CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., catorce (14) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 27001-23-33-000-2019-00028-01 (6029-2022) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandado: Danilo Emir Perea Panesso Tema: Medida cautelar Resuelve apelación de auto __________________________________________________________________ Asunto La Subsección procede a resolver el recurso de apelación subsidiariamente interpuesto por la UGPP, contra el auto proferido el 30 de junio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Chocó, por medio del cual se negó la solicitud de medida cautelar presentada por la entidad. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda y el escrito de medida cautelar 1.1.1. La demanda La UGPP presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, con el fin de que se declarara la nulidad de las resoluciones 002911 del 10 de marzo de 1997, a través de la cual la extinta Caja Nacional de Previsión Social3 le reconoció al demandado la pensión gracia, y UGM 052749 del 23 de julio de 2012, expedida por el liquidador de la entidad, que reliquidó la prestación en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá el 9 de octubre de 2006.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó que i) se ordenara al demandado a reintegrar, a favor de la UGPP, el valor de lo 1 En adelante UGPP. 2 En lo que sigue CPACA. 3 En lo sucesivo Cajanal. 2 Radicado: 27001-23-33-000-2019-00028-01 (6029-2022) Demandante: UGPP pagado por concepto de mesadas pensionales derivadas del reconocimiento y reliquidación de la pensión gracia, efectuado mediante las resoluciones demandadas; ii) se indexaran las sumas reconocidas; iii) se reconocieran los intereses a los que haya lugar; y iv) se condenara en costas a la parte vencida.

Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: - El demandado nació el 30 de octubre de 1944 y laboró como docente al servicio del departamento del Chocó del 13 de marzo al 30 de diciembre de 1968, del 21 de marzo al 30 de diciembre de 1969 y del 13 de abril de 1980 al 11 de agosto de 1995, y del Ministerio de Educación Nacional entre el 20 de enero de 1971 al 20 de enero de 1976. - A través de la Resolución 002911 del 10 de marzo de 1997, Cajanal le reconoció la pensión gracia en cuantía equivalente al 75% de lo devengado en el año anterior a la adquisición del estatus pensional.

El valor de la prestación resultó en $244.368.38, efectiva a partir del 30 de octubre de 1994. - Mediante Auto 0110919 del 22 de octubre de 2003 y la Resolución 14497 del 24 de abril de 2007, la entidad de previsión social le negó la solicitud de reliquidación de la pensión gracia con la inclusión de los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional. - Por medio de la Resolución UGM 052749 del 23 de julio de 2012, expedida por el liquidador de la entidad, se reliquidó la pensión gracia en consideración al 75% del promedio de lo percibido en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, en cumplimiento al fallo de tutela proferido el 9 de octubre de 2006 por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá. La cuantía de la prestación resultó en $247.664, a partir del 30 de octubre de 1994, pero con efectos fiscales desde el 10 de mayo de 2002. 1.1.2.

Solicitud de medida cautelar La UGPP solicitó que se decretara la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos acusados, a través de los cual se reconoció y reliquidó la pensión de jubilación del demandado, toda vez que son contrarios a la ley y a la jurisprudencia, pues la prestación se otorgó sin el lleno de los requisitos4. 4 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_CORREO_RV_2700123330002019(.msg) NroActua 2». 3 Radicado: 27001-23-33-000-2019-00028-01 (6029-2022) Demandante: UGPP 1.1.3.

Oposición El demandado se opuso a la solicitud de la medida cautelar con fundamento en lo siguiente5: - Es improcedente, toda vez que la pensión que se le reconoció fue la de jubilación, concedida de conformidad con las Leyes 33 y 62 de 1985, y no la gracia, la que se encuentra regulada por la Ley 91 de 1989. - Asimismo, por vulnerar sus derechos fundamentales, como lo son el mínimo vital y la vida digna, los que son garantizados por la pensión que le fue reconocida. 1.2.

El auto que resolvió la medida cautelar El Tribunal Administrativo del Chocó a través de auto proferido el 30 de junio de 2022 negó la suspensión provisional solicitada. Como fundamento de su decisión señaló lo siguiente6: - No se demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA para su procedencia, esto es, los dispuestos en sus numerales 1, 2, 3 y 4, literales a) y b). - De los documentos allegados con la demanda es imposible concluir que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla y tampoco se puede deducir que no otorgarla causaría un perjuicio irremediable o haría nugatorio los efectos de la sentencia (Art. 229 del CPACA). 1.3.

El recurso de reposición y en subsidio apelación La UGPP interpuso los recursos de reposición y apelación en contra de la decisión anterior, con fundamento en lo siguiente7: - Resulta flagrante la vulneración de las normas y la jurisprudencia en que debieron fundarse las resoluciones demandadas, toda vez que se reconoció y reliquidó una pensión gracia sin el lleno de los requisitos, pues el demandado no contaba con 20 años de servicios como docente en establecimientos educativos del orden territorial y no acreditaba 50 años de edad para el 29 de diciembre de 1989, fecha de entrada 5 Ibidem. 6 Samai Tribunal Administrativo del Chocó, índice 17. 7 Ibidem, índice 22. 4 Radicado: 27001-23-33-000-2019-00028-01 (6029-2022) Demandante: UGPP en vigencia de la Ley 91 de 1989, únicamente tenía 45 años de edad y 11 años, 3 meses y 15 días de labores. - Negar la medida cautelar ocasiona un detrimento patrimonial al sistema pensional y a las finanzas públicas que genera un déficit fiscal, puesto que desde 1997 se vienen girando mesadas a cargo del tesoro público por una pensión a la cual no se tiene derecho. 1.4.

Trámite impartido a los recursos A través de auto del 27 de julio de 2022, el Tribunal Administrativo del Chocó resolvió no reponer la decisión impugnada y conceder en el efecto devolutivo el de apelación8. 2. Consideraciones 2.1. Competencia La Subsección B de la Sección Segunda de esta corporación es competente para conocer del recurso de apelación presentado contra el auto que negó la medida cautelar, de conformidad con los artículos 125, 150 y 243, numeral 5, del CPACA. 2.2.

Problema jurídico Consiste en establecer si ¿se debe suspenderse provisionalmente los efectos de las resoluciones acusadas por reconocer y reliquidar una pensión gracia a favor de Danilo Emir Perea Panesso? 2.3. Marco normativo 2.3.1. Las medidas cautelares en la Jurisdicción de lo contencioso- administrativo El artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 señala que las medidas cautelares proceden incluso antes de que se notifique el auto admisorio y en cualquier etapa del proceso para «proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». 8 Ibidem, índice 25. 5 Radicado: 27001-23-33-000-2019-00028-01 (6029-2022) Demandante: UGPP En atención al artículo 230 ejusdem, las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas, o de suspensión; la competencia para dictarlas es del juez o magistrado ponente; pueden decretarse una o varias en un mismo proceso; y se previó un listado enunciativo de aquellas, entre las cuales se encuentra al tenor literal las siguientes: «1.

Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer».

Esta normativa, en el artículo 231, señala los requisitos para decretar las medidas cautelares. Para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando establece una diferenciación, en atención a si en la demanda se pretende únicamente la nulidad del acto administrativo para lo cual solo debe acreditarse la violación de las normas superiores, o si se pretende además de la nulidad el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios además deberán probarse estos.

La norma señala expresamente lo siguiente: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 6 Radicado: 27001-23-33-000-2019-00028-01 (6029-2022) Demandante: UGPP 2.

Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios». De las normas antes analizadas9 se desprende que los requisitos para decretar las medidas cautelares se pueden clasificar en 3 categorías, a saber: i) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal; ii) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material; y iii) requisitos de procedencia específicos10.

Veamos: i) Requisitos de procedencia, generales o comunes de índole formal. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole formal», en la medida en que solo requieren una corroboración de aspectos de forma y no un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, son: a) debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo11; b) debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos en los que opera de oficio12. ii) Requisitos de procedencia generales o comunes de índole material.

En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole material», en la medida en que exigen por parte del juez un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, son: a) que la medida cautelar solicitada debe ser 9 Ley 1437 de 2011, artículos 229, 230 y 231. 10 Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección B. Auto de 6 de abril de 2015.

Expediente N°: 11001-03-25-000-2014-00942-00. N° interno: 2905-2014. Demandante: Jairo Villegas Arbeláez. Demandado: Nación - Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio. 11 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 12 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 7 Radicado: 27001-23-33-000-2019-00028-01 (6029-2022) Demandante: UGPP necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia13; y b) que la medida cautelar solicitada debe tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda14. iii) Requisitos de procedencia específicos de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo.

Estos se denominan «requisitos de procedencia específicos» porque se exigen de manera particular para cada una de las categorías de medida cautelar enlistadas, a modo enunciativo, en el CPACA. Entonces, en cuanto a los requisitos de procedencia específicos, si se pretende la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado - medida cautelar negativa-, se deben tener en cuenta otras exigencias adicionales que responden al tipo de pretensión en el cual se sustente la demanda15 así: a) si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, tras confrontar el acto demandado con estas o con las pruebas aportadas con la solicitud16; y b) si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, además de verificarse que exista una violación de las normas superiores invocadas debe probarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios17. iv) Requisitos de procedencia específicos para las demás medidas cautelares diferentes de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo.

Finalmente, si se pretenden otras medidas cautelares diferentes -medidas cautelares positivas18- de la de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, deben concurrir los siguientes requisitos adicionales: a) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho; b) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; c) que el actor haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; y d) que, de no otorgarse la medida, se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no concederse los efectos de la sentencia serían nugatorios19. 13 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 14 Artículo 230, Ley 1437 de 2011. 15 Por esta razón en el acápite de antecedentes de esta providencia se hizo alusión al medio de control ejercido por el demandante y a las pretensiones de la demanda, toda vez que el legislador en la Ley 1437 de 2011 puso estos como elementos determinantes para el tipo de requisitos que el juez debe analizar al momento resolver sobre el decreto de la medida cautelar. 16 Artículo 231, inciso 1°, Ley 1437 de 2011. 17 Artículo 231, inciso 2°, Ley 1437 de 2011. 18 Ley 1437 de 2011, artículo 230, numerales 1, 2, 4 y 5. 19 Artículo 231, inciso 3°, numerales 1° a 4°, Ley 1437 de 2011. 8 Radicado: 27001-23-33-000-2019-00028-01 (6029-2022) Demandante: UGPP En este orden de ideas, debe tenerse en cuenta que lo descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso.

Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa. En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento».

Con la claridad anterior, en lo relacionado con las medidas cautelares en la jurisdicción contencioso-administrativa y su alcance en el CPACA para decretarlas, se procede a estudiar los reparos expuestos, en virtud de los cuales se formuló el problema jurídico a resolverse en esta providencia. 2.4. Solución del caso concreto. Análisis de la Sala La UGPP sostuvo que con la expedición de los actos administrativos resulta flagrante la vulneración de las normas y la jurisprudencia en que debieron fundarse, toda vez que se reconoció y reliquidó una pensión gracia sin el lleno de los requisitos para su concesión, lo que ocasiona un detrimento patrimonial al sistema pensional y a las finanzas públicas que genera un déficit fiscal, puesto que desde 1997 se vienen girando mesadas a cargo del tesoro público por una pensión a la cual no se tiene derecho.

Así entonces, pidió como medida cautelar decretar la suspensión provisional de los actos demandados. El Tribunal Administrativo del Chocó a través de auto proferido el 30 de junio de 2022 negó la suspensión provisional solicitada, toda vez que no se acreditó el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA para su procedencia y de los documentos allegados con la demanda es imposible concluir que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla, así como tampoco se puede deducir que no otorgarla causaría un perjuicio irremediable o haría nugatorio los efectos de la sentencia. Para resolver, se tiene que la Ley 114 de 191320 creó la pensión gracia, como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes 20 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 9 Radicado: 27001-23-33-000-2019-00028-01 (6029-2022) Demandante: UGPP territoriales de las escuelas primarias.

El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.

En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación21 señaló que «el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación».

Posteriormente, las Leyes 116 de 192822 y 37 de 193323, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así24: «El numeral 3º.

Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe ‹Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional›. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales». Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 197525 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198926, en 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 22 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 23 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado No. S-699. 25 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 26 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 10 Radicado: 27001-23-33-000-2019-00028-01 (6029-2022) Demandante: UGPP la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980».

Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200027 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio.

Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala28 ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales. (…) La ley 114 de 1913 que creo (sic) la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.

Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198929 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.

Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» 27 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000.- 28 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 29 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 11 Radicado: 27001-23-33-000-2019-00028-01 (6029-2022) Demandante: UGPP (…) Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio».

(Negrillas fuera de texto original). Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201830, así: «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las - situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial».

En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202231, explicó lo siguiente: 30 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 12 Radicado: 27001-23-33-000-2019-00028-01 (6029-2022) Demandante: UGPP «(…) la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».32 (…) conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada.

(…) v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada; ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada; y iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.

No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, teniendo en cuenta que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. Ahora, si bien en el expediente se encuentra acreditado que el demandado cuenta con más de 50 años de edad, pues nació el 30 de octubre de 1944, que se vinculó 32 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 13 Radicado: 27001-23-33-000-2019-00028-01 (6029-2022) Demandante: UGPP como docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, puesto que inició labores en la Secretaría de Educación del Chocó el 12 de marzo de 1968, que trabajó como maestro de primaria y secundaria para esa secretaría y el Ministerio de Educación Nacional por unos tiempos y que no registra antecedentes disciplinarios, lo cierto es que no es posible establecer con certeza los periodos servidos para esas entidades y el carácter de las plazas que ocupó aquel, toda vez que no obran los actos administrativos de nombramiento o posesión y las certificaciones allegadas por la UGPP son ilegibles33.

De conformidad con lo expuesto, la Sala estima que es imposible establecer la existencia de una probable contradicción entre las decisiones cuestionadas y el ordenamiento jurídico, toda vez que del análisis de las piezas procesales allegadas no se puede establecer, entre otras cosas, el carácter de las plazas que ocupo el demandando, aspecto relevante para definir la controversia aquí planteada.

Así las cosas, es posible establecer que no concurren los requisitos previstos en el artículo 231 del CAPACA para decretar la medida cautelar solicitada, toda vez que de los documentos allegados por la entidad de previsión social demandante es imposible concluir que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla y deducir que de no otorgarla causaría un perjuicio irremediable o haría nugatorio los efectos de la sentencia. La Sala señala que las conclusiones aquí plasmadas son producto de un análisis primario sobre la controversia, que no implica prejuzgamiento.

Por las anteriores razones, la Sala confirmará la providencia del 30 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, que negó la suspensión provisional de los actos administrativos demandados. En mérito de lo expuesto, la Subsección

RESUELVE

Primero: Confirmar el auto proferido el 30 de junio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Chocó que negó la suspensión provisional de los actos administrativos demandados. Segundo: Notificar la presente providencia de acuerdo con lo establecido en el artículo 205 del CPACA. 33 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_CORREO_RV_2700123330002019(.msg) NroActua 2». 14 Radicado: 27001-23-33-000-2019-00028-01 (6029-2022) Demandante: UGPP Tercero: En firme esta decisión, devolver al tribunal de origen, previamente las anotaciones de rigor en el sistema de información Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. LAVM