REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, catorce (14) de julio de dos mil veintitrés (2023). Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 25000-23-36-000-2018-00120-01 (65.240) Demandante: SEGUROS GENERALES SURAMERICANA SA Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DEL INTERIOR Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - APELACIÓN DE SENTENCIA Asunto: DECLARACIÓN DE INCUMPLIMIENTO EN CONTRATO INTERADMINISTRATIVO Síntesis del caso: la Nación - Ministerio del Interior y el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo suscribieron un contrato interadministrativo de gerencia de proyectos, la aseguradora demandante amparó el cumplimiento de ese contrato; el Ministerio declaró el incumplimiento del Fondo e hizo efectiva la póliza expedida por la actora, decisión cuya nulidad pretende la compañía aseguradora.
La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante, el litisconsorte por activa y la parte demandada en contra de la sentencia del 25 de septiembre de 2019 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 236 a 253 cdno. ppal.) mediante la cual se dispuso lo siguiente: “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda dentro del proceso iniciado por SEGUROS GENERALES SURAMERICANA SA, en contra de la NACIÓN - MINISTERIO DEL INTERIOR, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente sentencia.
SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS EN ESTA INSTANCIA a la demandada por lo cual deberá pagar a favor de la parte actora por concepto de agencias en derecho, equivalente a dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes a la ejecutoria de esta providencia.” (fl. 253 cdno. ppal. - negrillas y mayúsculas sostenidas del original). I.
ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito radicado el 9 de febrero de 2018 (fl. 2 cdno. ppal.), la compañía Seguros Generales Suramericana SA, en ejercicio del medio de control jurisdiccional 2 Expediente: 25000-23-36-000-2018-00120-01 (65.240) Actor: Seguros Generales Suramericana SA Controversias contractuales Apelación de sentencia de controversias contractuales, presentó demanda (fls. 2 a 53 cdno. ppal.) en contra de la Nación - Ministerio del Interior con las siguientes súplicas: “1.
Sírvase, con todo respeto Honorable Magistrado, declarar la nulidad de la Resolución no. 1417 del 28 de noviembre de 2016, mediante la cual la Subdirección Contractual del Ministerio del Interior declaró el incumplimiento del contrato interadministrativo F-075 de 2012, así como el siniestro, y ordenó hacer efectiva la póliza de seguros no. 0809601-0, expedida por SEGUROS GENERALES SURAMERICANA SA, entre otras disposiciones. 2.
Sírvase, con todo respeto Honorable Magistrado, declarar la nulidad de la Resolución no. 1576 del 23 de diciembre de 2016, mediante la cual la Subdirección Contractual del Ministerio del Interior confirmó, en todas sus partes, la Resolución no. 1417 del 28 de noviembre de 2016. 3. Sírvase, con todo respeto Honorable Magistrado, declarar la nulidad de la Resolución no. 1635 del 30 de diciembre de 2016, mediante la cual la Subdirección Contractual del Ministerio del Interior ‘aclaró’ el numeral segundo de la parte resolutiva de la Resolución no. 1417 del 28 de noviembre de 2016, en el sentido de incluir en él un parágrafo en el que se estableció el monto, en moneda nacional, por el cual se ordenó hacer efectiva la póliza de seguros no. 0809601-0, expedida por SEGUROS GENERALES SURAMERICANA SA, como garante del contrato interadministrativo F-075 de 2012. 4.
Sírvase, con todo respeto Honorable Magistrado, como consecuencia de las anteriores declaraciones de nulidad, y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a LA NACIÓN - MINISTERIO DEL INTERIOR, abstenerse de iniciar cobro coactivo contra SEGUROS GENERALES SURAMERICANA SA, y, en el evento de haberse iniciado cobro coactivo, o que la mencionada aseguradora haya efectuado pago, se ordene a LA NACIÓN - MINISTERIO DEL INTERIOR a reembolsar a la SEGUROS GENERALES SURAMERICANA SA, la suma que esta le haya pagado, que se ha estimado en la suma de CUATRO MIL SEISCIENTOS TREINTA Y DOS MILLONES QUINIENTOS VEINTIDÓS MIL NOVECIENTOS UN PESOS CON DOCE CENTAVOS MONEDA CORRIENTE ($4.632.522.901,12), con cargo a la póliza de seguros no. 0809601-0 (más su respectiva indexación y los intereses a que haya lugar), en cumplimiento de los actos administrativos aquí acusados, así como el pago correspondiente de costas y agencias en derecho. 5.
Que se ordene dar cumplimiento a la sentencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 192 del CPACA.” (fl. 8 y 9 cdno. ppal. - mayúsculas sostenidas del original). 2. Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones la parte demandante expuso, en síntesis, lo siguiente: 1) El 11 de diciembre de 2012, la Nación - Ministerio del Interior y el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (FONADE) suscribieron el contrato interadministrativo 3 Expediente: 25000-23-36-000-2018-00120-01 (65.240) Actor: Seguros Generales Suramericana SA Controversias contractuales Apelación de sentencia número F-075 (212046) para que el Fondo realizara “la gerencia integral con el fin de desarrollar los proyectos financiados con recursos del Fondo de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Fonsecon), según priorización que imparta el comité técnico del SIES y el comité Fonsecon” (fl. 9 cdno. ppal.). 2) La compañía Seguros Generales Suramericana SA expidió la póliza de cumplimiento número 0809601-0 por valor de $7.779.164.374,67 para amparar el mencionado contrato interadministrativo. 3) Para el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato interadministrativo FONADE subcontrató, entre varias cosas, el suministro, de un lado, de equipos de video vehicular con Meltec Comunicaciones SA y, de otro, de equipos para reconocimiento de placas vehiculares con Informática El Corte Inglés SA. 4) En relación con los equipos de video vehicular, las partes del contrato interadministrativo tuvieron desacuerdo en cuanto a la fecha de inicio del periodo de garantía y mantenimiento preventivo y correctivo a cargo del subcontratista; según el Fondo, dicho periodo comenzó con la firma del acta de recibo a satisfacción entre este y el subcontratista, Meltec Comunicaciones SA; por otro lado, el Ministerio sostuvo que la fecha de inicio se establece con la firma de un acta suscrita por ambas partes del contrato interadministrativo, es decir, el Fondo y el Ministerio.
Así las cosas, en marzo de 2015, FONADE y Meltec Comunicaciones SA firmaron el acta de recibo a satisfacción, marcando así el inicio del periodo de garantía y mantenimiento preventivo y correctivo; empero, posteriormente, en un acta de recibo únicamente suscrita por el Ministerio –FONADE se negó a firmarla– se estableció que la garantía comenzó el 22 de julio de 2016, desconociendo así “los mantenimientos preventivos realizados por Meltec Comunicaciones SA cada seis meses desde marzo de 2015” (fl. 12 cdno. ppal.). 5) En relación con los equipos para reconocimiento de placas vehiculares, las entidades que suscribieron el contrato interadministrativo tuvieron diferencias en torno al anexo técnico que define la forma de calcular el porcentaje de efectividad del sistema. 4 Expediente: 25000-23-36-000-2018-00120-01 (65.240) Actor: Seguros Generales Suramericana SA Controversias contractuales Apelación de sentencia El Fondo contrató el suministro con el siguiente criterio: “el oferente cumple si una vez terminado el proceso de captura y reconocimiento de placas de los vehículos durante la prueba, bajo las condiciones y escenarios establecidos en el protocolo de prueba, tiene un porcentaje de lectura correcta igual o superior al 90% con respecto a la cantidad de placas detectadas” (fl. 11 cdno. ppal.); sin embargo, el Ministerio del Interior había definido que esa contratación debía hacerse con fundamento en lo siguiente: “el oferente cumple si una vez terminado el tiempo de captura tiene un porcentaje de lectura correcta igual o superior al noventa (90%) con respecto a la cantidad de vehículos (motos-carros) que transitaron sobre los dos (2) carriles y costado de la vía seleccionada” (fl. 33 cdno. ppal.). 6) El 28 de noviembre de 2016, mediante la Resolución número 1417, el Ministerio del Interior declaró el incumplimiento parcial del contrato interadministrativo celebrado con FONADE, por dos razones: la no presentación de las actas de recibo a satisfacción que afecta el periodo de garantía y mantenimiento de los equipos y la ineficiencia en el porcentaje de lectura de placas; con ese sustento declaró la ocurrencia del siniestro de incumplimiento e hizo efectiva la garantía del contrato interadministrativo. 7) El 23 de diciembre de 2016, a través de la Resolución número 1576, el Ministerio desestimó el recurso de reposición y confirmó la anterior decisión. 8) El 30 de diciembre de 2016, por la Resolución número 1635, dicha cartera ministerial aclaró el ordinal segundo de la Resolución número 1417 en el sentido de afectar la póliza por la suma de $4.632.522.901,12. 3.
Cargos de la demanda La parte demandante consideró que los actos acusados desconocieron los artículos 29 de la Constitución Política, 14 de la Ley 80 de 1993, 17 de la Ley 1150 de 2007, 86 de la Ley 1474 de 2011 y 128 del Decreto 1510 de 2013; la solicitud de nulidad se sustentó en lo siguiente: 1) “Violación del artículo 29 de la Constitución Política, derecho del debido proceso”, porque el Ministerio carecía de competencia para multar, hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria, tasar perjuicios y declarar la ocurrencia del siniestro en un contrato interadministrativo, menos si esos aspectos no se pactaron desde un inicio. 5 Expediente: 25000-23-36-000-2018-00120-01 (65.240) Actor: Seguros Generales Suramericana SA Controversias contractuales Apelación de sentencia Adicionalmente, la entidad demandada no notificó el último acto que aclaró el monto por el cual se afectaba la póliza. 2) “Violación del principio de legalidad”, por cuanto Fonade sí suscribió las actas de recibo a satisfacción de los equipos en marzo de 2015, solo que el Ministerio no las aceptó porque, a su juicio, el recibo efectivo se dio en julio de 2016.
Además, la autoridad demandada declaró el incumplimiento basada en un documento contractual que ya no estaba vigente, el anexo técnico que empleó para este propósito fue reemplazado, según quedó acordado en múltiples comunicaciones, por el que finalmente utilizó FONADE para la contratación; sin embargo, la entidad pasó por alto esta circunstancia y evaluó el incumplimiento apoyada en el documento antiguo.
En todo caso, la autoridad demandada varió las imputaciones de incumplimiento durante el procedimiento sancionatorio. 3) “Derecho fundamental al acceso a la administración de justicia”, toda vez que las controversias entre las partes debieron solucionarse a través de los mecanismos previstos en la Ley 80 de 1993, según lo acordado en la cláusula vigésima octava del contrato interadministrativo. 4.
Contestación de la demanda e intervención del litisconsorte 1) La Nación - Ministerio del Interior (fls. 122 a 133 cdno. ppal.) propuso las excepciones de i) “competencia para declarar el incumplimiento”, porque las Leyes 1150 de 2007 y 1474 de 2011 asignaron esa potestad a las autoridades públicas sin que para el efecto resulte relevante que se ejerzan en un contrato interadministrativo; ii) “la violación al principio de publicidad”, debido a que no es causal de nulidad de los actos administrativos y, iii) “los actos fueron debidamente motivados”, “cumplimiento del principio de congruencia” y “no se vulneró el derecho a la administración de justicia”, por cuanto nunca se varió el criterio técnico para medir la efectividad, el actor sugirió modificarlo en los términos expuestos en su demanda pero, nunca se llegó a ese acuerdo, además, la supuesta acta de recibo a satisfacción de marzo de 2015 solo correspondía a una constancia de instalación de equipos y por esos hechos se declaró el incumpliendo, sin que para el efecto se debieran primero intentar otras alternativas. 6 Expediente: 25000-23-36-000-2018-00120-01 (65.240) Actor: Seguros Generales Suramericana SA Controversias contractuales Apelación de sentencia 2) Por su parte, el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo –vinculado como litisconsorte necesario por activa– intervino extemporáneamente, según quedó definido en la audiencia inicial (fl. 188 cdno. ppal.). 5.
Sentencia de primera instancia La Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en providencia del 25 de septiembre de 2019 negó las pretensiones de la demanda con los siguientes fundamentos: 1) Los actos acusados no impusieron una multa, por ende, la supuesta falta de competencia para ello resulta irrelevante. 2) La falta de notificación del acto que aclaró el monto por el que se hizo efectiva la póliza no afecta su validez, solo su eficacia. 3) Procede la condena en costas de la primera instancia a cargo de la parte demandada y en favor de la demandante. 6.
Recursos de apelación 1) La parte demandante, Seguros Generales Suramericana SA (fls. 261 a 276 cdno. ppal.) manifestó su inconformidad con los siguientes argumentos: a) No hubo pronunciamiento sobre el cargo de anulación de “violación del principio de legalidad”. b) Tampoco se resolvieron todos los aspectos propuestos en la censura de “violación del artículo 29 de la Constitución Política, derecho del debido proceso” y, en todo caso, la falta de notificación sí afectaba la validez del acto. 2) Por su parte, el litisconsorte por activa, Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo –hoy Empresa Nacional Promotora de Desarrollo Territorial (ENTerritorio)– (fls. 277 a 282 cdno. ppal.), cuestionó la sentencia de primera instancia con base en estas otras razones: 7 Expediente: 25000-23-36-000-2018-00120-01 (65.240) Actor: Seguros Generales Suramericana SA Controversias contractuales Apelación de sentencia a) Al funcionario que expidió las resoluciones no le fue delgada la facultad de declarar el siniestro. b) Los actos tasaron los perjuicios sin exponer un solo elemento de juicio para sustentar el monto. c) En lo demás, insistió en las razones expuestas por la parte demandante en su apelación. 3) Por último, la parte demandada, Nación - Ministerio del Interior (fl. 385 cdno. ppal.), cuestionó la condena en costas porque el actor fue la parte vencida, por lo tanto, debía asumirlas. 7.
Actuación surtida en segunda instancia Por auto del 24 de mayo de 2021 (índice 25 SAMAI) se admitió la apelación y el 6 de septiembre del mismo año (índice 24 SAMAI) se corrió traslado para alegar de conclusión, en dicho término la parte demandante (índice 40 SAMAI) y el litisconsorte por activa (índice 41 SAMAI) insistieron en las razones de sus apelaciones, mientras que la parte demandada y el agente del Ministerio Público guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) el caso concreto y, 3) condena en costas. 1. Objeto de la controversia y anuncio de la decisión Presentada la demanda oportunamente1, a la Sala le corresponde determinar, conforme a las apelaciones de la parte demandante y del litisconsorte por activa, si se debe revocar la decisión de primera instancia porque, a juicio de estos dos 1 Las pretensiones se presentaron oportunamente ya que, el 23 de noviembre de 2016 (fl. 91 cdno. 2) se notificó la resolución que resolvió el recurso de reposición, no se considera la resolución de aclaración porque no hay constancia de su notificación, y la demanda se radicó el 9 de febrero de 2018 (fl. 2 cdno. ppal.), además, el término de caducidad se suspendió entre el 17 de agosto de 2017 y el 25 de septiembre del mismo año por el trámite conciliatorio (fl. 222 cdno. 2). 8 Expediente: 25000-23-36-000-2018-00120-01 (65.240) Actor: Seguros Generales Suramericana SA Controversias contractuales Apelación de sentencia impugnantes, los actos acusados son nulos; además, según la impugnación de la parte demandada se debe verificar si la parte demandada en el proceso, que no fue la vencida en la primera instancia, debía ser condenada en costas y, por tanto, si es necesario revocar la condena en costas hecha por el a quo.
En esta instancia el análisis de legalidad no abordará las razones relacionadas con la falta de delegación al funcionario que suscribió los actos acusados y con la ausencia de razones para tasar los perjuicios, porque el recurso de apelación no es la oportunidad procesal para adicionar cargos de anulación, como parece haber intentado el litisconsorte por activa cuando introdujo esos aspectos en su impugnación, pero, que no fueron alegados en la oportunidad procesal correspondiente, razón por la cual no pudieron ser debatidos en el curso de la primera instancia; lo contrario atentaría contra la garantía del debido proceso y del derecho de defensa de los demandados quienes no tuvieron la oportunidad de defenderse frente a esos específicos asuntos ni de aportar pruebas para controvertirlos.
La Sala revocará la sentencia de primera instancia, para en su lugar declarar la nulidad parcial de los actos acusados en el sentido de excluir de la declaración de incumplimiento todo lo relacionado con los equipos de video vehicular, lo mismo que disminuir a cuatro mil noventa y tres millones setecientos veinte mil ciento sesenta y seis pesos ($4.093.720.166) el monto a cargo de la aseguradora. 2.
El caso concreto 2.1 La competencia de la entidad demandada para declarar el incumplimiento y la falta de notificación como causal de nulidad 1) El demandante echó de menos un pronunciamiento expreso sobre la competencia de la entidad demandada para ejercer potestades unilaterales en un contrato interadministrativo. Respecto de lo anterior, se advierte que en los contratos interadministrativos una de las entidades estatales actúa como contratista con todo lo que ello comporta, pues, “ese es el alcance claro del literal c) del numeral 4 del artículo 2º de la Ley 1150 de 2005 que prevé que existe una «entidad ejecutora»”2, en consecuencia, el Ministerio 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 16 de agosto de 2022, exp. 60.422, CP Martín Bermúdez Muñoz. 9 Expediente: 25000-23-36-000-2018-00120-01 (65.240) Actor: Seguros Generales Suramericana SA Controversias contractuales Apelación de sentencia del Interior, como entidad contratante, podía declarar el incumplimiento para hacer efectiva la póliza y tasar los perjuicios por expresa disposición del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011.
El demandante enunció como transgredido el artículo 14 de la Ley 80 de 1993 pero, desarrolló el concepto de violación para indicar que en los contratos interadministrativos no es posible declarar incumplimientos, aspecto no relacionado con la disposición legal en comento que únicamente prevé las cláusulas excepcionales de terminación, interpretación y modificación unilaterales, de sometimiento a las leyes nacionales y de caducidad, potestades totalmente ajenas a la ejercida en el presente asunto. 2) En relación con la falta o indebida notificación de un acto administrativo, se reitera lo indicado por el a quo, en efecto, esa circunstancia afecta su eficacia más no su validez, pues, dicha diligencia no es un hecho o acto constitutivo para su formación sino una condición posterior a la expedición de aquel, necesaria para su exigibilidad u oponibilidad a sus destinatarios, por lo tanto, no podría anularse por este hecho; en todo caso, es evidente que el acto fue conocido por la aseguradora quien lo demandó oportunamente. 2.2 El recibo a satisfacción de los equipos de video vehicular y el inicio del periodo de garantía 1) Ahora bien, desde otro punto de vista, la parte actora tambien cuestiona la falta de análisis sobre el cumplimiento efectivo de las obligaciones de FONADE en relación con el recibo a satisfacción de los equipos de video vehicular; al respecto, el acto que declaró el incumplimiento, Resolución número 1417 del 28 de noviembre de 2016, estableció lo siguiente: “El análisis que se realizará a continuación se circunscribirá al posible incumplimiento de las obligaciones consagradas en el (…) en el numeral 3 de la cláusula tercera que, en su orden, prevén (…) ‘entregar los productos de las actividades objeto del contrato de acuerdo con el alcance y el presupuesto del contrato interadministrativo’, derivado de los siguientes hechos: 1.
Falta de cumplimiento de las tareas de entrega del kit de video vehicular, en cuanto el acta de entrega y recibo final no ha sido suscrita por FONADE, a pesar de los continuos requerimientos del supervisor del Ministerio.” (fl. 34 cdno. 2). 10 Expediente: 25000-23-36-000-2018-00120-01 (65.240) Actor: Seguros Generales Suramericana SA Controversias contractuales Apelación de sentencia En relación con ese incumplimiento, esto es, la no suscripción del acta de recibo a satisfacción que incide en la fecha de inicio de la garantía de los equipos, la citada resolución dictaminó lo que se transcribe a continuación: “Por otra parte, en lo que tiene que ver con los sistemas de kit de video vehicular, el contratista MELTEC seleccionado por FONADE para el suministro de estos sistemas, ha cumplido con la entrega a satisfacción de los mismos, situación que ha podido ser verificada por Policía Nacional y Ministerio del Interior el 22 de julio de 2016, fecha en la cual se ha dado recibo a satisfacción de estos sistemas por parte de Policía Nacional y Ministerio del Interior.
A partir de esta fecha, ha dado inicio el período de 2 años de garantía, soporte y mantenimiento que deberá ser realizado por MELTEC en al menos 4 oportunidades durante este período y que ha sido aclarado oportunamente por Policía Nacional. Dentro de las obligaciones de FONADE, se encuentra la de suscribir las actas necesarias para la liquidación oportuna de los contratos y el ingreso de los elementos al almacén del Ministerio del Interior, situación que no ha sido atendida por FONADE, por cuanto hasta el momento esa entidad no ha dado trámite al acta de recibo final de los sistemas de kit de video vehicular y se ha informado en repetidas oportunidades que se encuentra en revisión jurídica desde el 26 de agosto.” (fl. 39 cdno. 2 - se resalta).
El acta del 22 de julio de 2016 mencionada en el acto acusado, tan solo suscrita por el Ministerio del Interior pues, la Policía Nacional y FONADE no la firmaron, acerca del periodo de garantía indicó lo siguiente: “1. El sistema de kit vehicular, se encuentra en correcta operación y funcionamiento dando inicio a partir de la fecha del acta de recibo a satisfacción del 22 de julio de 2016 al periodo de mantenimiento preventivo y correctivo. 2.
El encargado del mantenimiento preventivo y correctivo del sistema es la firma Meltec Comunicaciones SA contratista de Fonade durante dos (2) años, a partir del acta de recibo final del día 22 de julio de 2016 de acuerdo a lo establecido en el contrato en mención, suscrito entre el Fonade y Meltec Comunicaciones SA.” (fl. 633 cdno. 4 - negrillas adicionales).
En los documentos del proceso de selección del aludido contrato suscrito entre FONADE y Meltec Comunicaciones SA “para el suministro de kits de video vehicular para el fortalecimiento del plan nacional de vigilancia comunitaria por cuadrantes para los Comandos de Policía Metropolitanos de Cali, Pereira, Villavicencio y Cúcuta” (fl. 606 cdno. 4) se estipuló lo siguiente en relación con el inicio del periodo de garantía, soporte y mantenimiento: 11 Expediente: 25000-23-36-000-2018-00120-01 (65.240) Actor: Seguros Generales Suramericana SA Controversias contractuales Apelación de sentencia “El oferente debe presentar, mediante certificado suscrito por el representante legal, su compromiso en el cumplimiento de su programa de soporte técnico, garantías y servicio, que garantice la asesoría para la operación, funcionamiento, suministro de repuestos, asistencia técnica, mantenimiento preventivo y correctivo, a partir de la suscripción del acta de recibido a satisfacción de los bienes recibidos objeto del contrato que contemple las siguientes condiciones: (…).
El contratista debe ofrecer una garantía obligatoria mínimo de dos (2) años, para la solución y toso sus componentes. El periodo de garantía comienza a partir de la fecha del acta de recibo a satisfacción por parte de la supervisión del contrato. Dentro del período de garantía el adjudicatario realizará un mantenimiento correctivo y preventivo cada 6 meses, durante dos (2) años en sitio, a las 190 soluciones instaladas del proceso, previa coordinación con la Oficina de Telemática de la Policía Nacional y con el supervisor del contrato e informará las novedades encontradas cuando se presuma un uso inadecuado por parte del funcionario policial, para la respectiva investigación a que haya lugar.” (fls. 593 vlto. y 594 cdno. 4 - negrillas adicionales). 2) Visto lo anterior se encuentra que la entidad demandada, a pesar de reconocer que la garantía estaba reglamentada en el contrato de suministro tergiversó su alcance, porque varió el punto inicial previsto en los términos de referencia. En efecto, el acto acusado erróneamente sostuvo que la garantía a cargo del subcontratista iniciaba con la firma de un acta entre FONADE y el Ministerio; sin embargo, ese preciso aspecto no quedó reglado en el contrato interadministrativo sino en el contrato de suministro suscrito entre FONADE y Meltec Comunicaciones SA, donde se acordó que esas labores eran exigibles a partir del recibo a satisfacción por parte del supervisor de este último acuerdo negocial –el cual fue designado por el Fondo en cumplimiento de la cláusula séptima del contrato de suministro (fl. 609 cdno. 4)–. 3) Así las cosas, es claro que el periodo de garantía, soporte y mantenimiento iniciaba con el acta de recibo a satisfacción suscrita por el supervisor del contrato suministro, lo cual ocurrió el 13 de marzo de 2015 (fl. 617 cdno. 4). 4) Por lo tanto, la posición expuesta por el Ministerio del Interior resulta infundada y contraria a lo expresamente acordado en el contrato de suministro, donde en ningún apartado se defirió el periodo de garantía a la suscripción de un acta entre FONADE y el Ministerio del Interior y, como ya se indicó, en el contrato interadministrativo de gerencia no se estipuló esa condición. 12 Expediente: 25000-23-36-000-2018-00120-01 (65.240) Actor: Seguros Generales Suramericana SA Controversias contractuales Apelación de sentencia 5) Adicionalmente, se advierte que en reunión del 11 de noviembre de 2014 el Fondo y el Ministerio definieron que entregarían los equipos a los beneficiarios del programa (comandos de policía) a finales del año 2014 (fl. 638 vlto. cdno. 4), lo cual, en efecto, se hizo según lo acordado tal como consta en las respectivas actas de entrega a los beneficiarios (fls. 618 a 631 cdno. 4), por ende, el Ministerio estaba al tanto de que los equipos estaban en funcionamiento mucho antes del 22 de julio de 2016 –fecha del acta con la que pretendía iniciar el periodo de garantía–, incluso mucho antes del acta suscrita entre FONADE y Meltec Comunicaciones SA del 13 de marzo de 2015. 6) En virtud de lo expuesto, se revocará la sentencia impugnada y se declararán parcialmente nulas las resoluciones cuestionadas con el fin de excluir de la declaración de incumplimiento todo lo relacionado con los equipos de video vehicular. 2.3 La forma de calcular el porcentaje de efectividad del sistema de lectura de placas vehiculares 1) La parte actora tambien cuestionó la falta de pronunciamiento en relación con el porcentaje de efectividad del sistema de reconocimiento de placas, al respecto el acto que declaró el incumplimiento dictaminó lo siguiente: “El análisis que se realizará a continuación se circunscribirá al posible incumplimiento de las obligaciones consagradas en el parágrafo primero de la cláusula segunda (…) que, en su orden, prevén ‘El objeto del contrato se ejecutará teniendo en cuenta las especificaciones y características técnicas mínimas de los proyectos presentados por las entidades y aprobados por el Comité FONSECON’ (…), derivado de los siguientes hechos: (…). 2.
Falta de entrega del componente LPR de acuerdo con los requerimientos contenidos en el anexo técnico entregado por la Policía Nacional, lo cual impide que el sistema logre la eficiencia requerida en dicho anexo y no permite aplicar el protocolo exigido en el mismo.” (fl. 34 cdno. 2) La decisión se sustentó en los hechos relevantes que se exponen a continuación: “Mediante acta del 11 de febrero de 2013, suscrita por el coordinador técnico de FONADE, y los funcionarios de la Subdirección de Infraestructura del Ministerio del Interior se dejó constancia expresa y escrita de lo siguiente: Se entrega a FONADE copia del acta de revisión de especificaciones técnicas firmada entre Ministerio del Interior y Policía Nacional, en la cual se revisaron las especificaciones técnicas del proyecto SIES en sus componentes de Circuito cerrado de Televisión, línea de Emergencias 123 y el componente tecnológico Plan Nacional de Vigilancia por Cuadrantes [donde está incluido el 13 Expediente: 25000-23-36-000-2018-00120-01 (65.240) Actor: Seguros Generales Suramericana SA Controversias contractuales Apelación de sentencia suministro de equipos para reconocimiento de placas vehiculares].
(…). Dicho documento que forma parte del expediente contractual, pone de presente que las especificaciones técnicas del componente Plan Nacional de Vigilancia por Cuadrantes, que incluye el componente LPR [del inglés License Plate Recognition] fueron entregadas a FONADE al comienzo de la ejecución del contrato no. F-075 de 2012 y que, por lo tanto, esta entidad tenía pleno conocimiento de cuáles eran las especificaciones que debía exigir para el efecto, en los procesos que adelantara para contratar a los terceros que ejecutarían las respectivas actividades.
(…). Revisado el contenido del anexo técnico se advierte que en este se previó lo siguiente sobre el particular: ‘El oferente cumple si una vez terminado el tiempo de captura tiene un porcentaje de lectura correctas igual o superior al noventa (90 %) con respecto a la cantidad de vehículos (motos y carros) que transitaron sobre los dos (2) carriles y costado de la vía seleccionado'.
Lo expuesto en el anexo técnico evidencia, con claridad que no se trata de diversas interpretaciones sobre la forma en que debía aplicarse el protocolo, y por lo tanto, que no se trata de diferencias entre las partes que deben ser resueltas a través de los mecanismos de arreglo directo previstos en la Ley y en el contrato, como pretende mostrarse por el apoderado de la aseguradora y por el apoderado de FONADE en sus argumentos de defensa.” (fls. 48 y 49 cdno. 2 - resalta la Sala). 2) La aseguradora demandante afirma que FONADE acordó con el Ministerio del Interior el cambio del anexo técnico del 11 de febrero de 2013 en lo relacionado con la forma de calcular el porcentaje de efectividad de los equipos con antelación a contratar el suministro de los equipos para reconocimiento de placas vehiculares, cuyo proceso de selección inició en mayo de 2014 (fls. 495 a 547 cdno. 4); en la demanda sobre el particular se indicó: “Las citadas modificaciones [se refiere al cambio del anexo técnico] que, como quedó dicho, fueran planteadas por FONADE, acordadas y adoptadas por las partes, previa aprobación expresa de la Policía Nacional, constan, entre otros documentos, en el acta del Comité Técnico de Ejecución del contrato F-075 de 2012 del 17 de diciembre de 2013, el acta de la reunión sostenida el 30 de diciembre de 2013 por FONADE con la Oficina de Telemática de la Policía Nacional; el correo electrónico remitido el 9 de enero de 2014 por la Policía Nacional a la Oficina de Enlace de la Policía Nacional - Ministerio del Interior, el acta del Comité Técnico del 11 de febrero de 2014; el acta del Comité Técnico de Seguimiento del 18 de febrero de 2014; el acta de la reunión del 20 de febrero de 2014, celebrada entre FONADE y la Policía Nacional, el correo electrónico del 6 de marzo de 2014, dirigido por FONADE a la Oficina de Enlace de la Policía Nacional - Ministerio del Interior; el correo electrónico del 7 de marzo de 2014, dirigido por FONADE al Ministerio del Interior; el acta de la reunión del Comité Técnico de Seguimiento del 10 de marzo de 2014; el correo electrónico remitido el 13 de marzo de 2014 por la Oficina de telemática de la Policía Nacional a FONADE y al Ministerio del Interior; el oficio del 27 de marzo de 2014; los estudios previos del proceso OPC 067-2014 [este es el proceso de selección del contrato de suministro de los equipos para 14 Expediente: 25000-23-36-000-2018-00120-01 (65.240) Actor: Seguros Generales Suramericana SA Controversias contractuales Apelación de sentencia reconocimiento de placas vehiculares], y los resultados de la prueba técnica.
Estas fueron las pruebas desconocidas por la entidad demandada, en lo atinente a las modificaciones del protocolo de prueba.” (fl. 33 cdno. ppal.). 3) Pues bien, acerca de los documentos referidos por la aseguradora en la demanda se encuentra lo siguiente: a) En la reunión del 17 de diciembre de 2013 se indicó: “FONADE propone revisar el protocolo con PONAL y el experto de FONADE (…) con el fin de evaluar y analizar alternativas” (fl. 358 cdno. 4). b) En el correo del 9 de enero de 2014 se remitió “protocolo pruebas técnicas - FORPO - reconocimiento de placas” (fl. 360 cdno. 4). c) En el acta del 11 de febrero de 2014 se consignó: “FONADE informa que se tiene previsto la publicación de pliego para el 25 de febrero de 2014, siempre y cuando se realice una reunión con telemática para definir la logística para la realización de las pruebas” (fl. 389 cdno. 4). d) Por su parte, en el acta del 18 de febrero de 2014 se señaló: “FONADE solicita a Policía programar con Telemática Bogotá para tratar el tema relacionado con el protocolo y la logística a definir para el proceso de reconocimiento de placas” (fl. 396 cdno. 4). e) En el correo del 6 de marzo de 2014 se precisó que “ya se tiene estructurado el protocolo de pruebas para el proyecto de reconociendo de placas vehiculares, adjunto archivos con el fin de su revisión” (fl. 399 cdno. 4). f) Asimismo, en el correo del 7 de marzo de 2014 se “envió para su información protocolo de pruebas propuesta para el proceso del proyecto reconocimiento de placas vehicular” (fl. 409 cdno. 4). g) En consonancia con lo anterior, en el acta del 10 de marzo de 2014 el “Ministerio solicita información a FONADE acerca de la contratación del proceso de reconocimiento de placas, FONADE responde que ya se tiene el protocolo de pruebas definido” (fl. 429 cdno. 4). 15 Expediente: 25000-23-36-000-2018-00120-01 (65.240) Actor: Seguros Generales Suramericana SA Controversias contractuales Apelación de sentencia h) Seguidamente, en el correo del 13 de marzo de 2014 se remitieron “algunas observaciones y recomendaciones para tener en cuenta en el protocolo de pruebas” (fl. 411 cdno. 4). i) Posteriormente, mediante oficio del 27 de marzo de 2014, el Fondo respondió un requerimiento del Ministerio en relación con el proceso de contratación de los equipos para reconocimiento de placas vehiculares, para el efecto enlistó todas las anteriores comunicaciones e informó que “una vez se disponga de la información completa del estudio previo se procederá a la publicación del proceso” (fl. 449 cdno. 4). 4) Sobre la base de las anteriores pruebas se concluye que no hubo acuerdo entre FONADE y el Ministerio del Interior sobre la modificación del anexo técnico del 11 de febrero de 2013, todas las evidencias señalan que hubo propuestas en ese sentido, pero, en realidad nunca fueron aceptadas, en consecuencia, como no se acreditó el supuesto de hecho que fundamenta la causal de anulación propuesta por la parte demandante habrá de negarse. 2.4 El valor a cargo de la aseguradora por la nulidad parcial de los actos acusados 1) En cuanto a este punto de la controversia, se tiene que en la Resolución número 1417 del 28 de noviembre de 2016 se tasaron los perjuicios y se afectó la póliza en los siguientes términos: “El Ministerio del Interior procede a tasar el valor de los perjuicios causados por parte de FONADE de la siguiente manera: Los valores finales no son más que el resultado de la indexación a valor presente de los dineros pagados por FONADE a sus contratistas INFORMÁTICA EL CORTE INGLÉS y MELTEC por el suministro de los sistemas de reconocimiento de placas LPR y Kit de video vehicular respectivamente, reportados por FONADE en los informes de ejecución financiera y los cuadros económicos que ha presentado al Ministerio del Interior, aplicando los valores del Índice de Precios al Consumidor (IPC) de cada uno de los años desde el 2013, en virtud a que los dineros para la contratación de estos elementos fueron entregados a FONADE para su IPC 2013 IPC 2014 IPC 2015 IPC 2016 1,94% 3,66% 6,77% 2,59% Video 30 $ 2.450.000 LPR 10 $ 28.990.000 Video 48 $ 2.450.000 LPR 36 $ 28.990.000 Video 42 $ 2.450.000 LPR 42 $ 28.990.000 Video 70 $ 2.450.000 LPR 34 $ 28.990.000 Total 312 $ 4.002.280.000 $ 4.079.924.232 $ 4.229.249.459 $ 4.515.569.647 $ 4.632.522.901 $ 4.632.522.901 Valor por ejecutar $ 420.624.949 $ 1.344.101.586 $ 1.528.417.262 $ 1.339.379.104 $ 1.339.379.104 $ 1.528.417.262 $ 1.344.101.586 $ 420.624.949 $ 384.008.429 $ 1.227.093.967 $ 1.395.364.474 $ 1.222.782.590 $ 410.005.799 $ 1.310.168.228 $ 1.489.830.648 $ 1.305.564.971 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 370.449.960 $ 1.183.768.056 $ 1.346.097.312 $ 1.179.608.904 Cúcuta Villavicencio Pereira Cali $ 363.400.000 $ 1.161.240.000 $ 1.320.480.000 $ 1.157.160.000 Ciudad Comp Cant Valor Proyecto Valor ejecutado 16 Expediente: 25000-23-36-000-2018-00120-01 (65.240) Actor: Seguros Generales Suramericana SA Controversias contractuales Apelación de sentencia administración por el Ministerio del Interior desde el año 2012, como se puede constatar en los comprobantes de pago reportados por la Subdirección Administrativa y Financiera del Ministerio del Interior (…).
Artículo primero: Declarar el incumplimiento parcial del contrato interadministrativo F-075 de 2012, en cuanto se refiere al Componente Plan Nacional de Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes - Sistemas de Reconocimiento de Placas LPR - Sistemas de KIT Video Vehicular, por el incumplimiento de los requerimientos del anexo técnico referidos al protocolo para calcular la eficiencia del sistema de conformidad con la parte motiva del presente acto administrativo para el caso de los sistemas LPR y por la no presentación de las actas de recibo final a satisfacción y por ende las garantías y mantenimientos para lo que corresponde a los sistemas de kit de video vehicular.
Artículo segundo: Como consecuencia de lo anterior declarar el siniestro y hacer efectiva la garantía no. 0809601 constituida para amparar el contrato interadministrativo no. F-075 de 2012, expedida por la compañía Suramericana de Seguros SA, por medio de la cual se garantiza el pago de los perjuicios derivados del incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista derivadas de la ejecución del referido contrato interadministrativo la cual fue aprobada por la Subdirección de Gestión Contractual el 12 de diciembre de 2012.
Parágrafo. Conforme a lo expresado en la parte motiva de la presente decisión y a las condiciones de la garantía no. 0809601-0, expedida por Suramericana de Seguros SA esta póliza se afectará en la suma de $4.632.522.901,123” (fl. 40 y 59 cdno. 2 - mayúsculas fijas del original). 2) Visto lo anterior, de conformidad con lo previsto en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para restablecer el derecho particular se modificará la tasación de los perjuicios hecha en los actos acusados en el sentido de solo mantener el incumplimiento en relación con los equipos para reconocimiento de placas vehiculares y, al propio tiempo, excluir lo concerniente a los de video vehicular, ejercicio que arroja el siguiente resultado: 3 La Resolución 1635 del 30 de diciembre de 2016 aclaró el acto que declaró el incumplimiento pues, en la parte considerativa calculó el monto a cargo de la aseguradora, pero, en la resolutiva omitió el punto, la aclaración se hizo en los siguientes términos: “Artículo primero: con fundamento en el artículo 45 del CPACA, aclara el numeral segundo de la parte resolutiva de la Resolución no. 1417 del 28 de noviembre de 2016, confirmada en su integridad mediante Resolución no. 1576 del 23 de diciembre de 2016, en el sentido de incluir el siguiente parágrafo: [sigue el texto parágrafo]”.
(fl. 93 cdno. 2). IPC 2013 IPC 2014 IPC 2015 IPC 2016 1,94% 3,66% 6,77% 2,59% Total 122 $ 3.536.780.000 $ 3.605.393.532 $ 3.737.350.935 $ 3.990.369.594 $ 4.093.720.166 $ 4.093.720.166 $ 335.550.833 $ 335.550.833 $ 289.900.000 $ 0,00 $ 295.524.060 $ 306.340.241 $ 327.079.475 42 36 10 $ 28.990.000 $ 28.990.000 $ 28.990.000 $ 1.140.872.833 $ 1.140.872.833 Cúcuta LPR LPR LPR LPR 34 Cali $ 985.660.000 $ 0,00 $ 1.004.781.804 $ 1.041.556.818 $ 1.112.070.215 $ 28.990.000 $ 1.207.983.000 $ 1.207.983.000 Pereira $ 1.217.580.000 $ 0,00 $ 1.241.201.052 $ 1.286.629.011 $ 1.373.733.795 $ 1.409.313.500 $ 1.409.313.500 Villavicencio $ 1.043.640.000 $ 0,00 $ 1.063.886.616 $ 1.102.824.866 $ 1.177.486.110 Valor por ejecutar Ciudad Comp Cant Valor Proyecto Valor ejecutado 17 Expediente: 25000-23-36-000-2018-00120-01 (65.240) Actor: Seguros Generales Suramericana SA Controversias contractuales Apelación de sentencia 3) Así, la póliza solo debió afectarse por la suma de $4.093.720.166, por consiguiente, como restablecimiento del derecho se declarará, de conformidad con las pretensiones que, en caso de que se haya realizado el pago del monto establecido en los actos impugnados, la Nación - Ministerio del Interior debe reembolsar a Seguros Generales Suramericana SA la diferencia entre la cantidad original y la actual. 4) Adicionalmente, si la parte actora pagó intereses de mora debe considerarse que estos debían calcularse sobre la suma de $4.093.720.166, en consecuencia, el Ministerio debe devolver lo pagado en exceso por este concepto. 5) Ambos montos deben ser indexados, desde la fecha en que la aseguradora haya pagado hasta que el Ministerio reintegre el valor, para el efecto se considerarán los índices de precios al consumidor vigentes en cada momento. 6) Si bien la parte actora allegó, durante el desarrollo de la audiencia inicial, dos consignaciones por valor de $4.632.522.901 (fl. 179 cdno. ppal.) y $1.104.791.995 (fl. 185 cdno. ppal.), no hay certeza de que sean en favor del Ministerio del Interior o si cubren el total de la deuda –en los comprobantes solo puede verse el monto, pero no a favor de quien se hicieron–, por lo tanto, no es posible considerarlas para efectos del restablecimiento del derecho. 7) De igual manera, sobre el valor a reintegrar a cargo de la parte demandada no se reconocerán intereses debido a que la obligación surge a partir de lo decidido en la presente providencia, sin perjuicio de los que se causen luego de la ejecutoria de la misma. 3.
Condena en costas La impugnación de la demandada es acertada, en los términos de los artículos 188 del CPACA y 365 (numeral 1) del Código General del Proceso (CGP) ya que, no debió ser condenada en costas en la primera instancia por no ser la parte vencida; no obstante, no se condenará a la actora al pago de estas debido a que en esta instancia, por la revocatoria de la sentencia impugnada, prosperaron parcialmente las súplicas de la demanda, lo cual exonera a la demandante de asumir este rubro, según lo dispuesto en el artículo 365 (numeral 5) del CGP. 18 Expediente: 25000-23-36-000-2018-00120-01 (65.240) Actor: Seguros Generales Suramericana SA Controversias contractuales Apelación de sentencia Ahora bien, en lo que respecta a la segunda instancia tampoco procede la condena en costas en la medida en que prosperaron parcialmente los recursos de ambas partes.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Revócase la sentencia de 25 de septiembre de 2019 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2º) Declárase la nulidad parcial de las Resoluciones números 1417 del 28 de noviembre, 1576 del 23 de diciembre y 1635 del 30 de diciembre todas proferidas en el año 2016 por la Nación - Ministerio del Interior, mediante las cuales se declaró el incumplimiento parcial del contrato interadministrativo número F-075 (212046) del 11 de diciembre de 2012 y se hizo efectiva la garantía número 0809601-0 expedida por la compañía Seguros Generales Suramericana SA, en el sentido de excluir de la declaración de incumplimiento todo lo relacionado con los los equipos de video vehicular y de disminuir a cuatro mil noventa y tres millones setecientos veinte mil ciento sesenta y seis pesos ($4.093.720.166) el monto a cargo de la aseguradora y en favor de la Nación - Ministerio del Interior. 3º) Declárase que en caso de que Seguros Generales Suramericana SA haya pagado el monto establecido en los actos impugnados, la Nación - Ministerio del Interior debe reembolsarle, debidamente indexados, el capital y los intereses pagados en exceso en los términos expuestos en la parte motiva de esta providencia. 4º) Niéganse las demás súplicas de la demanda. 5º) Abstiénese de condenar en costas en ambas instancias. 6º) Dése cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 19 Expediente: 25000-23-36-000-2018-00120-01 (65.240) Actor: Seguros Generales Suramericana SA Controversias contractuales Apelación de sentencia 7º) Ejecutoriada la presente sentencia, por la secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo su cargo, previas las correspondientes constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala (Firmado electrónicamente) Salvamento parcial de voto FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.