Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 15001 23 33 000 2015 00483 01 (2833-17) Demandante: Ana Cecilia Espinosa Aguirre Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia. Vínculo nacional.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 8 de febrero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que denegó las pretensiones de la demanda. 1. Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Ana Cecilia Espinosa Aguirre, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 034690 del 13 de noviembre de 2014, por la cual se le negó el reconocimiento de la pensión gracia;
RDP 1317 de 16 de enero de 2015, por la cual se resuelve el recurso de reposición y RDP 004735 de 5 de febrero del mismo 1 Folios 2 al 15. 2 Radicación: 15001 23 33 000 2015 00483 01 (2833-17) Demandante: Ana Cecilia Espinosa Aguirre año, por la cual se resolvió el recurso de apelación, confirmando la decisión. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP, a lo siguiente: i) reconocer la pensión gracia de jubilación, a partir de la fecha en que adquirió el derecho; ii) cumplir la condena en los términos de los artículos 187 y 192 del CPACA; y iii) pagar las costas procesales. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Ana Cecilia Espinosa Aguirre nació el 20 de febrero de 1961 y cumplió 50 años el 20 de febrero de 2011. ii) Prestó sus servicios al magisterio en el departamento de Boyacá, así: ➢ Entre el 12 de mayo y el 11 de julio de 1980, como docente interina, con vinculación nacionalizada, mediante Oficio 0405 del 6 de mayo de 1980; ➢ a partir del 2 de septiembre de 1991, nombrada en propiedad por medio del Decreto 373 del 28 de agosto de este año. iii) El 30 de julio de 2014 solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, esta petición fue negada mediante las resoluciones enjuiciadas. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913, 6 de la Ley 116 de 1928; 15 de la Ley 91 de 1989; 3 del Decreto 081 de 1976; y 3 del Decreto ley 2277 de 1979. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso lo siguiente: 3 Radicación: 15001 23 33 000 2015 00483 01 (2833-17) Demandante: Ana Cecilia Espinosa Aguirre i) La UGPP debe reconocer, reliquidar e indexar los valores dejados de pagar por concepto de la pensión gracia, toda vez que la docente acreditó el cumplimiento de la totalidad de los requisitos exigidos en la norma. ii) La discontinuidad en el tiempo de servicios prestados no es causal para negar el reconocimiento y pago de la pensión gracia en cuanto exista la vinculación como docente nacionalizada. iii) La calidad de docente nacional no se da porque así lo indique la entidad nominadora en los certificados de salarios, sino que ello debe calificarse atendiendo lo dispuesto en la Ley 91 de 1989 la cual en su artículo 1 define como docentes nacionales a los nombrados por el gobierno nacional lo cual no sucedió en el caso de la actora. 1.2.
Contestación de la demanda La apoderada de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso las siguientes razones de defensa:2 i) La demandante no acreditó tiempo de servicio territorial antes del 31 de diciembre de 1980, pues en el expediente administrativo no obra original o copia autentica del decreto de nombramiento, documento idóneo para demostrar su vinculación; igualmente, el periodo laborado a partir del 2 de septiembre de 1991 su vinculación fue como docente nacional, tal como se lee en el certificado de información laboral expedido por la Secretaría de Educación del Departamento de Boyacá, aspecto que también puede deducirse del contenido del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, donde se menciona que los docentes que se vinculen con posterioridad al 1 de enero de 1990 tendrán ese tipo de vinculación, y que de acuerdo con el desarrollo 2 Folios 55 al 62. 4 Radicación: 15001 23 33 000 2015 00483 01 (2833-17) Demandante: Ana Cecilia Espinosa Aguirre jurisprudencial sobre la materia no es posible computar periodos laborados del orden nacional con nacionalizado. ii) Si bien la parte actora allegó certificado de tiempo de servicios, estos no documentan la fuente de financiación de los recursos con los cuales se cancelaron sus salarios; si fueron pagados con recursos propios de la entidad territorial o de la Nación (Situado Fiscal, Sistema General de Participaciones), en cuyo caso se tornaría improcedente el reconocimiento de la pensión gracia, pues devendría en incumplimiento del requisito «que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional».
Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido; inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales; prescripción; y genérica.3 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia del 8 de febrero de 2017, denegó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora.
Sustentó la decisión en las siguientes consideraciones:4 i) Tal como se acredita con la prueba documental aportada, la demandante se vinculó como maestra en interinidad en la Escuela Nuestra Señora de la Antigua del municipio de Nuevo Colón por 60 días, desde el 12 de mayo de 1980. Es decir, que se encuentra demostrada la vinculación de la demandante como docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. ii) Sin embargo, no resulta útil el periodo laborado por la actora en el colegio INEM Carlos Arturo Torres de Tunja, toda vez que ese tiempo de servicio es certificado con vinculación nacional y no se aportó el acto administrativo de nombramiento o 3 Folios 115 y 116. 4 Folios 189 al 199. 5 Radicación: 15001 23 33 000 2015 00483 01 (2833-17) Demandante: Ana Cecilia Espinosa Aguirre prueba alguna que desvirtuara esa condición, por lo que el tipo de nombramiento certificado no puede ser considerado, pues, no es posible, para efectos de reconocimiento de pensión gracia, computar períodos de docente nacionalizado con nacional. 1.4.
El recurso de apelación La actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia con base en los siguientes argumentos:5 i) La UGPP desestima los tiempos de servicio prestados en el departamento de Boyacá, con el argumento de que la vinculación, por haber sido posterior a 1990, es de carácter nacional. No obstante, la actora fue nombrada mediante acto administrativo proferido por el alcalde municipal, lo que permite colegir que la vinculación es de carácter nacionalizado. ii) No existe ningún fundamento fáctico o jurídico, para afirmar que su nombramiento es nacional, ya que no fue designada en ningún momento por entidad del orden nacional, como sería el Ministerio de Educación Nacional.
Sobre este aspecto debe decirse, que tal calidad no se da porque así lo indique la entidad nominadora en los certificados de salarios, sino que ello debe calificarse atendiendo lo dispuesto en la Ley 91 de 1989, que en su artículo 1.°, define como docentes nacionales a los nombrados por el Gobierno nacional, lo cual no sucedió en el presente caso. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes, demandante y demandada, reiteraron los argumentos expuestos en el transcurso del proceso.6 1.6. El Ministerio Público 5 Folios 203 al 209. 6 Folios 239 al 242 y 243 al 245, respectivamente. 6 Radicación: 15001 23 33 000 2015 00483 01 (2833-17) Demandante: Ana Cecilia Espinosa Aguirre El agente del Ministerio Público rindió concepto7 y pidió confirmar la sentencia de primera instancia, al considerar que la actora no sería beneficiaria de la pensión gracia por cuanto su vinculación es de carácter nacional, ya que ejerció su cargo en la I.E. INEM Carlos Arturo Torres de Tunja.
La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2. Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
Por su parte, las Leyes 116 de 19288 y 37 de 19339 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, 7 Folios 246 al 251. 8 Artículo 6. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan.
Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 9 Artículo 3. Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes.
Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 7 Radicación: 15001 23 33 000 2015 00483 01 (2833-17) Demandante: Ana Cecilia Espinosa Aguirre siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.10 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».11 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».12 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la 10 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 11 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000- 2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33- 000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 8 Radicación: 15001 23 33 000 2015 00483 01 (2833-17) Demandante: Ana Cecilia Espinosa Aguirre pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer». 9 Radicación: 15001 23 33 000 2015 00483 01 (2833-17) Demandante: Ana Cecilia Espinosa Aguirre Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,13 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».14 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:15 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».16 13 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 16 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000- 2019-02219-01 (AC). 10 Radicación: 15001 23 33 000 2015 00483 01 (2833-17) Demandante: Ana Cecilia Espinosa Aguirre […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia 11 Radicación: 15001 23 33 000 2015 00483 01 (2833-17) Demandante: Ana Cecilia Espinosa Aguirre del 21 de junio de 2018,17 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:18 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 18 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 12 Radicación: 15001 23 33 000 2015 00483 01 (2833-17) Demandante: Ana Cecilia Espinosa Aguirre bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».19 2.3.
Hechos probados ➢ Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios - Conforme al registro civil de nacimiento y la cédula de ciudadanía, la señora Ana Cecilia Espinosa Aguirre nació el 20 de febrero de 1961.20 Es decir, que cumplió 50 años el 20 de febrero de 2011. - El 26 de mayo de 1980, por Resolución 0893, el secretario de educación de Boyacá nombró a la señora Espinosa Aguirre maestra interina en el Colegio de Nuestra Señora de la Antigua, en el municipio de Nuevo Colón (Boyacá), por el término de sesenta días.
Según Acta de Posesión del 12 de mayo de 1980, en esa fecha, la demandante asumió el cargo.21 - La alcaldesa municipal de Nuevo Colón (Boyacá) hizo constar que la señora Espinosa Aguirre se desempeñó como profesora del Colegio Nuestra Señora de la Antigua de este municipio, según Oficio 0405 del 6 de mayo de 1980, emanado de la Secretaría de Educación de Boyacá, por un término de sesenta días, a partir del 12 de mayo de 1980, en reemplazo del docente Leovigildo Bernal Gamba, a quien le fue concedida licencia.22 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 20 Folios 16 y 17. 21 Folio 19. 22 Folio 18. 13 Radicación: 15001 23 33 000 2015 00483 01 (2833-17) Demandante: Ana Cecilia Espinosa Aguirre - El 2 de diciembre de 2013, la Secretaría de Educación Municipal de Tunja certificó que la señora Espinosa Aguirre laboró en dicha entidad, en propiedad, con vinculación nacional, en forma continua y hasta esta fecha se desempeñaba como docente en la I.E. INEM Carlos Arturo Torres de Tunja.23 - El 5 de febrero de 2016, la Oficina de Nómina de la Secretaría de Educación de Boyacá, en escrito dirigido a la apoderada de la UGPP, radicado 2016PQR4486, informó que consultada la planta de personal de dicha Secretaría no se encontró vinculación alguna con la señora Ana Cecilia Espinosa.24 - El 10 de junio de 2016, el profesional especializado de Recursos Humanos de la Secretaría de Educación de Tunja, en respuesta al requerimiento efectuado por el Tribunal, informó que en la historia laboral de la actora aparece con nombramiento en propiedad, según Decreto 373 del 28 de agosto 1991, en la I.E. INEM Carlos Arturo Torres de Tunja.25 - El 20 de junio de 2016, este mismo funcionario informó al Tribunal que a la docente Espinosa Aguirre se le paga con recursos del Sistema General de Participaciones, desde su nombramiento en propiedad y que no ha sido sancionada disciplinariamente.26 - El 24 de octubre de 2023, en respuesta al requerimiento probatorio efectuado por esta Sala,27 la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional informó que: […] después de consultar las bases de datos contentivas con las historias laborales que reposan en esta cartera, no se encontró información relacionada con la docente Ana Cecilia Espinosa Aguirre.
No obstante, le comunico que la prestación del servicio educativo a hoy se encuentra descentralizado, por tal razón, en lo relacionado con dirigir, planificar y prestar el servicio 23 Folio 22. 24 Folio 118. 25 Folio 154. 26 Folio 159. 27 Auto del 22 de junio de 2023 (folios 277 y 278). 14 Radicación: 15001 23 33 000 2015 00483 01 (2833-17) Demandante: Ana Cecilia Espinosa Aguirre educativo en los niveles de educación de preescolar, básica y media se encuentra a cargo de las entidades territoriales certificadas en educación, a través de sus secretarías de educación o quien haga sus veces, conforme a los artículos 150, 151, 152 y 153 de la Ley 115 de 1994, y 6, 7 y 8 de la Ley 715 de 2001, y demás normas concordantes y reglamentarias sobre la materia.
Por lo tanto, le[s] corresponde a las mencionadas entidades responder a su requerimiento».28 ➢ Actuación administrativa - El 30 de julio de 2014,29 la demandante solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. - El 13 de noviembre de 2014, mediante Resolución RDP 034690, la UGPP negó el reconocimiento y pago de la prestación reclamada, al considerar que los tiempos de servicio fueron prestados con nombramiento del orden nacional.30 - El 16 de enero de 2015, por medio de la Resolución RDP 001317, la entidad resolvió el recurso de reposición y el 5 de febrero del mismo año, mediante Resolución 004735, el de apelación, en el sentido de confirmar la decisión.31 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala Para efectos metodológicos, el tiempo de servicio prestado por la demandante en la docencia oficial se estudiará en dos momentos relevantes, pues a cada uno le corresponden análisis normativos y probatorios independientes, conforme se explicará, a continuación. 2.4.1. Primer período. Del 12 de mayo al 11 de julio de 1980 De acuerdo con los documentos aportados, en este lapso la señora Ana Cecilia Espinosa Aguirre laboró como profesora interina en el Colegio Nuestra Señora de 28 Índice 42 de la plataforma SAMAI. 29 Información extractada de la Resolución RDP 324690 del 13 de noviembre de 2014 30 Folios 26 al 30. 31 Folios 33 al 35 y 36 al 37, respectivamente. 15 Radicación: 15001 23 33 000 2015 00483 01 (2833-17) Demandante: Ana Cecilia Espinosa Aguirre la Antigua, municipio de Nuevo Colón (Boyacá) durante la licencia de sesenta días concedida al docente titular.
De ello dan cuenta el acto de nombramiento y el acta de posesión: […] 16 Radicación: 15001 23 33 000 2015 00483 01 (2833-17) Demandante: Ana Cecilia Espinosa Aguirre 17 Radicación: 15001 23 33 000 2015 00483 01 (2833-17) Demandante: Ana Cecilia Espinosa Aguirre Se trata sin duda de una vinculación de carácter nacionalizado, por cuanto el nombramiento provino de una autoridad de orden departamental, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975; en el acto no se especifica que la plaza sea nacional y no proviene directamente o por autorización del Ministerio de Educación Nacional.
Resalta la Sala que aunque el acto de nombramiento fue suscrito por el delegado regional de Boyacá del Ministerio de Educación Nacional, la participación del Fondo Educativo Regional en la designación no significa que este actuara por directriz del Gobierno nacional. La anterior afirmación se soporta en que para la época en que se produjo el nombramiento, esta Corporación ha sostenido que los FER «eran financiados con bienes o recursos aportados tanto por la Nación como por las entidades territoriales, de cuya administración se responsabilizó a las “autoridades” de los referidos entes, bajo la supervisión de un delegado del Ministerio de Educación Nacional». 18 Radicación: 15001 23 33 000 2015 00483 01 (2833-17) Demandante: Ana Cecilia Espinosa Aguirre Así pues, se ha concluido que los docentes no adquieren la condición de nacionales por la intervención de un delegado del Ministerio de Educación ante los fondos educativos regionales o porque sus salarios se pagaran con recursos del situado fiscal o por el hecho de que las autoridades territoriales actuaran en calidad de presidentes de las Juntas Administradoras de los FER.
Por el contrario, conforme se expuso en acápites anteriores, esta Sección unificó su criterio en el sentido de indicar que tales razonamientos no podían oponerse para reconocer la pensión gracia, toda vez que los dineros provenientes del entonces situado fiscal —ahora sistema general de participaciones— «le pertenecía[n] de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas endógenas y exógenas».
De esta manera, los docentes territoriales y/o nacionalizados no se convierten en nacionales «por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación» y ello tampoco ocurre «cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo».
Además, la Ley 91 de 1989 únicamente definió como docentes nacionales a los nombrados por la mencionada cartera ministerial y el artículo 15 ibidem amparó la expectativa de quienes se habían vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 como educadores territoriales o nacionalizados para acceder a la pensión gracia. Aunado a ello, la afirmación de que la designación tenga carácter nacionalizado también encuentra respaldo en el artículo 1 de la ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 43 de 1975». 19 Radicación: 15001 23 33 000 2015 00483 01 (2833-17) Demandante: Ana Cecilia Espinosa Aguirre De manera que, teniendo en cuenta que en el asunto bajo análisis la docente fue nombrada por una entidad territorial con posterioridad al 1.º de enero de 1976, con ocasión de la nacionalización, junto con el análisis del acto de nombramiento, es dable concluir que la naturaleza jurídica de la vinculación de la demandante durante este periodo fue nacionalizada.
Así las cosas, este primer período resulta computable para determinar el derecho a la pensión gracia reclamada, el cual corresponde a 2 meses, y además acredita el requisito de haber ostentado una vinculación nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; sin embargo, no sería suficiente para decretar la prestación, por lo que deberá revisarse la vinculación restante. 2.4.2.
Segundo período. Del 2 de septiembre de 1991 al 2 de diciembre de 201332 De conformidad con el certificado expedido por la Secretaría de Educación Municipal de Tunja, la demandante fue nombrada en propiedad por Decreto 373 del 28 de agosto de 1991 y a la fecha de la certificación se desempeñaba como docente en la I.E. INEM Carlos Arturo Torres de Tunja.
En el mismo sentido, el profesional especializado de Recursos Humanos informó al Tribunal que «en la historia laboral de la funcionaria aparece con nombramiento en propiedad, según Decreto 373 del 28 de agosto de 1991, en la I.E. INEM Carlos Arturo Torres de Tunja. Respecto de esta vinculación, debe destacar la Sala que no se aportó al plenario el acto de nombramiento por parte de la demandante y, pese a los reiterados requerimientos judiciales, en primera y segunda instancia, no se logró obtener tal documento por parte de las autoridades administrativas correspondientes.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que los únicos medios de prueba recaudados son 32 Fecha de la certificación expedida por la Secretaría de Educación Municipal de Tunja (folio 22). 20 Radicación: 15001 23 33 000 2015 00483 01 (2833-17) Demandante: Ana Cecilia Espinosa Aguirre coincidentes en señalar que la vinculación de la señora Espinosa Aguirre fue del orden nacional.
Así lo indican tanto el certificado de tiempo de servicio como el formato único para la expedición de salarios: 21 Radicación: 15001 23 33 000 2015 00483 01 (2833-17) Demandante: Ana Cecilia Espinosa Aguirre De los anteriores documentos, es posible inferir con claridad que la plaza ocupada en dicha institución por la señora Espinosa Aguirre, desde el 2 de septiembre de 1991, fue del orden nacional, pues así se indicó en el referido certificado y además se deduce de la naturaleza jurídica del plantel educativo en el que desarrolló la actividad educativa.
En efecto, en asuntos como el presente, donde se advierte la vinculación de la docente para prestar su servicio en un «INEM», esta Sala ha sostenido que es posible extraer que tal relación legal y reglamentaria es del orden nacional, pues la plaza ocupada sería de la misma condición si se tiene en cuenta que, en su momento, a través de Decreto 1962 de 1969, se creó el programa de educación media diversificada, con el fin de «[…] atender a la mayor demanda de educación media y a la necesidad de mejorar su calidad en consonancia con las modernas tendencias educativas y a las necesidades del país […]», el cual, conforme al artículo 3, se desarrollaría en «[…] los institutos nacionales de educación media 22 Radicación: 15001 23 33 000 2015 00483 01 (2833-17) Demandante: Ana Cecilia Espinosa Aguirre diversificada (INEN) (sic) y en los demás establecimientos que el Ministerio de Educación autorice […]».33 Y, de acuerdo con el artículo 12, la dirección administrativa de los referidos planteles educativos fue delegada en el gerente del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares (ICCE), entidad creada por el Decreto 2394 de 1968 como un «[…] establecimiento público, esto es, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, […] adscrito al Ministerio de Educación Nacional […]», la cual estaría encargada de gestionar los recursos para el funcionamiento del programa, que a su vez serían trasferidos directamente por el Ministerio de Educación, precisamente por tratarse de centros de educación con plantas de personal docente del orden nacional.
En tal sentido, a partir del material probatorio recaudado, para la Subsección no existe duda de que la relación legal y reglamentaria de la accionante en calidad de docente oficial durante el lapso comprendido entre el 2 de septiembre de 1991 y el 2 de diciembre de 2013, se concretó en el nivel nacional pues su nombramiento se realizó en una plaza del mismo orden.
Ahora bien, no pasa por alto la Sala que el Ministerio de Educación Nacional informó que en las historias laborales que reposan en la entidad no se encontró información relacionada con la docente Espinosa Aguirre, por cuanto la prestación del servicio educativo se encuentra descentralizada, a cargo de las entidades territoriales certificadas en educación. Al respecto, esta Sala ha precisado34 que si bien la descentralización de la educación involucró el traslado del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, primero a los entes departamentales, como lo determinó la Ley 60 de 1993, y después a los municipales, en virtud de lo dispuesto en la Ley 33 Sobre la naturaleza jurídica del INEM, el Consejo de Estado se pronunció en sentencia del 11 de noviembre de 2021, radicado: 63001-23-33-000-2019-00037-01(1311-20). 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de septiembre de 2023, radicado 73001- 23-33-000-2019-00120-01 (1887-2022), consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández. 23 Radicación: 15001 23 33 000 2015 00483 01 (2833-17) Demandante: Ana Cecilia Espinosa Aguirre 715 de 2001,35 y en ese sentido resulta consistente sostener que la administración tanto del personal docente como del servicio educativo quedó radicada en cabeza de los entes territoriales certificados en educación, lo cierto es que tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción como sucede en el caso de la actora.
De acuerdo con lo anterior, es claro para la Sala que el tiempo de servicios prestado por la actora en el INEM Carlos Arturo Torres de Tunja no puede ser tenido en cuenta para el cómputo de tiempo de la pensión gracia reclamada. En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada que denegó las pretensiones de la demanda. 2.5. De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,36 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 35 Sección Segunda, sentencias del 22 de julio de 2014, radicado 66001233300020120012701, del 21 de junio de 2016; radicado 2014-00136; del 10 de mayo de 2018, radicado. 73001233300020140018501; Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto del 14 de diciembre de 2016, radicado 110010306000020160010900. 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291- 2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 24 Radicación: 15001 23 33 000 2015 00483 01 (2833-17) Demandante: Ana Cecilia Espinosa Aguirre 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo se ajustó a las directrices interpretativas que regían la situación particular de la demandante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 8 de febrero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que denegó las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por la señora Ana Cecilia Espinosa Aguirre contra la Unidad 25 Radicación: 15001 23 33 000 2015 00483 01 (2833-17) Demandante: Ana Cecilia Espinosa Aguirre Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
Segundo. Sin condena en costas en segunda instancia. Tercero. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.