CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., siete (7) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 27001-23-33-000-2021-00119-01 Demandante: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF- Demandado: Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Quibdó Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA – CARENCIA ACTUAL DE OBJETO -Hecho Superado / IMPROCEDENCIA / SUBSIDIARIEDAD – no hizo uso de los mecanismos ordinarios.

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF- contra la sentencia de 1 de octubre de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó, mediante la cual se resolvió: << PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo de tutela solicitado por la señora Lina Paola Páez Ortegón en calidad de Apoderado Judicial del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF, en contra del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, dentro del proceso ejecutivo radicado bajo el no. 27001 33 33 001 2015 00510 00, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: Hecho lo anterior, si no fuere impugnada, ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión en los términos del ACUERDO PCSJA20-11594 13/07/2020 del Consejo Superior de la Judicatura, “Por medio del cual se regula la remisión de expedientes de tutela a la Corte Constitucional para el trámite de su eventual revisión”>>.

I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 17 de septiembre de 2021, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF-, a través de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Quibdó, por la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, por la presunta mora judicial en la que incurrió, al no pronunciarse sobre el levantamiento de las medidas cautelares solicitado desde el 12 de marzo de 2020 y reiterado en dos ocasiones, dentro del proceso ejecutivo (rad. 27001-33-33-001-2015-00510-00), que promovió la señora Glenis Robledo Gómez en su contra. 2.- Según se ilustra en la demanda, la pretensión en ella contenida se contrae a lo siguiente: <<Tutelar el derecho fundamental al debido proceso, acceso a la administración de justicia, del ICBF, vulnerado por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Quibdó, dentro del proceso ejecutivo emanado de sentencia judicial radicado No. 27001333300120150051000 y por consiguiente tome una decisión de fondo dentro del asunto>>. 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada con base en el artículo 86 Superior y de lo expuesto por el accionante se tiene, que: 3.1.- El 3 de octubre de 2014, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Quibdó condenó al ICBF a reconocer y pagar a la señora Glenis Robledo, entre otros, la diferencia salarial entre la remuneración devengada por un defensor de familia código 2125 grado 11 y un defensor de familia código 2125 grado 15. 3.2.- Posteriormente, la señora Glenis Robledo Gómez instauró demanda ejecutiva contra el ICBF, presentando como título de recaudo la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Quibdó el 3 de octubre de 2014. 3.3.- Indicó que, por auto del 1 de diciembre de 2015, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Quibdó libró mandamiento de pago y, mediante oficio 118 de 6 de septiembre de 2017 realizó la liquidación del crédito; así mismo, en proveído número 745 de la misma fecha, se decretó el embargo y retención de los dineros de las cuentas de titularidad del ICBF. 3.4.- Manifestó que dio cumplimiento a lo dispuesto por el Juzgado en el oficio 118 de 2017, por lo que constituyó depósito judicial y dichos títulos fueron entregados al apoderado judicial de la demandante. 3.5.- Indicó que, mediante auto del 9 de diciembre de 2019, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó reliquidó el crédito dentro del referido proceso, por lo que el ICBF profirió la Resolución 0484 del 2020, “Por la cual se ordena el pago de las costas judiciales dentro del proceso ejecutivo radicado No. 27001333300120150051000 (…)”, y constituyó depósito judicial en la cuenta del Banco Agrario de Colombia, perteneciente al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó. 3.6.- Adujo que a través de escrito radicado el 12 de marzo de 2020, le informó al Juzgado accionado el pago de lo dispuesto a través del auto del 9 de diciembre de 2019, avisando la constitución del título y solicitando el levantamiento de las medidas cautelares, así como la entrega del título por pago total de la obligación; solicitud que fue reiterada el 8 de octubre y 27 de noviembre de 2020, sin embargo, el despacho judicial ha hecho caso omiso a dichas solicitudes y “de forma injustificada ha dilatado el levantamiento de las medidas cautelares que versan sobre la cuenta Bancolombia …”. 3.7.- Teniendo en cuenta lo anterior, advirtió que el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, al incurrir en mora judicial injustificada, con ocasión del trámite impartido a la solicitud del 12 de marzo de 2020, sobre el levantamiento de todas las medidas cautelares dentro del mencionado proceso ejecutivo; pues se evidencia la omisión en el cumplimiento de las obligaciones y que no hay un motivo razonable para que en 1 año y 6 meses el operador judicial no hubiese tomado una decisión de fondo.

B. Trámite procesal y contestación de la demanda 4.- El Tribunal Administrativo del Chocó, por auto de 17 de septiembre de 2021, admitió la demanda de tutela, ordenó notificar a la autoridad accionada y vinculó como tercera con interés a la señora Glenis Robledo Gómez, al tiempo que pidió en préstamo el expediente 27001-33-33-001-2015-00510-00.

(i) Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Quibdó 5.- Sostuvo que “En relación con la Acción de Tutela de la referencia, me permito indicar que los motivos y razones que dieron lugar a la presente acción se encuentran superados, en la medida que en el trámite impartido dentro del proceso ejecutivo 27001-33-33-001-2015-00510-00 de Glenis Arpleidys Robledo Gómez en contra del ICBF, se profirió el Auto N° 805 del 15 de septiembre de 2021, que resolvió las solicitudes de la entidad, actuación que se anexa a este informe.

Dado lo anterior, no se advierte violación a derecho fundamental alguno de la parte tutelante dentro del trámite judicial que se cuestiona”. 6.- La tercera vinculada guardó silencio. C. Sentencia de primera instancia 7.- Mediante sentencia de 1 de octubre de 2021, el Tribunal Administrativo del Chocó declaró improcedente el amparo solicitado en la demanda. 7.1.- Sostuvo que, al examinar el asunto, se advierte que el proceso ejecutivo se encuentra actualmente en trámite y que la última actuación fue dictada el 15 de septiembre del año que avanza, en la que el juzgado accionado resolvió “…No acceder al levantamiento de la medida cautelar de embargo solicitada por el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR…”. 7.2.- En esas condiciones, estimó que estando en trámite la actuación judicial, el juez de tutela no puede intervenir en el proceso ordinario, en consideración al carácter excepcional y residual de esta acción constitucional, la cual no está instituida para omitir las etapas procesales respectivas ni remplazar al juez natural del proceso en la decisión de las cuestiones de su competencia, pues, esta acción no constituye un mecanismo alternativo o paralelo para resolver problemas jurídicos que deben ser resueltos al interior del trámite ordinario. 7.3.- Por último, sostuvo que tampoco se acreditó un perjuicio irremediable, que permita de manera excepcional proceder al análisis de la acción formulada.

D. La impugnación. 8.- La decisión del A-quo fue recurrida en el término de rigor por parte de la apoderada judicial del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF-; para el efecto, sostuvo que el juez constitucional de primera instancia no realizó un debido análisis del auto del 15 de septiembre de 2021, proferido por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, pues aún vulnera los derechos fundamentales de la entidad, teniendo en cuenta que: 1) el ICBF realizó el pago total del crédito dentro del ejecutivo emanado de la sentencia judicial 27001333300120150051000, circunstancia que fue acreditada dentro del proceso, por lo que se solicitó el levantamiento de las medidas cautelares, 2) el auto del 15 de septiembre, aun cuando parcialmente levantó las medidas cautelares no materializó la decisión, puesto que con dicha decisión no se ordenó la entrega de títulos judiciales, 3) el ICBF tiene derecho a que se le restituyan los dineros que le tienen retenidos con medidas cautelares y, 4) el auto del 15 de septiembre se profirió 18 meses después de la solicitud inicial y es una decisión adversa a derecho.

II. C O N S I D E R A C I O N E S E. Competencia 9.- La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991. 9.1.- En ese orden, le corresponde determinar, en sede de segunda instancia, si se confirma, modifica o revoca el fallo de primer grado proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó que declaró improcedente el amparo solicitado en la demanda.

F. Procedencia de la acción de tutela por mora judicial 10.- En cuanto a la mora judicial, esta Corporación ha sido categórica en advertir que el juez de tutela en cada caso específico deberá valorar si la conducta del funcionario o de la corporación judicial es injustificada y negligente, toda vez que “no toda dilación en proferir una decisión judicial genera la llamada mora judicial ni vulnera derechos fundamentales”.

Lo anterior, en atención a que existen causas imprevisibles o externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión. Existen, por ejemplo, condiciones estructurales, tales como la excesiva carga laboral, la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten decisiones oportunas. 10.1.- Textualmente, así lo ha expresado el Consejo de Estado: <<La realidad es que en la mayoría de los casos en los que existe dilación en el proceso, la demora obedece a circunstancias ajenas al juez, relacionadas con la congestión judicial.

Circunstancia que no puede ser atribuible a los funcionarios judiciales. De hecho, la jurisprudencia de altas cortes, como el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, ha reconocido que la razón principal por la que se incumplen los términos judiciales no obedece al actuar de los funcionarios, sino a las dificultades prácticas que debe afrontar la Rama Judicial.

Por lo tanto, en el evento en que haya una justificación que explique la tardanza o cuando esta no sea imputable al actuar del juez no existirá mora judicial injustificada. Y, en consecuencia, no se habrán vulnerado los derechos fundamentales de quien acudió a la justicia. En cambio, habrá mora judicial injustificada si el afectado con la dilación del proceso comprueba que el juez u órgano judicial excedió desproporcionadamente el plazo razonable para pronunciarse sobre el asunto, sin que exista motivación para justificar la demora>>. 10.2.- Teniendo en cuenta lo anterior, se advierte que para determinar si la autoridad judicial demandada ha incurrido en una mora judicial injustificada, y previo a verificar si tal mora se proyecta como afrenta a un derecho constitucional iusfundamental, se debe verificar i) la complejidad del asunto; ii) la actividad procesal del interesado; iii) la conducta de la autoridad judicial competente; iv) el análisis global de procedimiento; y iv) el turno en el que el expediente pasó al despacho, de conformidad con lo establecido en el artículo 18 de la Ley 446 de 1998. 10.3.- Así, en principio no siempre se deberá tener como acreditada la violación del derecho constitucional de acceso a la administración de justicia. En criterio complementario, la Corporación ha considerado que la acción de tutela se abre paso por mora judicial, cuando se trate de una dilación injustificada como resultado de la falta de diligencia en el actuar del funcionario judicial, al respecto, indicó: <<4.1.

La mora judicial injustificada tiene lugar cuando se acredita que el funcionario judicial no ha sido diligente y que su comportamiento es el resultado de una omisión en el cumplimiento de sus funciones, configurándose así la violación de derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de los ciudadanos. Jurisprudencialmente se han establecido las circunstancias que dan lugar a la dilación injustificada: I. El incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación por parte del funcionario competente;

II. la omisión en el cumplimiento de las obligaciones en el trámite de los procesos a cargo de la autoridad judicial; y III. La falta de motivo razonable y prueba de que la demora obedece a circunstancias que no se pueden contrarrestar”. Frente a la mora judicial esta Corporación la ha definido como la conducta dilatoria del juez en resolver sobre un determinado asunto que conoce dentro de un proceso judicial, y tiene fundamento en cuanto tal conducta desconozca los términos de ley y carezca de motivo probado y razonable, evento en el cual constituiría vulneración del debido proceso y obstáculo para el acceso de la persona a la administración de justicia. Ello significa que no existe mora judicial por el solo transcurso del tiempo, sino que ésta debe ser injustificada y estar probada la negligencia de la autoridad judicial accionada>>. 10.4.- A su vez, la Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha señalado que la congestión y la mora judicial afectan gravemente los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, por dilación injustificada e inobservancia de los términos judiciales; sin embargo, esa misma Corporación ha sostenido que no todo desconocimiento de los plazos establecidos en la ley por parte del operador judicial puede dar lugar a la violación de los mencionados derechos, pues se configura en los eventos en los cuales el juez no puede justificar su retardo. 10.5.- La Corte Constitucional, en sentencia SU-394 de 2016, indicó que la acción de tutela es procedente cuando las autoridades judiciales incurren en mora judicial injustificada, teniendo en cuenta que es posible que el derecho al debido proceso se lesione a causa del incumplimiento de los términos procesales, por lo que puede materializarse un daño que genere perjuicios no subsanables. 10.6.- La mora judicial injustificada, precisó, se presenta cuando: (i) existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial, (ii) no existe un motivo razonable que justifique la dilación; y, (iii) la tardanza sea imputable a la falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial. 10.7.- En concordancia con lo anterior, el Consejo de Estado ha señalado que (se transcribe de forma literal): <<En numerosas oportunidades la Corte ha reiterado la importancia de este deber, entre otras, al sostener que: ‘Quien presenta una demanda, interpone un recurso, formula una impugnación o adelanta cualquier otra actuación dentro de los términos legales, estando habilitado por ley para hacerlo, tiene derecho a que se le resuelva del mismo modo, dentro de los términos legales dispuestos para ello.’ Por esta razón, en principio, se ha insistido en que el incumplimiento de la obligación de dictar las providencias en los términos de ley, conduce a la vulneración de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, por cuanto no permite una respuesta oportuna frente a las pretensiones invocadas por el actor y aplaza la realización de la justicia material en el caso concreto.

No obstante, la jurisprudencia también ha señalado que, atendiendo la realidad del país, en la gran mayoría de casos el incumplimiento de los términos procesales no es imputable al actuar de los funcionarios judiciales. Así, por ejemplo, existen procesos en los cuales su complejidad requiere de un mayor tiempo del establecido en las normas y en la Constitución para su estudio, para valorar pruebas o para analizar la normatividad existente.

Por ello, la jurisprudencia ha destacado que cuando la tardanza no es imputable al actuar del juez o cuando existe una justificación que explique el retardo, no se entienden vulnerados los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En este sentido, en la Sentencia T-803 de 2012, luego de hacer un extenso recuento jurisprudencial sobre la materia, esta Corporación concluyó que el incumplimiento de los términos se encuentra justificado (i) cuando es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial;

(ii) cuando se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial; o (iii) cuando se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley. Por el contrario, en los términos de la misma providencia, se está ante un caso de dilación injustificada, cuando se acredita que el funcionario judicial no ha sido diligente y que su comportamiento es el resultado de una omisión en el cumplimiento de sus funciones.

Esta posición ha sido acogida y respaldada por decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la cual –tal y como se señaló en la Sentencia T-1249 de 2004– sigue los mismos parámetros fijados por la Corte Europea de Derechos Humanos, para estudiar la razonabilidad de los plazos que permiten la definición de un proceso. En este orden de ideas, se ha dicho que para establecer si una dilación es o no injustificada, es preciso tener en cuenta: ‘(i) la complejidad del asunto, (ii) la actividad procesal del interesado, (iii) la conducta de las autoridades judiciales y (iv) el análisis global del procedimiento’.

En conclusión, se configura una mora judicial injustificada contraria a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuando (i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial; (ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial” (se destaca). 10.8.- De conformidad con lo expuesto, se advierte que el simple hecho de sobrepasar los términos legales dispuestos para el desarrollo de la actuación judicial no configura una mora injustificada, pues deben analizarse otras circunstancias particulares.

G. Análisis del caso concreto 11.- En resumen, del escrito de tutela y de impugnación, la Sala advierte que la inconformidad de la parte accionante se contrae a la supuesta mora judicial injustificada por parte del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, al no levantar la medida provisional de embargo de unas cuentas bancarias a nombre del ICBF, pese a que la entidad lo solicitó desde el 12 de marzo de 2020. 12.- De entrada, la Sala advierte que actualmente la solicitud de amparo relacionada con la resolución del levantamiento de la medida cautelar presentada el 12 de marzo de 2020 y reiterada el 8 de octubre y 27 de noviembre de ese mismo año, carece de objeto, pues los hechos que dieron lugar a la interposición de la demanda de tutela fueron superados en el curso de este proceso.

Lo anterior, por cuanto del material probatorio aportado, se observa que, mediante auto de 15 de septiembre de 2021, el Juzgado accionado resolvió la medida cautelar presentada por el apoderado del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, notificada por correo electrónico el 17 del mismo mes y año. 12.1.- De conformidad con lo expuesto, la Sala advierte que en el caso objeto de estudio se presenta una carencia actual de objeto por hecho superado, por cuanto los supuestos de hecho y pretensiones que motivaron la interposición de la demanda de tutela desaparecieron, toda vez que la autoridad accionada a través de auto de 15 de septiembre de 2021 ya resolvió la solicitud de levantamiento de las medidas cautelares presentada por el ICBF, en el sentido de negarla, al considerar que la obligación aún no ha sido cancelada en su totalidad. 13.- Ahora bien, en el recurso de impugnación, la entidad accionante alegó que continúa la vulneración de sus derechos fundamentales porque, 1) el ICBF realizó el pago total del crédito dentro del ejecutivo emanado de la sentencia judicial 27001333300120150051000, circunstancia que fue acreditada dentro del proceso ejecutivo, 2) el auto del 15 de septiembre, aun cuando parcialmente levantó las medidas cautelares no materializó la decisión, puesto que con dicha decisión no se ordenó entrega de títulos judiciales y, 3) el ICBF tiene derecho a que se le restituyan los dineros que le tienen retenidos con medidas cautelares. 13.1.- Para la Sala dichos reproches son argumentos nuevos a los planteados en el libelo de la tutela que deben ser resueltos por el juez natural de la causa, a través de los diferentes recursos que proceden contra esa providencia, a saber: recurso de reposición o apelación; por lo que, en este punto, se debe recordar que, en virtud de su carácter subsidiario, la acción de tutela procede cuando el accionante no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable, es decir, los interesados deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para remediar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de modo que se impida el uso indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial adicional de protección, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 13.2.- Así las cosas, al no haberse agotado los recursos pertinentes previstos en el ordenamiento jurídico para controvertir la decisión respecto de la cual ahora la parte actora alega la vulneración de sus derechos fundamentales, la presente acción se torna improcedente frente a estos reparos nuevos, al no cumplir con el requisito de subsidiariedad. 14.- Aunado a ello, en el caso objeto de estudio no se acreditó la configuración de un perjuicio irremediable que amerite la intervención del juez constitucional, como mecanismo transitorio, en asuntos que no son de su competencia. Además, en el escrito de tutela la parte actora no hace ninguna referencia al respecto. 15.- En virtud de lo anterior, se advierte que, en el caso objeto de estudio se configura la carencia actual de objeto por hecho superado, frente a la solución del levantamiento de la medida cautelar solicitada el 12 de abril de 2020 y no se cumple con el presupuesto de subsidiariedad, respecto a los nuevos argumentos planteados. 16.- En ese sentido, se modificará la decisión adoptada el 1 de octubre de 2021, por el Tribunal Administrativo del Chocó, en el sentido de declarar la carencia actual por hecho superado, en lo relacionado con la solicitud de levantamiento de la medida cautelar y declarar improcedente la acción respecto a los argumentos nuevos expuestos en el escrito de impugnación, por el incumplimiento del presupuesto de subsidiariedad. 17.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

R E S U E L V E:

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de 1 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrado del Chocó, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar:

SEGUNDO: DECLARAR LA CARENCIA DE OBJETO POR HECHO SUPERADO, respecto a la solicitud de levantamiento de la medida cautelar, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de la presente sentencia.

TERCERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado, en relación con los argumentos nuevos presentados en el escrito de impugnación, por el incumplimiento del presupuesto de subsidiariedad.

CUARTO

NOTIFÍQUESE a las partes por el medio más expedito y eficaz.

QUINTO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