CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., diecisiete (17) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 25000-23-36-000-2021-00446-01 (71.079) Ejecutante: CONSORCIO AIA-CONCAY 2012 Ejecutado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDU- Referencia: PROCESO EJECUTIVO (LEY 1437 DE 2011) Temas: PROCESO EJECUTIVO / MEDIDA CAUTELAR – Facultad de la instancia judicial para decretar medida cautelar – Embargo de depósitos bancarios - Corresponde únicamente a la autoridad judicial decidir sobre la procedencia de embargo sobre bienes inembargables. 1.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada en contra del auto de 21 de enero de 2022, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Tercera –Subsección C decretó medida cautelar en el proceso de la referencia, y contra el auto del 19 de septiembre de 2022 que la modificó.
ANTECEDENTES 2. De acuerdo con los documentos obrantes en el expediente, se resumen los siguientes antecedentes: El laudo arbitral – título ejecutivo 3. El laudo del 28 de agosto de 20201, cuya ejecución se pretende, dirimió la controversia contractual surgida entre el CONSORCIO AIA-CONCAY 2012, como convocante, y el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDU, como convocada, en relación con el Contrato de Obra No. 005 del 20 de febrero de 2012, cuyo objeto era la construcción de una intersección vial en el Distrito Capital. 4.
El laudo emitido por el Tribunal de Arbitraje acogió parcialmente las pretensiones de la demanda y condenó al INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDU al pago de DIECISÉIS MIL DOS MILLONES QUINIENTOS SESENTA Y SEIS MIL SESENTA PESOS ($ 16.002’566.060), a favor del CONSORCIO AIA-CONCAY 2012. 1 Laudo arbitral. No. Radicación 5515. Ver SAMAI.
Índice 0051. Documento No. 60. pp. 44 a 408. Radicación: 25000233600020210044601 (71.079) Ejecutante: Consorcio AIA-CONCAY 2012 Ejecutado: Instituto de Desarrollo Urbano -IDU Referencia: Proceso ejecutivo 2 5. El INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDU presentó recurso extraordinario de anulación en contra del referido laudo arbitral.
A través del auto que avoca conocimiento, del 4 de marzo de 2021, esta corporación judicial decretó la suspensión de su ejecución. Con sentencia del 9 de abril de 2021, el Consejo de Estado declaró infundado el recurso2. La demanda ejecutiva 6. El 23 de septiembre de 2021, el CONSORCIO AIA-CONCAY 2012, a través de apoderado, presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Tercera– demanda ejecutiva de mayor cuantía en contra del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDU, pretendiendo el pago de los DIECISÉIS MIL DOS MILLONES QUINIENTOS SESENTA Y SEIS MIL SESENTA PESOS ($16.002’566.060), ordenado a través del laudo arbitral, así como “(…) los intereses moratorios liquidados a una tasa equivalente al DTF mensual, en los términos del numeral 4º del artículo 195 del CPACA (…); los intereses moratorios liquidados a la máxima tasa comercial (…); los intereses moratorios causados con posterioridad a la presentación de la demanda (…)” y, finalmente, “(…) al pago de costas y demás gastos que se originen con ocasión al presente proceso (…)”3. 7.
El mismo 23 de septiembre de 2021, el apoderado del CONSORCIO AIA- CONCAY 2012, presentó solicitud de medidas cautelares, con la cual pretendió: “DECRETAR el embargo de las sumas de dinero depositadas por el Instituto de Desarrollo Urbano -IDU-, en cualquier tipo de cuenta, depósito o producto financiero que resulte embargable”4. Mandamiento de pago y decreto de la medida cautelar 8.
El 21 de enero de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, libró mandamiento de pago5 en contra del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO - IDU por la suma de DIECISÉIS MIL DOS MILLONES QUINIENTOS SESENTA Y SEIS MIL SESENTA PESOS ($ 16.002.566.060), por concepto de capital. 9. El 21 de enero de 2022, se decretó la siguiente medida cautelar6: “PRIMERO: Decretar el embargo y retención de los dineros que la ejecutada INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO-IDU, tenga a su nombre y, que no correspondan a dineros del Sistema General de Participaciones y demás bienes de carácter inembargable.
Limítese la medida a la suma de TREINTA Y DOS MIL 2 Sentencia del Consejo de Estado. Radicación número: 11001032600020200013600 (66341) del 09 de abril de 2021. M.P. María Adriana Marín. 3 Demanda ejecutiva de mayor cuantía. Ver SAMAI. Índice 1. Documento No. 2. 4 Solicitud de medidas cautelares. Ver SAMAI. Índice 1. Documento No. 1. 5 Auto que libra mandamiento de pago.
Ver SAMAI. Índice 4. Documento No. 9. 6 Auto que decreta medidas cautelares. Ver SAMAI. Índice 5. Documento No. 10. Radicación: 25000233600020210044601 (71.079) Ejecutante: Consorcio AIA-CONCAY 2012 Ejecutado: Instituto de Desarrollo Urbano -IDU Referencia: Proceso ejecutivo 3 CINCO MILLONES CIENTO TREINTA Y DOS MIL CIENTO VEINTE ($32.005.132.120).
SEGUNDO: (…) Adviértase a las precitadas entidades bancarias que, ∙ No se podrá embargar el dinero depositado en alguna cuenta en donde la ejecutada, posea recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación, que provengan de recaudos tributarios, o cualquier dinero que pertenezca a exención legal, lo anterior, teniendo en cuenta, el carácter de inembargabilidad previsto en el artículo 45 de la Ley 1551 de 2012, 19 del Decreto 111 de 1996, y artículos 356 y 357 de la Constitución Política de Colombia. ∙ La medida solo procederá en 1/3 parte si se trata de rentas destinadas al servicio público, conforme al numeral 3 del artículo 594 del C.G P. ∙ Si dichas cuentas son objeto de otro tipo de inembargabilidad, se deberá informar a este Despacho indicando bajo que concepto se inaplica la orden de embargo, como lo consagra el artículo 594 del CGP. ∙ El embargo y secuestro se limita a la suma de TREINTA Y DOS MIL CINCO MILLONES CIENTO TREINTA Y DOS MIL CIENTO VEINTE ($32.005.132.120)”. 10.
El 1° de febrero de 2022, el CONSORCIO AIA-CONCAY 2012 allegó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitud de ajuste de las medidas cautelares7, en consideración al pago realizado por el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDU el día 27 de diciembre de 2021 por la suma de $ 15.241’752.038. 11. En virtud de la precitada solicitud, mediante auto del 19 de septiembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca modificó el auto por medio del cual se libró mandamiento de pago8, por concepto del saldo del capital de la obligación económica derivada del laudo arbitral.
Por auto separado de la misma fecha, la corporación modificó la medida cautelar decretada, en el sentido de ajustar el valor del embargo y secuestro de modo que este no excediera del doble del valor del crédito9. En consecuencia, sobre este último tópico, el despacho ordenó lo siguiente: “PRIMERO: MODIFICAR el numeral PRIMERO del auto proferido el 21 de enero de 2022, por medio del cual se decretó medida cautelar el cual quedara así: “PRIMERO: Decretar el embargo y retención de los dineros que la ejecutada INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO-IDU, tenga a su nombre y, que no correspondan a dineros del Sistema General de Participaciones y demás bienes de carácter inembargable.
Limítese la medida a la suma de CUATRO MIL CIENTO CUARENTA Y 7 Solicitud de ajuste de medida cautelar. Ver SAMAI. Índice 11. Documento 11. 8 Auto que modifica mandamiento de pago. Ver SAMAI. Índice 14. Documento 13. 9 Auto que modifica medida cautelar. Ver SAMAI. Índice 15. Documento 14. Radicación: 25000233600020210044601 (71.079) Ejecutante: Consorcio AIA-CONCAY 2012 Ejecutado: Instituto de Desarrollo Urbano -IDU Referencia: Proceso ejecutivo 4 NUEVE MILLONES TRESCIENTOS NOVENTA Y CUATRO MIL CIENTO NOVENTA Y SEIS PESOS ($4.149.394,196).” 10 12.
Tanto el auto que decretó la medida cautelar como el que lo modificó fueron notificados personalmente por medios electrónicos a la parte ejecutada el día 15 de agosto de 202311. El recurso de apelación12 13. El 18 de agosto de 2023, el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDU, en calidad de ejecutada, interpuso recurso de apelación en contra del auto del 21 de enero de 2022 que decretó la medida cautelar, así como del auto del 19 de septiembre de 2022 que la modificó. 14.
En el recurso, la ejecutada menciona el carácter inembargable de los recursos del Sistema de Seguridad Social, de las rentas incorporadas al Presupuesto General de la Nación, de los recursos del Sistema General de Participaciones y de los recursos del Sistema General de Regalías. A continuación, la ejecutada presentó un sumario de la jurisprudencia que refiere a las excepciones al principio de inembargabilidad de los bienes de carácter público, con el fin de contextualizar su disenso frente a los autos impugnados. 15.
En concreto, como cuestionamiento, la ejecutada indicó: “En virtud de lo anterior es al Juez Natural a quien le corresponde verificar, y no a las entidades bancarias, si existe un carácter inembargable ANTES de proferir la decisión de embargo puesto que la entidad financiera NO cuenta con la información relevante que permita DECRETAR EL EMBARGO.
Lo anterior, en el entendido que el embargo es una medida de carácter inmediato que no puede ser sometida, en principio, a una interpretación de un particular y que, prácticamente ya fue decretado un embargo sin adelantar previamente la investigación y averiguación de los recursos objeto de la medida”13. 16. El 24 de agosto de 2023, el apoderado del CONSORCIO AIA-CONCAY 2012 presentó oposición al recurso de apelación14.
Solicitó desestimar los argumentos y, en consecuencia, mantener incólumes los autos del 21 de enero de 2022 y del 19 de septiembre de 2022. Afirmó que el recurso se fundamentó en la inembargabilidad de los recursos públicos, y que el recurrente no tiene en cuenta que el caso se refiere a la ejecución de sentencias judiciales, como lo es el pago efectivo del saldo insoluto del capital adeudado ordenado por un laudo arbitral.
Por último, resaltó que, de acuerdo con el artículo 298 del Código General del 10 Auto que modifica medida cautelar. Ver SAMAI. Índice 15. Documento 14. 11 Notificación del auto del mandamiento de pago y de medida cautelar a la ejecutada. Ver SAMAI. Índice 24. Documento 33. 12 Recurso de apelación presentado por el IDU. Ver SAMAI. Índice 30.
Documento 41. 13 Ídem. 14 Oposición al recurso de apelación. Ver SAMAI. Índice 34. Documento 47. Radicación: 25000233600020210044601 (71.079) Ejecutante: Consorcio AIA-CONCAY 2012 Ejecutado: Instituto de Desarrollo Urbano -IDU Referencia: Proceso ejecutivo 5 Proceso, el recurso no impide la ejecución de las medidas cautelares decretadas ni el trámite de los oficios de embargo ante las entidades bancarias requeridas. 17.
A través de providencia del 12 de febrero de 202415 el a quo concedió, en el efecto devolutivo, el recurso de apelación interpuesto por la ejecutada INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDU. 18. El 5 de abril de 2024, el expediente ingresó al despacho para resolver lo pertinente. CONSIDERACIONES Régimen jurídico - procesal aplicable 19.
Al sub judice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de interposición del recurso de apelación -18 de agosto de 2023-, las cuales corresponden a las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), junto con la Ley 2080 de 2021, toda vez que las actuaciones surtidas se realizaron una vez entrada en vigor el 26 de enero de 202116.
De igual forma, el presente asunto se rige por las disposiciones del Código General del Proceso (CGP), en virtud de lo dispuesto por el parágrafo 2 del artículo 243 del CPACA, que ordena que “en los procesos e incidentes regulados por otros estatutos procesales y en el proceso ejecutivo, la apelación procederá y se tramitará conforme a las normas especiales que lo regulan” (subrayado fuera de texto original).
Jurisdicción y competencia 20. Con fundamento en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA17, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de los procesos ejecutivos derivados de laudos arbitrales en los que fue parte una entidad pública. En el presente asunto, la ejecutada es el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU, entidad que, según el Acuerdo 19 de 1972 expedido por el Concejo del 15 Auto que concede apelación. Ver SAMAI.
Índice 44. Documento 57. 16 Ley 2080 de 2021. Artículo 86. “Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado (…)”. Dado que la promulgación de esta ley se cumplió mediante la publicación realizada el 25 de enero de 2021 (Diario Oficial No. 51.568), su vigencia inició el 26 de enero del mismo año. 17“De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…). 6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades. (…). Parágrafo.
Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%. Radicación: 25000233600020210044601 (71.079) Ejecutante: Consorcio AIA-CONCAY 2012 Ejecutado: Instituto de Desarrollo Urbano -IDU Referencia: Proceso ejecutivo 6 Distrito Especial de Bogotá, es un establecimiento público con personería jurídica. 21.
En cuanto a la competencia, es el Consejo de Estado quien debe conocer de las apelaciones de autos proferidos por los tribunales administrativos, conforme a lo dispuesto en el inciso primero del artículo 150 del CPACA, modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 202118. 22. A su vez, corresponde a la Subsección dictar la presente providencia, dado que se resolverá la apelación del auto que decretó medidas cautelares emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de acuerdo con el artículo 125, numeral 2, literal h) del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 202119. 23.
Conforme a ello, la Sala advierte que procede el recurso de apelación en contra de los autos del 21 de enero de 2022 y del 19 de septiembre de 2022, mediante los cuales -respectivamente- se decretó y modificó la medida cautelar solicitada por la parte ejecutante, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 321 del CGP20, aplicable en virtud del parágrafo 2° del artículo 243 del CPACA, a su vez modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. 24.
Finalmente, se destaca que el recurso se promovió en oportunidad. Comoquiera que las providencias impugnadas fueron notificadas el 15 de agosto de 2023 y la ejecutada - INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDU presentó el recurso de apelación el 18 de agosto de 202321, el mismo se presentó dentro del término de tres (3) días, previsto en el artículo 322 del CGP.
Problema jurídico 25. El problema jurídico que se debe resolver en la presente providencia consiste en determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para decretar la medida cautelar de embargo de las sumas de dinero pertenecientes a la entidad pública ejecutada, debió verificar si las sumas consignadas en éstos correspondían o no a recursos públicos inembargables. 18 “Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. (…). 19 “La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…). 2.
Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: ( ). h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar. ( ). 20 “Son apelables las sentencias de primera instancia, salvo las que se dicten en equidad. También son apelables los siguientes autos proferidos en primera instancia: (…). 8.
El que resuelva sobre una medida cautelar, o fije el monto de la caución para decretarla, impedirla o levantarla. 21 Recurso de apelación presentado por el IDU. Ver SAMAI. Índice 30. Documento 41. Radicación: 25000233600020210044601 (71.079) Ejecutante: Consorcio AIA-CONCAY 2012 Ejecutado: Instituto de Desarrollo Urbano -IDU Referencia: Proceso ejecutivo 7 Decreto de medidas cautelares sobre sumas de dinero depositadas en entidades bancarias en el proceso ejecutivo 26.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación22 ha manifestado que la medida cautelar es una institución “entendida doctrinalmente como el instrumento del instrumento”, en la cual se resalta la importancia de la figura de la autoridad judicial, en tanto es quien la ordena “luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad 23 (subrayado fuera de texto original). 27.
Esta Corporación encuentra evidencia de tal afirmación en la regulación sobre medidas cautelares, ya que a través de éstas se le asignó a la instancia judicial el deber de “adoptar decisiones idóneas, necesarias y adecuadas para garantizar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia” 24. Estas instituciones adquieren especial importancia en el trámite del proceso ejecutivo, ya que garantizan el cumplimiento de la obligación cuya ejecución se pretende. 28.
Sobre la responsabilidad que tiene la autoridad judicial en dicho trámite, la Corte Constitucional ha manifestado que “para evitar un abuso en la imposición de una medida cautelar, su procedencia no es automática tras la solicitud, sino que está sujeta a la decisión del juez, quien ejerce un rol que es esencial para que bajo criterios de proporcionalidad y razonabilidad defina sobre su viabilidad y término de duración”25 (subrayado fuera del texto original), por lo que, en ejercicio de su función, “decide sobre la procedencia de la medida y la concreta en el caso específico de tal manera que aún en las hipótesis en que su atribución para decidir sea amplia, la discrecionalidad jamás pueda constituir arbitrariedad”26. 29.
Descendiendo a la norma, para el caso en concreto de un proceso ejecutivo en el cual la medida cautelar decretada fue el embargo de las sumas de dinero pertenecientes a la entidad pública ejecutada, resultan aplicables las disposiciones contenidas en el Código General del Proceso, en específico, el inciso 3 del artículo 59927 y el numeral 10 del artículo 59328, los cuales estipulan que corresponde a la instancia judicial decretar el embargo y limitarlo a lo 22 Auto 2014-03799 de marzo 17 de 2015.
Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 23 Ídem. 24 Ídem. 25 Corte Constitucional. Sentencia C-043 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 26 Corte Constitucional. Sentencia C-379 de 2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 27 CGP.
ARTÍCULO 599. EMBARGO Y SECUESTRO. (…). El juez, al decretar los embargos y secuestros, podrá limitarlos a lo necesario; el valor de los bienes no podrá exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas prudencialmente calculadas, salvo que se trate de un solo bien o de bienes afectados por hipoteca o prenda* que garanticen aquel crédito, o cuando la división disminuya su valor o su venalidad.
(…). 28 CGP.
ARTÍCULO 593. EMBARGOS. Para efectuar embargos se procederá así: (…). 10. El de sumas de dinero depositadas en establecimientos bancarios y similares, se comunicará a la correspondiente entidad como lo dispone el inciso primero del numeral 4, debiéndose señalar la cuantía máxima de la medida, que no podrá exceder del valor del crédito y las costas más un cincuenta por ciento (50%).
Aquellos deberán constituir certificado del depósito y ponerlo a disposición del juez dentro de los tres (3) días siguientes al recibo de la comunicación; con la recepción del oficio queda consumado el embargo. (…). Radicación: 25000233600020210044601 (71.079) Ejecutante: Consorcio AIA-CONCAY 2012 Ejecutado: Instituto de Desarrollo Urbano -IDU Referencia: Proceso ejecutivo 8 necesario y, para el caso de sumas de dinero, indicar la cuantía máxima de la medida sin que esta supere el doble del valor del crédito. 30.
De otra parte, el parágrafo del artículo 59429 de la misma norma ordena que “los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables (…) y en caso en que por ley fuere procedente se deberá explicar el fundamento legal para su procedencia” (subrayado fuera del texto original). 31.
En el mismo artículo 594 del CGP se detallan los bienes públicos inembargables a los que se refiere la disposición en cita, siendo estos los bienes, las rentas y los recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación o de las Entidades Territoriales30, las cuentas del Sistema General de Participación31, los Recursos del Sistema General de Regalías 32 y los recursos de la seguridad social33 (numeral 1); los bienes de uso público y los destinados a un servicio público (numeral 3); los recursos municipales originados en transferencias de la Nación (numeral 4), las sumas que para la construcción de obras públicas se hayan anticipado o deban anticiparse por las entidades de derecho público a los contratistas de ellas (numeral 5) y las dos terceras partes de las rentas brutas de las entidades territoriales (numeral 16). 32.
Cabe señalar que los bienes con carácter inembargable encuentran su fundamento principal en la necesidad de proteger los recursos del Estado y garantizar la prevalencia del interés general sobre el particular, por lo que la ley de forma explícita los determina e identifica. 33. Como puede observarse, en los procesos judiciales corresponde únicamente a la instancia judicial decretar la medida cautelar, la cual debe regirse bajo los 29 CGP.
ARTÍCULO 594. BIENES INEMBARGABLES. (…).
PARÁGRAFO. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos.
En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.
Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.
En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene. 30 Artículo 2.8.1.6.1 del Decreto 1068 de 2015; artículo 19 del Decreto 111 de 1996. 31 Artículos 18 y 91 de la Ley Orgánica 715 de 2001; artículo 21 del Decreto Ley 028 de 2008; artículo 45 de la Ley 1551 de 2012. 32 Artículo 45 de la Ley 1551 de 2012. 33 Artículo 25 de la Ley 1751 de 2015.
Radicación: 25000233600020210044601 (71.079) Ejecutante: Consorcio AIA-CONCAY 2012 Ejecutado: Instituto de Desarrollo Urbano -IDU Referencia: Proceso ejecutivo 9 parámetros estipulados por la ley que regula tanto el procedimiento para ello como los bienes sobre los cuales se puede o no decretar el embargo. 34. De otra parte, el parágrafo del artículo 594 del CGP no solo dispone límites al juez en el decreto de medidas cautelares y los bienes inembargables, sino que también estipula que corresponde a la entidad destinataria de la medida informar a la autoridad que la ordenó sobre el hecho del no acatamiento, si la misma recae en recursos que ostentan la calidad de inembargables.
Así, solamente si la autoridad (judicial o administrativa) insiste en la medida de embargo, la entidad destinataria deberá cumplir la orden y colocar a disposición del juzgado las sumas embargadas cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene. Caso en concreto 35. Para el recurrente, le correspondía al a quo determinar si los recursos depositados en los bancos cuentan con el carácter de inembargables antes del decreto de la medida cautelar, mas no a las entidades bancarias.
Argumentó que estas instituciones no cuentan con dicha información, al considerar que, ante la aparente omisión judicial, el embargo estaría a cargo de un particular (las entidades bancarias), lo que posibilitaría que, por error en la interpretación de la entidad financiera, se aplique la retención sobre dineros con carácter inembargable.
Sin embargo, la Sala desestimará el argumento del recurrente, por las razones que a continuación se exponen. 36. Son objeto de recurso de apelación tanto el auto del 21 de enero de 2022 que decretó las medidas cautelares, como el que lo modificó del 19 de septiembre de 2022, a través de los cuales el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó el embargo y retención de los dineros que la parte ejecutada -INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU– tuviera en las entidades bancarias requeridas. 37.
En estos proveídos se ordenó “decretar el embargo y retención de los dineros que la ejecutada INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO-IDU, tenga a su nombre y, que no correspondan a dineros del Sistema General de Participaciones y demás bienes de carácter inembargable”. Adicional a ello, en el artículo segundo del auto del 21 de enero de 2022, que no fue objeto de modificación, el a quo especificó a las entidades bancarias que el embargo y la retención de dineros surtirían el trámite del numeral 10 del artículo 593 del CGP y advirtió que el embargo no podría recaer en cuentas cuyo depósito corresponda a recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación, recaudos tributarios, “o cualquier dinero que pertenezca a exención legal, teniendo en cuenta el carácter de inembargabilidad previsto en el artículo 45 de la Ley 1551 de 2012, 19 del Decreto 111 de 1996, y artículos 356 y 357 de la Constitución Política de Colombia”.
Se precisó también que “la medida solo procederá en 1/3 parte si se Radicación: 25000233600020210044601 (71.079) Ejecutante: Consorcio AIA-CONCAY 2012 Ejecutado: Instituto de Desarrollo Urbano -IDU Referencia: Proceso ejecutivo 10 trata de rentas destinadas al servicio público, conforme al numeral 3 del artículo 594 del C.G P. Si dichas cuentas son objeto de otro tipo de inembargabilidad, se deberá informar a este Despacho indicando bajo que concepto se inaplica la orden de embargo, como lo consagra el artículo 594 del CGP”. 38.
Como puede observarse, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca señaló la cuantía máxima de la medida de embargo, tal y como lo ordena el CGP, en específico el inciso 3° del artículo 599 y el numeral 10° del artículo 593, y advirtió a las entidades bancarias que la retención solo debería proceder sobre recursos públicos embargables, especificando cuáles debían excluirse de la orden, como lo son aquellos contenidos en cuentas “en donde la ejecutada, posea recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación, que provengan de recaudos tributarios, o cualquier dinero que pertenezca a exención legal” y que, en caso que se inaplicara la medida, se le informara al despacho la razón en virtud del artículo 594 del precitado código. 39.
De acuerdo con lo anterior, es claro que fue el Tribunal Administrativo de Cundinamarca quien decretó la medida cautelar e indicó bajo qué condiciones debía realizarse tal ejercicio, al advertir a las entidades bancarias requeridas la obligación de verificar la existencia de los productos bancarios de la ejecutada y proceder con su embargo, y al prohibir que éste recayera sobre recursos públicos inembargables.
De igual forma, se les indicó que, en caso de inaplicar la medida, las entidades bancarias debían informar al Despacho la razón con lo cual el Tribunal es la única corporación con facultad para decidir sobre la procedencia o no de la medida cautelar sobre recursos que resulten ser inembargables. 40. Visto lo expresado, no resulta razonable exigir al a quo que tenga conocimiento previo de las cuentas bancarias a nombre de la entidad y si éstas tienen carácter embargable, o no, para así emitir la medida cautelar de forma detallada, cuando incluso la normativa expuesta dispone que es el destinatario quien tiene el deber de informar acerca del carácter inembargable de los recursos contenidos en las cuentas bancarias involucradas.
Esta situación no se presenta en el caso en concreto, en tanto el a quo no ordenó la retención de recursos públicos inembargables. 41. Cabe destacar, a su vez, que corresponde a las entidades estatales la protección del patrimonio público, el cual debe ser administrado conforme lo disponen los mandatos constitucionales y las normas presupuestales, en tanto los recursos públicos tienen una destinación específica que es conocida por la entidad.
En este sentido, si bien las entidades bancarias tienen el deber de verificar lo referente a los productos bancarios del ente público, deben ser las entidades estatales quienes informen la fuente de sus propios rubros y la naturaleza inembargable o no de los recursos depositados. Radicación: 25000233600020210044601 (71.079) Ejecutante: Consorcio AIA-CONCAY 2012 Ejecutado: Instituto de Desarrollo Urbano -IDU Referencia: Proceso ejecutivo 11 42.
Con sustento en lo anteriormente expuesto, la Sala concluye que no le asiste razón a la parte ejecutada - INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU al alegar que le corresponde al Tribunal a quo verificar, de manera previa, si los dineros consignados en las entidades bancarias objeto de la medida cautelar cuentan con el carácter de inembargables.
Tampoco le asiste razón al argumentar que, de no hacerlo, la decisión de embargo quedaría a cargo de la entidad financiera, pues la misma normativa detalla el procedimiento a seguir de cara al embargo de sumas de dinero depositadas en establecimientos bancarios y similares, e indica sobre cuáles bienes no es posible declarar la retención. Las anteriores disposiciones fueron observadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, corporación que ordenó el embargo indicando a las entidades bancarias bajo qué parámetros debía realizarse, esto es, únicamente sobre recursos embargables, señalando la cuantía máxima y prohibiendo que la medida fuese aplicada sobre cuentas en donde la ejecutada posea recursos con carácter inembargable. 43.
En tal sentido, no se encuentra que el Tribunal a quo hubiese sometido la procedencia del embargo “a una interpretación de una particular”, dado que el propio auto fijó los criterios para materializar la medida cautelar sobre las cuentas bancarias. 44. Por consiguiente, se confirmará el auto del 21 de enero de 2022, y su modificación del 19 de septiembre de 2022, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Tercera –Subsección C decretó la medida cautelar de embargo y retención de dineros en el proceso de la referencia, en el cual advirtió a las entidades bancarias que no podrían retener aquellos que ostenten carácter de inembargabilidad y que, en caso contrario, se debería informar al Despacho bajo qué concepto se inaplicaría la orden de embargo, como lo consagra el artículo 594 del CGP.
Conclusiones 45. En conclusión, esta providencia se resuelve destacando que: 46. La corporación judicial que decreta la medida cautelar de embargo de sumas de dinero depositadas en establecimientos bancarios no está en la obligación de determinar ex ante cuáles productos contienen recursos de naturaleza inembargable de propiedad de la entidad pública ejecutada. 47.
En el evento en el cual el destinatario de la orden de embargo advierta que ésta puede afectar recursos de naturaleza inembargable, debe abstenerse de consumar la medida e informar de dicha circunstancia a la autoridad que la decretó. Esta última, a su vez, deberá pronunciarse acerca de esta situación, pero no le asiste el deber de detallar, de forma previa a su decreto, los productos Radicación: 25000233600020210044601 (71.079) Ejecutante: Consorcio AIA-CONCAY 2012 Ejecutado: Instituto de Desarrollo Urbano -IDU Referencia: Proceso ejecutivo 12 financieros sobre los cuales no es dable aplicar la medida cautelar.
Por tal motivo, la aplicación de la medida de embargo no se encuentra sometida a la interpretación de la institución financiera destinataria de la decisión, comoquiera que la misma es de competencia privativa de la autoridad que emite dicha orden. De la condena en costas 48. Antes de descender al punto en cuestión, debe advertirse que la postura mayoritaria de la Subsección no es compartida por el Magistrado Ponente de la presente decisión, por lo que suscribirá de manera separada un salvamento parcial de voto. 49.
Según lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 365 del CGP34, la Sala condenará en costas al INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU, por cuanto se resolvió desfavorablemente el recurso de apelación que formuló contra los autos contentivos de la orden de embargo. 50. En este punto, debe señalarse que, bajo las reglas del CGP, la condena en costas no requiere de la apreciación o calificación de una conducta temeraria de la parte a la cual se le imponen, toda vez que dicha condena se determina con fundamento en un criterio objetivo. 51.
Así las cosas, en concordancia con las tarifas previstas en el Acuerdo No. PSAA16- 10554 de 201635 respecto de los recursos contra autos (numeral 7 del artículo 5)36, las agencias en derecho deben fijarse “[e]ntre 1/2 y 4 S.M.M.L.V.”. 52. Con fundamento en lo anterior, en el presente asunto se fijarán las agencias en derecho en medio (1/2) salario mínimo mensual legal vigente, a cargo de la entidad recurrente, suma que se reconocerá en favor de la parte ejecutante, quien intervino en esta instancia, pronunciándose sobre el recurso de apelación impetrado37. 53.
Las costas se liquidarán por la Secretaría del Tribunal de origen, de conformidad con lo previsto en el artículo 366 del CGP38. 54. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso 34 CGP.
ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. (…).2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. (…). (Subrayado fuera de texto original). 35 Acuerdo No. PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 expedido el Consejo Superior de la Judicatura “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”. 36 La Sala precisa que, si bien en el citado acuerdo el Consejo Superior de la Judicatura estableció de manera concreta unas tarifas de agencias en derecho en procesos ejecutivos, no es menos cierto que se hizo solo frente a sentencias, por tal razón, frente a las apelaciones de autos dictados en procesos de ejecución, se deben aplicar los montos fijados para tal recurso, al margen del tipo de proceso del que se trate. 37 Oposición al recurso de apelación. Ver SAMAI.
Índice 34. Documento 47. 38 CGP.
ARTÍCULO 366. LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, (…). Radicación: 25000233600020210044601 (71.079) Ejecutante: Consorcio AIA-CONCAY 2012 Ejecutado: Instituto de Desarrollo Urbano -IDU Referencia: Proceso ejecutivo 13 Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 21 de enero de 2022 y el auto modificatorio del 19 de septiembre de 2022, por medio de los cuales el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C, decretó el embargo y retención de los dineros que la ejecutada INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDU, tenga a su nombre y que no correspondan a dineros del Sistema General de Participaciones y demás bienes de carácter inembargable.
SEGUNDO: CONDENAR en costas al INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO - IDU y FIJAR las agencias en derecho en suma equivalente a medio (1/2) salario mínimo legal mensual vigente, en favor de la parte ejecutante. Las costas serán liquidadas por el Tribunal a quo.
TERCERO: En firme esta providencia, por Secretaría REMÍTASE el expediente al Tribunal Administrativo de origen, para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Con salvamento parcial de voto Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF