Calle 12 No. 7-65 Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 17001-23-33-000-2023-00225-01 (29414) Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: DEPARTAMENTO DE CALDAS Tema: Medida cautelar.

Cobro coactivo. AUTO – RECURSO DE APELACIÓN Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 5 de julio de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Unitaria, en cuanto negó la suspensión provisional de los actos demandados1.

ANTECEDENTES La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho formuló las siguientes pretensiones2: «PRIMERO: Que se declare la nulidad de Resolución No. 0269 del 18 de agosto de 2023 “Por medio de la cual se resuelven unas excepciones y se ordena seguir adelante con la ejecución”, expedida por La Unidad de Rentas del Grupo de Cobro Coactivo del Departamento de Caldas.

SEGUNDO: Que se declare la nulidad de Resolución No. 0401 del 10 de octubre de 2023 “Por la cual se resuelve un recurso de reposición contra la resolución Nro.0269 del 18 de agosto de 2023”. coactiva expedida por La Unidad de Rentas del Grupo de Cobro Coactivo del Departamento de Caldas.

TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, condenar a la parte demandada a la devolución de los valores que la UGPP hubiese tenido que cancelar y/o de los valores sobre los cuales se haya decretado y efectuado embargo.

CUARTO: Que se declare probadas las excepciones de “falta de título ejecutivo y de falta de legitimación en la causa por pasiva” propuestas por la Unidad frente al mandamiento de pago contentivo en la Resolución No. 0009 de 2023 “Por la cual se libra mandamiento de pago por vía ejecutiva de jurisdicción coactiva”, expedida por el Departamento de Caldas dentro del proceso expediente radicado 009-2023.

QUINTO: La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el Art. 187 de la Ley 1437 del 2011, aplicando los ajustes de valor o indexación desde el momento en que se causó hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso, prorrogable hasta la fecha del pago efectivo del reajuste y la retroactividad. 1 Documento 020 expediente digital. 2 Corresponden a las formuladas en la corrección de la demanda.

Documento 06 expediente digital. Radicado: 17001-23-33-000-2023-00225-01 (29414) Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP 2 Calle 12 No. 7-65 Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEXTO: Si el accionado dentro del presente medio de control no efectúa el pago en forma oportuna, deberán liquidarse los intereses comerciales y moratorios, tal y como lo ordena el Art. 192 de la Ley 1437 del 2011».

En la demanda, la actora solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados. Por autos del 22 de mayo de 2024, se admitió la demanda3, y se corrió traslado de la medida cautelar4, conforme al artículo 233 del CPACA. En el término concedido el departamento de Caldas solicitó negar la suspensión provisional de los actos demandados5.

Por auto de 5 de julio de 2024, el a quo negó la solicitud de suspensión provisional presentada por la UGPP6. Contra esta providencia se interpuso recurso de reposición y, en subsidio apelación7. Mediante auto de 4 de septiembre 2024, el Tribunal confirmó la providencia que negó la solicitud de suspensión provisional, y concedió, en el efecto devolutivo, el recurso de apelación ante el Consejo de Estado8.

SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL La UGPP9 solicitó como medida cautelar la suspensión de los efectos jurídicos y económicos de los actos administrativos acusados, porque la entidad no es la obligada al pago de la suma reclamada. Considera que, de «conformidad con lo establecido en el artículo 238 de la Constitución Política, y artículo 231 del CPACA aparece prima facie la contradicción con los preceptos vigentes al momento de expedirse aquellas».

OPOSICIÓN El departamento de Caldas solicitó negar la suspensión provisional de los actos demandados, porque no se reúnen los requisitos para su procedencia. La petición no está debidamente sustentada, porque la violación normativa a que alude la demandante no proviene de un análisis de los actos demandados frente a las normas que se alegan como vulneradas, y tiene como fundamento la ilegalidad de las resoluciones por la presunta contradicción con los preceptos vigentes al momento de su expedición. Además, no se acreditó el acaecimiento de un perjuicio irremediable o cuál sería la vulneración de los derechos fundamentales mediante prueba fehaciente.

Los actos acusados son válidos, pues se expidieron conforme a lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 2709 de 1994; así, la UGPP pudo pronunciarse frente a las cuotas partes presentadas por el ente territorial y, al no hacerlo dentro del término señalado en la norma, se entienden aceptadas dichas cuotas. Además, interpuso los recursos respectivos, por lo que no se puede endilgar contradicción con los preceptos vigentes al momento de expedirse dichos actos administrativos. 3 Documento 011 expediente digital. 4 Documento 012 expediente digital. 5 Documento 017 expediente digital. 6 Documento 020 expediente digital. 7 Documento 024 expediente digital. 8 Documento 033 expediente digital. 9 Documento 003 expediente digital.

Radicado: 17001-23-33-000-2023-00225-01 (29414) Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP 3 Calle 12 No. 7-65 Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co AUTO APELADO El Tribunal negó la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de las resoluciones acusadas, por considerar que no hay elementos de juicio que permitan validar la tesis de la parte actora, es decir, que las cuotas partes que objeto de cobro por vía coactiva, fueron aceptadas antes del 8 de noviembre de 2011, ya que no se aportaron pruebas al respecto.

Como la UGPP se limitó a señalar que la entidad no es la llamada a pagar las sumas objeto de cobro coactivo, y que hubo una manifiesta contradicción de los actos con las normas presuntamente infringidas, se debe acudir a los cargos de nulidad formulados en la demanda. Los cargos planteados en la demanda -definir la entidad que debe asumir el reconocimiento y pago de las cuotas partes pensionales, la falta de legitimación en la causa por pasiva y la falta de título ejecutivo-, se refieren al fondo de la controversia por lo que, para su estudio, se requiere del análisis jurídico y probatorio propio de otras etapas procesales, teniendo en cuenta que el debate involucra interpretaciones opuestas de las partes en relación con las normas que regulan las cuotas partes pensionales y la competencia de CAJANAL y la UGPP -Decretos 2196 de 2009, 2040 y 4269 de 2011, 575, 1222 y 3056 de 2013, la Ley 33 de 1985 y el Decreto 2709 de 1994-.

RECURSO DE APELACIÓN La UGPP solicitó reponer el auto del 5 de julio de 2024, para que, en su lugar, se decrete la medida cautelar de suspensión provisional de las resoluciones acusadas. Como se indicó en el escrito de excepciones formuladas dentro del proceso de cobro coactivo, no existe un documento –un acto administrativo, un contrato o una garantía- que constituya título ejecutivo para determinar que la entidad es deudora del departamento de Caldas.

En este caso, el título ejecutivo es complejo y está integrado por los actos de reconocimiento pensional y el que liquida la respectiva cuota parte. No existe un vínculo jurídico entre el departamento de Caldas y la UGPP ya que, conforme al artículo 2 del Decreto 1222 de 2013, las resoluciones de reconocimiento pensional no se consultaron a la UGPP, dado que corresponden a reconocimientos pensionales consolidados antes del 8 de noviembre de 2011, mientras que la Unidad asume aquellas cuotas partes que le sean consultadas con posterioridad a esa fecha.

La obligación no es actualmente exigible, pues las cuotas partes que estaban a cargo de CAJANAL EICE debieron ser reclamadas en el marco del proceso de liquidación de dicha caja, incluido su cálculo actuarial hacia futuro. Negar la medida cautelar conlleva un detrimento patrimonial y afecta la sostenibilidad del sistema pensional, vulnerándose los artículos 4, 6, 48 121, 123 [inc. 2] y 128 de la CP.

CONSIDERACIONES Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 5 de julio de 2024 proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó la solicitud de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados. Radicado: 17001-23-33-000-2023-00225-01 (29414) Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP 4 Calle 12 No. 7-65 Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El artículo 229 del CPACA, concordante con el artículo 238 de la CP, establece que el juez o magistrado ponente, a petición de parte debidamente sustentada, puede decretar las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Conforme con el artículo 231 ib., la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado procede «siempre que la violación aludida por el solicitante surja de la confrontación de los actos censurados con las normas superiores invocadas.

La conclusión acerca de la violación de la norma será el resultado del análisis del juez, llevado a cabo sin que la actividad valorativa adelantada implique un prejuzgamiento (auto del 12 de septiembre del 2019, exp. 23198, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez). Por consiguiente, la suspensión provisional procede cuando fácilmente se advierte la violación de las normas invocadas en la demanda, mediante la confrontación directa con el acto administrativo enjuiciado.

En el evento contrario, corresponde al juez denegar la medida cautelar para permitir que se cumplan las diferentes etapas del proceso y en la sentencia se decida sobre la legalidad del acto demandado. En ese orden de ideas, cuando se solicite la suspensión provisional de los actos cuya legalidad se controvierte, este debe agotar una cierta carga argumentativa tendiente a demostrar la contrariedad entre las disposiciones demandadas y las normas superiores invocadas en la demanda o en escrito separado, de manera que el juzgador pueda colegir de dicha confrontación que la suspensión de los efectos jurídicos del acto administrativo acusado es necesaria para asegurar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia»10.

Se resalta Si, adicionalmente, se busca el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios debe probarse la existencia de estos, siquiera sumariamente. En el sub examine se advierte que, en la demanda, la solicitud se limitó a indicar que la entidad no es la obligada al pago de la suma reclamada y que «aparece prima facie la contradicción con los preceptos vigentes al momento de expedirse aquellas».

Y los argumentos expuestos en el recurso, corresponden a los señalados en el concepto de violación de la demanda que se concretan, en esencia, a la inexistencia del título ejecutivo y la falta de legitimación por pasiva de la UGPP, excepciones propuestas por la UGPP contra el mandamiento de pago, circunstancia que, en esta etapa procesal, dificulta el ejercicio de confrontación que exige el artículo 231 CPACA, ya que conlleva el estudio detallado de cada uno de los referidos cargos.

Como se puso de presente en la providencia del 5 de diciembre de 202411, dictada en un proceso con similitud fáctica y jurídica al aquí estudiado, es necesario un estudio de fondo para determinar si la decisión que declaró no probadas las referidas excepciones se ajustó a derecho o, por el contrario, de las pruebas obrantes en el expediente logra desvirtuarse la legalidad de los actos.

Dicho estudio se hace en la sentencia, y no en esta procesal porque ello implicaría un prejuzgamiento. En cuanto a la demostración de este perjuicio, la recurrente se limitó a manifestar que negar la medida cautelar conlleva un detrimento patrimonial y afecta la sostenibilidad del sistema pensional, vulnerándose normas constitucionales, lo cual desconoce la 10 Auto del 8 de octubre de 2021, Exp. 25688, CP.

Julio Roberto Piza Rodríguez. 11 Auto Exp. 29228, CP. Milton Chaves García. Radicado: 17001-23-33-000-2023-00225-01 (29414) Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP 5 Calle 12 No. 7-65 Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co exigencia que trae el artículo 231 del CPACA, de allegar prueba siquiera sumaria del perjuicio que se causa con los actos, cuyos efectos se pretende suspender.

En consecuencia, como no se reúnen los requisitos para decretar la medida cautelar, se confirmará la providencia apelada. Por lo anterior, la Sala RESUELVE 1.- CONFIRMAR el auto de 5 de julio de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Unitaria. 2.- DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO