Demandante: Marceliano Cabrera Escolar Demandados: Banco de la República y otro Radicación No.: 25000-23-41-000-2021-01138-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., veintiuno (21) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2021-01138-01 Demandante: MARCELIANO CABRERA ESCOLAR Demandados: BANCO DE LA REPÚBLICA Y ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES–COLPENSIONES- Tema: Confirma negar pretensiones – pensión de jubilación, cuotas partes.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Conoce la Sala de la impugnación interpuesta por el demandante contra la sentencia del 14 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que denegó las pretensiones de la demanda formulada contra el Banco de la República y la Administradora Colombiana de Pensiones–Colpensiones.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda 1. La parte actora, mediante apoderado judicial, ejerció acción de cumplimiento contra el Banco de la República y la Administradora Colombiana de Pensiones– Colpensiones, para que se les ordene acatar los mandatos contenidos en los artículos 11, 12 y 289 de la Ley 100 de 1993; literal b) del artículo 38 de la Ley 31 de 1992; inciso segundo del literal b) del artículo 46 del Decreto 2520 de 1993; 19 y 56 del Código Sustantivo del Trabajo; 78 del Código de Procedimiento Laboral; 8 de la Ley 71 de 1988; 9 del Decreto 1160 de 1989; 78 de la Ley 1753 de 2015; 1, 2, 3, 4 y 6 del Decreto 1337 de 2016; 27, 28, 1626, 1627 y 1649 del Código Civil y en los incisos 7, 9 y el parágrafo transitorio No. 2 del artículo 48 de la Constitución Política de Colombia y, en consecuencia: “1.
Que el Banco de la República proceda a pagar en su totalidad la pensión de jubilación con sus propios recursos y que el pago se efectúe el primer día hábil de cada mes como se venía haciendo el pago antes del 1º de enero de 2020. 2. Que una vez el Banco de la República cumpla con el pago total a su cargo por concepto de la pensión de jubilación que nos reconoció, y siempre y cuando Demandante: Marceliano Cabrera Escolar Demandados: Banco de la República y otro Radicación No.: 25000-23-41-000-2021-01138-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 efectivamente lo haga, Colpensiones quede eximido de pagar la pensión de vejez, por así haberlo dispuesto las normas con fuerza de ley sobre supresión de cuotas partes. 3.
Que como consecuencia de la eliminación de las cuotas partes pensionales dispuesta por la ley 1753 de 2015 y las normas del decreto reglamentario 1337 de 2016, se ordene a Colpensiones y al Banco de la República que soliciten la terminación de los procesos existentes entre estas dos entidades y que cursan en juzgados laborales de Bogotá, en los cuales el Banco demanda a Colpensiones por el cobro de cuotas partes” (sic). 1.1.
Hechos 2. En noviembre de 1993 el Banco de la República reconoció al demandante una pensión mensual vitalicia de jubilación especial por los servicios que por más de 21 años prestó a la institución1. En febrero de 2006 el Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones, reconoció una pensión de vejez a favor del señor Cabrera Escolar2. 3.
La parte actora indicó que el Banco siempre pagó en forma completa la pensión de jubilación y el Instituto de los Seguros Sociales, hoy Colpensiones, le reembolsaba a esta los valores correspondientes a su pensión de vejez3. 4. Señaló que la entidad bancaria informó que a partir del primero de enero de 2020 y en adelante, Colpensiones pagaría directamente las pensiones legales (vejez, invalidez, sobrevivencia) a su cargo y el Banco de la República, únicamente, desembolsaría el mayor valor, si existiere, entre la pensión de jubilación (o sustitución pensional) y la pensión legal4. 5.
Por lo anterior, los pensionados reclamaron a las entidades cuestionando las razones o fundamentos legales de esa decisión. El Banco de la República y 1 Según consta en el Acta de Conciliación de reconocimiento de la pensión de jubilación que obra como anexo al documento “ED_06SUBSANACIONDELA(.pdf)” dentro del índice 2 del expediente digital en el aplicativo SAMAI. 2 Según consta en la Resolución No. 006062 de 2006 de Colpensiones a través de la cual se hace el reconocimiento de la pensión por vejez al asegurado Marcelino Cabrera Escolar y que obra como anexo al documento “ED_06SUBSANACIONDELA(.pdf)” dentro del índice 2 del expediente digital en el aplicativo SAMAI. 3 Según consta en la carta de reclamación que el demandante presentó al Banco de la República (fechada el 22 de febrero 2021) y que obra como anexo al documento “ED_06SUBSANACIONDELA(.pdf)” dentro del índice 2 del expediente digital en el aplicativo SAMAI. 4 La decisión fue comunicada por el Banco mediante carta dirigida a cada uno de los pensionados, en la que manifestó: “El Banco de la República y Colpensiones firmaron desde hace varios años un convenio interadministrativo para que las pensiones compartidas entre estas dos entidades (compartibilidad pensional) fuera pagadas por el Banco de la República, quien le recobra a Colpensiones la parte que le corresponde.
Este convenio finalizará el próximo 31 de diciembre de 2019 y, en consecuencia, a partir del 1º de enero de 2020, Colpensiones pagará directamente las pensiones legales (vejez, invalidez, sobrevivencia) a su cargo y el Banco de la República, únicamente, pagará el mayor valor si lo hay, entre la pensión de jubilación (o sustitución pensional) y la pensión legal.”.
Demandante: Marceliano Cabrera Escolar Demandados: Banco de la República y otro Radicación No.: 25000-23-41-000-2021-01138-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Colpensiones contestaron con base en lo establecido en el Acuerdo del ISS 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 19905. 6.
El demandante señaló que la entidad bancaria y Colpensiones, tienen un entendimiento equivocado al considerar que la compartibilidad de la pensión de jubilación reconocida por el banco como empleador, era un asunto voluntario a discreción de esas entidades, que por lo mismo podían libremente y a su parecer disponer acerca de la manera de compartir la pensión y de efectuar su pago. 7.
La parte actora sostuvo que la compartibilidad nunca dependió del simple querer de los obligados, sino de lo dispuesto en el ordenamiento legal, expresado en las normas que en la demanda se citan relacionadas con el debido cumplimiento de las obligaciones y el pago; y últimamente en normas constitucionales y de índole administrativas que regularon sobre las cuotas partes pensionales de las entidades públicas del orden nacional incidencia en la forma de pago de la pensión. 8.
Con fundamento en estos hechos y consideraciones, el señor Cabrera Escolar interpuso la acción de la referencia. 3. Actuaciones procesales 9. Mediante providencia del 12 de enero de 2022 el Tribunal, al considerar que la parte actora no constituyó en renuencia a las autoridades demandadas, rechazó de plano la demanda respecto del cumplimiento de los artículos 11, 12 y 289 de la Ley 100 de 1993; literal b) del artículo 38 de la Ley 31 de 1992; inciso segundo, aparte final, del literal b) del artículo 46 del Decreto 2520 de 1993; 8 de la Ley 71 de 1988 y 9.º del Decreto 1160 de 1989; 1626, 1627 y 1649 del Código Civil; el inciso 7.º, 9.º y parágrafo transitorio 2.º del artículo 48 de la Constitución Nacional. 10.
Asimismo, inadmitió la demanda referente a los artículos 19 y 56 del Código Sustantivo del Trabajo; 79 del Código de Procedimiento Laboral; 78 de la Ley 1753 de 2015 y 1, 2 y 4 del Decreto 1337 de 2016, por no allegar la constancia de envió de la copia de la demanda, de conformidad con lo preceptuado en el inciso 4 del artículo 6 del Decreto Legislativo 806 de 2020 5 El Banco en carta DSGH-C-CA-141-2019 contestó: “En primer término, es importante recordar que, tratándose de pensiones compartidas, la obligación de los empleadores que han reconocido pensiones extralegales a sus trabajadores, de pagar la totalidad de la pensión, cesa, por ministerio de la ley, una vez el pensionado cumple con los requisitos de edad y cantidad de cotizaciones exigidas por el régimen legal para acceder a la pensión de vejez tal como lo establece el Acuerdo ISS 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990.” Colpensiones en carta BZ2021_2644576-0564732 contestó precisando que: “Por efectos de la compartibilidad de la prestación de la cual usted goza, Colpensiones y el Banco de la República, son dos pagadores independientes; el primero de la pensión de vejez y, el segundo, de la diferencia entre la pensión de jubilación por éste reconocida y la de vejez reconocida por esta Administradora.” Demandante: Marceliano Cabrera Escolar Demandados: Banco de la República y otro Radicación No.: 25000-23-41-000-2021-01138-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 11.
Mediante providencia de 31 de enero de 2022, se admitió la demanda presentada por el señor Marceliano Cabrera Escolar6. 4. Contestación 4.1 Del Banco de la República. 12. A través de apoderada judicial se opuso a las pretensiones de la demanda, señalando que las normas que se reclaman como incumplidas, no son aplicables a la situación derivada de la compartibilidad de la pensión entre la entidad y Colpensiones que se advierte en el caso del demandante y que se regula de manera especial en los Acuerdos del ISS No. 029 de 1985, aprobado por el Decreto 2879 del mismo año, y No. 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de ese mismo año, así como por el artículo 5 del Decreto 813 de 1994, modificado por el artículo 2 del Decreto 1160 de 1994. 13.
Sostuvo que en virtud de la compartibilidad y de un convenio que existía entre la entidad y Colpensiones, el banco les pagaba a sus pensionados, no solo el mayor valor a su cargo, sino también la parte que le correspondía a Colpensiones, que posteriormente le reembolsaba a la entidad esa suma. Dicho acuerdo se terminó y dejo de operar desde el primero de enero de 2020, momento a partir del cual, cada parte retomó el pago directo de los valores que les correspondían. 14.
Precisó que no hay disposición legal que imponga una obligación de que el empleador asuma el pago de la pensión de vejez que está a cargo de Colpensiones y, mucho menos, de que lo haga a principio de mes (de manera anticipada), como lo pide el accionante. Por tanto, ninguna norma se encuentra incumplida y la acción es claramente improcedente 15.
De igual forma señaló que por las mismas razones no resultaría procedente ordenar al Banco de la República que termine los procesos judiciales que se han iniciado en contra de Colpensiones con el propósito de obtener el reintegro de las sumas que por concepto de pensiones de vejez el Banco cubrió en su nombre a los pensionados. 16.
La entidad propuso como excepciones la “cosa juzgada”, la “falta de agotamiento de renuencia”, la “improcedencia de la acción de cumplimiento por no superar el requisito de 6 En relación con los artículos 11, 12 y 289 de la Ley 100 de 1993; literal b) del artículo 38 de la Ley 31 de 1992; inciso segundo, aparte final, del literal b) del artículo 46 del Decreto 2520 de 1993; artículo 8.º de la Ley 71 de 1988 y 9.º del Decreto 1160 de 1989; artículos 1626, 1627 y 1649 del Código Civil; el inciso 7.º, 9.º y parágrafo transitorio 2.º del artículo 48 de la Constitución Política, el A quo señaló que el demandante debía estarse a lo dispuesto en la providencia de 12 de enero de 2022 que rechazó de plano la demanda respecto a esos precisos artículos, por cuanto fue una decisión que no es susceptible de recurso alguno. Demandante: Marceliano Cabrera Escolar Demandados: Banco de la República y otro Radicación No.: 25000-23-41-000-2021-01138-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 procedibilidad ni el presupuesto de subsidiaridad que consagra el artículo 9 de la Ley 393 de 1997” y otra que denominó como genérica. 4.2 De Colpensiones 17.
La apoderada judicial se opuso a todas las pretensiones de la demanda y solicitó que se declarara la improcedencia de la acción. 18. Indicó que el Banco de la Republica está sujeto a un régimen legal propio en el que se encuentran las normas que han desarrollado la figura de la compartibilidad como consecuencia de lo cual, una vez sea reconocida la pensión de origen legal, el empleador queda obligado únicamente a continuar con el pago del mayor valor entre una y otra prestación. 19.
Señaló que la obligación pensional, en efecto, se divide, y cada una de las entidades demandadas asume el pago de su porción frente al pensionado, sin que exista la obligación de continuar haciendo un único desembolso por parte del empleador. Lo anterior quiere decir que la prestación compartida le corresponde pagarla en un porcentaje al Banco de la República y en otra proporción a Colpensiones, por lo cual no cabría la vulneración de norma alguna como lo aduce el accionante, precisando que el pago acordado entre las demandadas, que buscó para efectos meramente prácticos la unificación del desembolso de las mesadas pensionales, nunca desconoció la existencia y aplicación de la figura de la compartibilidad pensional. 20.
Manifestó que la acción no cumple con el requisito adjetivo de la subsidiariedad puesto que el demandante disponía de otro medio ordinario de defensa judicial que no ejerció contra la decisión administrativa para obtener el cumplimiento de disposiciones constitucionales que considera desconocidas, por lo que solicitó que se declare la improcedencia de la acción. 21.
La entidad propuso como excepciones la “improcedencia de la acción de cumplimiento por no superar el requisito de procedibilidad ni el presupuesto de subsidiaridad que consagra el artículo 9 de la Ley 393 de 1997”, la “inexistencia del derecho reclamado a cargo de colpensiones”, la “buena fe” y otra que denominó como genérica. 5. Sentencia impugnada 22.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante sentencia del 14 de marzo de 2022, denegó las pretensiones de la demanda. 23. Concluyó que los artículos 19 y 56 del Código Sustantivo del Trabajo y 79 del Demandante: Marceliano Cabrera Escolar Demandados: Banco de la República y otro Radicación No.: 25000-23-41-000-2021-01138-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Código de Procedimiento Laboral definen, de una parte, reglas, principios y obligaciones que le son aplicables a las relaciones laborales y, de otra, la oportunidad que tienen las partes dentro de una controversia laboral de conciliar sus diferencias. 24.
En el caso concreto lo pretendido es el acatamiento de unas normas, con el fin de que el Banco de la República pague la totalidad de la pensión del demandante, obligación que de ninguna manera se desprende de los preceptos legales que se dicen desacatadas. 25. En relación con el cumplimiento de los artículos 78 de la Ley 1753 de 2015 y 1, 2 y 4 del Decreto 1337 de 2016, el Tribunal encontró que dicha normatividad dispone la eliminación de las cuotas partes pensionales y el procedimiento que se debe adelantar para su supresión, articulado que tampoco le resulta exigible a las entidades demandadas, porque no le son aplicables al caso concreto. 26.
Señaló que el apoderado de la parte actora confunde los conceptos y las normas que regulan las cuotas partes pensionales y a la compartibilidad pensional y concluyó que ninguna de las disposiciones legales de las que se reclama su cumplimiento por parte de las accionadas le son aplicables al preciso y específico caso pensional del demandante, motivo por el cual denegó las pretensiones de la demanda. 6.
Impugnación 27. Mediante apoderado judicial el demandante impugnó la sentencia de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en la demanda. Afirmó que el Tribunal no se pronunció sobre todas las normas cuyo cumplimiento solicitó en la demanda7. 28. Indicó que no se valoraron ni se tuvieron en cuenta: i) la Ley 31 de 1992 (ley del Banco de la República) y, ii) el Decreto 2520 de 1993 (Estatutos del Banco de la República), relacionadas con el régimen legal, laboral y de la seguridad social aplicable a las relaciones de los trabajadores y pensionados con la entidad bancaria y con el Instituto de los Seguros Sociales, hoy Colpensiones. 29.
Precisó que la desatención de estas normas llevó al Tribunal a concluir equivocadamente que lo dispuesto en los artículos 19 y 56 del Código Sustantivo del Trabajo 2 y 78 del Código de Procedimiento Laboral no resulta exigible a las entidades 7 Refiere el demandante que la sentencia impugnada evadió pronunciarse sobre el incumplimiento por parte de las entidades demandadas de los artículos 27, 28, 71, 1626, 1627 y 1649 del Código Civil, 56 del Código Sustantivo del Trabajo, 8 de la Ley 71 de 1988 y 9 del Decreto 1160 de 1989 sobre efectividad y pago de la pensión, en el Parágrafo transitorio 2º del artículo 48 de la Constitución Política, y así mismo eludió referirse a la disposición constitucional del inciso 7º del mismo artículo 48, conforme a la cual por ningún motivo podrá reducirse el valor de la mesada de las pensiones reconocidas conforme a derecho.
Demandante: Marceliano Cabrera Escolar Demandados: Banco de la República y otro Radicación No.: 25000-23-41-000-2021-01138-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 demandadas “porque no existe una relación actual de empleador y trabajador entre el demandante y el Banco de la República y Colpensiones”.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 30. Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada contra la sentencia del 14 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1258, 1509 y 24310 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA- Ley 1437 de 201111, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de “…las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.
Generalidades sobre la acción de cumplimiento 31. La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad.
Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. 32. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 29 de julio de 199712, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. 33.
Para que la demanda proceda, se requiere: a) Que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e 8 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 9 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 10 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 11 “Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…)”. 12 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”.
Demandante: Marceliano Cabrera Escolar Demandados: Banco de la República y otro Radicación No.: 25000-23-41-000-2021-01138-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 inobjetable radicado en cabeza de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, al cual se reclama el cumplimiento; y que, en efecto, se establezca que existe la desatención de la norma o acto; b) Que el actor pruebe que antes de presentar la demanda exigió al que consideró como obligado, el cumplimiento de su deber legal; c) Que el afectado no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en el acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción; que no se trate de una norma que establezca gastos, ni tampoco del reclamo de un derecho que pueda garantizarse por la vía de la acción de tutela. 3.
Del agotamiento de la renuencia como requisito de procedibilidad 34. La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste 13 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. 35.
Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que “…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”14. 36. Sobre este tema, esta Sección15 ha dicho que: “Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante 13 3.
Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo”.
(Negrita fuera de texto) 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 15 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01. M.P: Susana Buitrago Valencia. Demandante: Marceliano Cabrera Escolar Demandados: Banco de la República y otro Radicación No.: 25000-23-41-000-2021-01138-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que, si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos16” (Negrillas fuera de texto). 37.
En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud”. 38.
Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. 39.
En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “…tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”17. 40. En este caso concreto, como lo determinó el tribunal, el actor mediante 16 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.
ACU- 2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla. 17 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp. ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019. Demandante: Marceliano Cabrera Escolar Demandados: Banco de la República y otro Radicación No.: 25000-23-41-000-2021-01138-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 peticiones de 25 de octubre de 2019 18 y 22 de febrero de 2021, solicitó a las accionadas el cumplimiento de las normas que refiere como incumplidas y que no fueron objeto de rechazo de su demanda. 41.
Observa la Sala que, en el expediente, se encuentran las respuestas de las entidades a las peticiones referidas 19, en las que explican al demandante las diferencias entre cuotas partes pensionales y compartibilidad pensional, precisando que las normas contenidas en la Ley 1753 de 2015 y en el Decreto 1337 de 2016 no le son aplicables a su situación particular e informando que el cambio de fechas en el pago de las mesadas pensionales obedece al propósito de estandarizar y hacer más eficientes los procesos de liquidación de nómina. 42.
Así las cosas, no hay duda de que previo a ejercer la presente acción de cumplimiento, la parte actora agotó en debida forma el requisito de renuencia, toda vez que solicitó a las entidades demandadas el acatamiento de los preceptos legales admitidos con su demanda20. 4. De la procedencia de la acción de cumplimiento. 43. De esta manera esta Sala procederá a pronunciarse sobre las normas que fueron objeto de la demanda admitida por el A quo que hace referencia al presunto incumplimiento por parte de las entidades demandadas de los artículos 19 y 56 del Código Sustantivo del Trabajo; 79 del Código de Procedimiento Laboral; 78 de la Ley 1753 de 2015 y 1, 2 y 4 del Decreto 1337 de 2016, preceptos que son actualmente exigibles porque no están derogados ni suspendidos y su acatamiento no implica gasto ni la protección de derechos fundamentales, lo que torna procedente la acción de cumplimiento. 5.
Del caso concreto. 18 Mediante la cual requirió que: “1. Comedidamente solicito que en cumplimiento de lo acordado entre Colpensiones y el Banco de la República en la cláusula DECIMA PRIMERA del contrato interadministrativo 076 de 27 de junio de 2019, se reúnan las dos entidades, a la mayor brevedad como le correspondería proceder en forma rápida y diligente a un buen padre de familia al atender sus asuntos, con el fin de resolver esta controversia ocasionada por el cambio en el pago de la pensión. Y, tal como se acuerda allí, teniendo en cuenta para el efecto su compromiso mutuo de realizar los mayores esfuerzos para la solución armónica de la controversia con base en las reglas de la buena fe.
De tal manera, esperamos que la decisión que se tome se nos pueda comunicar dentro del término que prevé la ley para contestar el derecho de petición. 2. Que Colpensiones y el Banco de la República revoquen su decisión de cambiar el pago de nuestra pensión y, por el contrario, la sigan pagando en la forma como se ha venido procediendo durante años, ajustada a la ley.” (sic). 19 Según consta en los documentos “8.
Respuesta del Banco de la República a la carta de reclamación, con fecha marzo 8 de 2021”, “10. Respuestas de Colpensiones a la carta de reclamación, con fecha marzo 6 de 2021”, “24. Respuesta del Banco de la República a carta de reclamación sobre fechas en el pago de la pensión” y “26. Respuesta de Colpensiones a carta de reclamación sobre fechas en el pago de la pensión” que obran como anexos al documento “ED_06SUBSANACIONDELA(.pdf)” dentro del índice 2 del expediente digital en el aplicativo SAMAI. 20 Artículos 19 y 56 del Código Sustantivo del Trabajo; artículo 79 del Código de Procedimiento Laboral; artículo 78 de la Ley 1753 de 2015 y los artículos 1, 2 y 4 del Decreto 1337 de 2016.
Demandante: Marceliano Cabrera Escolar Demandados: Banco de la República y otro Radicación No.: 25000-23-41-000-2021-01138-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 44. De entrada la Sala precisa que respecto del argumento de la impugnación según el cual el Tribunal en la sentencia recurrida “…evadió el pronunciarse sobre todas las normas cuyo cumplimiento se solicitó en la demanda”, es la consecuencia del rechazo parcial de su demanda y que dejó como resultado que las únicas normas frente a las que se admitió el estudio de cumplimiento y fueron objeto de decisión de fondo, sean los artículos 19 y 56 del Código Sustantivo del Trabajo; 79 del Código de Procedimiento Laboral; 78 de la Ley 1753 de 2015 y 1, 2 y 4 del Decreto 1337 de 2016. 45.
Así las cosas, era lo procedente que, dado que el rechazo de la demanda se trata de una decisión ejecutoriada, el tribunal solo abordara el análisis de las normas que fueron admitidas y de las cuales se corrió traslado a las accionadas para que ejercieran su defensa. 46. Por otra parte, conviene exponer el contenido de las disposiciones que se dicen desacatadas por las entidades demandadas. i) Del Código Sustantivo del Trabajo “ARTÍCULO
19. NORMAS DE APLICACIÓN SUPLETORIA. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> Cuando no haya norma exactamente aplicable al caso controvertido, se aplican las que regulen casos o materias semejantes, los principios que se deriven de este Código, la jurisprudencia, la costumbre o el uso, la doctrina, los Convenios y Recomendaciones adoptados por la Organización y las Conferencias Internacionales del Trabajo, en cuanto no se opongan a las leyes sociales del país, los principios del derecho común que no sean contrarios a los del Derecho del Trabajo, todo dentro de un espíritu de equidad.
(…)
ARTÍCULO
56. OBLIGACIONES DE LAS PARTES EN GENERAL. De modo general, incumben al empleador obligaciones de protección y de seguridad para con los trabajadores, y a éstos obligaciones de obediencia y fidelidad para con el empleador”. ii) Del Código de Procedimiento Laboral “ARTÍCULO
79. OPORTUNIDAD DEL INTENTO DE CONCILIACIÓN. La conciliación podrá intentarse en cualquier tiempo, antes o después de presentarse la demanda”. iii) De la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014- 2018 ´Todos por un nuevo país´”. “ARTÍCULO
78. SUPRESIÓN DE CUOTAS PARTES PENSIONALES. Las entidades públicas del orden nacional que formen parte del Presupuesto General de la Nación, cualquiera sea su naturaleza, y Colpensiones, suprimirán las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales. Esta posibilidad aplicará tanto para las cuotas causadas como a las que a futuro se causen.
Para el efecto, las entidades harán el reconocimiento contable y la respectiva anotación en los estados financieros. Lo dispuesto en el inciso anterior también aplicará a las entidades que al primero de abril de 1994 tuvieran la calidad de entidades del orden nacional. Demandante: Marceliano Cabrera Escolar Demandados: Banco de la República y otro Radicación No.: 25000-23-41-000-2021-01138-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), procederá en el mismo sentido en relación con las obligaciones por cuotas partes pensionales que haya reconocido a partir del momento en que asumió la función de reconocimiento pensional de entidades del orden nacional liquidadas o en liquidación, que sean financiadas con recursos del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP)”.
(Negrillas fuera de texto original) iv) Del Decreto 1337 de 2016 “Por el cual se reglamenta el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015”. “Artículo 1°. Objeto. Esta disposición tiene por objeto determinar las entidades autorizadas por la ley para llevar a cabo la supresión de las cuotas partes pensionales que se encontraban causadas y no hubieran sido pagadas a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015, es decir, a 9 de junio de 2015, así como las que se causen a partir de dicha fecha.
De la misma manera este decreto establece el procedimiento que deberá surtir cada entidad para la supresión de que habla el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015. Artículo 2°. Campo de aplicación. Para los efectos del artículo 78 de la Ley 1753 de 2015, se entiende que las entidades públicas del orden nacional objeto de la supresión de cuotas partes pensionales son las siguientes: (…) 2.3.
Las entidades que a 1° de abril de 1994 ostentaban la calidad de entidades públicas del orden nacional y tenían a su cargo el reconocimiento y pago de cuotas partes pensionales. Dentro de este grupo se incluyen las entidades descentralizadas del orden nacional que reúnan las características mencionadas, sin importar que a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015 se encuentren liquidadas o privatizadas, y los organismos autónomos del orden nacional tales como el Banco de la República y las universidades públicas del orden nacional.
(…) Artículo 3°. Procedimiento de supresión. Para efectos de dar cumplimiento a la supresión de cuotas partes pensionales de que trata el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015 y el presente decreto, las entidades objeto de su aplicación deberán suprimir las obligaciones y los derechos que tuvieren por este concepto, a favor y en contra de las entidades mencionadas en el artículo 2°, efectuando el reconocimiento contable y la respectiva anotación en los estados financieros conforme al procedimiento que señale la Contaduría General de la Nación. Artículo 4°.
Pago de las obligaciones pensionales y procesos administrativos y judiciales. Como consecuencia de la supresión de las cuotas partes pensionales de que trata el presente decreto, las entidades objeto de su aplicación que hubieren reconocido pensiones deberán asumir con sus propios recursos el pago total de la obligación pensional, sin que sea procedente el reembolso por parte de las entidades concurrentes.
A pesar de lo anterior, las entidades deberán surtir el procedimiento de consulta de cuota parte pensional tal como lo establecen las normas vigentes que sean aplicables. Si se hubieren iniciado procedimientos administrativos o judiciales de cobro de la obligación en relación con las cuotas partes causadas y no pagadas al 9 de junio de 2015, deberá solicitarse la terminación de dichos procedimientos en virtud de la extinción de la obligación ordenada por la ley” (Negrillas fuera de texto original). 47.
De la lectura de la anterior normativa, se advierte que los referidos preceptos del Código Sustantivo del Trabajo y del Código de Procedimiento Laboral establecen de forma general las normas a las que se pueden acudir en temas laborales de manera supletoria en caso de que no exista norma exactamente aplicable, a las obligaciones Demandante: Marceliano Cabrera Escolar Demandados: Banco de la República y otro Radicación No.: 25000-23-41-000-2021-01138-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 generales entre empleadores y trabajadores y a la oportunidad de intentar la conciliación prejudicial o judicial en las controversias laborales. 48.
De estas normas en este caso particular no se advierte una obligación clara, expresa y exigible en cabeza de las demandadas respecto de las pretensiones de la parte actora referidas a que el Banco de la República continúe sufragando la totalidad de su pensión de jubilación, que el desembolso se efectúe el primer día hábil de cada mes y que Colpensiones quede eximido de pagar su pensión de vejez, razón por la cual deberá denegarse la solicitud de que se declare el incumplimiento de las mismas. 49.
Por otro lado, las normas contenidas en los artículos 78 de la Ley 1753 de 2015 y 1, 2, y 3 del Decreto 1337 de 2016, disponen la eliminación de las cuotas partes pensionales y el procedimiento que se debe adelantar para su supresión. 50. Lo que impone que esta Sala debe explicar, como lo ha hecho en casos similares 21, el concepto de “cuotas partes pensionales”.
Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-895 de 2009, concluyó que: “…las cuotas partes son un importante soporte financiero para la seguridad social en pensiones, que representan un esquema de concurrencia para el pago de las mesadas pensionales, a prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones efectuadas.
Las cuotas partes son obligaciones de contenido crediticio a favor de la entidad encargada de reconocer y pagar la pensión, que presentan, entre otras, las siguientes características: (i) se determinan en virtud de la ley, mediante un procedimiento administrativo en el que participan las diferentes entidades que deben concurrir al pago;
(ii) se consolidan cuando la entidad responsable reconoce el derecho pensional; y (iii) se traducen en obligaciones de contenido crediticio una vez se realiza el pago de la mesada al ex trabajador. En otras palabras, si bien nacen cuando una entidad reconoce el derecho pensional, sólo son exigibles por esta última a partir del momento en el que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas”.
(Negrillas fuera de texto) 51. Estas normas, que pide hacer cumplir el demandante, se refieren a la figura de las “cuotas partes pensionales” que, como señaló la Corte Constitucional, se configura cuando el peticionario laboró en diferentes entidades públicas, lo que implica que todos los empleadores deben concurrir, en el porcentaje que sea del caso, al pago de su pensión de vejez. 52.
Diferente es la situación del caso particular del demándate a quien el Banco de la República en el año 1993 le reconoció una pensión de jubilación después de laborar por más de veinte años para ese único empleador, y a quien posteriormente en el año 21 En este mismo sentido pueden consultarse las sentencias del Consejo de Estado, Sección Quinta, de 4 de marzo de 2021, Rad. 25000-23-41-000-2020-00886-01, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra;
Consejo de Estado, Sección Quinta, de 11 de marzo de 2021, Rad. 25000-23-41-000-2020-00889-01, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez Demandante: Marceliano Cabrera Escolar Demandados: Banco de la República y otro Radicación No.: 25000-23-41-000-2021-01138-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 2006, después de realizar las respectivas cotizaciones en el sistema general de pensiones y de acreditar los requisitos legalmente exigidos, Colpensiones le reconoció la pensión por vejez, momento a partir del cual el pago de las mesadas pensionales es compartido entre el banco y dicha entidad. 53.
Debe aclararse que este pago compartido de la mesada pensional del accionante no resulta asimilable al concepto de cuotas partes pensionales, pues es claro que el reconocimiento de la pensión de vejez del señor Marceliano Cabrera Escolar, no tuvo concurrencia de empleadores porque él prestó sus servicios únicamente al Banco de la República. 54.
Lo que ocurre en este caso es que el Banco debe acudir al pago del mayor valor de la mesada pensional a favor del demandante, pues el monto reconocido por concepto de pensión de vejez por parte de Colpensiones resulta inferior al reconocido por pensión de jubilación, lo que conlleva que el accionado deba pagar mensualmente dicha diferencia. 55.
Así las cosas, resulta evidente que el mandato que pide hacer cumplir por la parte actora, referido a que el Banco de la República continúe con el pago total mensual de sus mesadas pensionales no está contenido en los preceptos que señala como desacatados, pues como se demostró la Ley 1753 de 2015 y su decreto reglamentario, regulan e imponen un deber para una situación prestacional que difiere de la reconocida a favor del señor Marceliano Cabrera Escolar. 56.
De igual forma no se advierte que de las disposiciones legales referidas como incumplidas se establezca que el Banco de la Republica tenga que asumir el pago de la pensión de vejez reconocida por Colpensiones y tampoco que los pagos de las mesadas pensionales deban efectuarse el primer día hábil de cada mes, razón por la cual también corresponderá denegarse lo solicitado en ese sentido. 57.
De esta forma, esta Sección coincide con la conclusión a la que arriba el Tribunal en relación con que ninguna de las normas que, en el presente asunto, el accionante reclama su cumplimiento por parte del Banco de la República y Colpensiones le son aplicables para su preciso y específico caso pensional por lo que corresponde denegar las pretensiones de la demanda. 58.
En conclusión, la Sala confirmará la sentencia impugnada mediante la que se negaron las pretensiones de la demanda porque la normativa que se dice desatendida no aplica para el preciso caso pensional del accionante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Demandante: Marceliano Cabrera Escolar Demandados: Banco de la República y otro Radicación No.: 25000-23-41-000-2021-01138-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 14 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, por las razones expuestas en este fallo.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”