarias para obtener los recursos económicos para su adquisición; tampoco han iniciado las actuaciones administrativas tendientes a la expropiación y pago del predio; [y] le impiden continuamente la explotación agrícola y ganadera a la convocante, pese a las diferentes y reiteradas solicitudes realizadas”. 2.

Contestaciones 2.1. El departamento de Boyacá4 se opuso a las pretensiones de la demanda. Sostuvo que no ejecutó actuación alguna relacionada con los hechos objeto del litigio, pues no intervino en la construcción de la bocatoma en el predio vecino al inmueble “La Floresta”, ni en la expedición del informe técnico suscrito por Corporinoquia, así como tampoco impuso restricción administrativa alguna sobre el predio “La Floresta”, de propiedad de la actora.

Agregó que las actuaciones acreditadas en el proceso correspondieron exclusivamente al municipio de Cubará y a Corporinoquia. Finalmente, formuló como excepciones la falta de legitimación en la causa por pasiva y la que denominó “el 1% previsto en la Ley 99 de 1993 no genera la responsabilidad deprecada por la demandante”. 2.2. El municipio de Cubará5 se opuso a las pretensiones de la demanda.

Señaló que en la visita practicada el 19 de septiembre de 2017 al predio de la demandante, constató que el inmueble “La Floresta” no presentaba cultivos visibles, exhibía aparentes signos de abandono y contaba con un nacimiento de agua en proceso de secamiento. Además, agregó que, de acuerdo con lo informado por vecinos del sector, en el predio no se adelantaban actividades productivas desde hacía más de 4 Fl. 178 a 195, C. 1. 5 Fl. 204 a 209, C. 2.

Radicado: 15001-23-33-000-2017-00398-02 (66443) Demandante: Alix María Santander Flórez 4 diez años. Por último, precisó que no había celebrado negocio jurídico alguno con la actora que generara obligaciones a su cargo. 2.3. Corporinoquia6 se opuso a las pretensiones de la demanda. Expuso que su actuación se enmarcó en el cumplimiento de sus funciones legales, en particular la de delimitación de las áreas de especial importancia ecológica, sin que hubiera desplegado alguna conducta irregular.

En esa medida, afirmó que no le era atribuible responsabilidad por los daños reclamados. Propuso como excepciones las de caducidad, falta de legitimación en la causa por pasiva y la que denominó “no demostración de los elementos de responsabilidad que se puedan atribuir a Corporinoquia”. 3. Audiencia inicial El 8 de febrero de 20187, el Tribunal Administrativo de Boyacá llevó a cabo la audiencia inicial, en la cual adelantó el saneamiento del proceso, resolvió las excepciones previas, fijó el objeto del litigio y resolvió sobre el decreto de pruebas8.

En esa etapa, el a quo declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa propuesta por Corporinoquia, al considerar que el término preclusivo debía computarse desde el 11 de junio de 2014, fecha en la cual la alcaldía de Cubará dio respuesta a la propuesta de venta del predio denominado “La Floresta”, presentada por la actora.

Sin embargo, mediante auto del 3 de octubre de 20189, la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación revocó esa decisión y dispuso la devolución del expediente al tribunal de origen para que continuara con el trámite de rigor, pues estimó que el término perentorio debía contarse desde la comunicación del 11 de abril de 2016, momento en el cual se concretó el conocimiento del daño, al frustrarse la expectativa generada por la propuesta de venta.

Luego de reasumir la dirección del proceso, el Tribunal fijó el objeto del litigio en determinar: (i) si el municipio de Cubará limitó la explotación de actividades agrícolas y ganaderas del inmueble “La Floresta”, de propiedad de la señora Alix María Santander Flórez; (ii) si alguna de las entidades demandadas tenía el deber de adquirir dicho predio; y (iii) si existió negligencia u omisión en el trámite administrativo de adquisición o expropiación del inmueble. 4.

Alegatos de conclusión en primera instancia 6 Fl. 230 a 235, C. 2. 7 Fl. 268 a 271; 287 a 292, C. 2. 8 En particular, se decretaron los siguientes medios de prueba: (i) por la parte demandante, la documental aportada con la demanda, los testimonios solicitados en el libelo introductorio y el dictamen pericial allegado con esta; (ii) por la parte demandada, la documental aportada con las contestaciones de la demanda, los testimonios solicitados por el municipio de Cubará y el dictamen pericial pedido por esa entidad; y (iii) de oficio, copias de los estudios realizados para la construcción de la bocatoma. 9 Fl. 275 a 278, C. 2.

Radicado: 15001-23-33-000-2017-00398-02 (66443) Demandante: Alix María Santander Flórez 5 4.1. La parte actora10, el departamento de Boyacá11, el municipio de Cubará12 y Corporinoquia13 reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y en su contestación, respectivamente. 4.2. El Ministerio Público guardó silencio. 5.

Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 13 de febrero de 202014, el Tribunal Administrativo de Boyacá declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del departamento de Boyacá, al considerar que dicha entidad no tuvo injerencia ni participación en los hechos que sustentaron las pretensiones de la demanda.

En cuanto al fondo del asunto, encontró acreditada la responsabilidad patrimonial del municipio de Cubará y de Corporinoquia por falla del servicio, derivada de su “incapacidad institucional” para definir la adquisición o expropiación del predio “La Floresta”, lo que a su juicio ocasionó a la demandante la pérdida de oportunidad de obtener un provecho económico.

Por otra parte, frente al daño atribuido a las supuestas limitaciones para la explotación del citado inmueble, el Tribunal concluyó que dicha afectación no se demostró, pues no encontró prueba alguna que diera cuenta de que las entidades demandadas hubieran impedido o prohibido a Alix María Santander Flórez el aprovechamiento económico de su predio.

En la parte resolutiva, el a quo condenó exclusivamente al municipio de Cubará y a Corporinoquia a pagar, por concepto de daños a bienes constitucionales y convencionalmente protegidos, la suma equivalente a 50 SMLMV. Adicionalmente, ordenó a las autoridades condenadas realizar un acto público de excusas a favor de la actora. Finalmente, negó la condena en costas, por cuanto las pretensiones prosperaron parcialmente. 6.

Apelaciones 6.1. La parte actora15 solicitó extender la condena al departamento de Boyacá, al sostener que le asistía responsabilidad por el deber de destinar el 1% de sus ingresos a la adquisición de predios de interés ambiental. Además, afirmó que las pruebas del proceso acreditaron la imposibilidad de explotar el predio “La Floresta”, por lo que reclamó que se le reconociera la indemnización de perjuicios por dicho daño. Por último, pidió condenar en costas y agencias en derecho de la primera instancia a la parte vencida. 6.2.

El municipio de Cubará16 sostuvo que no incurrió en omisión alguna frente a la eventual compra del predio “La Floresta”, pues la petición de la actora no lo obligaba a adquirir el inmueble. Asimismo, manifestó que la decisión de primera instancia desconoció el marco funcional y los requisitos aplicables a la adquisición de áreas 10 Fl. 437 a 454, C. 2. 11 Fl. 460 y 461, C. 2. 12 Fl. 463 a 463, C. 2. 13 Fl. 455 a 459, C. 2. 14 Fl. 477 a 510, C. Ppal. 15 Fl. 548 a 566, C. Ppal. 16 Fl. 530 a 547, C. Ppal.

Radicado: 15001-23-33-000-2017-00398-02 (66443) Demandante: Alix María Santander Flórez 6 de importancia estratégica para la protección ambiental, pues la delimitación y evaluación técnica correspondían a Corporinoquia. Finalmente, indicó que no se configuró un daño por la pérdida de oportunidad de obtener un provecho económico, pues nunca existió una oferta en firme ni un compromiso de adquisición o expropiación. 6.3.

Corporinoquia17 señaló que la actora no acreditó la certeza de la oportunidad que dijo haber perdido. Agregó que la adquisición del predio aún era posible, en atención a que la Administración mantuvo interés en esa alternativa. También sostuvo que no se demostró una restricción efectiva del aprovechamiento económico del inmueble. Por último, adujo que la destinación de recursos para una eventual compra correspondía únicamente a los entes territoriales. 7.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 7.1. La parte actora18, el departamento de Boyacá19, el municipio de Cubará20 y Corporinoquia21 reiteraron lo expuesto en instancias anteriores. 7.2. El Ministerio Público guardó silencio. III. CONSIDERACIONES La Sala revocará la sentencia del 13 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva del departamento de Boyacá y accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda respecto de Corporinoquia y el municipio de Cubará. En su lugar, declarará probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa frente al daño consistente en la aminoración patrimonial que alegó la parte actora por la imposibilidad de explotar económicamente su bien y negará las demás pretensiones de la demanda, al constatar que no se configuró el daño por pérdida de oportunidad.

Para el análisis, la Sala abordará los siguientes aspectos: (1) presupuestos procesales, (2) problema jurídico, (3) hechos probados, (4) caso concreto, (5) conclusión y (6) costas. 1. Presupuestos procesales 1.1. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer del asunto, según lo previsto en el artículo 10422 del CPACA, estatuto procesal 17 Fl. 521 a 524, C. Ppal. 18 Índice 17, Samai. 19 Índice 12, Samai. 20 Índice 11, Samai. 21 Índice 16, Samai. 22 “Artículo 104.

De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa… [de] 1.

Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable […]” Radicado: 15001-23-33-000-2017-00398-02 (66443) Demandante: Alix María Santander Flórez 7 vigente cuando se presentó el libelo introductorio y que, por tanto, es aplicable al presente asunto, porque se demanda la responsabilidad extracontractual del departamento de Boyacá, el municipio de Cubará23 y Corporinoquia24.

Igualmente, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia del 13 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, dada la vocación de doble instancia del proceso, habida cuenta de que la cuantía excedió los 50025 SMLMV, en concordancia con los artículos 15026 y 15227 del CPACA. 1.2.

El medio de control de reparación directa es el mecanismo procesal idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato o a un acto administrativo, en los términos del artículo 14028 del CPACA.

En el presente caso, el medio de control de reparación directa ejercido por la parte actora es adecuado, por cuanto se reclama la reparación de unos daños por hechos imputables al departamento de Boyacá, al municipio de Cubará y a Corporinoquia. 1.3. El ejercicio oportuno del derecho de acción constituye un requisito indispensable para habilitar la competencia del juez contencioso administrativo29 y, 23 La Carta Política establece que los departamentos y municipios son entidades territoriales que “gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley” (Artículos 286 y 287, CP). 24 Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica (Artículo 23, Ley 99 de 1993;

Artículo 1º, Decreto 1768 de 1994). 25 La pretensión mayor de la demanda se estima en $1.399.100.000 por concepto de daño emergente, lo que es superior a 500 SMLMV de la fecha en que esta fue presentada, esto es, del año 2017, en el que el salario mínimo correspondía a la suma de $737.717. 26 “Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. [modificado por el artículo 615 del CGP].

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación […]”. 27 “Artículo 152. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 6.

De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes. […]”. 28 “Artículo 140. Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.

De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma. […].

En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño”. 29 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 22 de noviembre de 2021, Rad.: 51648.

“Esta corporación, en forma reiterada, ha sostenido que, para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción, en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejerzan en un término específico. En este sentido, los interesados tienen la carga procesal de acudir a la jurisdicción dentro del plazo fijado por la ley, por cuanto, al exceder el término preclusivo para promover el litigio, se pierde la Radicado: 15001-23-33-000-2017-00398-02 (66443) Demandante: Alix María Santander Flórez 8 por ende, para entrar a examinar la responsabilidad que se imputa a las entidades demandadas.

Cuando se advierte que la demanda fue presentada luego de vencido el término legal de caducidad, se impone un pronunciamiento previo y excluyente sobre dicho presupuesto, en la medida en que la caducidad comporta la extinción del derecho de acción e impide cualquier consideración sobre el fondo del litigio. Frente a la oportunidad para ejercer el medio de control de reparación directa, el artículo 164 del CPACA señala que la “demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”.

Descendiendo al caso concreto, la Sala precisa que, dado que en la demanda se pretende la responsabilidad patrimonial del Estado por dos daños distintos, vale decir, la pérdida de la oportunidad de obtener un provecho económico por la venta o expropiación del predio “La Floresta”, y la merma patrimonial sufrida como consecuencia de la imposibilidad de explotarlo económicamente, el término preclusivo corre separadamente frente a cada uno y, por tanto, su cómputo debe llevarse a cabo en forma independiente, así: 1.3.1.

En cuanto al daño consistente en la pérdida de la oportunidad de obtener un provecho económico por la venta o expropiación del predio “La Floresta”, se advierte que la demanda se presentó dentro del término de dos (2) años previsto en el artículo 164 del CPACA, teniendo en cuenta que: (i) el 11 de abril de 2016, la Alcaldía de Cubará emitió la última respuesta a la propuesta de venta formulada el 16 de febrero de 2016 por Alix María Santander Flórez (hecho probado 3.21.), de modo que a partir de aquella fecha se entiende que la actora tuvo conocimiento del daño, en tanto quedó “frustrada” su expectativa de que el bien fuese adquirido por la Administración;

(ii) la parte actora presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 15 de diciembre de 2016, la cual fue declarada fallida el 6 de febrero de 2017; y (iii) la demanda se presentó el 19 de mayo de 2017. 1.3.2. En relación con el daño que la parte actora asocia a una merma patrimonial derivada de la presunta imposibilidad de explotar económicamente el predio “La Floresta”, se encuentra que el medio de control de reparación directa se ejerció extemporáneamente, dado que, de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, para el 3 de agosto de 2010 Alix María Santander Flórez tenía conocimiento de la afectación patrimonial alegada en la demanda, como se desprende de la comunicación que en dicha fecha remitió a la Alcaldía de Cubará, en la que puso de presente que Corporinoquia y las juntas de acción comunal le habían impedido “el aprovechamiento y usufructo del predio” (hecho probado 3.6.).

Ahora bien, en la demanda se afirma que “[…] mi mandante fue citada por los líderes de las comunidades y por los alcaldes municipales, indicándole que no podía facultad de accionar y así hacer efectivo su derecho”. Asimismo, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 19 de noviembre de 2021, Rad.: 51788. “[…] la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar”.

Radicado: 15001-23-33-000-2017-00398-02 (66443) Demandante: Alix María Santander Flórez 9 explotar y ejercer el desarrollo de actividades agrícolas y ganaderas en el predio […]. El tiempo que se le ha limitado sistemáticamente a mi mandante es de aproximadamente 12 años, pues se le ha restringido la explotación del predio ‘La Floresta’, no solo por petición y solicitud de las juntas de acción comunal de la Vereda La Cañaguata y La Gaitana, sino por la propia Administración. La Alcaldía de Cubará a través de sus funcionarios le manifestaron verbalmente a la demandante que debía abstenerse de explotar el predio de su propiedad […]”, de suerte que, según esa tesis, la afectación no se habría consumado en un único instante, sino que se extendería en el tiempo.

La Sala no acoge dicha lectura, porque parte de un entendimiento errado al calificar los hechos como un supuesto de daño continuado, cuando lo que se alega, en realidad, corresponde a un daño de ocurrencia instantánea, en donde la afectación se configuraría en el momento en que acontecieron los hechos que se imputan a las demandadas, aun si los perjuicios derivados de esa situación pudieron desplegarse o mantenerse con posterioridad.

Sobre ese punto, cabe señalar que la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha distinguido entre el daño instantáneo o inmediato y el daño continuado o de tracto sucesivo. El primero es aquel que puede ubicarse en un momento temporal preciso y que, pese a que sus efectos puedan proyectarse hacia el futuro, existe como daño en el instante de su producción. El segundo, en cambio, es el que por su naturaleza se prolonga en el tiempo, de manera continua o intermitente30.

Bajo ese marco, en el sub examine el menoscabo reclamado corresponde a uno de carácter instantáneo, por cuanto su configuración se habría agotado, según la propia narración de la demanda, cuando “[Alix María Santander Flórez] fue citada por los líderes de las comunidades y por los alcaldes municipales, indicándole que no podía explotar y ejercer el desarrollo de actividades agrícolas y ganaderas en el predio”.

Lo anterior, habría ocurrido, según el dicho de la parte actora, a través de manifestaciones verbales. En ese punto quedó en evidencia, para la actora, la incidencia del hecho sobre la posibilidad de explotación del inmueble, lo que excluye que se esté ante la hipótesis de daño continuado en los términos expuestos por la demandante. Cosa distinta es que, en determinados supuestos, las consecuencias del daño se mantengan o se reflejen con posterioridad al acaecimiento del hecho que sirve de fundamento a la pretensión. Con todo, esa circunstancia no habilita a diferir indefinidamente el término de caducidad, pues su cómputo debe iniciarse desde el día siguiente a la ocurrencia del hecho dañoso o, cuando menos, desde que el daño es o debió ser conocido por la víctima, esto es, a partir del suceso que constituye el soporte fáctico de la reclamación31.

De aceptarse lo contrario, se desconocería que la caducidad es una institución jurídica que se funda en normas de orden público consagradas por el legislador en procura del interés general y para brindar seguridad jurídica, sobre la base del cumplimiento de plazos perentorios, improrrogables e irrenunciables para ejercer 30 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Auto de 26 de junio de 2015, Rad.: 25000- 23-41-000-2014-01569-01 (AG). 31 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 26 de julio de 2011, Rad.: 21281.

Radicado: 15001-23-33-000-2017-00398-02 (66443) Demandante: Alix María Santander Flórez 10 los medios de control judicial32. Por ello, tratándose de una figura de orden público, lo que explica su carácter irrenunciable, el juez tiene la facultad-deber de declararla de oficio cuando verifique que el derecho de acción no se ejerció en tiempo.

En estas condiciones, por tratarse de un plazo objetivo33 que corre de pleno derecho34, esta institución no puede quedar sometida a la incertidumbre temporal, pues ello afectaría la seguridad jurídica y propiciaría la paralización del tráfico jurídico que el ordenamiento busca evitar. En otras palabras, la caducidad no puede quedar en suspenso ni condicionada a la culminación de un eventual proceso de enajenación voluntaria o de expropiación, en tanto el interesado está en posibilidad de acudir oportunamente a la jurisdicción una vez adquiere conocimiento del daño que alega.

En suma, para la Sala el daño consistente en el detrimento patrimonial derivado de la imposibilidad de explotar económicamente el predio “La Floresta” se concretó en un momento determinado, sin que resulte decisivo, para el cómputo del término, que sus efectos se hayan extendido o prolongado en el tiempo. Así las cosas, en punto a la fecha desde la cual la demandante tuvo conocimiento de la afectación patrimonial alegada en la demanda y, por ende, a partir de la cual se encontraba habilitada para promover la acción indemnizatoria por ese concepto, la Sala observa que el 3 de agosto de 2010 Alix María Santander Flórez puso de presente ante la Administración que se le estaba impidiendo continuar con la explotación del predio.

En efecto, en el oficio dirigido a la Alcaldía de Cubará indicó expresamente: “me permito presentar la propuesta de venta del predio ‘La Floresta’, la cual posee una importancia ecológica, destacándose el recurso hídrico y la gran variedad de reserva forestal, la estabilidad del bosque y la biodiversidad. Adicionalmente, abastece hídricamente los acueductos de las veredas La Gaitana, El Guamo, La Esperanza y La Cañaguata.

Por tal razón como propietaria se me ha impedido el aprovechamiento y usufructo del predio acotado por parte de las mismas autoridades ambientales Corporinoquia y las juntas de acción comunal desde el año 2003” (hecho probado 3.6.). Para la Sala la referencia expresa a la limitación impuesta por parte de Corporinoquia, en concurrencia con algunas juntas de acción comunal, permite concluir que para el 3 de agosto de 2010 la demandante tenía conocimiento de la afectación patrimonial derivada de la imposibilidad de explotar económicamente el predio referido. 32 Corte Constitucional, Sentencia C-574 de 1998. 33 Corte Constitucional.

Sentencia C-574 de 1998: “… [s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general […]”. 34 Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.

Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”.

Radicado: 15001-23-33-000-2017-00398-02 (66443) Demandante: Alix María Santander Flórez 11 Conforme a lo expuesto, entonces, se tiene que el término de caducidad comenzó a correr el 4 de agosto de 2010 —día siguiente a aquel en que la actora conoció del daño— y venció el 6 de agosto de 201235. Sin embargo, como la demanda se presentó el 19 de mayo de 2017, se impone concluir que el medio de control de reparación directa se ejerció de forma extemporánea, por fuera del término de dos (2) años previsto en el artículo 164 del CPACA.

Debe precisarse que la caducidad declarada por el Tribunal Administrativo de Boyacá en la audiencia inicial obedeció a un pronunciamiento adoptado en una fase procesal preliminar. Asimismo, conviene anotar que el auto del 3 de octubre de 2018, mediante el cual esta Subsección revocó esa decisión, abordó la caducidad exclusivamente en relación con el daño asociado a la frustración de la expectativa de venta o expropiación del inmueble36, sin extender dicho análisis al daño autónomo consistente en la presunta imposibilidad de explotar económicamente el predio “La Floresta”, respecto del cual correspondía establecer un hito de conocimiento propio.

En esa medida, no existe incompatibilidad entre lo decidido en aquella oportunidad y la conclusión que ahora se impone a partir del acervo probatorio incorporado a lo largo del proceso y del propio contenido de la demanda, esto es, que la demandante conocía la afectación alegada desde un momento anterior al contemplado para el ejercicio oportuno del medio de control; en consecuencia, frente a este segundo daño, se declarará probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa propuesta por Corporinoquia. 1.5.

Frente a la legitimación en la causa de las partes que integran la litis, esto es, de un lado, Alix María Santander Flórez, y de otro, el departamento de Boyacá, el municipio de Cubará y Corporinoquia, se advierte lo siguiente: (i) Alix María Santander Flórez es la persona sobre quien recae el interés jurídico que se debate en este proceso y está legitimada en la causa por activa, pues acreditó ser propietaria del predio denominado “La Floresta”, ubicado en la vereda La Gaitana del municipio de Cubará (Boyacá) (hecho probado 3.1.), el cual, según lo expuesto en la demanda, debió ser objeto de adquisición o expropiación por las entidades accionadas y, además, habría sido sometido a restricciones que impidieron su aprovechamiento económico.

(ii) El departamento de Boyacá y el municipio de Cubará se encuentran legitimados en la causa por pasiva, en tanto el ordenamiento les impone deberes en materia de adquisición y preservación de áreas de especial relevancia ambiental asociadas a la protección del recurso hídrico. En efecto, el artículo 111 de la Ley 99 de 199337, modificado por el artículo 210 de la Ley 1450 de 201138, prevé que tanto los departamentos como los municipios deben destinar un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos corrientes a la adquisición y mantenimiento de áreas de importancia estratégica para la conservación de los recursos hídricos que abastecen los 35 Teniendo en cuenta que el 4 de agosto de 2012 fue un sábado. 36 Precisamente, en la decisión se determinó lo siguiente: “Por lo anterior, este Despacho considera que el término de la caducidad debe contarse desde la última comunicación que data del once (11) de abril de dos mil dieciséis (2016), porque es a partir de ahí, que la accionante vio frustrada la expectativa creada con la comunicación de fecha once (11) de junio de dos mil catorce (2014)”. 37 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.” 38 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.” Radicado: 15001-23-33-000-2017-00398-02 (66443) Demandante: Alix María Santander Flórez 12 acueductos municipales, distritales y regionales, o, en su defecto, a financiar esquemas de pago por servicios ambientales.

Bajo ese entendido, en la demanda se les atribuyen omisiones relacionadas con el agotamiento del trámite de adquisición del inmueble por enajenación voluntaria o por expropiación, así como la supuesta imposición de restricciones al aprovechamiento del mismo. (iii) Corporinoquia está legitimada en la causa por pasiva, toda vez que el ordenamiento le asigna competencias específicas en la estructuración y promoción de acciones encaminadas a la adquisición de áreas estratégicas para la protección ambiental.

En particular, el artículo 108 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artículo 174 de la Ley 1753 de 201539, establece que las autoridades ambientales, en coordinación y con el apoyo de las entidades territoriales, deben adelantar los planes de cofinanciación necesarios para adquirir áreas estratégicas destinadas a la conservación, preservación y recuperación de los recursos naturales.

En ese contexto, en la demanda se le endilga la inejecución de instrumentos de adquisición o expropiación y la supuesta imposición de restricciones al aprovechamiento del inmueble. 2. Problema jurídico Una vez establecida la caducidad frente al daño derivado de la presunta imposibilidad de explotar económicamente el predio “La Floresta”, corresponde a la Sala determinar si se acreditó la causación de un daño a la demandante consistente en la pérdida de oportunidad de obtener un provecho económico con la venta o expropiación del inmueble. 3.

Hechos probados Antes de relacionar los hechos probados, conviene realizar algunas precisiones sobre la valoración de los medios de prueba allegados al proceso. En primer lugar, la Sala pone de presente que otorgará mérito probatorio a las copias simples que obran en el expediente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 245 del Código General del Proceso (en lo sucesivo, CGP), que admite que los documentos se aporten al proceso en original o en copia, junto con el artículo 246 del mismo estatuto, que otorga a las copias el mismo valor probatorio del original, salvo en los eventos en que la ley establezca que debe presentarse el original o una determinada copia.

En segundo lugar, se observa que en el expediente obran unas fotografías aportadas por la parte demandante40 y demandada41. Al respecto, en atención a lo previsto en el artículo 24442 del CGP, no se les otorgará valor probatorio, pues no ofrecen certeza de la persona que las realizó ni tampoco de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se obtuvieron43. 39 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, Todo por un nuevo país.” 40 Fl. 85 a 100, C. 1. 41 Fl. 218 a 220 y 412 a 425, C. 2. 42 “Artículo 244.

Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito, firmado, o cuando exista certeza respecto de la persona a quien se atribuya el documento. […]”. 43 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 17 de septiembre de 2025, Rad.: 70851. Radicado: 15001-23-33-000-2017-00398-02 (66443) Demandante: Alix María Santander Flórez 13 En tercer lugar, se precisa que los testimonios de Hernando Pérez Valencia44, Jesús Antonio Cruces Vargas45, Flor Elba Godoy Cristancho46 y Luis Diudicel Castro Ibáñez47 obrantes en el plenario fueron decretados por el Tribunal Administrativo de Boyacá48 con el objeto de que declararan “sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar, como la señora Alix Santander se le ha privado de la explotación del predio denominado ‘La Floresta’, para que declaren la ubicación, descripción, explotación económica del mismo, y las actuaciones que han surtido durante el tiempo que se le ha impedido y restringido el derecho sobre el inmueble, que digan que acciones y si ha realizado peticiones, oferta de venta y si le han hecho ofertas de compra”.

De lo anterior se sigue que las citadas declaraciones estaban encaminadas a demostrar el daño consistente en la imposibilidad de explotar económicamente el predio de propiedad de la demandante. No obstante, habida consideración de que frente a ese daño operó la caducidad del medio de control de reparación directa, la Sala se abstendrá de valorarlos, por carecer de eficacia probatoria para acreditar la causación del daño consistente en la pérdida de oportunidad de obtener un provecho económico con la eventual venta o expropiación del predio49.

En cuarto lugar, la Sala advierte que en el expediente obran dos dictámenes periciales rendidos el 1º de junio de 201650 por José Ángelo Holmos Castiblanco y el 8 de agosto de 201951 por Juan Yamil Eldin López, respectivamente, los cuales fueron decretados por el Tribunal Administrativo de Boyacá con el objeto de establecer el avalúo comercial del predio “La Floresta”.

Tales experticias serán apreciadas de conformidad con las reglas de la sana crítica y se valorarán solamente en caso de que se encuentren acreditados los elementos estructurales de la responsabilidad y, en consecuencia, haya lugar a la liquidación de perjuicios, pues su alcance consistió en la estimación económica del inmueble con fines estrictamente indemnizatorios.

Previas las precisiones que anteceden, examinado el acervo probatorio que reposa en el expediente se encuentran acreditados los siguientes hechos relevantes para dar respuesta al problema jurídico planteado en el presente asunto: 3.1. El 15 de julio de 1996, Alix María Santander Flórez adquirió el predio “La Floresta”, ubicado en la vereda La Gaitana, del municipio de Cubará (Boyacá), e identificado con matrícula inmobiliaria No. 076-1217152. 44 Audiencia de pruebas del 3 de mayo de 2019, minuto 01:14:00 a 01:58:00, Fl. 320 a 324, C. 3. 45 Audiencia de pruebas del 3 de mayo de 2019, minuto 00:02:00 a 01:25:00, Fl. 320 a 324, C. 3. 46 Audiencia de pruebas del 21 de mayo de 2019, minuto 00:05:00 a 00:40:00, Fl. 360 a 363, C. 3. 47 Audiencia de pruebas del 21 de mayo de 2019, minuto 01:10:00 a 01:14:00, Fl. 360 a 363, C. 3. 48 Audiencia Inicial del 20 de febrero de 2019.

Fl. 288 a 292, C. 3. 49 Lo anterior, porque tales declaraciones fueron decretadas con el propósito de acreditar las circunstancias relativas a la presunta imposibilidad de explotar económicamente el predio “La Floresta”. Sin embargo, al haberse declarado la caducidad respecto de ese daño, dicho aspecto quedó excluido del estudio de fondo.

Por consiguiente, los testimonios no resultan relevantes para determinar si se configuró el daño que subsiste como objeto de análisis, esto es, la alegada pérdida de oportunidad de obtener un provecho económico con la eventual venta o expropiación del inmueble. 50 Fl. 70 a 76, C. 1. 51 Fl. 380 a 395, C. 2. 52 Escritura pública No. 79 del 15 de julio de 1996, otorgada en la Notaría Única del Círculo de Cubará. Fl. 2 a 6, C. 1.

Radicado: 15001-23-33-000-2017-00398-02 (66443) Demandante: Alix María Santander Flórez 14 3.2. El 27 de octubre de 2009, Alix María Santander Flórez presentó una petición ante Corporinoquia, en la que manifestó su interés en que le fuera comprado el predio “La Floresta” por parte de esa autoridad, debido a la importancia ecológica del inmueble53. 3.3.

El 13 de julio de 2010, la Alcaldía de Cubará solicitó a Corporinoquia practicar una visita técnica al predio “La Floresta”, con el fin de evaluar la viabilidad de una eventual adquisición, por su importancia ecosistémica para la preservación y el mantenimiento de la fuente hídrica que abastecía el acueducto veredal54. 3.4. El 19 de julio de 2010, Corporinoquia realizó una visita técnica al predio “La Floresta”, con el propósito de verificar su importancia ambiental, en atención a la solicitud presentada por la alcaldía municipal55. 3.5.

El 2 de agosto de 2010, Corporinoquia emitió el Informe Técnico No. 700.25.8- 10-056, dirigido a la Alcaldía de Cubará, en el que resaltó la importancia ambiental del predio “La Floresta” y señaló la conveniencia de su adquisición por parte de la Administración56. 3.6. El 3 de agosto de 2010, Alix María Santander Flórez radicó ante la Alcaldía de Cubará una “propuesta de venta” del predio “La Floresta”, con apoyo en el informe técnico emitido por Corporinoquia.

En esa misma comunicación afirmó que, en su calidad de propietaria, las autoridades ambientales y las juntas de acción comunal le habían impedido, desde el año 2003, el aprovechamiento y usufructo del referido inmueble57. 3.7. El 22 de mayo de 2014, la señora Santander Flórez promovió acción de tutela contra la Alcaldía de Cubará, con la pretensión de que se ampararan sus derechos fundamentales a la propiedad, al trabajo, al debido proceso y a la igualdad, al considerar que “hasta la fecha no ha recibido respuesta alguna por parte del municipio de Cubará, respecto de la compra del predio” de su propiedad58. 3.8.

Con Oficio No. 300.18.14-014 del 28 de mayo de 2014, Corporinoquia informó a la propietaria del predio “La Floresta” que la propuesta de venta sería considerada como una posible alternativa de adquisición, cuya materialización dependía, entre otros aspectos, de la obtención de los recursos necesarios59. 3.9. Por sentencia de tutela del 5 de junio de 2014, el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Saravena amparó el derecho fundamental de petición de la señora Santander Flórez y, en consecuencia, ordenó a la Alcaldía de Cubará resolver de fondo la “propuesta de venta” que había presentado el 3 de agosto de 201060. 3.10.

En cumplimiento de la sentencia referida, mediante Oficio T.R.D.101.28.06 del 11 de junio de 2014, la Alcaldía de Cubará requirió a Alix María Santander Flórez 53 Derecho de petición del 27 de octubre de 2009. Fl. 14 y 15, C. 1. 54 Oficio del 13 de julio de 2010. Fl. 16 a 20, C. 1. 55 Informe Técnico No. 700.25.8-10-056 del 2 de agosto de 2010.

Fl. 16 a 20, C. 1. 56 Ibid. 57 Propuesta de venta del 3 de agosto de 2010. Fl. 13, C. 1. 58 Acción de tutela del 22 de mayo de 2014. Fl. 21 a 25, C. 1. 59 Oficio No. 300.18.14-014 del 28 de mayo de 2014. Fl. 26 y 27, C. 1. 60 Fallo de tutela del 5 de junio de 2014. Fl. 28 a 41, C. 1. Radicado: 15001-23-33-000-2017-00398-02 (66443) Demandante: Alix María Santander Flórez 15 para que allegara copia auténtica de la escritura pública de adquisición del predio, certificado de libertad y tradición y declaración juramentada sobre la inexistencia de gravámenes, como presupuesto para formular una eventual oferta de compra.

En el mismo oficio, precisó que la adquisición del inmueble estaba supeditada a la definición de prioridades, a la evaluación de su conveniencia financiera, técnica y jurídica y a la verificación de la aptitud del vendedor. Además, agregó que debían surtirse las actuaciones administrativas correspondientes y que, de no lograrse un acuerdo, procedería a la expropiación administrativa61. 3.11.

El 16 de junio de 2014, Alix María Santander Flórez allegó ante la Alcaldía de Cubará los documentos solicitados en el oficio del 11 de junio de 201462. 3.12. El 9 de septiembre de 2014, la Alcaldía de Cubará solicitó a Corporinoquia practicar una nueva visita técnica al predio “La Floresta”, con el fin de reevaluar la viabilidad de su eventual adquisición63. 3.13.

En fecha indeterminada, la Alcaldía de Cubará informó a la señora Santander Flórez acerca del requerimiento dirigido a Corporinoquia a fin de que practicara una nueva visita técnica al predio “La Floresta”, con el propósito de reevaluar la conveniencia de su eventual adquisición64. 3.14. El 13 de enero de 2015, Alix María Santander Flórez entregó a la Alcaldía de Cubará una copia del Informe Técnico No. 700.25.8-10-056 que había sido emitido por Corporinoquia el 2 de agosto de 2010, con el fin de impulsar el trámite de adquisición de su predio65. 3.15.

Con Oficio No. 100.15.071 del 2 de marzo de 2015, la Alcaldía de Cubará reiteró a la interesada que, desde el 9 de septiembre de 2014, había solicitado a Corporinoquia practicar nueva visita técnica al predio “La Floresta”, a efectos de continuar con el trámite administrativo correspondiente66. 3.16. El 22 de abril de 2015, la señora Santander Flórez formuló ante el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Saravena un incidente de desacato contra el alcalde de Cubará, al considerar que no se había resuelto de fondo la petición ordenada en sede de tutela y se había prolongado injustificadamente el trámite orientado a adquirir su inmueble67. 3.17.

Por auto No. 041 del 24 de abril de 2015, el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Saravena requirió a la Alcaldía de Cubará para que informara la forma en que había dado cumplimiento al fallo de tutela del 5 de junio de 201468. 3.18. El 6 de mayo de 2015, la Alcaldía de Cubará informó al Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Saravena que había dado cumplimiento al fallo de tutela 61 Oficio No. T.R.D. 101.28.06 del 11 de junio de 2014.

Fl. 43 a 44, C. 1. 62 Memorial del 16 de junio de 2014. Fl. 46, C. 1. 63 Oficio del 9 de septiembre de 2014. Fl. 57, C. 1. 64 Oficio No. T.R.D. 100.14.0455. (sin fecha). Fl. 47, C. 1. 65 Memorial del 13 de enero de 2015. Fl. 48, C. 1. 66 Oficio No. 100.15.071 del 2 de marzo de 2015. Fl. 55 y 56, C. 1. 67 Solicitud incidente desacato del 22 de abril de 2015.

Fl. 65, C. 1. 68 Proveído No. 041 del 24 de abril de 2015. Fl. 59, C. 1. Radicado: 15001-23-33-000-2017-00398-02 (66443) Demandante: Alix María Santander Flórez 16 mediante el Oficio T.R.D.101.28.06 del 11 de junio de 201469 enviado a la propietaria. 3.19. El 27 de julio de 2015, Alix María Santander Flórez promovió ante el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Saravena un segundo incidente de desacato contra el municipio de Cubará, reiterando que la administración municipal no había emitido una respuesta de fondo frente a la “propuesta de venta” radicada el 3 de agosto de 201070. 3.20.

El 16 de febrero de 2016, Alix María Santander Flórez presentó a la Alcaldía de Cubará una nueva propuesta de venta del predio “La Floresta”71. 3.21. Con Oficio del 11 de abril de 2016, la Alcaldía de Cubará informó a la interesada que, pese a la importancia ambiental del predio, no había sido posible concretar su adquisición, al no contar con disponibilidad presupuestal para ello.

No obstante, reiteró su interés en adquirirlo y manifestó que continuaría realizando las gestiones necesarias para lograr ese fin72. 3.22. Por último, obran en el expediente certificaciones del 27 de mayo de 2016, en las cuales la presidenta de la Junta de Acción Comunal de la vereda La Cañaguata y el presidente de la Junta de Acción Comunal de la vereda La Gaitana hicieron constar que Alix María Santander Flórez era propietaria del predio “La Floresta”, en el cual existían varios nacimientos de agua que abastecían y beneficiaban el acueducto de la zona.

Asimismo, afirmaron que, desde hacía aproximadamente doce (12) años, le habían solicitado a la señora Santander Flórez abstenerse de realizar actividades en el predio, como podar, talar, cultivar o pastar, por considerar que podrían afectar el ecosistema y los recursos hídricos73. 4. Caso concreto En el recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida el 13 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, la parte actora solicitó extender la condena al departamento de Boyacá, al sostener que le asistía responsabilidad por el deber de destinar el 1% de sus ingresos a la adquisición de predios de interés ambiental.

Además, afirmó que las pruebas del proceso acreditaron la imposibilidad de explotar el predio “La Floresta”, por lo que reclamó que se le reconocieran perjuicios por dicho daño. Por último, pidió condenar en costas y agencias en derecho de la primera instancia a la parte vencida. Por su parte, el municipio de Cubará sostuvo que no incurrió en omisión alguna frente a la eventual compra del predio “La Floresta”, pues la petición de la actora no lo obligaba a adquirir el inmueble.

Asimismo, manifestó que la decisión de primera instancia desconoció el marco funcional y los requisitos aplicables a la adquisición de áreas de importancia estratégica para la protección ambiental, pues la delimitación y evaluación técnica correspondían a Corporinoquia. Finalmente, indicó que no se configuró un daño por la pérdida de oportunidad de obtener un provecho económico, pues nunca existió una oferta en firme ni un compromiso de adquisición. 69 Oficio que da cumplimiento a una providencia. Fl. 59, C. 1. 70 Solicitud incidente desacato del 27 de julio de 2015.

Fl. 58, C. 1. 71 Oficio del 11 de abril de 2016. Fl. 64, C. 1. 72 Ibid. 73 Certificaciones del 27 de mayo de 2016. Fl. 68 y 69, C. 1. Radicado: 15001-23-33-000-2017-00398-02 (66443) Demandante: Alix María Santander Flórez 17 A su turno, Corporinoquia señaló que la actora no acreditó la certeza de la oportunidad que dijo haber perdido.

Agregó que la adquisición del predio aún era posible, en atención a que la Administración mantuvo interés en esa alternativa. También sostuvo que no se demostró una restricción efectiva del aprovechamiento económico del inmueble. Por último, adujo que la destinación de recursos para una eventual compra correspondía únicamente a los entes territoriales.

Así pues, como ambas partes apelaron la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, en los términos del artículo 32874 del CGP, se analizará el caso sin limitación alguna. Se anticipa que la conclusión a la que se arribará dará cuenta de que en el caso concreto no se configuró la pérdida de oportunidad alegada por la parte actora, toda vez que no se acreditó la certeza de la oportunidad cuya pérdida se invoca.

Finalmente, comoquiera que se revocará la decisión de primera instancia, se condenará en costas por ambas instancias a la parte vencida. 4.1. Sobre el régimen normativo de la enajenación voluntaria y de los procedimientos expropiatorios Antes de descender al estudio del caso concreto, la Sala considera necesario efectuar algunas precisiones en torno a los procedimientos previstos en el ordenamiento jurídico para la adquisición de inmuebles declarados de utilidad pública y para su expropiación. En ese contexto, resulta pertinente aludir a la enajenación voluntaria y a la expropiación, tanto judicial como administrativa, dado que son los mecanismos legalmente establecidos para la adquisición de inmuebles en los eventos declarados por la ley como de utilidad pública o interés social75.

Así, 74 “Artículo 328. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones”. 75 “Artículo 58.

Motivos de utilidad pública. El artículo 10 de la Ley 9 de 1989, quedará así: ‘Para efectos de decretar su expropiación y además de los motivos determinados en otras leyes vigentes se declara de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles para destinarlos a los siguientes fines: a) Ejecución de proyectos de construcción de infraestructura social en los sectores de la salud, educación, recreación, centrales de abasto y seguridad ciudadana; b) Desarrollo de proyectos de vivienda de interés social, incluyendo los de legalización de títulos en asentamientos humanos ilegales consolidados y asentamientos humanos precarios, en urbanizaciones de hecho o ilegales diferentes a las contempladas en el artículo 53 de la Ley 9ª de 1989, la rehabilitación de inquilinatos y la reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo, la legalización de asentamientos informales con mejoras o construcciones con destino habitacional y la declaratoria de espacio público sobre los predios o la parte de ellos que hayan sido destinados urbanísticamente para este fin; c) Ejecución de programas y proyectos de renovación urbana y provisión de espacios públicos urbanos; d) Ejecución de proyectos de producción, ampliación, abastecimiento y distribución de servicios públicos domiciliarios; e) Ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo; f) Ejecución de proyectos de ornato, turismo y deportes; g) Funcionamiento de las sedes administrativas de las entidades públicas, con excepción de las empresas industriales y comerciales del Estado y las de las sociedades de economía mixta, siempre y cuando su localización y la consideración de utilidad pública estén claramente determinados en los planes de ordenamiento o en los instrumentos que los desarrollen; h) Preservación del patrimonio cultural y natural de interés nacional, regional local, incluidos el paisajístico, ambiental, histórico y arquitectónico; i) Constitución de zonas de reserva para la expansión futura de las ciudades; j) Constitución de zonas de reserva para la protección del medio ambiente y los recursos hídricos; k) Ejecución de proyectos de urbanización y de construcción Radicado: 15001-23-33-000-2017-00398-02 (66443) Demandante: Alix María Santander Flórez 18 esa calificación constituye la habilitación jurídica que permite a la administración procurar la adquisición del bien y, en caso de no lograrse su transferencia voluntaria, acudir al respectivo trámite expropiatorio.

Sobre el particular, la Ley 388 de 199776 reguló los procedimientos de enajenación voluntaria y de expropiación, por vía judicial y administrativa. Asimismo, consagró para todos ellos una etapa preliminar de negociación directa, concebida con el propósito de procurar la adquisición del inmueble sin necesidad de acudir de manera automática al trámite expropiatorio.

Esa fase preliminar se inicia con la expedición del acto administrativo contentivo de la oferta de compra formulada al propietario del bien requerido para la satisfacción de fines de interés general, por el valor comercial fijado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, en los términos previstos en el artículo 6177 de la Ley 388 de 1997.

Notificada la oferta de compra, se abre la etapa de negociación directa con el particular, respecto de la cual el legislador previó un término máximo de treinta días hábiles, contados a partir de dicha notificación. Dentro de ese lapso, el destinatario de la oferta debe manifestar su aceptación, pues en caso de no hacerlo, la administración queda habilitada para proseguir con el trámite expropiatorio, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 6º del artículo 61 de la Ley 388 de 1997.

Ahora bien, si en esa etapa la entidad y el particular alcanzan un acuerdo, porque la oferta78 fue aceptada en su integridad, la negociación culmina satisfactoriamente. En tal hipótesis, se abre paso a la transferencia del bien y al pago del precio convenido, mediante la celebración del correspondiente acuerdo de enajenación voluntaria, el cual se perfecciona con la suscripción de la promesa de compraventa prioritarios en los términos previstos en los planes de ordenamiento, de acuerdo con lo dispuesto en la presente Ley; l) Ejecución de proyectos de urbanización, redesarrollo y renovación urbana a través de la modalidad de unidades de actuación, mediante los instrumentos de reajuste de tierras, integración inmobiliaria, cooperación o los demás sistemas previstos en esta Ley; m) El traslado de poblaciones por riesgos físicos inminentes”. 76 “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones”.

Capítulo VII. Adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y expropiación judicial; Capítulo VIII. Expropiación por vía administrativa. 77 “Artículo 61. Modificaciones al procedimiento de enajenación voluntaria. Se introducen las siguientes modificaciones al procedimiento de enajenación voluntaria regulado por la Ley 9ª de 1989: El precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado por el Decreto-ley 2150 de 1995, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en el decreto reglamentario especial que sobre avalúos expida el gobierno. El valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir, y en particular con su destinación económica [ ]”. 78 Corte Constitucional.

Sentencia C-1070 de 2002. “De la Ley 9 de 1989 y de la Ley 388 de 1997, se infiere que durante la etapa de negociación tanto en el proceso de expropiación por vía judicial como en el de por vía administrativa, la negociación comprende la posibilidad de modificar el precio base señalado en la oferta.” Esta posibilidad se infiere, entre otras razones, de la utilización de la expresión precio base de la negociación (artículo 13, Ley 9 de 1989); de la existencia de un plazo para negociar (Artículo 61, inciso 6, Ley 388 de 1997); y del hecho que la etapa de negociación pueda terminar antes de ese plazo, porque el particular rechace cualquier intento de acuerdo (Artículo 20, Ley 9 de 1989).

Radicado: 15001-23-33-000-2017-00398-02 (66443) Demandante: Alix María Santander Flórez 19 o de la escritura pública traslaticia del derecho de dominio79. De ese modo, el procedimiento administrativo de adquisición del inmueble declarado de utilidad pública concluye por la vía de la negociación directa. Por el contrario, cuando la negociación directa no prospera, se da paso a la etapa expropiatoria, bien por la vía judicial o por la administrativa.

En relación con esta última, el artículo 6680 ibidem establece que el trámite expropiatorio se inicia mediante acto administrativo en el que se disponga expresamente que la expropiación habrá de adelantarse por la vía administrativa. A su turno, el artículo 6781 ejusdem exige que en esa decisión se fijen el precio indemnizatorio ofertado y la forma de pago correspondiente.

Así las cosas, la fase expropiatoria comienza con la expedición del acto respectivo, según el procedimiento aplicable, y culmina con la transferencia del derecho de dominio al Estado y el pago de la indemnización al particular expropiado. Finalmente, en lo que concierne a la expropiación administrativa, una vez vencido el término de la negociación directa sin que se perfeccione el contrato de promesa de compraventa, corresponde a la autoridad competente adoptar, mediante acto administrativo motivado, la decisión unilateral de expropiar, fijar el valor indemnizatorio del bien y determinar las condiciones de pago82. 79 Ley 9 de 1989.

“Artículo 14. Si hubiere acuerdo respecto del precio y de las demás condiciones de la oferta con el propietario, se celebrará un contrato de promesa de compraventa, o de compraventa, según el caso. A la promesa de compraventa y a la escritura de compraventa se acompañarán un folio de matrícula inmobiliaria actualizado. Otorgada la escritura pública de compraventa, ésta se inscribirá en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, previa cancelación de la inscripción a la cual se refiere el artículo 13, de la presente ley.

Realizada la entrega real y material del inmueble a la entidad adquirente, el pago del precio se efectuará en los términos previstos en el contrato. El cumplimiento de la obligación de transferir el dominio se acreditará mediante copia de la escritura pública de compraventa debidamente inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria en el cual conste que se ha perfeccionado la enajenación del inmueble, libre de todo gravamen o condición”. 80 “Artículo 66.

Determinación del carácter administrativo. La determinación que la expropiación se hará por la vía administrativa deberá tomarse a partir de la iniciación del procedimiento que legalmente deba observarse por la autoridad competente para adelantarlo, mediante acto administrativo formal que para el efecto deberá producirse, el cual se notificará al titular del derecho de propiedad sobre el inmueble cuya adquisición se requiera y será inscrito por la entidad expropiante en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su ejecutoria.

Este mismo acto constituirá la oferta de compra tendiente a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria”. 81 “Artículo 67. Indemnización y forma de pago. En el mismo acto que determine el carácter administrativo de la expropiación, se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 de la presente Ley.

Igualmente se precisarán las condiciones para el pago del precio indemnizatorio, las cuales podrán contemplar el pago de contado o el pago entre un cuarenta (40%) y un sesenta por ciento (60%) del valor al momento de la adquisición voluntaria y el valor restante en cinco (5) contados anuales sucesivos o iguales, con un interés anual igual al interés bancario vigente en el momento de la adquisición voluntaria”. 82 “Artículo 68.

Decisión de la expropiación. Cuando habiéndose determinado que el procedimiento tiene el carácter de expropiación por vía administrativa, y transcurran treinta (30) días hábiles contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo de que trata el artículo 66 de la presente ley, sin que se haya llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria contenido en un contrato de promesa de compraventa, la autoridad competente dispondrá mediante acto motivado la expropiación administrativa del bien inmueble correspondiente, el cual contendrá lo siguiente: 1.

La identificación precisa del bien inmueble objeto de expropiación. 2. El valor del precio indemnizatorio y la forma de pago. 3. La destinación que se dará al inmueble expropiado, de acuerdo con los motivos de utilidad pública o de interés social que se hayan invocado y las condiciones de urgencia Radicado: 15001-23-33-000-2017-00398-02 (66443) Demandante: Alix María Santander Flórez 20 4.2.

Análisis del daño por pérdida de la oportunidad 4.2.1. En el presente asunto el extremo activo alega como daño la pérdida de la oportunidad de obtener un provecho económico por la venta o expropiación del predio “La Floresta”. En ese contexto, la Sala examinará si, a la luz del acervo probatorio, este se encuentra acreditado. Para comenzar, debe señalarse que el daño ha de ser entendido como la lesión, aminoración o alteración negativa e injustificada a un derecho o a un interés jurídicamente tutelado de una persona.

Debe advertirse, entonces, que para que el daño adquiera la connotación de resarcible es necesario que reúna determinadas características, entre las cuales se destacan su certeza, su carácter personal y su antijuridicidad. De modo que sólo cuando estas exigencias se encuentren verificadas es posible afirmar que se está frente a un daño indemnizable y, por ende, apto para generar una obligación resarcitoria.

De lo contrario, la afectación – aunque materialmente existente – carece de relevancia jurídica en el ámbito de la responsabilidad. En definitiva, el daño es el primer elemento que debe observarse en el análisis de la responsabilidad patrimonial del Estado, dado que se constituye en el eje central de la obligación resarcitoria y en presupuesto necesario del juicio de imputación, al que solo se avanza si aquel se encuentra debidamente acreditado83.

Esa es la razón por la cual, para el estudio de la responsabilidad patrimonial del Estado, esta Corporación –por regla general– ha asumido una metodología que encuentra punto de partida en la verificación de la existencia del daño84, el cual, además, para que sea indemnizable debe reunir las características de ser cierto85 y que se hayan declarado. 4.

La orden de inscripción del acto administrativo, una vez ejecutoriado, en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, para los efectos de que se inscriba la transferencia del derecho de dominio de su titular a la entidad que haya dispuesto la expropiación. 5. La orden de notificación a los titulares de derecho del dominio u otros derechos reales sobre el bien expropiado, con indicación de los recursos que legalmente procedan en vía gubernativa”. 83 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 16 de junio de 2025, Rad.: 65459. 84 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencias del 29 de octubre de 2018, Rad.: 46932 y del 1º de octubre de 2018, Rad.: 46328. 85 Cuando se alude al requisito de certeza, debe entenderse que el daño solo puede considerarse cierto en la medida en que exista evidencia suficiente que permita afirmar que la acción u omisión dañosa efectivamente produjo una lesión al perjudicado.

De este modo, la certeza se contrapone a lo eventual o hipotético, pues únicamente se admite la indemnización de daños que hayan sido constatados como reales. En otras palabras, en los juicios de responsabilidad civil, el daño será cierto cuando el juzgador pueda reconocer, con plena evidencia y a partir del acervo probatorio, la existencia de una afectación comprobada o un desmedro verificable.

Radicado: 15001-23-33-000-2017-00398-02 (66443) Demandante: Alix María Santander Flórez 21 personal86-87, esto es, aquel que ha sido sufrido por una persona determinada en su patrimonio88. De modo que, para que se proceda a la reparación del daño lo que se exige es que no exista duda alguna sobre su ocurrencia y consolidación. 4.2.2.

En consecuencia, una vez valorado el acervo probatorio que reposa en el expediente, de cara al problema jurídico planteado, la Sala encuentra demostrado: (i) Alix María Santander Flórez manifestó a Corporinoquia su interés en enajenar el predio “La Floresta” por su importancia ecológica (hecho probado 3.2.); (ii) a instancias del municipio de Cubará, se practicó una visita técnica al inmueble, con el fin de verificar su importancia ambiental y evaluar su eventual adquisición (hechos probados 3.3. y 3.4.);

(iii) Corporinoquia emitió un informe en el que señaló la conveniencia de su adquisición por parte de la Administración (hecho probado 3.5.); (iv) la propietaria presentó una “propuesta de venta” ante la Alcaldía de Cubará el 3 de agosto de 2010 (hecho probado 3.6.); (v) en sede de tutela se ordenó a la Alcaldía de Cubará resolver de fondo este último memorial (hechos probados 3.7. y 3.9.);

(vi) la Alcaldía de Cubará requirió a la interesada la entrega de documentos para formular una eventual oferta de compra (hecho probado 3.10.); (vii) el ente territorial condicionó el avance del trámite a una nueva visita técnica al predio “La Floresta” cuya realización no se concretó (hechos probados 3.12., 3.13. y 3.15.); (viii) el 16 de febrero de 2016, la demandante presentó ante la Alcaldía de Cubará una nueva propuesta de venta (hecho probado 3.20.); y (ix) el 11 de abril de 2016, la Administración reconoció que, pese a la importancia ambiental del predio, no había sido posible concretar su adquisición, al no contar con disponibilidad presupuestal para ello.

No obstante, reiteró su interés en adquirirlo y manifestó que continuaría realizando las gestiones necesarias para lograr ese fin (hecho probado 3.21.). 4.2.3. Descendiendo al caso concreto, frente al daño consistente en la pérdida de la oportunidad de obtener un provecho económico por la venta o expropiación del predio “La Floresta”, conviene anotar que la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido que la oportunidad o probabilidad de obtener una ventaja o evitar un detrimento, constituye, en sí misma, un bien jurídico tutelado, que, cuando se ha impedido o perdido definitivamente por la acción u omisión de la entidad demandada, genera para el afectado el derecho a obtener el correspondiente resarcimiento89.

En ese mismo sentido, sobre el concepto de pérdida de oportunidad, es menester precisar que la jurisprudencia ha considerado que se trata de un daño autónomo, 86 La reclamación del daño solo la puede pretender quien la haya sufrido, pues “donde no hay interés no hay acción” (Mazeaud y Tunc). El carácter personal del daño tiene una doble dimensión – sustancial y procesal – de manera que exige acreditar la titularidad de la lesión respecto de la cual se solicita la reparación. 87 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 4 de diciembre de 2006, Rad.: 13.186 “[…] el perjuicio debe ser cierto, como quiera que el perjuicio eventual no otorga derecho a indemnización. El perjuicio indemnizable, entonces, puede ser actual o futuro, pero, de ningún modo, eventual o hipotético. Para que el perjuicio se considere existente, debe aparecer como la prolongación cierta y directa del estado de cosas producido por el daño, por la actividad dañina realizada por la autoridad”. 88 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencias del 2 de junio de 1994, Rad.: 8998 y del 19 de octubre de 1990, Rad.: 4333. 89 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencias del 11 de agosto de 2010, Rad.: 18.593, 3 de abril de 2020, Rad.: 43.034 y 9 de abril de 2025, Rad.: 67795. Radicado: 15001-23-33-000-2017-00398-02 (66443) Demandante: Alix María Santander Flórez 22 con identidad propia e independiente, que consiste en la frustración de una probabilidad real y concreta de conseguir una ganancia o provecho o de evitar una pérdida.

Además, ha señalado que, para tener acreditado el carácter cierto de este daño, es necesaria la comprobación de los siguientes requisitos: (i) la certeza de la oportunidad que se pierde, (ii) la imposibilidad definitiva de obtener el provecho, la reparación del daño o evitar el detrimento, y (iii) que la víctima se encuentra en una situación potencialmente apta para pretender la consecución del resultado esperado90.

A partir de ese marco, la Sala advierte que, en el presente asunto, no se encuentra acreditado el primero de tales presupuestos, esto es, la certeza de la oportunidad cuya pérdida se invoca. En efecto, aunque el acervo probatorio demuestra que existió un interés de la Administración en la eventual adquisición del predio “La Floresta”, fundado en su importancia ambiental, lo cierto es que las actuaciones acreditadas no permiten concluir que la demandante contara con una probabilidad real, seria y concreta de obtener el provecho económico cuya frustración alega, por cuanto el derecho a percibir un “provecho económico” aún no había nacido para la demandante, pues esa posibilidad únicamente podía consolidarse, en grado de certeza, una vez cumplidas las etapas exigidas por la ley para el efecto, de manera que, antes de ello, la erogación reclamada resultaba una mera expectativa.

Es así como, se acreditó que Alix María Santander Flórez solicitó a Corporinoquia la adquisición del predio “La Floresta”, debido a su relevancia ecológica (hecho probado 3.2.). También quedó demostrado que, a instancias de la Alcaldía de Cubará, se practicó visita técnica al inmueble con el propósito de verificar su importancia ambiental y evaluar la viabilidad de una eventual adquisición (hechos probados 3.3. y 3.4.), y que Corporinoquia emitió un informe en el que destacó la conveniencia de que la Administración adelantara su adquisición (hecho probado 3.5.).

Asimismo, se probó que la propietaria formuló propuesta de venta ante la Alcaldía de Cubará (hecho probado 3.6.). Con todo, el material probatorio da cuenta de que la eventual compra del bien por parte de las entidades demandadas permaneció sujeta a diversas circunstancias, pues Corporinoquia informó a la interesada que la oferta sería considerada como una posible alternativa de adquisición, supeditada, entre otros aspectos, a la obtención de recursos (hecho probado 3.8.), a la vez que la Alcaldía de Cubará precisó que el trámite dependía de la definición de prioridades, de la evaluación de su conveniencia financiera, técnica y jurídica y de la verificación de la aptitud de la propietaria (hecho probado 3.10.).

Incluso, la administración municipal dispuso la práctica de una nueva visita técnica al predio para reevaluar la viabilidad de su eventual adquisición (hecho probado 3.12.). Finalmente, aunque la demandante presentó una nueva propuesta de venta ante la Alcaldía de Cubará (hecho probado 3.20.), esta entidad le informó que no había sido posible concretar la adquisición por falta de disponibilidad presupuestal, sin perjuicio de reiterar su interés en hacerlo y de manifestar que continuaría adelantando las gestiones necesarias para ese fin (hecho probado 3.21.).

Ese contexto impide tener por acreditada una oportunidad cierta de obtener el provecho económico cuya pérdida se reclama, toda vez que, como se ha dicho, la adquisición predial, ya sea por enajenación voluntaria o por expropiación por vía 90 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 11 de agosto de 2010, Rad.: 18593. Radicado: 15001-23-33-000-2017-00398-02 (66443) Demandante: Alix María Santander Flórez 23 judicial o administrativa, no surge automáticamente de la sola relevancia ambiental del inmueble ni de manifestaciones de interés de la administración, sino que depende de una decisión concreta adoptada conforme a criterios de necesidad, conveniencia, priorización institucional y disponibilidad de recursos.

Por ello, mientras no existan actos o actuaciones concluyentes que exterioricen una determinación efectiva de adquirir el bien, la posición del particular no rebasa el plano de ser una expectativa no consolidada. En el sub examine, no se demostró que el predio “La Floresta” hubiera sido declarado de utilidad pública o de interés social, ni que la administración hubiera expedido una oferta formal de compra dirigida a su adquisición. En esas condiciones, no se advierte que se hubiera activado el procedimiento legal previsto para la enajenación voluntaria ni que se hubiera iniciado actuación alguna de naturaleza expropiatoria sobre el inmueble.

Menos aún se acreditó el agotamiento de la etapa de negociación directa o la expedición de un acto de iniciación de expropiación. Por consiguiente, no hay lugar a afirmar que en este caso se hubiese dado inicio al procedimiento de enajenación voluntaria ni al trámite expropiatorio, toda vez que no se estructuraron los presupuestos normativos para adelantar esas actuaciones administrativas.

En rigor, el material probatorio permite concluir que la eventual adquisición del inmueble nunca pasó del plano meramente hipotético, sin que se hubiera concretado actuación administrativa alguna encaminada a su enajenación voluntaria o expropiación. Bajo ese entendimiento, la demandante no acreditó una oportunidad real y verificable de enajenar su predio o de que este le fuera expropiado y de obtener de ello un provecho económico, sino apenas la expectativa de que, en algún momento, las entidades demandadas pudieran decidir su eventual adquisición o expropiación. No obra en el expediente acto, decisión o actuación concluyente que exteriorice una determinación definitiva de compra, como la apertura formal del procedimiento de enajenación voluntaria con precio y condiciones definidas, la apropiación presupuestal correspondiente, el inicio del trámite de expropiación o, en general, una gestión concreta e inequívoca encaminada a transferir el dominio del bien.

Aunado a lo anterior, tampoco se demostró la imposibilidad definitiva de obtener el provecho económico pretendido, pues lo probado en el proceso solo permite concluir que la eventual adquisición del inmueble no logró concretarse en ese momento específico, mas no que se hubiera frustrado de manera irreversible una oportunidad cierta y consolidada.

Por el contrario, el Oficio del 11 de abril de 2016 revela que, aunque la Alcaldía de Cubará informó que no contaba con disponibilidad presupuestal para adquirir el predio, reiteró expresamente su interés en hacerlo y manifestó que continuaría desplegando las gestiones necesarias para alcanzar ese propósito (hecho probado 3.21.). En suma, al no acreditarse la certeza de la oportunidad cuya pérdida se invoca y, en todo caso, tampoco la imposibilidad definitiva de obtener el provecho económico, no se configura el daño por pérdida de oportunidad, de tal suerte que, no encontrándose establecido el daño como primer elemento de la responsabilidad, la Sala se abstendrá de examinar su eventual imputación a las entidades demandadas91. 91 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 9 de abril de 2025, Rad.: 67795.

Radicado: 15001-23-33-000-2017-00398-02 (66443) Demandante: Alix María Santander Flórez 24 Por lo demás, y solo en gracia de discusión, la Sala precisa que, aunque la parte actora afirmó de forma genérica que las entidades demandadas vulneraron los principios de buena fe y confianza legítima, porque las comunicaciones, reuniones, solicitudes de documentación, la utilización de los recursos hídricos del predio y la instalación del acueducto veredal le generaron la fundada seguridad de que el inmueble sería adquirido o compensado, lo cierto es que el daño reclamado no fue demostrado, de ahí que el estudio de imputación deviene innecesario.

En todo caso, las pruebas practicadas no permiten concluir que la Administración hubiera creado una expectativa cierta de compra o expropiación del predio, ni que luego la hubiera frustrado mediante un cambio intempestivo o contradictorio de conducta92. Lo acreditado revela, a lo sumo, la existencia de gestiones preliminares orientadas a evaluar una eventual adquisición, pero no una decisión administrativa firme ni un compromiso vinculante que permitiera predicar la vulneración de la buena fe o de la confianza legítima invocadas.

Por lo expuesto, en la parte resolutiva, la Sala revocará la sentencia del 13 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, y, en su lugar, declarará probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa respecto del detrimento patrimonial que alegó la parte actora por la imposibilidad de explotar económicamente su bien y negar las demás pretensiones de la demanda relacionadas con el daño por pérdida de oportunidad, al constatar que no se demostraron los presupuestos exigidos para su configuración. 4.3.

Costas en primera instancia El Tribunal Administrativo de Boyacá, en la sentencia de primera instancia, negó la condena en costas y pago de agencias en derecho, teniendo en cuenta que las pretensiones de la demanda prosperaron parcialmente. Esta determinación fue recurrida por la parte actora, pues aseguró que debió condenarse a la parte vencida en esa instancia. El artículo 18893 del CPACA establece que, salvo en los procesos en los que se discuta un interés público, la sentencia deberá pronunciarse sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se sujetarán a las disposiciones del Código General del Proceso.

A su vez, el numeral 4 del artículo 36594 del CGP dispone que cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas en ambas instancias. 92 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 12 de julio de 2018, Rad.: 25000232400020090034801. 93 “Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” 94 “Artículo 365.

Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.”. Radicado: 15001-23-33-000-2017-00398-02 (66443) Demandante: Alix María Santander Flórez 25 Precisado lo anterior, al tenor del CPACA y en armonía con el CGP, debe concluirse que procede la condena en costas por la primera instancia a la parte vencida, pues aquí se revocará en todas sus partes la sentencia de primer grado.

De otro lado, se tiene que las agencias en derecho se fijan con observancia de las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura, en virtud del numeral 4 del artículo 366 del CGP43. Para esos efectos, debe atenderse la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales.

Al respecto, en el presente asunto se encuentra acreditada la gestión de los apoderados del departamento de Boyacá, el municipio de Cubará y Corporinoquia durante el trámite de primera instancia, prueba de lo cual es que contestaron la demanda, asistieron a las audiencias realizadas y presentaron alegatos de conclusión. En consecuencia, se consideran causadas las agencias en derecho, las cuales se fijarán conforme a lo dispuesto en el Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 201695.

Respecto a las agencias en derecho correspondientes a la primera instancia, tratándose de un proceso declarativo de mayor cuantía, estas deben determinarse hasta por el 7.5% del valor de las pretensiones, de conformidad con lo previsto en el artículo 596 del referido Acuerdo, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura. En ese sentido, se fijan las agencias en derecho de dicha instancia en la suma de $1.828.800, correspondiente al 0.1% del valor total de las pretensiones formuladas en este proceso, las cuales ascienden a $1.828.800.000. 5.

Conclusión Al desatar los recursos de apelación interpuestos por ambas partes contra la sentencia del 13 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, la Sala encontró que operó la caducidad del medio de control respecto del daño consistente en la imposibilidad de explotar económicamente el inmueble. De otro lado, no encontró acreditado el daño alegado por la parte actora frente a la pérdida de oportunidad.

Al efecto, no se configuró la pérdida de oportunidad invocada, dado que no se demostró la certeza de la oportunidad de obtener un provecho económico con ocasión de la eventual adquisición o expropiación del predio “La Floresta”, ni la imposibilidad definitiva de alcanzarlo. Finalmente, habrá lugar a condenar en costas a la parte demandante por la primera instancia, de conformidad con el alcance del cargo formulado en la apelación. 6.

Costas en segunda instancia 95 “Artículo 2. Criterios. Para la fijación de agencias en derecho el funcionario judicial tendrá en cuenta, dentro del rango de las tarifas mínimas y máximas establecidas por este acuerdo, la naturaleza, la calidad y la duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales directamente relacionadas con dicha actividad, que permitan valorar la labor jurídica desarrollada, sin que en ningún caso se puedan desconocer los referidos límites”. 96 “Artículo. 5º.

Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son:

1. PROCESOS DECLARATIVOS EN GENERAL. […] En primera instancia. a. Por la cuantía. Cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario: (i) De menor cuantía, entre el 4% y el 10% de lo pedido. (ii) De mayor cuantía, entre el 3% y el 7.5% de lo pedido. […]”. Radicado: 15001-23-33-000-2017-00398-02 (66443) Demandante: Alix María Santander Flórez 26 Como se desarrolló en el numeral 4.2. de esta providencia, el artículo 365 del CGP dispone que se condenará en costas en ambas instancias a la parte vencida en el proceso, cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, siempre que se demuestre en el expediente su causación y en la medida de su comprobación97.

Atendiendo a lo allí ordenado, se condenará en costas en segunda instancia a la parte actora, por resultar vencida en esta instancia. En relación con las agencias en derecho en segunda instancia, el artículo 598 del Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 dispone que estas podrán fijarse, en procesos declarativos de mayor cuantía, entre 1 y 6 SMLMV.

En el sub-lite, la Sala, teniendo en cuenta que las demandadas desplegaron actuación en segunda instancia pues presentaron alegatos de conclusión, fijará por concepto de agencias en derecho por la segunda instancia la suma equivalente a 1 SMMLV para cada una de ellas, de conformidad con los parámetros establecidos en el Acuerdo mencionado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 13 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda; y, en su lugar se dispone:

SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa respecto del detrimento patrimonial alegado por la parte actora, derivado de la imposibilidad de explotar económicamente su bien, conforme a las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

CUARTO: CONDENAR en costas, por ambas instancias, a la parte demandante, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por el Tribunal de origen, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y tomando en consideración lo dispuesto en los artículos 366 y 365.8 del Código General del Proceso.

QUINTO: FIJAR en el presente proceso, como agencias en derecho por la primera instancia, la suma de $1.828.800, a cargo de la parte actora y a favor del departamento de Boyacá, el municipio de Cubará y Corporinoquia. 97 “Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. (…)”. 98 “Artículo 5º. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son:

1. PROCESOS DECLARATIVOS EN GENERAL. […] En segunda instancia. Entre 1 y 6 S.M.M.L.V”. Radicado: 15001-23-33-000-2017-00398-02 (66443) Demandante: Alix María Santander Flórez 27 SEXTO: FIJAR en el presente proceso, como agencias en derecho por la segunda instancia, la suma equivalente a 1 SMLMV, a cargo de la parte actora y a favor del departamento de Boyacá, el municipio de Cubará y Corporinoquia.

SÉPTIMO: En firme esta providencia ENVIAR el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada JEAJ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado