Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2023-00107-01 (30527) Demandante: Siderúrgica Nacional SIDENAL S.A. Demandada: DIAN Tema: Devolución por pago de lo no debido.
Conciliación. Sentencia. Favorabilidad. Cosa juzgada. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 19 de junio de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas1.
ANTECEDENTES El 15 de diciembre de 2021 la DIAN expidió la Resolución 609-31-011308, por medio de la cual negó la solicitud de devolución por pago de lo no debido del impuesto sobre la renta del año 2008 a la demandante. Lo anterior, debido a que existió acuerdo conciliatorio entre las partes en el proceso de determinación de dicho tributo, el cual fue avalado por sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado del 11 de febrero de 20212.
El 11 de febrero de 2021 la demandante presentó recurso de reconsideración en contra de la resolución mencionada, la cual fue confirmada en su totalidad por la Resolución 010967 del 23 de noviembre de 2022 expedida por la DIAN3. DEMANDA Siderúrgica Nacional -SIDENAL S.A.-, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, formuló las siguientes pretensiones4: «PRIMERA: Que se declare la nulidad de la Resolución 601-31-011308 del 15 de diciembre de 2021, expedida por la Subdirección Operativa de Servicio, Recaudo, Cobro y Devoluciones de la Dirección Operativa de Grandes Contribuyentes-DIAN, por medio de la cual se negó la solicitud de devolución por concepto del pago de lo no debido. 1 Índice 52 de la Plataforma Samai del Tribunal. 2 Índice 2 de la Plataforma Samai del Tribunal.
Demanda y anexos. Folios 67 a 72 3 Ibidem. Folios 57 a 62 4 Ibidem. Folios 1 a 38. Radicado: 25000-23-37-000-2023-00107-01 (30527) Demandante: Siderúrgica Nacional SIDENAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 SEGUNDA: Que se declare la nulidad de la Resolución 010967 del 23 de noviembre de 2022, expedida por la Subdirección de Recursos Jurídicos de la Dirección de Gestión Jurídica-DIAN, confirmatoria de la Resolución 601-31-011308 del 15 de diciembre de 2021.
TERCERA: Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la entidad demandada a devolver a la demandante la suma de mil noventa y siete millones novecientos setenta y ocho mil novecientos treinta y cinco pesos ($1.097.978.935), que corresponde al monto pagado en exceso por la contribuyente, con ocasión de la conciliación autorizada en la Ley 2010 de 2019, Acta 2252-900003 del 14 de diciembre de 2020, corregida mediante Acta 2252-900016 del 23 de diciembre siguiente.
CUARTA: Que la suma indicada en el ordinal anterior se indexe. Asimismo, que se pague con los intereses remuneratorios y moratorios a la tasa máxima que permita la ley.» Invocó como disposiciones vulneradas los artículos 6, 29, 90, 95, 121, 122, 123, y 124 de la Constitución Política; 137 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo; 282, 287 y 288 de la Ley 1819 de 2016; 118 de la Ley 2010 de 2019; 31, 1324, 1747, 2243, 2310, y 2343 del Código Civil; 31 del Código de Comercio y 683 del Estatuto Tributario.
Como concepto de violación, expuso, lo siguiente: Explicó que los actos demandados vulneran el principio de favorabilidad, toda vez que, al acogerse al beneficio de conciliación tributaria previsto en el artículo 118 de la Ley 2010 de 2019, aceptó una sanción por inexactitud del 160%. Sin embargo, dado que el artículo 288 de la Ley 1819 de 2016 redujo dicha sanción al 100%, debió aplicarse el principio de favorabilidad, lo que habría evitado un pago en exceso de $1.097.978.935.
Precisó que, al momento de realizarse la conciliación, la Ley 1819 de 2016 se encontraba vigente; No obstante, la DIAN liquidó la sanción al 160%, desconociendo la reducción al 100% prevista en dicha norma. Además, agregó que, conforme a reiterada jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el principio de favorabilidad debe aplicarse de oficio por las autoridades administrativas y judiciales.
Alegó que los actos demandados desconocen el principio de legalidad, por cuanto, a pesar de que la Ley 1819 de 2016 redujo la sanción por inexactitud del 160% al 100%, la DIAN se negó a devolver lo pagado en exceso con ocasión de la conciliación. Lo anterior derivó, además, en un enriquecimiento sin justa causa de la demandada, quien, en el marco de dicho acuerdo, exigió el pago de una sanción que carecía de sustento legal.
Señaló que en la sentencia de 2021 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado se aprobó el acuerdo conciliatorio, la cual se limitó a verificar los requisitos formales, sin pronunciarse de fondo sobre la sanción por inexactitud. Añadió que dicha sentencia no hace tránsito a cosa juzgada material ni consolida una situación jurídica definitiva, pues las decisiones judiciales se encuentran supeditadas a la ley.
