Radicado: 54001-23-31-000-2010-00112-01 (57602) Demandante: Dora Mercedes Muñoz Ortegón. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil veintitrés (2023) Radicado número: 54001-23-31-000-2010-00112-01 (57602) Demandante: Dora Mercedes Muñoz Ortegón. Demandado: Municipio de Cúcuta.
Referencia: Acción de reparación directa. Tema: Responsabilidad del Estado por la actividad del aparato judicial. Subtema 1: Defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. Subtema 2: Ausencia de legitimación en la causa por pasiva. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el 25 de septiembre de 2015, que negó las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO El Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cúcuta comisionó a la Inspección Cuarta Urbana de Policía de ese municipio para que realizara el lanzamiento dispuesto dentro del proceso de restitución de inmueble arrendado iniciado por la señora Dora Mercedes Muñoz Ortegón. Posteriormente, ordenó a la autoridad policiva la devolución de la actuación para continuar con la diligencia de lanzamiento y adelantar el trámite de la oposición presentada a la entrega del predio objeto de arriendo.
Luego de ello, el juzgado de conocimiento libró nuevamente despacho comisorio pero, esta vez, a la Inspección Primera Urbana de Policía de Cúcuta con el fin de que realizara la aludida diligencia, la que finalmente fue llevada a cabo por este organismo. La demandante reprocha al municipio de Cúcuta demora injustificada en la entrega del bien arrendado luego de haberse declarado la terminación del contrato de arrendamiento.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda El 9 de abril de 20101, Dora Mercedes Muñoz Ortegón, presentó demanda en ejercicio de la acción de reparación directa, actuación que fue reformada por medio de escrito radicado el 6 de octubre de esa anuahdad2 y, con la que pretende que ésta jurisdicción declare al municipio de Cúcuta, administrativamente responsable por los perjuicios de orden moral y material que dice haber sufrido como consecuencia de la supuesta demora en la realización de a diligencia de lanzamiento de un local comercial de su propiedad, la cual, fue ordenada dentro del proceso de restitución de bien inmueble arrendado adelantado por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cúcuta.
Como sustento de sus pretensiones, la demandante manifestó que existió un comportamiento dilatorio injustificado patrocinado por la administración municipal a través de las Inspecciones Primera y Cuarta de Policía quienes, en su sentir, favorecieron a los arrendatarios para que estos permanecieran en el predio pese al incumplimiento en el pago de los cánones previamente pactados en el contrato de arrendamiento. 'Folios 1 a 12 Cl. 2 Folios 21 a 23 C.1.
Radicado: 54001-23-31-000-2010-00112-01 (57602) Demandante: Dora Mercedes Muñoz Ortegón. 2.2. Trámite procesal relevante en primera instancia El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por auto de fecha 20 de abril de 2020, 3 y luego, mediante providencia del 27 de octubre de ese mismo año4, admitió respectivamente tanto la demanda como su reforma, lo que fue notificado a la entidad demandada'.
El municipio de Cúcuta se pronunció oportunamente frente a la reforma de la demanda, con escrito en el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones'. Después de hacer un recuento de las actuaciones adelantadas por las Inspecciones Primera y Cuarta de Policía dentro del proceso de restitución de bien inmueble arrendado iniciado por la aquí accionante, argumentó que no hubo retardo injustificado de la administración municipal en el cumplimiento de la comisión impartida por el Juez Cuarto Civil del Circuito de Cúcuta, pues una vez recibido el despacho comisorio, las aludidas dependencias procedieron a la ejecución de la orden allí contenida.
Agotada la etapa probatoria, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión7. Así lo hizo la entidad demandada, quien reiteró los argumentos expuestos en el escrito de contestación'. La parte demandante, por su lado, explicó que la autoridad ejecutora, con su actitud dilatoria, deslegitimó el poder y la confianza de la administración que para ese momento demandaba como ciudadana'. 2.3.
La sentencia recurrida El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en sentencia del 25 de septiembre de 2015'°, negó las pretensiones de la demanda. Como sustento de su decisión, consideró que la responsabilidad del Estado, en este caso, debía analizarse bajo la óptica del defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, pues aun cuando en la demanda se cuestionó el proceder de unas inspecciones de policía, a su juicio, las actuaciones de estas autoridades administrativas se hallaban sometidas al cumplimiento de la comisión impartida por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cúcuta en desarrollo de un proceso judicial.
En ese orden, denotó que las actuaciones surtidas por las inspecciones de policía, en modo alguno, reflejaban falla en la prestación del servicio. En primer lugar, por cuanto aquellas tareas propias de las comisiones a ellas conferidas fueron realizadas dentro de un término razonable. Además, porque la suspensión de la diligencia de lanzamiento, así como los actos posteriores adelantados por el juzgado, obedecieron a actuaciones de las partes y, por tanto, de ninguna manera podían ser concebidos como una demora injustificada atribuible al municipio de Cúcuta por la conducta de sus inspectores de policía. 2.4.
El recurso de apelación La parte demandante, inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de apelación" mediante escrito con el que afirmó que la sentencia de primera instancia incurrió en un ejercicio hermenéutico equivocado, porque: 3 Folio 16 C.1. 4 Folio 96 Cl. Folios 20 y 95 Cl. 6 Folios 97 a 109 Cl. 7 Folio 195 Cl. 8 Folios 197 a 200 C.1. 9 Folios 201 a 206 C.1. 10 Folios 210 a 217 C. Ppal. 11 El recurso de apelación, presentado el 25 de abril de 2016, es visible a folios 221 a 225 C Ppal. 2 Radicado: 54001-23-31-000-2010-00112-01 (57602) Demandante: Dora Mercedes Muñoz Ortegón. 1.
La administración municipal demoró injustificadamente la realización de la diligencia de lanzamiento físico de los arrendatarios del predio comercial identificado con matrícula inmobiliaria No. 260-0004431 ubicado en la avenida 68 No. 9-65 del centro de la ciudad de Cúcuta. A su juicio, al haberse superado el plazo razonable previsto en el Código de Policía, se le irrogó un daño antijurídico traducido en la lesión de su derecho a la propiedad y en la imposibilidad del disfrute del inmueble. 2.
La conducta antijurídica del Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cúcuta, así como el comportamiento desplegado por el ente demandado, al haber retardado en forma injustificada el despacho comisorio a través del cual se ordenaba el lanzamiento físico de los arrendatarios que ocupaban el inmueble arrendado, le causó perjuicios de orden moral y material. 3.
En casos donde se ha planteado la responsabilidad del Estado por la producción de daños en los cuales hubiere sido determinante la omisión de una autoridad pública en el cumplimiento de las funciones atribuidas por el orden jurídico, se hace necesario verificar el contenido obligacional de las normas pertinentes, incluidas aquellas atinentes al proceso policivo, a partir de las cuales resulte posible determinar el grado de incumplimiento de la autoridad demandada.
El Tribunal Administrativo de Norte de Santander concedió el recurso de apelación, el 23 de junio de 2016'2. 2.5. Trámite procesal relevante en segunda instancia Esta Corporación admitió el recurso de apelación, con auto del 17 de agosto de 201613. Por auto del 5 de octubre de 201614, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que aquellas alegaran de conclusión y éste rindiera concepto de fondo.
Tanto las partes como el Ministerio Público guardaron silencio en esta oportunidad procesal". III. PROBLEMAS JURÍDICOS En función de los motivos de inconformidad que expuso la parte demandante y, previa constatación de los presupuestos procesales que de manera oficiosa debe examinar el juez de la apelación, la Sala dará respuesta al siguiente problema jurídico: ¿La prolongación de la diligencia de lanzamiento físico de las personas que ocupaban el inmueble dado en arriendo por la señora Dora Mercedes Muñoz Ortegón, luego de que el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cúcuta declarara la terminación del contrato de arrendamiento, constituyó un daño antijurídico para la demandante? IV.
HECHOS PROBADOS, RELEVANTES PARA LA RESOLUCIÓN DE LOS PROBLEMAS ENUNCIADOS De conformidad con las pruebas válida y oportunamente allegadas a este proceso de reparación, se encuentran acreditados los siguientes elementos fácticos relevantes: 1. El 1° de noviembre de 1990, Ana Mercedes Muñoz Ortegón, en condición de arrendadora, y los señores Otoniel Cely Salamanca, Ana Rosa Bernal e Inocencio Gómez Niño, en calidad de arrendatarios, suscribieron contrato de arriendo respecto del local comercial situado en la avenida 68 No. 9-65 de la ciudad de Cúcuta16. 12 Folio 227 C. Ppal. 13 Folio 232 C. Ppal. 14 Folio 236 C. Ppal. 16 Folio 237 C. Ppal. 16 Copia autentica del contrato de arrendamiento visible a folios 3 a 6 C.2. 3 Radicado: 54001-23-31-000-2010-00112-01 (57602) Demandante: Dora Mercedes Muñoz <>fogón. 2.
El 15 de septiembre de 2004, Dora Mercedes Muñoz Ortegón interpuso demanda de restitución de inmueble arrendado, con el fin de que,se ordenara la restitución y entrega del bien entregado en arriendo por falta de pago de los cánones correspondientes a los meses de noviembre y diciembre de 2002; enero a diciembre de 2003 y enero a junio de 200417. 3.
La demanda de restitución de inmueble arrendado fue admitida por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cúcuta a través de auto del 4 de noviembre de 200419. Posteriormente, mediante sentencia de fecha 10 de julio dé 2008, ese mismo despacho judicial declaró terminado el contrato de arrendamiento y, además, ordenó la restitución del predio a la entonces demandante19. 4.
El Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cúcuta, con auto del 31 de julio de 2008, dispuso que para la práctica de la diligencia de lanzamiento físico comisionaría al Inspector Civil Superior de Policía (reparto) de esa ciudad, a quien se libraría despacho comisorio con los insertos del caso2°. 5. Mediante despacho comisorio No. 2008 — 00015 del 2 de septiembre de 2008, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cúcuta comisionó al Inspector de Policía (reparto) de ese municipio para que llevara a cabo la diligencia de lanzamiento físico "del siguiente inmueble que fue objeto de embargo y secuestro de la actuación sublite (sic), y se encuentra ubicados (sic) en la avenida 6 No. 9-65 del Centro"21. 6.
La Inspección Cuarta de Policía de Cúcuta -comisionade-, el 1° de octubre de 2008, llevó a cabo la diligencia de lanzamiento físico. Sin embargo, ésta debió ser suspendida en razón a la oposición presentada por la persona que, en ese momento, dijo ser el propietario del local y quien manifestó que no existía claridad en el objeto de la diligencia pues, a su juicio, el inmueble materia de la comisión nunca fue objeto de embargo y secuestro por parte de la demandante22. 7.
Con escrito dirigido al Juez Cuarto Civil del Circuito dé Cúcuta, el apoderado de la señora Dora Mercedes Muñoz Ortegón solicitó la aclaración del despacho comisorio expedido para el lanzamiento de los demandados, "en el sentido de informar al Inspector Cuarto Civil Superior de Policía de Cúcuta que se trata del lanzamiento físico de los demandados del inmueble arrendado objeto de restitución y no de un inmueble embargado y secuestrado"23. 8.
El Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cúcuta, con oficio de fecha 17 de octubre de 2008, aclaró al Inspector Cuarto Civil Superior de Policía de ese municipio que el objeto de la diligencia para la cual fue comisionado consistía en el lanzamiento físico de los demandados y de todas las personas que de ellos derivaran derechos en el inmueble objeto de restitución. En consecuencia, ordenó a la autoridad de policía continuar con la diligencia de lanzamiento dispuesta por ese despacho". 9.
El 21 de octubre de 2008, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cúcuta ordenó oficiar al Inspector Cuarto Civil Superior de Policía de esa ciudad para que, antes de fijar fecha para la realización de la diligencia de lanzamiento, procediera a devolver en forma inmediata el despacho comisorio librado para ese fin25. 17 Copia auténtica de la demanda de restitución de bien inmueble arrendado presentada por Dora Mercedes Muñoz Ortegón obra a folios 7 a 12 C.2. 18 Copia auténtica del auto admisorio de la demanda obrante a folios 17 a 18 C.2. 19 Copia auténtica de la sentencia es visible a folios 264 a 268 C.2. 29 Copia auténtica del auto de fecha 31 de julio de 2008 obra a folios 271 á 272 C.2. 21 Copia auténtica del despacho comisorio No. 2008 — 00015 es visible a folio 279 C.2. 22 Copia auténtica de esa diligencia es visible a folios 295 a 297 C.2. 23 Copia auténtica del memorial presentado por la parte demandante obra a folio 275 C.2. 24 Copia auténtica del oficio del 17 de octubre de 2008 es visible a folio 294 C.2. 25 Copia auténtica de la providencia de fecha 21 de octubre de 2008 es visible a folio 278 C.2.
Radicado: 54001-23-31-000-2010-00112-01 (57602) Demandante: Dora Mercedes Muñoz Ortegón. 10. Una vez devuelto el despacho comisorio", el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cúcuta continuó con la diligencia de lanzamiento y dio trámite a la oposición formulada a la entrega del bien inmueble objeto de restitución, procedimiento que se surtió en audiencias celebradas en las siguientes fechas: (i) 24 de noviembre de 200822;
(ii) 15 de diciembre de 200828; (iii) 26 de febrero de 200928; (iv) 13 de marzo de 2009"; (y) 7 de mayo de 200931 y (vi) 22 de mayo de 200932. 11. Agotado el trámite de la oposición, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cúcuta, en auto del 28 de mayo de 2009, comisionó a la Inspección Civil Superior de Policía de esa ciudad (reparto), con el fin de que efectuara el lanzamiento físico de las personas que se encontraran en el inmueble arrendado e hiciera entrega real y material de dicho bien a la señora Dora Mercedes Muñoz Ortegón o a su apoderado33.
Esta decisión fue recurrida por el representante judicial de la demandante. 12. Dora Mercedes Muñoz Ortegón, el 29 de mayo de 2009, presentó acción de tutela en contra del Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cúcuta, en la que solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, por la omisión de ese despacho judicial en hacerle entrega del bien inmueble cuya restitución dispuso en sentencia dictada en el mes de julio del año 2008.
Las resultas de dicha acción constitucional no se conocen en esta actuación pues al expediente no se allegó copia de las providencias que la decidieron. 13. Mediante despacho comisorio No. 2009 — 00023 del 24 de septiembre de 2009, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cúcuta comisionó al Inspector Primero Urbano de Policía de dicho municipio para que llevara a cabo la diligencia de lanzamiento físico de las personas que se encontraran en el predio objeto de restitución e hiciera entrega real y material de ese inmueble a la señora Dora Mercedes Muñoz Ortegón o a su respectivo apoderado". 14.
El mismo 24 de septiembre de 2009, la Inspección Primera Urbana de Policía de Cúcuta fijó como fecha para la diligencia de restitución de inmueble arrendado y lanzamiento físico el día 2 de octubre de esa anualidad37. 15. El 2 de octubre de 2009, la Inspección Primera Urbana de Policía de Cúcuta llevó a cabo la diligencia de restitución de inmueble arrendado, oportunidad en la que se le hizo entrega real y material del local ubicado en la avenida 6 nomenclatura 9-65 del centro de la ciudad de Cúcuta al apoderado de la señora Muñoz Ortegón, quien aceptó la entrega del predio38.
V. CONSIDERACIONES 5.1. Competencia En el sub examine, los hechos y pretensiones formulados por la parte demandante 26 De la devolución del despacho comisorio da cuenta el auto mediante al cual el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cúcuta programó la diligencia de lanzamiento para el día 24 de noviembre de 2008, visible a folio 299 C.2. 21 Copia auténtica del acta de la diligencia obra a folios 15 a 23 C.3. 28 Copia auténtica del acta de esa diligencia obra a folios 26 a 32 C.3. 22 Copia auténtica del acta de esa diligencia es visible a folios 80 a 81 c.3. 3° Copia auténtica del acta de esa diligencia es visible a folios 84 a 93 C.3. 31 Copia auténtica del acta de la diligencia obra a folios 139 a 142 C.3. 32 Copia auténtica del acta de esa diligencia obra a folios 189 a 194 C.3. 33 Copia auténtica de esa providencia es visible a folios 195 a 197 C.3. 34 Copia del recurso de reposición obra a folios 210 a 211 C.3. 36 Copia auténtica del escrito de tutela es visible a folios 199 a 208 C.3. 36 Copia auténtica del despacho comisorio visible a folio 314 C.2. 31 Copia auténtica del auto que fijó fecha para esa diligencia es visible a folio 329 0.2. 38 Copia auténtica del acta de la diligencia de lanzamiento obra a folios 315 a 328 C.2.
Radicado: 54001-23-31-000-2010-00112-01 (57602) Demandante: Dora Mercedes Muñoz Ortegón. permiten abordar el asunto bajo la óptica del defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, en tanto cuestionan la actuación encaminada a dar cumplimiento a una providencia judicial que, dentro del proceso de restitución de bien inmueble arrendado iniciado por la señora Dora Mercedes Muñoz Ortegón, ordenó la entrega material del local comercial objeto de arrendamiento39.
Por tanto, esta Subsección, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 270 de 1996494', es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la accionante en el trámite de la demanda presentada en ejercicio de la acción de reparación directa. 5.2. Vigencia de la acción En los eventos en los que el daño proviene de un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, el término de caducidad de dos (2) años de la acción de reparación directa previsto en el artículo 136.8 del Código Contencioso Administrativo (CCA), debe contabilizarse a partir del momento en que la parte actora tuvo o debió tener conocimiento de la acción u omisión causante del hecho dañoso42.
Sin embargo, en situaciones en las que el daño objeto de la pretensión resarcitoria se produjo por afectación de la posesión o del uso y goce de la propiedad de inmuebles, como en el sub lite, esta Sección de la Corporación ha considerado que dicho término debe computarse desde el momento en que el afectado retomó su posesión". En el caso concreto, la señora Dora Mercedes Muñoz Ortegón recuperó la posesión del inmueble objeto del proceso de arredramiento en diligencia de lanzamiento que se llevó a cabo por la Inspección Primera Urbana de Policía de Cúcuta, el día 2 de octubre de 200944.
Por lo tanto, el término de caducidad corría desde el 3 de octubre de esa anualidad hasta el 3 de octubre de 2011, pero éste se suspendió el 14 de octubre de 200r con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial", cuando aún restaba 1 año, 11 meses y 19 días para que feneciera dicho plazo legal. Como el 12 de enero de 2010, la Procuraduría 24 Judicial II para Asuntos Administrativos de Cúcuta 39 "En vigencia de la Constitución de 1886, la jurisprudencia admitió la responsabilidad patrimonial del Estado por falla del servicio de la administración de justicia, como una categoría diferente del error judicial.
Con la Constitución de 1991, la Sala mantuvo este criterio al estudiar fallas de la administración de justicia no contenidas en decisiones judiciales, sino en actuaciones encaminadas a adelantar los procesos o la ejecución de providencias judiciales. La Ley 270 de 1996 hizo suyo ese criterio jurisprudencial en su artículo 69 al disponer que, si el daño no se origina en los casos de error judicial o privación injusta de la libertad, el título aplicable es el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. Este título se contrae, entonces, a aquellas actuaciones que se producen con ocasión de la actividad de administrar justicia pero que no comportan la función de interpretación o aplicación del derecho".
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 5 de junio de 2020, exp. 38107. 40 El artículo 73 de la Ley 270 de 1996, vigente para la fecha de presentación de la demanda, fue derogado de manera expresa por el artículo 309 del CPACA, declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C - 818 del" de noviembre de 2011. 41 El Consejero de Estado Guillermo Sánchez Luque, aunque no lo comparte, sigue el criterio jurisprudencial de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo contenido en el auto del 9 de septiembre de 2008, Rad 34.985 [fundamento jurídico 3], con arreglo al cual conforme al artícuío 73 de la Ley 270 de 1996 esta Corporación conoce siempre en segunda instancia de estos procesos, sin consideración a la cuantía de las pretensiones.
Los motivos de la disidencia están contenidos en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 36.146 [fundamento jurídico 1]. 42 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencias del 5 de abril de 2017 y 5 de junio de 2020, exps. 53708 y 38107, respectivamente. 43 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 11 de agosto de 2010, exp. 18826.
Criterio reiterado en sentencia del 8 de mayo de 2020, exp. 57846. Cfr.: Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 19 de junio de 2020, exp. 59143. 44 Así se desprende de la copia auténtica del acta de esa diligencia de lanzamiento que obra a folios 315 a 328 C.2. 45 "Decreto 1716 de 2009. Artículo 3°. Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta: a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero.,( )". 46 Folio 9 Cl. 6 Radicado: 54001-23-31-000-2010-00112-01 (57602) Demandante: Dora Mercedes Muñoz Ortegón. expidió constancia en la que declaró agotado el requisito de procedibilidad47, se impone concluir que, la demanda, presentada el 9 de abril de 201048, fue oportuna. 5.3.
Legitimación para la causa Habida cuenta de que solo la parte demandante apeló la decisión de primera instancia, la Sala, deberá resolver el asunto abordando únicamente los aspectos de inconformidad expuestos por la recurrente, de acuerdo con lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP) —aplicable en esta instancia conforme a la jurisprudencia administrativa unificada48—.
No obstante, el fallador de segundo grado podrá hacer uso de la facultad oficiosa del juez para pronunciarse sobre las cuestiones necesarias para proferir una decisión de mérito, evento en el cual se abordarán de oficio los aspectos exceptivos cuyo estudio resulte pertinente para adoptar el respectivo fallo". En el asunto que ocupa en esta oportunidad la atención de la Sala, Dora Mercedes Muñoz Ortegón pretende, a través de la acción de reparación directa, la declaración de responsabilidad administrativa del municipio de Cúcuta porque, a su juicio, éste ente territorial demoró injustificadamente la diligencia de lanzamiento físico de los arrendatarios ordenada por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cúcuta en el marco del proceso de restitución de bien inmueble arrendado que ella iniciara ante el incumplimiento en el pago de los cánones de arrendamiento.
Por tanto, antes de entrar a analizar los cuestionamientos formulados a partir de los cargos contenidos en la apelación, conviene indagar, en principio, el interés sustantivo que le asiste a la entidad demandada, labor para la cual se procederá a dar respuesta al siguiente problema jurídico: ¿El municipio de Cúcuta se encuentra legitimado materialmente para ser parte dentro de este contencioso por la conducta de sus inspectores de policía en el cumplimiento de un mandato judicial que disponía la entrega real y material del bien inmueble arrendado a la demandante? Para efectos de abordar el interrogante antes planteado, en el plenario se tiene acreditado que: (i) el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cúcuta declaró terminado el contrato de arrendamiento y ordenó la restitución del inmueble a la arrendadora;
(ii) mediante despacho comisorio No. 2008 — 00015 del 2 de septiembre de 2008, el juzgado de conocimiento comisionó al inspector de policía de Cúcuta — reparto — para que adelantara la diligencia de lanzamiento físico de las personas que se encontraran en el local comercial objeto de arrendamiento; (iii) el día 1° de octubre de 2008, la Inspección Cuarta 47 'bid. 49 Folios 1 a 12 C.1. 49 Consejo de Estado, Sala Plena.
Auto del 25 de junio de 2014, rad. núm. 25000-23-36-000-2012-00395- 01(14 5° "Ahora bien, en relación con la mencionada regla general, según la cual aquellos temas no propuestos en el recurso de alzada estarían llamados a excluirse del conocimiento del juez ad quem, conviene precisar que dicha regla general no es absoluta, puesto que la misma debe entenderse y admitirse junto con las excepciones que se derivan, por ejemplo, i) de las normas o los principios previstos en la Constitución Política; ii) de los compromisos vinculantes asumidos por el Estado a través de la celebración y consiguiente ratificación de Tratados Internacionales relacionados con la protección de los Derechos Humanos y la vigencia del Derecho Internacional Humanitario, o Hi) de las normas legales de carácter imperativo, dentro de las cuales se encuentran, a título puramente ilustrativo, aquellos temas procesales que, de configurarse, el juez de la causa debe decretar de manera oficiosa, no obstante que no hubieren sido propuestos por la parte impugnante como fundamento de su inconformidad para con la decisión censurada.//En efecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado en múltiples decisiones ha determinado la operancia del fenómeno jurídico procesal de la caducidad de la acción ejercida, así como también ha encontrado acreditada la existencia de la falta de legitimación en la causa -por activa o por pasiva- e incluso la ineptitud sustantiva de la demanda, casos en los cuales ha denegado las pretensiones de la demanda o se ha inhibido de fallar, según el caso, con independencia de si tales presupuestos o aspectos hubieren sido, o no, advertidos por el juez de primera instancia o por alguno de los sujetos procesales, incluido, claro está, aquel que hubiere impugnado la providencia del juez a quo".
Cfr.: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 29 de marzo de 2019, exp. 43864. En el mismo sentido ver: sentencia del 9 de febrero de 2012, exp. 05001-23-26- 000-1994-02321-01 (20104); sentencia del 9 de febrero de 2012, exp. 50001-23-31-000-1997-06093 01 (21060) y sentencia de unificación del 6 de abril de 2018, exp. 46005. 7 Radicado: 54001-23-31-000-2010-00112-01 (57602) Demandante: Dora Mercedes Muñoz Ortegón. de Policía de Cúcuta, actuando en virtud de la comisión conferida, dio inicio a la aludida diligencia;
(iv) luego de que la autoridad policiva, por orden del juzgado, devolviera el comisorio a ese despacho judicial, éste continuó con el lanzamiento para dar trámite a la oposición formulada a la entrega del bien arrendado, actuación que desarrolló entre el 24 de octubre de 2008 y el 22 de mayo de 2009; (y) culminado el trámite de la oposición, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cúcuta, el 24 de septiembre de esa anualidad, libró nuevo despacho comisorio pero, esta vez, al Inspector Primero Urbano de Policía de ese municipio para que efectuara la diligencia de lanzamiento físico;
(vi) el mismo 24 de septiembre de 2009, ésta última autoridad de policía fijó el día 2 de octubre de ese año como fecha para realizar el mentado acto y (vii) finalmente, el 2 de octubre de 2009, la Inspección Primera Urbana de Policía de Cúcuta entregó real y materialmente el predio al apoderado de la demandante. El escenario recreado por las pruebas oportunamente arrimadas al expediente permite reparar que, aunque las inspecciones de policía de Cúcuta comisionadas en el proceso de restitución de bien inmueble arrendado, conforme con el artículo 95' de la Ley 11 de 198652 y el artículo 320" del Decreto No. 1333 de 1986", integraban la estructura de la respectiva administración municipal, esa circunstancia, aunada al auxilio encomendado a esas dependencias por causa de la decisión de naturaleza judicial, en modo alguno resultaban suficientes para legitimar sustancialmente a la entidad territorial, por cuanto: (i) la diligencia de entrega y las comisiones que para ese propósito se libran dentro de un proceso de restitución de inmueble arrendado, son una especie de apéndice del proceso judicial que sigue bajo la directriz del juez del caso y, por lo mismo, no constituyen el ejercicio autónomo de una competencia administrativa propia de las inspecciones de policía y, (ii) porque el hecho generador del daño que se invoca en el presente asunto - dilación en la entrega del local arrendado-, conecta directamente con la actividad judicial y no con actuaciones en desarrollo de los despachos comisorios.
En cuanto a lo primero, así lo ha considerado esta Subsección55, haciendo suyo el derrotero trazado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado", al sostener que el hecho de que aquella diligencia -la de lanzamiento- fuera realizada por una persona ajena a la Rama Judicial del Poder Público no implicaba, per se, que esa actuación se convirtiera en administrativa, por cuanto se estaría desnaturalizando una función del resorte del juez que, por razones de economía procesal y de colaboración entre las ramas del poder público, el legislador permitió delegar a otros.
En cuanto a lo segundo, valga decir que este aspecto fue tratado por la primera instancia dentro del análisis de fondo, pero con razones que apuntan a la carencia sustantiva de legitimación, donde se considera por parte de la Sala que debe residir el análisis, dado que no podría predicarse cumplimiento tardío de la comisión cuando los despachos comisorios librados por el juzgado de conocimiento a las inspecciones de policía carecían de término para llevar a cabo la diligencia encomendada.
Además, porque esa actuación tampoco se practicó por los organismos de policía fuera de un plazo razonable o fue suspendida con ocasión de alguna actuación endilgable a las inspecciones. El decurso procesal previamente aludido, por el contrario, resulta útil para denotar que aun cuando la comisión fue librada nuevamente por el juzgado el día 24 de 51 "Artículo 9o.
La creación de inspecciones municipales de policía corresponde a los Concejos que determinarán su número, sede y área de jurisdicción. Las inspecciones que se creen conforme al presente artículo dependen del respectivo Alcalde". 52 "Por la cual se dicta el Estatuto Básico de la Administración Municipal y se ordena la participación de la comunidad en el manejo de los asuntos locales". 53 Artículo 320.
"La creación de Inspecciones Municipales de Policía corresponde a los concejos que determinarán su número, sede y área de jurisdicción. Las Inspecciones que se creen conforme al presente artículo dependen del respectivo Alcalde". " Tor el cual se expide el código de Régimen Municipal". 55 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 7 de diciembre de 2021, exp. 54626. % Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Concepto No. 2362 del 13 de febrero de 2018. Radicado: 54001-23-31-000-2010-00112-01 (57602) Demandante: Dora Mercedes Muñoz Ortegón. septiembre de 2009, en ese mismo momento la Inspección Primera Urbana de Policía procedió a fijar fecha para el lanzamiento físico de las personas que se encontraban en el predio objeto de restitución, el cual finalmente se realizó en el día previamente programado por la autoridad policiva.
Incluso, se resalta que la suspensión en la audiencia de entrega fue decretada por la Inspección Cuarta de Policía de ese municipio en razón a la falta de claridad en el despacho comisorio que, para ese momento de la actuación, sirvió como argumento suficiente para que la parte interesada se opusiera a la entrega del bien arrendado. Aun cuando se echa de menos la atribución de responsabilidad a la Rama Judicial, habida consideración que una vez devuelto el comisorio por la Inspección Cuarta de Policía la autoridad jurisdiccional asumió la diligencia de lanzamiento en trámite que se prolongó desde el 24 de noviembre de 2008 hasta el 22 de mayo de 2009; la Sala no pasa por alto que en la audiencia celebrada por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cúcuta el 22 de mayo de ese mismo año, el apoderado de la demandante manifestó su preocupación por la dilación a la entrega física del bien objeto del proceso de restitución y que, luego de haberse comisionado por segunda vez a la inspección de policía de Cúcuta, el representante judicial de la señora Dora Muñoz recurrió en reposición esa determinación, al considerar que la decisión de comisionar luego haber asumido nuevamente la diligencia de lanzamiento, tornaba dilatoria la entrega.
Inclusive, se observa que la entonces arrendadora interpuso acción de tutela contra el juez de conocimiento con la que reclamó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia por la omisión en la que, en su sentir, incurrió esa autoridad jurisdiccional en la restitución del inmueble. Por tanto, si bien la diligencia de lanzamiento propia del juicio de restitución del bien arrendado fue atendida por un órgano ajeno a la rama jurisdiccional, las inconformidades expresadas por la arrendadora en el curso del proceso dan cuenta en forma unívoca que la actuación considerada como postergada de ninguna manera escapaba al ámbito de dirección correspondiente al juzgador que avocó conocimiento del proceso abreviado iniciado por la señora Muñoz Ortegón. De manera que, las consideraciones puestas de presente se erigen como argumentos para concluir que el sujeto a quien la accionante atribuyó los hechos sustento de sus pretensiones no es quien aparece como aquel materialmente llamado a resarcir los perjuicios ahora deprecados, no solo en razón a que, como ya se dijo, la actuación encomendada a las inspecciones de policía correspondía al resorte propio de la Rama Jurisdiccional del poder público sino, porque, adicionalmente, el análisis efectuado al proceso abreviado de restitución de inmueble arrendado impide considerar incumplimiento o retraso en la obligación delegada a los órganos de policía. Así las cosas, como el hecho generador del daño materia de la pretensión resarcitoria deviene de actuaciones correspondientes a un órgano perteneciente a la estructura de la Rama Judicial, entidad que no fue demandada en este asunto y cuya conducta apenas fue calificada como antijurídica solo hasta la interposición del recurso de apelación, la Sala procederá a declarar, de oficio, la falta de legitimación material en la causa por pasiva del municipio de Cúcuta57 y, en consecuencia, confirmará la sentencia de primera instancia en cuanto negó las pretensiones indemnizatorias propuestas por la parte demandante58. 57 "Desde esta perspectiva, por el contrario, estamos ante un problema de falta de legitimación en la causa, cuando se demanda a una persona de derecho público en particular, verbigracia la Nación, y quién debió ser demandado era otra persona, entiéndase un Municipio, un Departamento u otra entidad pública con personeria juridica".
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera. Auto del 25 de septiembre de 2013, exp. 20420. 58 "Sobre este punto es dable mencionar que 'La legitimación material en la causa, activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado.
Nótese que el estar legitimado en la causa materialmente por activa o por pasiva, por si solo, no otorga el derecho a ganar; si la falta recae en el demandante el demandado tiene derecho a ser absuelto, pero no porque él haya probado un hecho nuevo que enerve el contenido material de las pretensiones sino porque quien lo atacó no es la persona que frente a la ley tiene el interés sustantivo para hacerlo -no el procesal-, si la falta de legitimación en la causa es del demandado, de una parte, al demandante se le negarán las 9 Radicado: 54001-23-31-000-2010-00112-01 (57602) Demandante: Dora Mercedes Muñoz Ortegón. VI.
COSTAS No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se observa en el caso concreto actuación temeraria de ninguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA MODIFICASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el 25 de septiembre de 2015, la cual quedará así:
PRIMERO: DECLÁRASE de oficio la falta de legitimación en la causa por pasiva del municipio de Cúcuta, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: En firme esta providencia, ENVIESE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones de rigor. Cópiese, Notifíquese y Cúmplase N COL Presidente COR JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SANCHEZ UQUE o Aclaro voto pretensiones no porque los hechos en que se sustenten no le den el derecho sino porque a quien se las atribuyó no es el sujeto que debe responder; por eso, de otra parte, el demandado debe ser absuelto, situación que se logra con la denegación de las súplicas del demandante'." Cfr.: Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 29 de febrero de 2016, exp. 34889. Cita original tomada de la sentencia proferida por la Sección Tercera de esta Corporación el 17 de junio de 2004, exp. 14452. 10