CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01938-01 Referencia: Acción de tutela Actora: CLARA EUFEMIA LENIS SAAVEDRA TESIS: SE CONFIRMA LA DECISIÓN QUE DENEGÓ EL AMPARO.
EL TRIBUNAL NO INCURRIÓ EN LOS DEFECTOS FÁCTICO Y VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN. LA DECISIÓN CUESTIONADA SE ENCUENTRA RAZONADA Y AJUSTADA A DERECHO AL NO TENER POR PROBADOS LOS ELEMENTOS QUE MOTIVARAN LA DECLARATORIA DE EXISTENCIA DE UNA RELACIÓN LABORAL ENTRE LA ACTORA Y LA ENTIDAD TERRITORIAL. DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO, TRABAJO.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir la impugnación presentada por la actora contra la sentencia de 6 de mayo de 2022, mediante la cual la SECCIÓN TERCERA- SUBSECCIÓN “A” DEL CONSEJO DE ESTADO1 denegó el amparo solicitado. I.- ANTECEDENTES 1 En adelante Sección Tercera – Subsección A-. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01938-01 Actora: CLARA EUFEMIA LENIS SAAVEDRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.1.- La solicitud La señora CLARA EUFEMIA LENIS SAAVEDRA, actuando a través de apoderado especial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA2, al proferir la providencia de 31 de agosto de 2021, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 76111-3333-001-2014-00303-01.
I.2.- Hechos Señaló que prestó sus servicios personales al MUNICIPIO DE SAN JUAN BAUTISTA DE GUACARÍ3 durante el período comprendido entre el 2 de enero de 2005 y el 31 de enero de 2010, desempeñando el cargo de auxiliar administrativo en la INSTITUCIÓN EDUCATIVA “PEDRO VICENTE ABADÍA”4, vinculada a través de un convenio suscrito entre el municipio y la institución educativa. 2 En adelante el Tribunal. 3 En adelante el Municipio. 4 En adelante la Institución Educativa. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01938-01 Actora: CLARA EUFEMIA LENIS SAAVEDRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que al finalizar la relación laboral el MUNICIPIO no le sufragó las prestaciones sociales, ni los demás derechos laborales causados en su favor.
Indicó que solicitó a la entidad territorial la expedición del acto administrativo, por medio del cual se le resolviera el reconocimiento y pago de las acreencias laborales causadas en el tiempo que prestó sus servicios. Indicó que mediante Oficio núm. SRH-1000-037 de 21 de febrero de 2013, el Secretario de Desarrollo Institucional del municipio negó su solicitud, indicando la imposibilidad de pagar los salarios requeridos, por cuanto no reposaba en los archivos de la entidad el acto administrativo que permitiera inferir el vínculo laboral o la existencia de la relación contractual.
Afirmó que como consecuencia de lo anterior, promovió demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el MUNICIPIO, la cual correspondió en primera instancia al JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01938-01 Actora: CLARA EUFEMIA LENIS SAAVEDRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co DE GUADALAJARA DE BUGA-VALLE5 que, mediante sentencia de 30 de noviembre de 2016, denegó las pretensiones al considerar que no se aportó al plenario prueba que diera cuenta de la vinculación en calidad de contratista con el MUNICIPIO y, la celebración del convenio suscrito entre la entidad territorial y la institución educativa.
Resaltó que interpuso recurso de apelación ante el TRIBUNAL que, en providencia de 31 de agosto de 2021, confirmó la decisión del a quo. I.3.- Fundamentos de la solicitud A juicio de la actora, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico al valorar defectuosamente el material probatorio aportado con el que pretendía demostrar la prestación de sus servicios personales al servicio de la Institución Educativa de manera continua y permanente, bajo la dependencia y subordinación del MUNICIPIO.
Sostuvo que la sentencia del TRIBUNAL adolece de violación 5 En adelante el Juzgado. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01938-01 Actora: CLARA EUFEMIA LENIS SAAVEDRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co directa de la Constitución y vulnera su derecho al trabajo.
Señaló que estando probados los tres elementos para la configuración del contrato de trabajo, no se declaró la existencia del contrato realidad menoscabando sus garantías laborales y constitucionales. I.4.- Pretensiones La actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados como violados, en los siguientes términos: “[…] PRIMERA: AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso que le asiste a la señora Clara Eufemia Lenis Saavedra. SEGUNDA: AMPARAR el derecho fundamental al trabajo que le asiste a la señora Clara Eufemia Lenis Saavedra. TERCERA: DEJAR SIN EFECTOS JURÍDICOS la Sentencia del treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintiuno (2021) proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión, Magistrado Sustanciador Doctor JHON ERICK CHAVES BRAVO, proferida en el trámite de la segunda instancia del proceso ordinario que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió la señora Clara Eufemia Lenis Saavedra contra el municipio de San Juan Bautista de Guacarí. CUARTA: ORDENAR al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión, que dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de la sentencia de tutela profiera providencia de reemplazo de acuerdo con los lineamientos que fije el HONORABLE CONSEJO DE ESTADO y con estricta sujeción a lo reglado en el artículo 53 de la Carta Política. […]”. 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01938-01 Actora: CLARA EUFEMIA LENIS SAAVEDRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.- Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL señaló que en la providencia objetada se efectuó la debida valoración de las pruebas aludidas por la accionante, a través de las cuales no se logró advertir la existencia de la relación contractual y laboral con el Municipio.
Resaltó que la providencia contiene una fundamentación razonada a partir de la reconstrucción de los hechos y su confirmación desde la órbita probatoria, por lo que consideró que el hecho de que la parte accionante no comparta las argumentaciones desarrolladas no constituye la configuración del defecto alegado. I.6.- Intervinientes I.6.1.- El JUZGADO se limitó a remitir el expediente digital contentivo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de análisis, sin realizar pronunciamiento alguno sobre el fondo del asunto.
I.6.2.- El MUNICIPIO solicitó su desvinculación de la acción de 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01938-01 Actora: CLARA EUFEMIA LENIS SAAVEDRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela de la referencia, al considerar que los derechos conculcados no han sido quebrantados por la entidad territorial.
II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 6 de mayo de 2022, la SECCIÓN TERCERA- SUBSECCIÓN A- denegó el amparo solicitado por la actora. Consideró que la autoridad judicial accionada no incurrió en los defectos alegados, por cuanto en la providencia enjuiciada se efectuó un análisis razonable de las normas que regían el asunto, la jurisprudencia y las pruebas aportadas, concluyendo que la accionante no probó la prestación personal del servicio con el MUNICIPIO.
Indicó que la decisión cuestionada fue razonable y no merece reproche desde el punto de vista constitucional, pues los argumentos expuestos por el juez natural de la causa dan cuenta del estudio de los elementos fácticos y jurídicos para determinar la inexistencia del contrato realidad. 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01938-01 Actora: CLARA EUFEMIA LENIS SAAVEDRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La parte actora manifestó que la sentencia impugnada desconoció el acervo probatorio aportado al plenario, con el que se demostraba plenamente que fue el MUNICIPIO quien envío a la accionante a prestar los servicios personales a la Institución Educativa durante el período comprendido entre el 2 de enero de 2005 y el 31 de enero de 2010.
Precisó que el TRIBUNAL violó de forma directa la Carta Política, porque aun cuando se probaron los tres elementos esenciales del contrato de trabajo que rigió la relación laboral con el MUNICIPIO, insistió en no declarar la existencia del contrato realidad menoscabando sus garantías laborales. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01938-01 Actora: CLARA EUFEMIA LENIS SAAVEDRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las Secciones.
Cuestión previa Previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar los extremos de la litis para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión como el alcance del contenido de la sentencia. La Sala advierte que el MUNICIPIO DE SAN JUAN BAUTISTA DE GUACARÍ formuló petición de desvinculación en la presente acción de tutela.
Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006[1], se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01938-01 Actora: CLARA EUFEMIA LENIS SAAVEDRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.
La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]” (Destacado de la Sala). Comoquiera que el MUNICIPIO DE SAN JUAN BAUTISTA DE GUACARÍ, actuó como parte demandada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01938-01 Actora: CLARA EUFEMIA LENIS SAAVEDRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co único de radicación 76111-3333-001-2014-00303-01, objeto del presente estudio, la Sala concluye que a dicha entidad, en calidad de tercera, le asiste interés en la decisión de la acción constitucional de la referencia, razón por la que se denegará la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01938-01 Actora: CLARA EUFEMIA LENIS SAAVEDRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01938-01 Actora: CLARA EUFEMIA LENIS SAAVEDRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01938-01 Actora: CLARA EUFEMIA LENIS SAAVEDRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitand o sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que la actora pretende que se 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01938-01 Actora: CLARA EUFEMIA LENIS SAAVEDRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deje sin efecto la providencia de 31 de agosto de 2021, proferida por el TRIBUNAL dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 76111- 3333-001-2014-00303-01.
A la citada providencia se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo, habida cuenta que, a juicio de la actora, el TRIBUNAL incurrió en defecto fáctico al valorar incorrectamente las pruebas allegadas al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en especial los testimonios practicados y las pruebas documentales de las cuales se desprendía la existencia de una relación laboral subordinada con el MUNICIPIO.
Igualmente, sostuvo que la autoridad judicial accionada incurrió en violación directa de la Constitución, en razón a que se le vulneraron las garantías laborales al desconocer la existencia de relación laboral. Precisado lo anterior, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en: i) establecer si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01938-01 Actora: CLARA EUFEMIA LENIS SAAVEDRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra providencia judicial y, de ser así, ii) determinar si el TRIBUNAL incurrió en los defectos alegados.
La Sala observa que, en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto la actora plantea con suficiente carga argumentativa, las razones por las cuales, en su criterio, la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos endilgados y vulneró sus derechos fundamentales invocados; contra la decisión cuestionada no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de jurisprudencia (artículo 256 y ss., ídem); la acción de tutela se interpuso en un plazo razonable6 y, por último, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados.
Verificado lo anterior, corresponde determinar si la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos endilgados al proferir la sentencia de 31 de agosto de 2021, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 76111-3333-001-2014-00303-01. 6 Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01938-01 Actora: CLARA EUFEMIA LENIS SAAVEDRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Del defecto fáctico En lo que respecta al defecto fáctico la Corte Constitucional, en sentencia T-362 de 20137, explicó lo siguiente: “[…] El defecto fáctico o probatorio ocurre cuando el juez “toma una decisión, sin que se halle plenamente comprobado el supuesto de hecho que legalmente la determina, como consecuencia de una omisión en el decreto o valoración de las pruebas, de una valoración irrazonable de las mismas, de la suposición de una prueba, o del otorgamiento de un alcance contraevidente a los medios probatorios.
Es importante resaltar que, esta causal es una de las más exigentes para su comprobación, debido a que la valoración de las pruebas en un proceso judicial es uno de los ámbitos en que el juez desarrolla en mayor medida el ejercicio de la autonomía e independencia judicial, pues se basa en la aplicación de las reglas de la lógica y la sana crítica.
De hecho, esta Corporación ha identificado que “el yerro en la apreciación del material probatorio constitutivo del defecto fáctico debe ser flagrante, protuberante y manifiesto, a tal punto que en razón de él se desconozca “la realidad probatoria del proceso […]”. En esa medida, a juicio de la referida Corte: “[…] solo es factible fundar una acción de tutela, cuando se observa que de una manera manifiesta aparece irrazonable la valoración probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia. El error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia, porque ello sería contrario al principio de que la tutela es un medio alternativo de defensa judicial, aparte de que se invadiría la órbita de la competencia y la autonomía 7 M.P Luis Ernesto Vargas Silva. 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01938-01 Actora: CLARA EUFEMIA LENIS SAAVEDRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de que son titulares las otras jurisdicciones […]”.
(Negrillas del original). De las consideraciones transcritas la Sala advierte que el defecto fáctico debe ser manifiestamente arbitrario, esto es, que el error en el juicio valorativo de la prueba sea ostensible y flagrante, además con una incidencia directa en la decisión, en razón a que el Juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. Violación directa de la Constitución En cuanto al defecto por violación directa de la Constitución, es menester advertir que la Corte Constitucional en su sentencia SU- 024 de 5 de abril de 20188, manifestó que: «[ ] Todas las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales conllevan en sí mismas un quebrantamiento de la Carta Fundamental; sin embargo, esta Corte estableció una causal denominada violación directa de la Constitución, originada en la obligación que le asiste a todas las autoridades judiciales de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 4° de la Carta Política, según el cual “la Constitución es norma de normas”.
De manera que en caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. […]» (Resaltado fuera de texto). 8 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01938-01 Actora: CLARA EUFEMIA LENIS SAAVEDRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esta causal especial de procedibilidad de la acción de tutela se estructura cuando el Juez adopta una decisión que desconoce la Carta Política, ya sea porque: “(i) deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto; o porque (ii) aplica la Ley al margen de los dictados de la Constitución”9.
En el primer caso, la Corte Constitucional ha dispuesto que procede la tutela contra providencias judiciales por violación directa de la Constitución: (a) cuando en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional; (b) cuando se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y;
(c) cuando el Juez en sus resoluciones vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme a la Constitución10. En el segundo caso, ha dicho esa Corporación que, en virtud del artículo 4º Superior, el Juez debe aplicar las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales, mediante el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad, cuando advierta incompatibilidad entre estas y aquellas. 9 Corte Constitucional, Sentencia T-704 de 2012.
Magistrado ponente: doctor Luis Ernesto Vargas Silva. 10 Ver entre otras, Sentencias T – 199 de 2005, Magistrado ponente: doctor Marco Gerardo Monroy Cabra; T-590 de 2009, Magistrado ponente: doctor Luís Ernesto Vargas Silva y T-809 de 2010, Magistrado ponente: doctor Juan Carlos Henao Pérez. 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01938-01 Actora: CLARA EUFEMIA LENIS SAAVEDRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Caso concreto Para resolver los cargos planteados, es necesario traer a colación la providencia cuestionada con el fin de verificar los fundamentos de la decisión proferida por el TRIBUNAL, en la cual se indicó lo siguiente: “[…] Descendiendo al caso concreto, se observa que la señora Clara Eufemia Lenis Saavedra solicitó el reconocimiento de una relación laboral con el Municipio de Guacarí (V), entre el 2 de enero de 2005 y el 30 de enero de 2010, habiendo desempeñado presuntamente el cargo de Auxiliar Administrativo en la Institución Educativa “Pedro Vicente Abadía” de dicha municipalidad, en virtud de un convenio suscrito entre el Municipio y la Institución. El juzgado de instancia negó las pretensiones de la demanda, tras considerar que no se allegó al plenario, prueba alguna que diera cuenta que la demandante tuviera una vinculación en calidad de contratista con el Municipio de Guacarí, sumado al hecho que su apoderado indicó que la misma nunca firmó contrato con el ente municipal, aspecto que fue reafirmado por el testigo Absalón Escobar Domínguez.
Por otro lado, argumentó, que tampoco se allegó prueba del supuesto convenio celebrado entre el municipio y la institución educativa, no pudiendo determinarse entonces que la labor desarrollada por la demandante fue precisamente en razón a lo acordado entre ambas partes. Inconforme con la decisión anterior, la parte actora interpuso recurso de apelación, indicando que las pruebas testimoniales y documentales si dan cuenta de la misma y sus diferentes requisitos.
La Sala observa que de acuerdo con las certificaciones expedidas por el técnico pagador de la Institución educativa visibles a folios 23 a 26 del expediente, y lo declarado por los testimonios de los señores Absalón Escobar Domínguez y Jairo Domínguez Romero en audiencia de pruebas celebrada el día 06 de agosto de 2015,3 se extracta que la demandante prestó sus servicios como auxiliar administrativa en la institución educativa “Pedro Vicente Abadía” 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01938-01 Actora: CLARA EUFEMIA LENIS SAAVEDRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del municipio de Guacarí (V), desde el mes de enero de 2005 y hasta el mes de febrero de 2010 Analizadas las certificaciones en comento, se observa que para la labor encomendada a la demandante, presuntamente se suscribió un convenio entre el Municipio de Guacarí (V) y la Institución Educativa “Pedro Vicente Abadía”, no obstante, revisado minuciosamente el plenario, no se encuentra que dicho convenio haya sido aportado, si bien a folios 9 a 22 se allegó cierta documentación como planillas de nómina en donde se indica que la demandante laboró en dicha Institución en comisión por parte de la Alcaldía Municipal de Guacarí, lo cierto es que no hay prueba que permita analizar si en el presente asunto existió una verdadera relación laboral entre la actora y el municipio, pues tampoco hay evidencia de que se hayan suscrito contratos u órdenes de prestación de servicios entre la demandante y el ente territorial, aspecto que fue corroborado por las declaraciones de los testigos en la audiencia de pruebas.
De lo aportado solo se puede inferir que la señora Clara Eufemia Lenis Saavedra laboró al servicio de la Institución Educativa “Pedro Vicente Abadía”, en donde se encontraba subordinada a las órdenes de la rectora del plantel educativo, que cumplía un horario de trabajo y que percibía una remuneración por la prestación personal de sus servicios en dicha Institución, pero no puede avizorarse la existencia de una relación contractual y mucho menos laboral con el Municipio de Guacarí (V), máxime cuando no se allegó ni siquiera el referido convenio a que hace alusión las certificaciones, y que el mismo ente territorial indicó la no existencia de acto administrativo o contrato suscrito entre la demandante y el municipio.
Lo anterior, torna imposible para la Sala estudiar la existencia o no de una verdadera relación laboral entre la demandante y el Municipio de Guacarí (V), no asistiéndole razón a la parte actora cuando en su recurso de apelación infiere que a quien correspondía probar la existencia de unos contratos, era al municipio, pues quien corría con el deber de la carga de la prueba era la parte demandante, quien debía demostrar la existencia de una relación laboral oculta tras una relación contractual.
Por otro lado, tampoco se aportó contrato entre la demandante y el municipio, aspecto que es de relevancia por cuanto según la ley 80 de 1993 este acto es solemne y debe elevarse a escrito, aspecto que impediría establecer en principio la relación de vinculación de la demandante con el referido municipio, por ello, se concluye que las pruebas aportadas solo dan certeza de la existencia de una relación laboral entre la demandante y la Institución Educativa 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01938-01 Actora: CLARA EUFEMIA LENIS SAAVEDRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Pedro Vicente Abadía”, pero no entre ésta y el Municipio de Guacarí (V), por cuanto no hay prueba certera de ello.
Conforme a lo anterior, no se olvide que la prosperidad de las pretensiones relacionadas con la configuración de una verdadera relación legal y reglamentaria (contrato realidad), se determinará conforme al análisis y valoración de las pruebas aportadas, de las cuales se establece si realmente existió o no la prestación personal del servicio (entendida como el ejercicio de funciones permanentes o propias de la entidad), ausente probatoriamente en este caso con el municipio, la remuneración como contraprestación del servicio, y especialmente, que la persona hubiere estado sometida a la continua subordinación y dependencia de la administración con carácter de permanencia, que de acuerdo con lo obrante en el proceso no se probó fehacientemente por el demandante.
Razón por la cual le asiste razón al a quo al denegar las pretensiones de la demanda, y por ende se confirmará la sentencia de primera instancia […]”. De la lectura de la sentencia objeto de tutela, la Sala observa que la autoridad judicial accionada, al conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en segunda instancia, consideró que no le asistía derecho a la actora, pues luego de efectuar el análisis de las certificaciones emitidas por la Institución Educativa y las declaraciones escuchadas en la audiencia de pruebas, logró inferir que la actora prestó sus servicios desde el mes de enero de 2005 hasta el mes de febrero de 2010, al servicio de la Institución Educativa.
La autoridad judicial accionada encontró que de acuerdo con las pruebas allegadas se evidenció una relación laboral entre la actora y la institución educativa, a la que se encontraba subordinada a las 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01938-01 Actora: CLARA EUFEMIA LENIS SAAVEDRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co órdenes del plantel educativo, en el que cumplía un horario laboral y además percibía una remuneración. No obstante, respecto del MUNICIPIO el TRIBUNAL descartó la existencia de la relación laboral o contractual, por cuanto no se evidenció material probatorio que diera cuenta del vínculo aludido entre la accionante y dicha entidad territorial.
Asimismo, la autoridad judicial consideró que no le asistía razón a la accionante respecto a su designación a la Institución educativa conforme a un acto de comisión por parte del Municipio, por cuanto no existía una prueba documental que corroborara tal designación. De lo expuesto en precedencia, la Sala advierte que el TRIBUNAL no incurrió en los defectos fáctico y violación directa de la Constitución endilgados, toda vez que la providencia cuestionada está debidamente motivada, con fundamento en las normas, la jurisprudencia aplicable al asunto y el material probatorio aportado, con el que se logró inferir una verdadera relación laboral entre la actora y la Institución Educativa a la que le prestó sus servicios, situación que no se predicó respecto del MUNICIPIO, en tanto no se evidenció un verdadero vínculo laboral o contractual que 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01938-01 Actora: CLARA EUFEMIA LENIS SAAVEDRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co permitiera el reconocimiento del contrato realidad y el reconocimiento de las prestaciones laborales perseguidas, lo cual no implica la vulneración de los derechos fundamentales invocados, ni la configuración de los defectos alegados.
En ese sentido, la Sala advierte que el hecho de que la actora se encuentre en desacuerdo con la valoración probatoria efectuada por el TRIBUNAL, dicha circunstancia no implica por sí sola que se desconozcan los derechos fundamentales alegados, pues en el plenario se encontró demostrado la verdadera relación laboral respecto de la Institución Educativa y, no respecto de la entidad territorial accionada.
Consecuente con lo anterior, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que denegó el amparo deprecado, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley F A L L A: 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01938-01 Actora: CLARA EUFEMIA LENIS SAAVEDRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: DENEGAR la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por MUNICIPIO DE SAN JUAN BAUTISTA DE GUACARÍ, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 17 de junio de 2022. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Ausente con permiso NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01938-01 Actora: CLARA EUFEMIA LENIS SAAVEDRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.