68001233300020170000501 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., doce (12) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 680012333000201700005 01 (65506) Demandante: SERGIO MANUEL PERDOMO PRADILLA Demandado: NACIÓN – CONGRESO DE LA REPÚBLICA Tema: Imposibilidad de reconocer pensión de jubilación a funcionario del Banco de la República.

Término de caducidad cuando se solicita indemnización de perjuicios por daño ocasionado con norma dictada por el legislador, la cual se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico. Acto Legislativo 1 de 2005. Caducidad del medio de control. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 17 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO El 28 de abril de 2016, Sergio Manuel Perdomo Pradilla solicitó al Banco de la República reconocerle una pensión de jubilación, porque el régimen salarial, prestacional y de auxilios extralegales de la entidad, aprobado por el Consejo de Administración mediante Acta 87 de 1998, había dispuesto que “el trabajador que se retire con 30 años o más de servicios… [tendría] derecho a una pensión… sin consideración de su edad”.

El 18 de mayo siguiente, la Subdirectora de Asuntos Laborales del Banco de la República contestó la petición referida, informando que no podía acceder a ella, pues “de acuerdo a lo previsto por el Acto Legislativo 1 de 2005… [el peticionario] no había [adquirido] el derecho al reconocimiento de los beneficios pensionales… en consideración a que al 31 de julio de 2010… no contaba con 30 años de servicios o con 20 años de servicio y 55 años de edad”.

El demandante considera que la Nación - Congreso de la República le ocasionó un daño antijurídico al expedir el Acto Legislativo 1 de 2005, pues frustró la expectativa legítima que tenía de que se le reconociera una pensión de jubilación, de conformidad con el régimen salarial, prestacional y de auxilios extralegales dispuesto en el Acta 87 de 1998, expedida por el Consejo de Administración del Banco de la República.

II.

ANTECEDENTES 1. Demanda El 19 de diciembre de 2016, Sergio Manuel Perdomo Pradilla, mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentó demanda en contra de la Nación - Congreso de la República, para que fuera declarado patrimonialmente responsable del daño antijurídico que le ocasionó al expedir el Acto Legislativo 1 de 2005, pues frustró la expectativa legítima que tenía de que se le reconociera una pensión de jubilación, de conformidad con el régimen salarial, prestacional y de auxilios extralegales dispuesto en el Acta 87 de 1998, expedida por el Consejo de Administración del Banco de la República.

Como pretensiones de su demanda el extremo activo solicita condenar a la entidad accionada pagar, por concepto de lucro cesante, la suma de $399.763.994.50. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirma que, el 11 de marzo de 1982, Sergio Manuel Perdomo Pradilla se vinculó al Banco de la República como Cajero de Clasificación y Recuento.

Sostiene que, el 28 de abril de 2016, el señor Perdomo Pradilla solicitó al Banco de la República reconocerle una pensión de jubilación, porque el régimen salarial, prestacional y de auxilios extralegales de la entidad, aprobado por el Consejo de Administración mediante Acta 87 de 1998, había dispuesto que “el trabajador que se retire con 30 años o más de servicios… [tendría] derecho a una pensión… sin consideración de su edad”.

Indica que, el 18 de mayo de 2016, la Subdirectora de Asuntos Laborales del Banco de la República contestó la petición del señor Perdomo Pradilla, informando que no podía acceder a ella, pues “de acuerdo a lo previsto por el Acto Legislativo 1 de 2005… [el peticionario] no había [adquirido] el derecho al reconocimiento de los beneficios pensionales… en consideración a que al 31 de julio de 2010… no contaba con 30 años de servicios o con 20 años de servicio y 55 años de edad”.

Textualmente, señala en el libelo introductorio que presenta la demanda “contra la Nación – Congreso de la República, en procura de que se compense a mi mandante por el daño antijurídico que ha padecido, como consecuencia de la expedición del Acto Legislativo 1 de 2005, que lo privó de la oportunidad de disfrutar una pensión de jubilación reglamentaria”.

Aunado a lo anterior, sostiene que la demanda se presentó de forma oportuna porque: “En primer lugar, larga y pacífica es la jurisprudencia sobre imprescriptibilidad y ausencia de caducidad en materia de pensiones, tema que nos ocupa. Prescriben las mesadas, pero no caduca la acción. En segundo lugar, mal podría exigirse a los afectados que demandasen antes de que se produjese el perjuicio.

El Acto Legislativo 1 de 2005 fue expedido cuando el demandante no tenía consolidado su derecho pensional, faltándole siete años para que eso ocurriera. Entender que sus acciones caducaron en 2007, cuando no había todavía nada que reclamar y cualquier eventual demanda sólo hubiera podido basarse en posibilidades y especulaciones, siendo, por tanto, improcedente, sería negarle su derecho fundamental a acceder a la administración de justicia. En tercer lugar, debe anotarse que el hecho que ocasiona el perjuicio y, a la vez, el que marca el momento en que el demandante tuvo conocimiento del mismo, es la negativa del empleador a concederle la pensión […] Mi mandante recibió respuesta negativa del Banco de la República el 18 de mayo de 2016, por lo que caducaría su acción, en la improbable circunstancia a que se viene haciendo alusión, el 17 de mayo de 2018”. 2.

Contestación El 2 de marzo de 2017 el Tribunal Administrativo de Santander admitió la demanda y ordenó su notificación a la demandada y al Ministerio Público. 2.1. La Nación – Congreso de la República indicó que el demandante no acreditó haber sufrido un daño antijurídico con la expedición del Acto Legislativo 1 de 2005, ya que “para el 31 de julio de 2010” no tenía un derecho adquirido. 3.

Audiencia inicial El 6 de febrero de 2018 el Tribunal Administrativo de Santander celebró la audiencia inicial en la que realizó el saneamiento del proceso, resolvió las excepciones previas, decretó pruebas y fijó el objeto del litigio. Frente a este último punto, esto es, el objeto del litigio, señaló que se circunscribiría a determinar si “se debe declarar responsable a la entidad demanda, Nación – Congreso de la República, como consecuencia de la expedición del Acto Legislativo 1 de 2005, por cuanto privó al demandante del reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación, a la cual tendría derecho por haber cumplido los requisitos señalados en los reglamentos internos de su entidad empleadora, Banco de la República”. 4.

Alegatos de conclusión en primera instancia El 3 de abril de 2018 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 4.1. La parte demandante y la Nación – Congreso de la República reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y en la contestación de esta, respectivamente. 4.2.

El Ministerio Público solicitó negar las pretensiones de la demanda, aduciendo que para la fecha en que se expidió el Acto Legislativo 1 de 2005 el accionante no contaba con un derecho adquirido, pues no “había consolidado su derecho pensional a la luz del régimen convencional cuya vigencia fue finalizada por cuenta” de dicha normativa. 5.

Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 17 de octubre de 2019 el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda, al evidenciar que “el accionante al momento de la expedición del Acto Legislativo 1 de 2005 no se encontraba en una posición potencialmente apta para pretender la consecución del resultado esperado, puesto que le faltaban aproximadamente siete (7) años para consolidar el estatus pensional”.

A propósito, en la sentencia el Tribunal manifestó: “[…] la Sala de Decisión considera que en el presente caso no se acreditó la existencia de un daño antijurídico, toda vez que la entidad accionada con la expedición del Acto Legislativo 1 de 2005 no ocasionó un cambio legislativo arbitrario e intempestivo, puesto que el mismo se fundamentó en la sostenibilidad financiera del sistema pensional y dentro de sus disposiciones se estipuló un régimen de transición, el cual finalizó el día 31 de julio de 2010 […] el accionante al momento de la expedición del Acto Legislativo 1 de 2005 no se encontraba en una posición potencialmente apta para pretender la consecución del resultado esperado, puesto que le faltaban aproximadamente siete (7) años para consolidar el estatus pensional.

En consecuencia se denegarán las pretensiones de la demanda, esto al no encontrarse acreditados los elementos característicos de la responsabilidad extracontractual del Estado, en lo que respecta específicamente al daño antijurídico, toda vez que con la expedición del Acto Legislativo 1 de 2005 se garantizó la seguridad jurídica del sistema normativo pensional, por cuanto se protegieron los derechos adquiridos y las expectativas legítimas al estipularse un régimen de transición legislativo y al obedecer a un fin constitucional y legalmente admisible, el cual fue garantizar la sostenibilidad financiera de dicho sistema”. 6.

Recurso de apelación El 29 de octubre de 2019 la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 26 de noviembre de 2019 y admitido el 18 de febrero de 2020. 6.1. El demandante manifestó que al “momento de expedirse el Acto Legislativo 1 de 2005 no tenía mi prohijado un derecho exigible, pero lo importante, justamente, es que esta disposición del constituyente le impidió que alcanzara la exigibilidad a pesar de que llevaba más de 20 años trabajando para consolidar el requisito de antigüedad contemplado en una norma legalmente expedida y amparado por una política institucional que buscaba por medio de ella conservarlo al servicio del Banco de la República, alimentando su expectativa de jubilarse temporalmente”. 7.

Alegatos de conclusión en segunda instancia El 21 de julio de 2020 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente 7.1. La Nación – Congreso de la República reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. 7.2. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio.

III. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 17 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, puesto la pretensión mayor de la demanda supera la exigida de 500 SMLMV para que un proceso adelantado en ejercicio del medio de control de reparación directa tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación, de acuerdo a lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.

Medio de control procedente La pretensión de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, según lo dispone el artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En este caso el medio de control procedente es el de reparación directa, porque se reclama la reparación de un daño por un hecho imputable a la Nación – Congreso de la República. La pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho no es el medio de control idóneo para examinar el presente caso, pues no se cuestiona la legalidad del acto administrativo que negó el reconocimiento de la pensión de jubilación del actor, sino el daño que se ocasionó con la expedición del Acto Legislativo 1 de 2005, “por cuanto privó al demandante del reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación”. 3.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el medio de control se ejerció oportunamente o si, por el contrario, la pretensión de reparación directa se encontraba caducada al momento de la presentación de la demanda. 4. Solución del problema jurídico Antes de resolver el problema jurídico es menester exponer unas consideraciones generales sobre la vigencia de la acción y la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador. 5.

Vigencia de la acción Con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial. Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.

Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente. La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.

El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, vigente para la época de los hechos objeto de la presente litis, disponía que la acción de reparación directa debía promoverse dentro de los 2 años siguientes al acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.

Asimismo, se advierte que el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que cuando se pretenda la reparación directa, “la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”. 6.

Responsabilidad del Estado por el hecho del legislador En sentencia del 2 de febrero de 1995, la Sección Tercera del Consejo de Estado señaló que no era posible “dar cabida a reclamaciones de irresponsabilidad del Estado, máxime si se trata[ba] de un Estado Social de Derecho […] so pretexto de que la acción dañosa es constitutiva del ejercicio de su soberanía; tal recurso no pod[r]ía jamás servir de excusa o de justificación para que el ejercicio del poder desborde los cauces del derecho, y, en el terreno de lo arbitrario, produzca impunemente daños antijurídicos a los asociados”.

A su turno, en sentencia del 25 de agosto de 1998, la Sala Plena de esta Corporación declaró patrimonialmente responsable al Congreso de la República y al Ministerio de Relaciones Exteriores por los perjuicios causados por la aplicación de la Ley 6ª de 1972, por medio de la cual se aprobó la Convención de Viena. Al respecto en esta sentencia se señaló que: “La aplicación del texto normativo en el sentido de conferir la inmunidad conduce a un enfrentamiento de derechos reconocidos por el ordenamiento colombiano; de un lado la condición del diplomático que goza de la inmunidad para ante los jueces colombianos y de otro lado el derecho que tienen todos los residentes en Colombia para accionar ante sus jueces naturales para que se respeten sus derechos, se les proteja o se les garantice conforme al derecho positivo vigente, y demandar y ser demandados.

Si excepcionalmente como en este caso y por un tratamiento de privilegio conferido por el Estado a una persona, atendidas sus calidades, se produce un desequilibrio en su favor y en contra de otro que resulta damnificado y sin la posibilidad de demandar con fundamento en el hecho dañino ante su juez natural, es claro que hay un desequilibrio de las cargas públicas y que por ello el particular está habilitado para demandar al Estado en reparación con fundamento en su actuar complejo como ya se dijo”.

Lo propio ha hecho la Corte Constitucional, pues también ha admitido que puede existir responsabilidad del Estado por el hecho del legislador. De hecho, mediante sentencia C 038 de 2006 reconoció que la responsabilidad del Estado – Legislador no estaba circunscrita exclusivamente a las hipótesis previstas en la propia Constitución, ni tampoco a los eventos en los cuales se declarara con efectos retroactivos la inexequibilidad de las leyes, pues el fundamento de la responsabilidad radicaba en la antijuridicidad del daño y no en la actuación ilícita del legislador.

A propósito, en esta sentencia señaló lo siguiente: “Tal como lo ha entendido el Consejo de Estado, la disposición constitucional que regula la materia establece la obligación de reparar los daños antijurídicos provenientes de cualquier autoridad pública. En efecto, como se ha reiterado el precepto simplemente establece dos requisitos para que opere la responsabilidad patrimonial estatal, a saber, que haya un daño antijurídico y que éste sea imputable a una acción u omisión de una autoridad pública, sin hacer distingos en cuanto al causante del daño. De este modo la responsabilidad patrimonial del Estado por los hechos, acciones u omisiones imputables al Poder Legislativo está expresamente contemplada en el artículo 90 constitucional, pues cualquier otra posibilidad sería abiertamente inconstitucional desde la perspectiva del Estado Social de Derecho y de los principios y valores que rigen nuestro ordenamiento constitucional tales como la solidaridad, la igualdad, la justicia material y la supremacía de la Constitución. Principios que cristalizaron en el ordenamiento jurídico colombiano y que encontraron una de sus expresiones en la disposición constitucional en comento.

No sobra advertir que la Constitución establece expresamente determinados supuestos de obligación reparatoria por la actuación del Legislador, tales como la figura de la expropiación, la obligación de indemnizar cuando se establece un monopolio o cuando el Estado decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos.

Lo anterior no significa que la responsabilidad del Estado legislador se vea circunscrita exclusivamente a los anteriores eventos o a los supuestos de declaratoria de inconstitucionalidad de las leyes, pues como ya se ha dicho su fundamento estriba en la noción de daño antijurídico, la cual como se ha reiterado a lo largo de esta decisión descansa en los principios de solidaridad y de igualdad, y no en la idea de la actividad ilícita del Legislador, entendida como tal las actuaciones contrarias a la Constitución” En suma, se advierte que reiterada jurisprudencia ha reconocido que el juez administrativo tiene competencia para conocer de los procesos en los que se discute la responsabilidad del legislador por haber causado un daño con su actividad, pues a voces del artículo 90 de la Carta Política “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”; esto es, sin exclusión ni excepción alguna, por lo que se entiende que ningún órgano del Estado, bien sea que haga parte del poder ejecutivo, legislativo o judicial, está exento de responder patrimonialmente, cuando ocasione un daño de esta naturaleza. 7.

Caso concreto En el sub lite el demandante pretende que se declare patrimonialmente responsable a la Nación – Congreso de la República por expedir el Acto Legislativo 1 de 2005, pues frustró la expectativa legítima que tenía de que se le reconociera una pensión de jubilación, de conformidad con el régimen salarial, prestacional y de auxilios extralegales dispuesto en el Acta 87 de 1998, expedida por el Consejo de Administración del Banco de la República.

Bajo esta óptica, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si la demanda se presentó en tiempo o no. 7.1. Hechos probados 7.1.1. Está probado que, el 11 de marzo de 1982, Sergio Manuel Perdomo Pradilla se vinculó al Banco de la República como Cajero de Clasificación y Recuento, según da cuenta la constancia expedida el 11 de mayo de 2016 por la Jefe del Área de Registro y Servicios del Departamento de Servicios de Gestión Humana de dicha entidad. 7.1.2.

Se probó que, el 13 de enero de 1998, el Consejo de Administración del Banco de la República expidió el régimen salarial, prestacional y de auxilios extralegales de la entidad, aprobado mediante Acta 87 de 1998, en el que dispuso, entre otras cosas, que “el trabajador que se retire con 30 años o más de servicios continuos o discontinuos tendrá derecho a una pensión equivalente al 100% de su salario, sin consideración de su edad”.

De esta información da cuenta copia simple de dicho documento. 7.1.3. Consta que, el Acto Legislativo 1 de 2005, publicado en el Diario Oficial No. 45.980 el 25 de julio de ese año, adicionó el artículo 48 de la Constitución Política, con las siguientes disposiciones: "Artículo 1°. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política: "El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo.

Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas". "Sin perjuicio de los descuentos, deducciones y embargos a pensiones ordenados de acuerdo con la ley, por ningún motivo podrá dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de la mesada de las pensiones reconocidas conforme a derecho".

"Para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones que señala la ley, sin perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de Pensiones".

"En materia pensional se respetarán todos los derechos adquiridos". "Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. No podrá dictarse disposición o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí establecido".

"Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los casos en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho a una pensión".

"A partir de la vigencia del presente Acto Legislativo, no habrá regímenes especiales ni exceptuados, sin perjuicio del aplicable a la fuerza pública, al Presidente de la República y a lo establecido en los parágrafos del presente artículo". "Las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella, aún cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento".

"La ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados". […] Parágrafo transitorio 2. Sin perjuicio de los derechos adquiridos, el régimen aplicable a los miembros de la Fuerza Pública y al Presidente de la República, y lo establecido en los parágrafos del presente artículo, la vigencia de los regímenes pensionales especiales, los exceptuados, así como cualquier otro distinto al establecido de manera permanente en las leyes del Sistema General de Pensiones expirará el 31 de julio del año 2010.

Parágrafo transitorio 3. Las reglas de carácter pensional que rigen a la fecha de vigencia de este Acto Legislativo contenidas en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acuerdos válidamente celebrados, se mantendrán por el término inicialmente estipulado. En los pactos, convenciones o laudos que se suscriban entre la vigencia de este Acto Legislativo y el 31 de julio de 2010, no podrán estipularse condiciones pensionales más favorables que las que se encuentren actualmente vigentes.

En todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010. Parágrafo transitorio 4. El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014". 7.1.4.

Consta que ante la existencia de errores en la titulación del Acto Legislativo 1 de 2005, se volvió a publicar en el Diario Oficial No. 45.984 de 29 de julio de 2005. 7.1.5. Se probó que, el 28 de abril de 2016, el señor Perdomo Pradilla solicitó al Banco de la República reconocerle una pensión de jubilación, porque el régimen salarial, prestacional y de auxilios extralegales de la entidad, aprobado por el Consejo de Administración mediante Acta 87 de 1998, había dispuesto que “el trabajador que se retire con 30 años o más de servicios… [tendría] derecho a una pensión… sin consideración de su edad”.

De esta información da cuenta copia simple del oficio del 18 de mayo de 2016, suscrito por la Subdirectora de Asuntos Laborales del Banco de la República. 7.1.6. Está probado que, el 18 de mayo de 2016, la Subdirectora de Asuntos Laborales del Banco de la República contestó la petición del señor Perdomo Pradilla, informando que no podía acceder a ella, pues “de acuerdo a lo previsto por el Acto Legislativo 1 de 2005… [el peticionario] no había [adquirido] el derecho al reconocimiento de los beneficios pensionales… en consideración a que al 31 de julio de 2010… no contaba con 30 años de servicios o con 20 años de servicio y 55 años de edad”.

De esta información da cuenta copia simple de dicho oficio. 7.2. Análisis de la caducidad del medio de control de reparación directa En el caso sub examine se tiene que el daño alegado consiste en la lesión patrimonial que sufrió el demandante porque al expedir el Acto Legislativo 1 de 2005 la Nación – Congreso de la República frustró la expectativa legítima que tenía de que se le reconociera una pensión de jubilación, de conformidad con el régimen salarial, prestacional y de auxilios extralegales dispuesto en el Acta 87 de 1998, expedida por el Consejo de Administración del Banco de la República.

En este sentido, para comenzar, es menester poner de presente que reiterada jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido que el juez administrativo tiene competencia para conocer de los procesos en los que se discute la responsabilidad del legislador por haber causado un daño con su actividad, pues a voces del artículo 90 de la Carta Política “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”; esto es, sin exclusión ni excepción alguna, por lo que se entiende que ningún órgano del Estado, bien sea que haga parte del poder ejecutivo, legislativo o judicial, está exento de responder patrimonialmente, cuando ocasione un daño de esta naturaleza.

Dicho lo anterior, y para poder resolver lo pretendido en el presente caso, se advierte que de los medios probatorios arrimados al proceso se encuentra acreditado lo siguiente: i) que el 11 de marzo de 1982, Sergio Manuel Perdomo Pradilla se vinculó al Banco de la República como Cajero de Clasificación y Recuento (hecho probado 7.1.1.); ii) que el 28 de abril de 2016, el señor Perdomo Pradilla solicitó al Banco de la República reconocerle una pensión de jubilación, atendiendo al régimen salarial, prestacional y de auxilios extralegales de la entidad, aprobado por el Consejo de Administración mediante Acta 87 de 1998 (hecho probado 7.1.5.); y iii) que el 18 de mayo de 2016, la Subdirectora de Asuntos Laborales del Banco de la República contestó la petición del señor Perdomo Pradilla, informando que no podía acceder a ella, pues “de acuerdo a lo previsto por el Acto Legislativo 1 de 2005… [ publicado en el Diario Oficial No. 45.984 de 29 de julio de 2005] [el peticionario] no había [adquirido] el derecho al reconocimiento de los beneficios pensionales… en consideración a que al 31 de julio de 2010… no contaba con 30 años de servicios o con 20 años de servicio y 55 años de edad” (hechos probados 7.1.4. y 7.1.6.).

Ahora bien, se observa que el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo disponía que la acción de reparación directa debía promoverse dentro de los 2 años siguientes al acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.

Asimismo, se advierte que con relación a la caducidad, debe tenerse en cuenta que los términos que hubiesen empezado a correr en vigencia de una ley anterior deben computarse de conformidad con ella, en atención a lo consagrado en el artículo 624 del CGP, que modificó el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, de ahí que al sub lite, en este puntual aspecto, le resulte aplicable el numeral 8 artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.

A su turno, debe señalarse que esta Corporación ha considerado que en los eventos en los que la reparación directa tiene como propósito la indemnización de los perjuicios causados por una norma dictada por el legislador, la cual se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico, el término de caducidad debe contarse a partir de su promulgación, por ser este el momento de la ocurrencia del hecho causante del daño. No obstante, también resulta importante precisar que esta regla es aplicable siempre que la promulgación y la entrada en vigencia de la norma coincidan, pues en los casos en los que ello no sucede así, el término preclusivo debe contarse desde el momento en que el precepto entra en vigor, pues es desde este último cuando sus disposiciones se vuelven obligatorias para los asociados y, por tanto, eventualmente, generadoras de daños.

En el caso sub examine se advierte que fue el Acto Legislativo 1 de 2005, cuya constitucionalidad no reprocha el demandante, el que, según lo narrado por él mismo, frustró la expectativa legítima que tenía de que se le reconociera una pensión de jubilación, de conformidad con el régimen salarial, prestacional y de auxilios extralegales dispuesto en el Acta 87 de 1998, expedida por el Consejo de Administración del Banco de la República, lo que quiere decir que fue dicha norma constitucional la que concretó el daño por el que demanda, por manera que su promulgación y vigencia son las que resultan determinantes para computar el plazo de caducidad y no, como lo esgrime el libelista en la demanda, el hecho de reclamar el reconocimiento de mesadas pensionales, en las que, en sus palabras, existe “imprescriptibilidad y ausencia de caducidad”.

Se precisa que, si bien las disposiciones constitucionales y legales gozan de las características de ser generales, impersonales y abstractas, ello no implica que sus efectos estén condicionados a la expedición de una decisión de carácter particular, pues ello depende de la naturaleza de la disposición, dado que en los casos en los que ella misma concreta la creación, modificación o extinción de la situación particular pertinente, no se requieren actuaciones adicionales para concluir que la normativa entró en vigor.

Por lo anterior, el argumento según el cual el inicio del término de caducidad estaba condicionado a que Sergio Manuel Perdomo Pradilla le solicitara al Banco de la República la pensión extralegal, implicaría aceptar que en casos como el analizado la ocurrencia del hecho dañoso no dependería del proceder del Congreso de la República, sino del tiempo que el interesado necesitara o simplemente se tomara para reclamar al empleador y del que este usara para contestarle, lo que resulta inadmisible, pues dejaría una situación concreta para ser discutida indefinidamente en el tiempo, lo que generaría inseguridad jurídica, toda vez que el término para demandar dependería de la voluntad de quien pretende acudir a la administración de justicia, máxime cuando a la demandada no se le imputa la denegatoria del reconocimiento de la pensión, sino la frustración o eliminación de la expectativa de poderse pensionar.

Pues bien, entonces, en el presente caso se tiene que el Acto Legislativo 1 de 2005, el cual se acusa de haber ocasionado el daño al demandante, se publicó en el Diario Oficial No. 45.984 de 29 de julio de 2005 (hechos probados 7.1.3. y 7.1.4.) y según su tenor literal “rige a partir de la fecha de su publicación”. Esta norma comenzó a producir efectos desde ese momento para todos aquellos, que como el aquí demandante, no habían cumplido ninguno de los requisitos para estar en un régimen de transición. De hecho, no hay prueba en el expediente que dé cuenta que para la fecha en que se publicó el Acto Legislativo el demandante cumplía con alguno de los requisitos para ser beneficiario de un régimen de transición o que conoció del daño alegado en fecha posterior a aquella en la cual dicha normativa se publicó y entró en vigencia. Por ello, el término de caducidad para presentar la demanda de reparación directa por los daños que esta norma pudo ocasionar al actor, corrió desde el 30 de julio de 2005 – día siguiente a la fecha de su publicación y entrada en vigencia - hasta el 30 de julio de 2007.

No obstante, como la demanda se presentó el 19 de diciembre de 2016, esto es, más de 9 años después del vencimiento del término preclusivo dispuesto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, salta a la vista que no es posible realizar un pronunciamiento de fondo sobre lo pretendido en el libelo introductorio, al haber operado en este caso la caducidad del medio de control.

Y aunque en el expediente obra el acta de conciliación extrajudicial presentada por el demandante el 24 de junio de 2016, la cual se declaró fallida el 21 de septiembre siguiente, lo cierto es que ello ni siquiera suspendió el término preclusivo, según lo previsto por los artículos 21 de la Ley 640 de 2001 y 13 de la Ley 1285 de 2009, pues para entonces, como se explicó, el medio de control había caducado.

Fuerza es entonces, en la parte resolutiva de esta sentencia, revocar la sentencia del 17 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, declarar de oficio la caducidad del medio de control de reparación directa, porque no se presentó en el término previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, norma vigente para el momento en el que se debió demandar por daños que pudo haber ocasionado el Acto Legislativo 1 de 2005. 8.

Condena en costas El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. Al punto, el artículo 365 del Código General del Proceso, vigente para el momento en el que se interpuso la demanda, establece “1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. […]. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.

En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. […]. 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.

De conformidad con las normas anteriormente transcritas, en la parte resolutiva se condenará en costas a la parte actora, toda vez que el recurso de apelación que interpuso no prosperó. La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el a quo, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso, tomando en consideración lo dispuesto por el artículo 365.8 ejusdem, es decir, teniendo en cuenta para dicha liquidación las expensas que aparezcan efectivamente probadas en el proceso.

En relación con las agencias en derecho en segunda instancia, se entienden causadas en razón de la naturaleza, calidad, la cuantía del proceso y la actuación desplegada por la parte vencedora. A su turno, el Acuerdo 10554 de 2016 proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, determinó que en los procesos declarativos en general en segunda instancia, éstas podrán fijarse entre 1 a 5 SMLMV.

En este sentido, comoquiera que la actuación desplegada por la parte demandada en segunda instancia comprendió la presentación de alegatos de conclusión en la oportunidad procesal correspondiente, habrá lugar al pago de las agencias en derecho a cargo del extremo activo, las cuales se fijan en derecho en 1 SMLMV. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 17 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda, y en su lugar se dispone:

SEGUNDO: DECLARAR de oficio la caducidad del medio de control de reparación directa, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

TERCERO: CONDENAR en costas a la parte demandante, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por el Tribunal a quo, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y tomando en consideración lo dispuesto en los artículos 365.8 y 366 del Código General del Proceso.

CUARTO: FIJAR en el presente proceso, como agencias en derecho por la segunda instancia, la suma de 1 SMLMV a cargo de la parte demandante y a favor de la Nación – Congreso de la República.

QUINTO: En firme esta providencia ENVÍESE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Magistrado EX5