Aclaró que, durante el proceso conciliatorio, no fue posible interponer recurso de reposición, dado que el acuerdo fue suscrito el 23 de diciembre de 2020 —fecha límite el 31 de diciembre de ese año— y cualquier recurso habría implicado la pérdida del Radicado: 25000-23-37-000-2023-00107-01 (30527) Demandante: Siderúrgica Nacional SIDENAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 beneficio.
Por lo anterior, al haber estado privada de la posibilidad de impugnar, la situación jurídica no puede considerarse consolidada. Precisó que la situación jurídica no se encontraba consolidada, por cuanto la solicitud de devolución de lo pagado indebidamente fue presentada en tiempo. Agregó que, conforme a las normas civiles y a la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el enriquecimiento sin justa causa se configura cuando concurren la ausencia de obligación legal, el enriquecimiento de una parte y el correlativo empobrecimiento de la otra, presupuestos que, a su juicio, se cumplen en el presente caso.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La DIAN5 se opuso a las pretensiones de la demanda, por lo siguiente: Señaló que en el presente caso no se configura un pago de lo no debido, pues el pago realizado tuvo origen en una conciliación autorizada excepcionalmente por la Ley 2010 de 2019 como mecanismo de terminación anticipada de controversias tributarias en curso ante la jurisdicción. Además, dicho mecanismo buscaba poner fin al litigio antes de que culminara con una decisión definitiva e inmodificable, conforme al artículo 95 del CPACA, de modo que el pago efectuado tuvo fundamento legal y obedeció a un acuerdo válidamente celebrado por las partes.
Explicó que debido a que las actas de conciliación son inmodificables solicitar la aplicación del principio de favorabilidad no es procedente, ya que el legislador no lo permite. Además, aclaró que la conciliación es un beneficio tributario, el cual no puede desbordar la voluntad de las partes. Advirtió que, en el proceso de conciliación, la función de la autoridad tributaria se limita a verificar el cumplimiento de los requisitos legales y, una vez constatados, a suscribir el acuerdo con el contribuyente, sin que le sea posible modificar los montos, los actos administrativos ni la deuda, razón por la cual procede el control judicial posterior.
Agregó que el artículo 118 de la Ley 2010 de 2019 no contempla la aplicación del principio de favorabilidad sobre la sanción por inexactitud. Sostuvo que mediante sentencia del 11 de febrero de 2021 la Sección Cuarta del Consejo de Estado aprobó la conciliación entre las partes, debido a que se cumplió con todos los requisitos legales6.
En el mismo sentido, se encuentra acreditado que la demandante no presentó recursos en contra de la conciliación, se acogió a la conciliación de forma voluntaria, y existe cosa juzgada al encontrarse un acta conciliatoria en firme avalada por el Consejo de Estado. Alegó que el demandante pagó los valores pactados en el acuerdo conciliatorio, por lo que no se configuró vulneración alguna al principio de legalidad, en tanto se dio cumplimiento a la normativa tributaria vigente.
Precisó que la sanción por inexactitud del 160% fue determinada en el proceso de liquidación del tributo del año 2008, razón por la cual ese fue el valor aplicado en la conciliación. Aclaró que la demandante dejó vencer la oportunidad procesal para impugnar el 5 Índice 17 de la plataforma Samai del Tribunal 6 Exp. 23042. C.P. Milton Chaves García. Radicado: 25000-23-37-000-2023-00107-01 (30527) Demandante: Siderúrgica Nacional SIDENAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 acuerdo conciliatorio, el cual tenía carácter definitivo.
En consecuencia, no se configura el enriquecimiento sin justa causa, por cuanto el pago realizado contó con respaldo legal, no hubo empobrecimiento injustificado y el acta de conciliación determinó el valor real de la obligación tributaria. Finalmente, solicitó la condena en costas a la demandante de acuerdo con los artículos 361, 365 y 366 del Código General del Proceso.
SENTENCIA APELADA El Tribunal negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas, por lo siguiente7: Explicó que la conciliación prevista en el artículo 118 de la Ley 2010 de 2019 constituye un mecanismo excepcional y voluntario de terminación anticipada de litigios, regido por un marco normativo especial y restrictivo. Una vez suscrita y avalada judicialmente, el acuerdo hace tránsito a cosa juzgada y adquiere fuerza ejecutoria, conforme a los artículos 828 y 829 del Estatuto Tributario.
Señaló que en la sentencia mediante la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado avaló el acuerdo conciliatorio, se estableció que la demandante se comprometió a pagar el 30% de la sanción por inexactitud. Precisó, además, que el principio de favorabilidad no es absoluto y no tiene efectos sobre sanciones que ya fueron ejecutadas en su totalidad.
Advirtió que la favorabilidad solo reduce sanciones que no han sido pagadas, ya que se debe respetar el principio de seguridad jurídica, por lo que no puede ser motivo de solicitud de pago de lo no debido. Además, la demandante no interpuso los recursos en contra de la conciliación, por lo que adquirió firmeza. Finalmente, determinó que, la condena en costas no es procedente, debido a que no se encuentran probadas en el expediente.
RECURSO DE APELACIÓN La demandante8 solicitó revocar la sentencia de primera instancia en lo que le es desfavorable y, en su lugar, acceder a la totalidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: Alegó que el fallo es incoherente, debido a que la sentencia del Tribunal contraría el auto del 9 de febrero de 20249 de la misma entidad en el que se determinó que la sentencia del 11 de febrero de 2021 del Consejo de Estado no había hecho trámite a cosa juzgada.
En consecuencia, no permitió la aplicación del principio de favorabilidad al no seguir con la misma línea del auto mencionado. Advirtió que la sentencia carece de debida motivación, por cuanto el litigio fijado mediante auto del 15 de julio de 2024 difiere del abordado en el fallo apelado, el cual 7 Índice 52 de la Plataforma Samai del Tribunal. 8 Índice 27 de la plataforma Samai del Tribunal. 9 Providencia que resolvió las excepciones previas.
Radicado: 25000-23-37-000-2023-00107-01 (30527) Demandante: Siderúrgica Nacional SIDENAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 resultó genérico frente al análisis requerido. Además, el principio de favorabilidad sobre la sanción debió aplicarse desde la sentencia de primera instancia en el proceso de determinación del impuesto sobre la renta del año 2018 —proferida el 8 de febrero de 2017—, y que, pese a haber sido solicitado expresamente en el recurso de apelación, la Sección Cuarta del Consejo de Estado omitió pronunciarse al respecto.
Explicó que el principio de justicia exigía que la conciliación se negociara con una sanción por inexactitud del 100%, por lo que el Consejo de Estado debió reducirla de oficio. Agregó que la DIAN estaba facultada para apartarse de los parámetros de la liquidación oficial, en tanto el artículo 118 de la Ley 2010 de 2019 habilitaba la conciliación de sanciones —incluida la de inexactitud—, razón por la cual debió aplicarse el principio de favorabilidad y ordenarse la devolución de $1.097.978.935, sin aplicar el artículo 95 del CPACA.
Alegó que la sentencia de segunda instancia del Consejo de Estado no hizo tránsito a cosa juzgada material, porque no estudió la aplicación del principio de favorabilidad, pero si hizo tránsito a cosa juzgada formal en relación con la conciliación al solo estudiar sus requisitos formales. Señaló que se encontraba legitimada para solicitar la devolución del pago de lo no debido, de acuerdo con el artículo 1.6.1.21.22 del Decreto 1625 de 2016 y demás normas concordantes, ya que es un proceso diferente al de la conciliación en el que la DIAN decide todo, por lo que la favorabilidad debe ser tenida en cuenta.
Advirtió que la falta de interposición de recursos contra el acta de conciliación no impide solicitar la devolución de lo pagado indebidamente por inaplicación del principio de favorabilidad, dado que dicha omisión obedeció al riesgo de perder el beneficio antes del vencimiento del plazo el 31 de diciembre de 2020 y a las circunstancias derivadas de la pandemia por COVID-19.
Añadió que la solicitud de devolución puede formularse dentro del término previsto en el artículo 2536 del Código Civil, por lo que no existe una situación jurídica consolidada. Aclaró que el precedente del Consejo de Estado10 fue aplicado de manera indebida, por cuanto no resulta válido sostener que las sanciones ya pagadas no pueden ser objeto del principio de favorabilidad, toda vez que la sanción liquidada en el acta de conciliación al 160% no correspondía a la prevista en la ley al momento de los hechos.
Agregó que, de aceptarse dicha tesis, jamás sería posible solicitar la devolución de un pago indebido cuando este haya sido efectivamente realizado. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Por auto del 15 de diciembre de 202511, se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandante y se concedió el término previsto en los numerales 4 a 6 del artículo 247 del CPACA, para que los sujetos procesales se pronunciaran. 10 Sección Cuarta, sentencia de 4 de abril de 2019.
Exp. 23632. C.P. julio Roberto Piza; sentencia de 15 de octubre de 2020. Exp. 23927. C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; sentencia de 30 de noviembre de 2023. Exp. 27730. C.P. Stella Jeanette Carvajal Basto; sentencia de 25 de abril de 2024. Exp. 28255. C.P. Wilson Ramos Girón. 11 Índice 4 de la plataforma Samai. Radicado: 25000-23-37-000-2023-00107-01 (30527) Demandante: Siderúrgica Nacional SIDENAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 La demandada12 se pronunció respecto al recurso de apelación, en el que reiteró lo expuesto en el escrito de contestación de la demanda.
El Ministerio Público no se pronunció. CONSIDERACIONES DE LA SALA La magistrada Myriam Stella Gutiérrez Argüello manifestó estar impedida para participar en la decisión, invocando la causal de impedimento del numeral 12 del artículo 141 del CGP, al haber sido asesora y apoderada judicial de la demandante. Mediante auto del 16 de julio de 202613, la Sección declaró fundado el impedimento, separándola del conocimiento del presente asunto.
Se decide la legalidad de los actos administrativos demandados, por medio de los cuales la DIAN negó a la demandante la devolución por pago de lo no debido de la sanción por inexactitud objeto de conciliación. En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en calidad de apelante única, corresponde a la Sala determinar si es procedente la devolución por pago de lo no debido al aplicar el principio de favorabilidad sobre la sanción por inexactitud establecida en un acuerdo conciliatorio realizado entre las partes y ratificado por sentencia de segunda instancia de esta Corporación. La demandante alegó que la sentencia de primera instancia adolece de incoherencia al contradecir un auto previo; que carece de la debida motivación, por cuanto no desarrolla el mismo problema jurídico planteado en el auto que fijó el litigio; y que la conciliación —junto con la sentencia que la aprobó— no dio lugar a cosa juzgada ni a situación jurídica consolidada alguna.
En relación con el concepto de coherencia de las sentencias, esta Sala ha igualado dicho término al de congruencia de los fallos14, el cual consiste15 «se advierte que, conforme al artículo 281 del CGP, el principio de congruencia exige que la decisión judicial guarde consonancia con los hechos, las pretensiones de la demanda y las excepciones propuestas y probadas.
En ese sentido, esta Sala16 ha precisado que dicho principio se manifiesta en una dimensión interna, referida a la coherencia entre la parte motiva y resolutiva del fallo, y una dimensión externa, relativa a la correspondencia entre la decisión judicial y el marco fáctico y jurídico delimitado por las partes en el proceso.» En el presente caso, se observa que, en auto del 9 de febrero de 2024, el Tribunal decidió sobre las excepciones propuestas por la DIAN de cosa juzgada, conciliación y falta de competencia, en el que concluyó lo siguiente17: «Mientras que, en el proceso 25000-23-37-000-2013-00625-01, se analizó la legalidad del acuerdo conciliatorio de los actos administrativos que la DIAN expidió en desarrollo del procedimiento de determinación oficial del impuesto sobre la renta del impuesto sobre la 12 Índice 9 de la plataforma Samai. 13 Índice 21 de la plataforma Samai. 14 Sentencia del 31 de enero de 2013.
Exp. 18878. C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez 15 Sentencia del 9 de abril de 2026. Sección Cuarta del Consejo de Estado. Exp. 27541. C.P. Claudia Rodríguez Velásquez. 16 Sentencia del 3 de abril de 2025 (radicado interno 29224), M.P Luis Antonio Rodríguez, sentencia del 10 de octubre de 2024 (radicado interno 27637), M.P Myriam Stella Gutiérrez Argüello, sentencia del 4 de agosto del 2022 (radicado interno 25981), M.P Stella Jeannette Carvajal Basto. 17 Índice 21 de la plataforma Samai del Tribunal.
Radicado: 25000-23-37-000-2023-00107-01 (30527) Demandante: Siderúrgica Nacional SIDENAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 renta del periodo gravable 2008. En cambio, en el proceso de la referencia se demanda la legalidad de los actos administrativos que rechazaron la devolución por pago de lo no debido de parte de la sanción por inexactitud impuesta en la liquidación oficial de revisión del impuesto sobre la renta del periodo gravable 2008.
Igualmente, no existe identidad de causa, pues en el presente proceso se plantea una discusión referente al alcance del principio de favorabilidad en materia probatoria y los efectos de las providencias judiciales que aprueban conciliaciones contenciosas administrativas, de cara a analizar si procede una devolución por pago delo no debido.
De ahí que el debate jurídico que se planteó en el presente proceso sea novedoso, respecto de lo fallado en el proceso 25000-23-37-000-2013-00625- 01. […] El Despacho evidencia que, en esencia, DIAN está discutiendo cuestiones que atañen al fondo del asunto, pues está formulando argumentos legales por los cuales considera que es jurídicamente imposible la devolución de un porcentaje de la sanción por inexactitud del impuesto sobre la renta del periodo gravable 2008, estos son, la firmeza del acta de conciliación de los actos administrativos de determinación oficial del impuesto sobre la renta del periodo gravable 2008 y la aprobación de dicha conciliación por parte del Consejo de Estado.
Hechos que, en su criterio, imposibilitan la devolución de parte de las sumas transigidas y necesariamente conllevan la legalidad de los actos administrativos que negaron la devolución por pago de lo no debido objeto del presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Por consiguiente, dichos argumentos se resolverán en el fallo, sin embargo, las excepciones previas serán declaradas no probadas.» De los apartes transcritos se advierte que el auto que resolvió las excepciones previas examinó si era o no procedente que el Tribunal se pronunciara sobre la materia del litigio.
Al constatar que existía una diferencia entre los procesos —determinación del tributo y solicitud de devolución por pago de lo no debido— y una diferencia entre las pretensiones, concluyó que dicho pronunciamiento era admisible. No obstante, el auto no se pronunció de manera definitiva sobre la existencia de cosa juzgada, pues dispuso que los efectos de la conciliación y de la sentencia de segunda instancia de esta Corporación serían analizados en el fallo.
En este orden de ideas, el fallo de primera instancia no contradice lo establecido en el auto mencionado al determinar la existencia de cosa juzgada y la prevalencia del principio de seguridad jurídica, toda vez que en la sentencia se examinaron pruebas y razones de fondo distintas a las analizadas al resolver las excepciones previas. Por consiguiente, no se acredita el cargo de falta de coherencia o incongruencia formulado por la demandante.
En cuanto a la posible omisión de resolver la fijación del litigio establecido en el auto del 15 de julio de 2014, se observa que en dicho auto se fijó el litigio de acuerdo con lo siguiente18: «1.1 Si es procedente la aplicación del principio de favorabilidad en relación con la sanción por inexactitud dentro del trámite de las solicitudes de conciliación contencioso administrativas previstas en el artículo 118 de la Ley 2010 de 2019. 1.2 Si se desconoció el principio de legalidad con la expedición de los actos demandados por aplicación de una norma derogada -artículo 648 del ET antes de la modificación de la Ley 1819 de 2016.» Por su parte la sentencia apelada estableció como problema jurídico, lo siguiente: 18 Índice 27 de la plataforma Samai del Tribunal.
Radicado: 25000-23-37-000-2023-00107-01 (30527) Demandante: Siderúrgica Nacional SIDENAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 «Es procedente la devolución del pago de lo no debido con fundamento en el principio de favorabilidad en materia sancionatoria, cuando la sanción por inexactitud ha sido objeto de conciliación contencioso-administrativa conforme al artículo 118 de la Ley 2010 de 2019.» Se precisa que la fijación del litigio establecida en el auto mencionado fue resumida por el Tribunal en el fallo de primera instancia, por lo que no se requiere una transcripción literal de dicho auto para sostener que no hubo pronunciamiento sobre los cargos.
Además, el fallo de primera instancia resolvió los cargos fijados en el litigio al determinar la improcedencia de la aplicación del principio de favorabilidad frente a una situación de cosa juzgada respecto de la declaración del impuesto sobre la renta del año 2008 de la demandante; en consecuencia, no puede considerarse indebidamente motivado.
Ahora, la demandante en escrito de apelación asegura que pese a que haya existido un acuerdo de conciliación entre las partes respecto a la declaración del impuesto sobre la renta del año 2008, el cual fue posteriormente validado mediante sentencia del 11 de febrero de 2021 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado19, y del cual la demandante realizó el pago20 procede la devolución del pago de lo no debido de $1.097.978.935.
Lo anterior, en razón a que la actora considera que debió aplicarse el principio de favorabilidad respecto de la sanción por inexactitud, cuya tarifa fue reducida del 160% al 100% sobre la diferencia entre el saldo a pagar o el saldo a favor determinado en la liquidación oficial y el declarado por el contribuyente, modificación que, a su juicio, debió operar desde antes de la conciliación celebrada entre las partes, de conformidad con el artículo 282 de la Ley 1819 de 2016.
En el presente caso, el 11 de junio de 2013 la demandante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Liquidación Oficial de Revisión 312412011000085 del 22 de diciembre de 2011 y de la Resolución 900.052 del 29 de enero de 2013, proferidas por la DIAN, mediante las que se determinó oficialmente a la actora el impuesto de renta, por el año gravable 2008 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A21.
El 8 de febrero de 2017, el mencionado Tribunal profirió fallo de primera instancia en el que negó las pretensiones de la demanda22. No obstante, antes de que el proceso entrara al despacho para fallo de segunda instancia en esta Corporación, la demandante presentó solicitud de conciliación respecto de los actos mencionados, el 25 de noviembre de 2020, ante la DIAN, de conformidad con lo estipulado en el artículo 118 de la Ley 2010 de 2019.
El 14 de diciembre de 2020 Mediante el Acta del Comité Especial de Conciliación y Terminación por Mutuo Acuerdo de la Dirección Seccional de Impuestos de Grandes Contribuyentes de la DIAN Nº 2252-900003, se acordó y suscribió la fórmula 19 Exp. 23042. C.P. Milton Chaves García. 20 Índice 15 de la plataforma Samai del Tribunal. 18 link de antecedentes. 04 antecedentes. 02 expediente físico. 1_FL.
Folios 30 a 90. 21 Índice 1 de la plataforma Samai del Tribunal radicado: 05001233300020190195300. 22 Índice 36 de la plataforma Samai radicado: 25000233700020130062501 Radicado: 25000-23-37-000-2023-00107-01 (30527) Demandante: Siderúrgica Nacional SIDENAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 conciliatoria entre las partes, el cual luego fue aprobado mediante sentencia del 11 de febrero de 2021 de esta Sala23.
En relación con la conciliación en materia tributaria y sus efectos, el artículo 118 de la Ley 2010 de 2019 ordenó lo siguiente: «ARTÍCULO 118. Conciliación contencioso-administrativa en materia tributaria, aduanera y cambiaria. Facúltese a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) para realizar conciliaciones en procesos contenciosos administrativos, en materia tributaria, aduanera y cambiaria de acuerdo con los siguientes términos y condiciones: Los contribuyentes, agentes de retención y responsables de los impuestos nacionales, los usuarios aduaneros y del régimen cambiario, que hayan presentado demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, podrán conciliar el valor de las sanciones e intereses según el caso, discutidos contra liquidaciones oficiales, mediante solicitud presentada ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), así: […] Cuando el proceso contra una liquidación oficial tributaria, y aduanera, se halle en segunda instancia ante el Tribunal Contencioso Administrativo o Consejo de Estado según el caso, se podrá solicitar la conciliación por el setenta por ciento (70%) del valor total de las sanciones, intereses y actualización según el caso, siempre y cuando el demandante pague el ciento por ciento (100%) del impuesto en discusión y el treinta por ciento (30%) del valor total de las sanciones, intereses y actualización. Se entenderá que el proceso se encuentra en segunda instancia cuando ha sido admitido el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia. […] La sentencia o auto que apruebe la conciliación prestará mérito ejecutivo de conformidad con lo señalado en los artículos 828 y 829 del Estatuto Tributario, y hará tránsito a cosa juzgada.» (Subraya la Sala) De acuerdo con la norma transcrita, la conciliación en materia tributaria era procedente en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en curso antes de fallo de segunda instancia, y el efecto de la sentencia que aprobaba la conciliación era prestar mérito ejecutivo y hacer tránsito a cosa juzgada.
En relación con los efectos de la cosa juzgada esta Sala ha explicado que24 «En virtud de la "cosa juzgada" un asunto sobre el que ha habido una decisión judicial en firme, no puede ser objeto de un nuevo debate o discusión mediante la iniciación de otro proceso». En el presente caso, se observa que, en la sentencia del 11 de febrero de 2021 de esta Sala, en la que se aprobó el acuerdo de conciliación se establecieron los siguientes valores por las partes: Valor a conciliar (teniendo en cuenta el certificado expedido por la División de Gestión de Cobranzas o División de Gestión de Recaudo y Cobranzas según el caso) Sanción por inexactitud $5.315.510.000 Intereses $3.764.971.000 Actualización $1.665.321.000 VALOR TOTAL A CONCILIAR $10.745.802.000 De conformidad con el acuerdo conciliatorio, las partes pactaron el valor de la sanción por inexactitud en $5.315.510.000, el cual, al haber sido aprobado por la Sala mediante sentencia, hizo tránsito a cosa juzgada, según lo dispuso el legislador en el artículo 23 Exp. 23042.
C.P. Milton Chaves García. 24 Sentencia del 12 de marzo de 2009. Exp. 16244. C.P. Héctor J. Romero Díaz Radicado: 25000-23-37-000-2023-00107-01 (30527) Demandante: Siderúrgica Nacional SIDENAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 118 de la Ley 2010 de 201925.
En el mismo sentido, se precisa que el valor de la sanción por inexactitud fue determinado por las mismas partes, hizo parte de la solicitud del beneficio tributario previsto en la norma enunciada y permitió una reducción de dicha sanción respecto del valor fijado en los actos demandados; por lo tanto, operó cosa juzgada formal y material.
En cuanto a los efectos de la conciliación y la cosa juzgada formal y material la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia del 19 de marzo de 2009, explicó lo siguiente26: «En lo atinente a la connotación de cosa juzgada, la doctrina y la jurisprudencia han llegado a distinguir dos clases de la misma, denominadas cosa juzgada formal y cosa juzgada material o sustancial, las cuales, siguiendo al tratadista Eduardo J. Couture, dependen o están determinadas por las circunstancias de la impugnabilidad y de la inmutabilidad del asunto jurídico de que se trate, de suerte que habrá cosa juzgada formal cuando pese a que se han surtido o agotados los recursos, la eficacia de la decisión judicial es transitoria.
“Se cumplen y son obligatorias tan sólo con relación al proceso en que se han dictado y al estado de cosas que se tuvo en cuenta en el momento de decidir; pero no obstan a que, en un procedimiento posterior, mudado el estado de cosas que se tuvo en presente al decidir, la cosa juzgada pueda modificarse.”, en voces del citado tratadista; quien concluye que “Existe cosa juzgada sustancial cuando a la condición de inimpugnable en el mismo proceso, se une la inmutabilidad de la sentencia aun en otro juicio posterior”.
Cabe entender, entonces, que la cosa juzgada que se le atribuye a la conciliación es tanto formal como sustancial, pues no se hace distinción alguna. Dicho de otra forma, lo acordado por las partes en las condiciones señaladas por la ley hace tránsito a cosa juzgada plena, debiéndose tener entonces que lo acordado o conciliado no es susceptible ni de recurso ni de modificación o mutación mediante un nuevo mecanismo procesal, salvo la situación de terceros directa e inmediata interesados en el asunto que no tuvieron la oportunidad de intervenir en la conciliación.» De conformidad con el criterio que acoge esta Sala, pese a que la ley no determina expresamente el alcance de la cosa juzgada derivada de decisiones judiciales que aprueban conciliaciones, opera cosa juzgada plena respecto de estas; por lo tanto, en el marco del artículo 118 de la Ley 2010 de 2019, una vez avalado el acuerdo conciliatorio mediante auto o sentencia judicial, dicha decisión no puede ser objeto de recursos ni modificarse a través de nuevos mecanismos procesales.
En este orden de ideas, al haberse determinado el valor de la sanción por inexactitud por acuerdo conciliatorio avalado por sentencia judicial, dicho valor hace trámite a cosa juzgada plena el cual no puede ser modificado mediante la solicitud de devolución de pago de lo no debido que pretende la demandante. En cuanto al principio de favorabilidad en materia sancionatoria, esta Sala ha explicado que pese a que puede ser aplicado de oficio27 tiene límites en su aplicación, así lo explica sentencia del 25 de abril de 2024, de acuerdo con lo siguiente28: 25 Otros fallos en los que se determina, que las sentencias de esta Sala tienen efectos de cosa juzgada y que no puede iniciarse otro proceso como una conciliación son la sentencia de 12 de noviembre de 2020.
Exp. 23160. C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez (E). Sentencia del 29 de abril de 2021. Exp. 17779. C.P. Milton Chaves García, y sentencia del 28 de octubre de 2021. Exp. 24664. C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 26 Exp. 11001-03-24-000-2004-00203-01. C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta 27 Los siguientes fallos de la Sección Cuarta del Consejo de Estado aplican el principio de favorabilidad en materia sancionatoria de oficio: Sentencia del 10 de mayo de 2018.
Exp. 21004. C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; Sentencia del 15 de julio de 2021. Exp. 24681. C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; y Sentencia del 6 de agosto de 2025. Exp. 29062. C.P. Wilson Ramos Girón (E), entre otros. 28 Exp. 28255. C.P. Wilson Ramos Girón Radicado: 25000-23-37-000-2023-00107-01 (30527) Demandante: Siderúrgica Nacional SIDENAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 «Así las cosas, la liquidación de la sanción por no informar bajo la norma posterior tendría como desenlace matemático una cifra inferior a la que arroja el haber empleado el porcentaje de liquidación de la sanción que contemplaba la norma que estaba vigente en el momento en que se incurrió en la infracción (5%).
Pero ese resultado, y más aún las atenuaciones que sobre este serían pertinentes por virtud del inciso 3.º del artículo 651 del ET y del ordinal 3.º del artículo 640 ejusdem, superan el límite jurídico de aplicación del principio de favorabilidad, razón por la que, en últimas, no determinan la multa exigible en el presente caso. Lo anterior porque el artículo 44 de la Ley 153 de 1887 preceptúa que la norma permisiva también favorece al «condenado que está sufriendo su condena», canon desde el cual la jurisprudencia (Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, casación del 11 de julio de 1952 y sentencia de la Corte Constitucional C-225 de 2019) y la doctrina2 han desarrollado el programa de aplicación de las normas permisivas, estableciendo que, si bien el postulado beneficia a quien no ha cumplido o terminado de cumplir su sanción, de ninguna manera supone afectar o disminuir aquella sanción que ya ha sido satisfecha o ejecutada plenamente según lo dispuesto con anterioridad a la entrada en vigor de la norma que se reputa favorable.
De modo que, en el ámbito sancionador tributario, la favorabilidad puede implicar disminuir la multa que no haya sido pagada a la fecha (cuestión que esta Sección contempló desde la sentencia del 04 de abril de 2019, exp. 23632, CP: Julio Roberto Piza), pero no podrá dar lugar a un resultado por debajo de la sanción que ya ha sido cumplida mediante el pago efectivo de la multa.» (Subraya la Sala) Recientemente, esta Sección, al examinar la legalidad de un concepto de la DIAN relacionado con la aplicación del principio de favorabilidad en el proceso de cobro coactivo, precisó que “sólo hecho de que el contribuyente, agente de retención, responsable o declarante, liquide la sanción antes de la vigencia de la Ley 1819 de 2016, sin haber realizado el pago, no impide aplicar los criterios de reducción de las sanciones del artículo 640 del Estatuto Tributario, en virtud del principio de favorabilidad, de allí que este sea aplicable.
En todo caso, se advierte que, si el sujeto pagó la sanción, debe entenderse por cumplida la pena y consolidada la situación jurídica, por lo que no hay lugar a la aplicación de dicho principio”29. De conformidad con el criterio expuesto, el cual constituye precedente aplicable en materia sancionatoria tributaria, el principio de favorabilidad impone la aplicación de la norma posterior más benigna cuando esta resulte beneficiosa para el contribuyente.
Sin embargo, dicho beneficio encuentra un límite en aquellos eventos en los que la sanción ya fue ejecutada y satisfecha integralmente mediante su pago, pues en tal hipótesis la situación jurídica se entiende consolidada y, por ende, no procede la reducción posterior de la sanción. En el presente caso, la sanción por inexactitud fue determinada en los actos liquidatorios que modificaron la declaración de renta de la demandante del año 2008 - Liquidación Oficial de Revisión 312412011000085 del 22 de diciembre de 2011 y de la Resolución 900.052 del 29 de enero de 2013- en los que no se encontraba en vigencia la Ley 1819 de 2016, por lo que la sanción por inexactitud establecida fue del 160% sobre la diferencia entre el saldo a pagar o saldo a favor determinado en la liquidación oficial y el declarado por el contribuyente.
Se advierte que, de conformidad con los antecedentes administrativos y lo manifestado por las partes, el pago fue realizado por la demandante con el propósito de cumplir el acuerdo conciliatorio y dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 118 de la Ley 2010 de 2019 y su reglamentación. Por consiguiente, al haber cumplido con el pago de la sanción que legalmente estaba obligada a sufragar, y al no haber cuestionado en ninguna etapa procesal la reducción de la sanción por inexactitud, no resulta 29 Sentencia del 28 de mayo de 2026.
Exp. 28504. C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 25000-23-37-000-2023-00107-01 (30527) Demandante: Siderúrgica Nacional SIDENAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 procedente la solicitud de devolución por pago de lo no debido, habida cuenta de que dicha sanción ya había sido satisfecha con anterioridad.
En cuanto a los demás cargos de apelación la Sala se releva de su pronunciamiento, debido a que operó la cosa juzgada en relación con el valor de la sanción por inexactitud de la declaración del impuesto sobre la renta del año 2008, por lo que no procede la devolución por pago de lo no debido. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada.
Condena en costas De conformidad con lo previsto en los numerales 1 y 3 del artículo 365 de la Ley 1564 de 201230, aplicable por remisión expresa del artículo 188 de la Ley 1437 de 201131, y teniendo en cuenta lo dispuesto en el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025, procede la condena en costas en segunda instancia contra la demandante al haberse resuelto desfavorablemente el recurso de apelación y confirmado en todas sus partes la sentencia de primera instancia. Al efecto, se tasan las agencias en derecho en un (1) SMMLV.
Por lo tanto, se ordenará al tribunal el respectivo incidente de liquidación de la condena en costas, conforme a las reglas consagradas en el artículo 366 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1.
Confirmar la sentencia del 19 de junio de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, por las razones expuestas en esta providencia. 2. Condenar en costas a la demandante en segunda instancia. En consecuencia, ordenar al Tribunal que dé trámite al respectivo incidente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. 3.
Reconocer personería a Wilman Orlando Paredes Torres, como apoderado de la DIAN, en los términos del poder conferido que obra en el índice 49 de la plataforma Samai del Tribunal. Notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. 30 «Art. 365.
Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia en la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: En el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que conoce ordinariamente la Sección Cuarta del Consejo de Estado, solo se impondrá la condena en costas cuando exista una parte vencida en el proceso, independientemente de cuál sea la conducta de las partes.
En este sentido, y conforme a la discrecionalidad que confiere el ordinal 5.o del artículo 365 del CGP, no se impondrá la condena en costas cuando se declare la nulidad parcial de los actos administrativos demandados». 31 «Art. 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Radicado: 25000-23-37-000-2023-00107-01 (30527) Demandante: Siderúrgica Nacional SIDENAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad de este documento pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador