Radicado: 11001-03-15-000-2022-03910-00 Demandante: Fundación Niños Desamparados – FUNDES 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-03910-00 Demandante: FUNDACIÓN NIÑOS DESAMPARADOS – FUNDES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial – Auto que negó librar mandamiento de pago en proceso ejecutivo.
SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la Fundación Niños Desamparados – FUNDES contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Primero Administrativo Mixto de Buenaventura, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 333 de 2021. I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El representante legal de la Fundación Niños Desamparados – FUNDES interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Primero Administrativo Mixto de Buenaventura, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, mínimo vital, igualdad ante la ley, legalidad y a la propiedad privada.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “(…) SEGUNDA: ORDÉNESE dejar sin efecto el auto interlocutorio (sin número del 21 de enero de 2022 expedido por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE, Sala Jurisdiccional de Decisión), notificado por estado del 26 de enero de 2022, el auto interlocutorio número 277 del 25 de octubre de 2019, expedido por esa misma corporación, notificado por estado del 25 de noviembre de 2019, todas las citadas actuaciones dentro de la radicación… …ejecutiva contractual N° 2018-046) y, auto interlocutorio (213 del 25 mayo de 2018 expedido por la Jueza PRIMERA MIXTA ADMINISTRATIVA DE BUENAVENTURA, notificado por estado N° 034 del 28 de mayo de 2018 dentro de la radicación ejecutiva contractual N° 2018-046) y, en consecuencia, se emita un nuevo pronunciamiento en el que se libre mandamiento de pago.
TERCERA: Declarar judicialmente la procedencia de la excepción de inconstitucionalidad, inaplicando el artículo 422 del CGP y 297 del CPACA para el caso particular y concreto frente al requisito de autenticidad del título base de recaudo, tras lo desproporcionado de la carga Radicado: 11001-03-15-000-2022-03910-00 Demandante: Fundación Niños Desamparados – FUNDES 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador pública impuesta a los justiciables, pero además porque los contratos y actas de liquidación de liquidación final si fueron aportados a la causa ejecutiva 2018-046 en originales y copias auténticas, sin perjuicio de que en la demanda se le indicó al operador jurídico que si nos lo consideraban suficiente ejerciera sus poderes de instrucción y ordenación previstos en el artículo 43 y ss del CGP requiriendo bajo los apremios de ley a la entidad pública tras haber desatendido los derechos de petición impetrado para tal fin.
CUARTA: PREVÉNGASE al despacho de negar mandamiento de pago en los procesos ejecutivos contractuales estatales, que llegare a conocer posteriormente, donde los ejecutantes aporten como título ejecutivo complejo, el original o copia autentica del contrato estatal y el acta de liquidación bilateral o unilateral del contrato con el lleno de los requisitos legales.
QUINTA: Que la orden impartida por el Honorable Magistrado, sea de inmediato cumplimiento.” 2. Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: El Distrito de Buenaventura suscribió los contratos de prestación de servicios educativos nro. 120638 del 1° de marzo de 2012 y 140970 del 3 de marzo de 2014, para ser pagados en las vigencias presupuestales de los años 2012 y 2014, respectivamente.
Los referidos contratos finalizaron satisfactoriamente el 31 de diciembre de 2012 y el 30 de diciembre de 2014, por haberse cumplido con el plazo y objeto contractual por parte del contratista, por lo que el precio pactado debía pagarse en las vigencias fiscales de los años 2012 y 2014, pero ello no ocurrió. El contratista requirió al Distrito de Buenaventura el pago de las obligaciones dinerarias insolutas, derivadas de los contratos estatales de prestación de servicios educativos y éste, pese a reconocerlas y aceptarlas en Oficio nro. 320-269-2017 del 29 de marzo de 2017, persistió en el incumplimiento aduciendo déficit fiscal.
La Fundación Niños Desamparados – FUNDES promovió demanda ejecutiva con el fin de obtener mandamiento de pago en contra del Distrito de Buenaventura, por los siguientes conceptos: - La suma de $11.000.000 con ocasión del contrato de prestación de servicios nro. 140970 del 3 de marzo de 2014. - La suma de $1.765.018 derivados del valor de la indexación por devaluación del dinero tras el incumplimiento del contrato de prestación de servicios nro. 140970 del 3 de marzo de 2014. - Por los intereses moratorios liquidados a la tasa del porcentaje mensual certificado por la Superintendencia Financiera y/o autoridad financiera competente desde el 1° de enero de 2015 hasta que se verifique el pago total de la deuda, suma de dinero no inferior a $9.584.614. - La suma de $28.480.000 con ocasión del contrato de prestación de servicios nro. 120638 del 1° de marzo de 2012. - La suma de $6.563.095 derivados del valor de la indexación por devaluación del dinero tras el incumplimiento del contrato de prestación de servicios nro. 120638 del 1° de marzo de 2012.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03910-00 Demandante: Fundación Niños Desamparados – FUNDES 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador - Por los intereses moratorios liquidados a la tasa del porcentaje mensual certificado por la Superintendencia Financiera y/o autoridad financiera competente desde el 1° de enero de 2013 hasta que se verifique el pago total de la deuda, suma de dinero no inferior a $44.857.790.
El Juzgado Primero Administrativo Mixto de Buenaventura, mediante Auto interlocutorio 213 del 25 de mayo de 2018, negó el mandamiento de pago, porque los contratos, los certificados de disponibilidad presupuestal con que se hayan constituido las reservas para cubrir las obligaciones generadas y el acta inicial del contrato nro. 140970, se allegaron en copia simple y no se aportó el acta de inicio del contrato nro. 120638.
Es decir, que no se aportaron todos los documentos que integran los títulos ejecutivos y faltaba autenticidad de otros. La tutelante interpuso recurso de apelación y en subsidio reposición contra la anterior decisión. El Juzgado Primero Administrativo Mixto de Buenaventura, en Auto 249 del 21 de junio de 2018, rechazó por improcedente el recurso de reposición y concedió la alzada.
El recurso de apelación fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en Auto interlocutorio 277 del 25 de octubre de 2019, en el cual se confirmó el auto de primera instancia. Al considerar que, si bien en el plenario se encontraban las actas de liquidación por mutuo acuerdo de fechas 1° de abril de 2013 y 1° de agosto de 2015, correspondientes a los contratos nro. 120638 y140970, las cuales contenían una obligación clara, expresa y exigible a favor de la Fundación de Niños Desamparados1, las mismas no cumplían con el requisito de autenticidad previsto en el artículo 297 del CPACA, porque fueron aportadas en copia simple.
El 28 de noviembre de 2019, la Fundación de Niños Desamparados presentó solicitud de aclaración y adición del Auto interlocutorio 277 del 25 de octubre de 2019, el cual negó el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en proveído del 21 de enero de 2022. 3. Argumentos de la acción de tutela La actora solicitó que se declare la procedencia de la excepción de inconstitucionalidad, inaplicando el artículo 422 del Código General del Proceso y artículo 297 del CPACA, frente al requisito de autenticidad del título base de recaudo, al ser una carga desproporcionada y teniendo en cuenta que los contratos y actos de liquidación final sí fueron aportados en originales y copias auténticas.
Aseguró que la controversia jurídica que motiva la interposición de la acción de tutela ya se había resuelto de manera favorable por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dentro de la radicación No. 2018- 00318-00 M.P. Dr. Oscar Silvio Narváez Daza y el expediente No. 2019-00016-00 M.P. Dr. Ronald Otto Cedeño Blume, que constituyen precedente vertical para el Juzgado y horizontal para el Tribunal, generándose entonces una disparidad de criterio que hace viable el amparo constitucional. 1 Acorde con la jurisprudencia del Consejo de Estado, las actas de liquidación del contrato constituyen por si solo un título ejecutivo autónomo y simple, al contener un balance final de las obligaciones a cargo de las partes, suficiente para demandar ejecutivamente en la medida en que en la misma obre una obligación clara, expresa y exigible, dado que en ella se reunen los elementos del título ejecutivo.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03910-00 Demandante: Fundación Niños Desamparados – FUNDES 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Aseguró que, en el presente caso, las accionadas incurrieron en defecto fáctico, toda vez que, los documentos que aportó como título ejecutivo, no tienen ninguna falencia, pues aportó los documentos entregados por el Distrito de Buenaventura, en cumplimiento de un derecho de petición y posterior acción de tutela.
Que, en el escrito de demanda, puso de presente que, en caso de que no fueran suficientes, el juez hiciera uso de sus poderes de ordenación e instrucción tras haber sido fallido el derecho de petición y defectuoso el cumplimiento de la orden judicial de tutela. Insistió que, en todo caso, las actas de liquidación de los contratos eran las originales.
Que por el actuar injustificado de las accionadas, se vulnera el derecho a la legalidad, tras soslayar palmariamente el numeral 4 y 5 del artículo 9 de la ley 1437 del 2011, aplicable a todas las autoridades, sean judiciales o administrativas. Precisó que, ya cumplió con la carga procesal impuesta, en tanto requirió a la administración ejecutada, no solo mediante derecho de petición, sino que también mediante acción de tutela y desacato y, por obra del Distrito de Buenaventura, no ha sido posible acceder a los documentos originales o las copias auténticas exigidas por las accionadas.
Que en esa medida, la Administración Distrital de Buenaventura, con quien todavía no se traba la litis, no pueden sacar ventaja nuevamente de su actuar irregular, en razón del principio que reza que “Nadie puede alegar en su favor su propia culpa”. Reiteró que, las actas de inicio y los contratos estatales de prestación de servicios educativos nro. 120638 de 1 de marzo 2012 y nro. 140970 del 3 de marzo de 2014 con o sin sello de autenticidad, se presumen auténticos tras ser un documento público, suscrito por el acreedor y deudor, que no ha sido tachado de falso. 4.
Trámite Previo En auto del 11 de agosto de 2022, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela de la referencia, ordenó notificar a las partes y publicar en la página web del Consejo de Estado el proveído para el conocimiento de los terceros interesados. 5. Oposición El Juzgado Primero Administrativo Mixto de Buenaventura se opuso a las pretensiones de la acción de tutela, porque la decisión adoptada se encuentra ajustada a derecho, toda vez que, solo prestarán mérito ejecutivo los documentos que hacen parte del título ejecutivo complejo que reunían los requisitos de autenticidad que exige la norma.
Precisó que, aunque algunos documentos que integran el título ejecutivo contractual fueron allegados en original, otros fueron arribados al plenario en copia simple, sin cumplirse las exigencias formales para la constitución del título ejecutivo complejo, señaladas tanto en el CPACA como del CGP. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03910-00 Demandante: Fundación Niños Desamparados – FUNDES 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Procedencia de la acción de tutela La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 2, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 3 y específicas 4 de procedencia de la acción de tutela.
Siendo así, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 2 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) 3 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 4 La configuración de una causal especial de procedibilidad supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03910-00 Demandante: Fundación Niños Desamparados – FUNDES 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador descritos. 3. Problema jurídico Consiste en determinar si en el presente caso, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca al proferir el Auto interlocutorio 277 del 25 de octubre de 2019, en el cual se confirmó la decisión de primera instancia de negar el mandamiento de pago en contra del Distrito de Buenaventura, incurrió en defecto fáctico o debió aplicar la excepción de inconstitucionalidad del artículo 422 del Código General del Proceso y artículo 297 del CPACA, frente al requisito de autenticidad del título base de recaudo. 4.
Solución al caso concreto La Fundación Niños Desamparados – FUNDE promovió la presente acción de tutela con el fin de que se dejen sin efectos los Autos del 25 de mayo de 2018 y 25 de octubre de 2019, proferidos por el Juzgado Primero Administrativo Mixto de Buenaventura y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, respectivamente, en los cuales se negó el mandamiento de pago en contra del Distrito de Buenaventura, con ocasión de los contratos de prestación de servicios educativos nro. 120638 del 1° de marzo de 2012 y 140970 del 3 de marzo de 2014.
Al respecto, se evidencia que la decisión de primera instancia se fundó en lo siguiente: “(…) En ese orden de ideas, se tiene que la documentación anexa obrante a folios 2 a 79 está integrada por la siguiente documentación relacionada a los contratos Nos. 120638 del 26 de abril (sic) de 2012 y 140970 del 03 de marzo de 2014: i) Certificado de existencia y representación legal de la FUNDACIÓN DE NIÑOS DESAMPARADOS (FUDES) ii) acta de liquidación final por mutuo acuerdo, iii) copia simple de los contratos de prestación de servicios No. 120638 del 26 (sic) de abril de 2012 y No. 140970 del 03 de marzo de 2014, iv) copia simple del certificado de disponibilidad presupuestal, v) copia simple de la solicitud de certificado de disponibilidad presupuestal, vi) copia simple del registro presupuestal No. 20122320 vii) copia simple de las pólizas de responsabilidad civil extracontractual suscritas por la ejecutante con Aseguradora Solidaria de Colombia y Positiva de Seguros con la respectiva resolución de aceptación emitida por el Jefe Asesor de la Oficina Jurídica del Distrito de Buenaventura, viii) copia simple del acta de inicio del contrato No. 140970 del 03 de marzo de 2014, ix) copia simple del estudio de conveniencia para la contratación de menor y mayor cuantía, x) constancia suscrita por la Procuradora Judicial 219 para Asuntos Administrativos, en la que se declaró fracasada la diligencia de conciliación. (…) Conforme a la subregla del derecho transcrita5, cuando el título lo constituye el contrato estatal se está en presencia de un título ejecutivo complejo, conformado por el contrato y por otra serie de documentos, de cuya integración se deriva la obligación clara, expresa y exigible.
En el asunto de marras, resulta evidente que se trata de títulos ejecutivos complejos integrado por: 5 Hace referencia a la providencia del 30 de enero de 2008, exp. nro. 34400, C.P. Dr. Enriue Gil Botero, que se refiere al título ejecutivo complejo en materia contractual. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03910-00 Demandante: Fundación Niños Desamparados – FUNDES 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador a) Los contratos Nos. 120638 del 26 de abril (sic) de 2012 y 140970 del 03 de marzo de 2014 (aportados en copia simple folios 25 a 27 y 36 a 40) b) Los certificados de disponibilidad presupuestal con que se hayan constituido las reservas para cubrir las obligaciones generadas (allegados en copia simple fls. 28 y 42). c) Acta inicial de cada uno de los contratos (allegó en copia simple la relacionada con el contrato No. 140970, con respecto al contrato No. 120638 no fue aportada) d) Acta de liquidación final o certificación del cumplimiento de cada uno de los contratos (fls. 23 a 24 y 34 a 35).
(…) En el caso bajo estudio, ante la ausencia de algunos documentos que integran los títulos ejecutivos y la falta de autenticidad de otros, resulta imposible acceder a la solicitud de librar mandamiento de pago, de ahí que se negará el mismo.” La Fundación Niños Desamparados – FUNDE interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, la cual fue resuelta por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en auto del 25 de octubre de 2019, en el que indicó: “(…) Ahora bien, aterrizando tanto las normas como la jurisprudencia citadas, al caso en concreto, la Sala acoge el criterio del Consejo de Estado en cuanto determinó que las actas de liquidación del contrato constituyen por sí solas título ejecutivo autónomo y simple, al contener un balance final de las obligaciones a cargo de las partes, suficiente para demandar ejecutivamente en la medida en que la misma obre una obligación clara, expresa y exigible, dado que en ella se reúnen los elementos del título ejecutivo.
Para el efecto, la Sala observa que obra en el plenario actas de liquidación por mutuo acuerdo del contrato de prestación de servicios No. 120638 de 1° de abril de 2013 y acta No. 140970 del 1 de agosto de 2015 en la cual las partes contratantes; el Distrito de Buenaventura acepta que adeuda al contratista Fundación de Niños Desamparados las sumas de $28.480.000 y $11.000.000 por los contratos en mención. Para la Sala de Decisión no hay duda que las enunciadas actas de liquidación de los contratos de prestación de servicios contienen una obligación clara, expresa y exigible a favor de la Fundación de Niños Desamparados, por ello no hay lugar a exigir documentación diferente como lo señaló el a quo, al ser un título autónomo y simple. 5.2. copias simples No obstante debe hacerse otro análisis.
Para ello procede la Sala ahora a examinar si las actas allegadas al expediente por la parte ejecutante Fundación Niños Desamparados resultan idóneas para los fines propuestos en la demanda ejecutiva. Para el efecto, la Sala observa que las actas de liquidación por mutuo acuerdo del contrato de prestación de servicios No. 120638 del 1° de abril de 2013 y acta No. 140970 del 1° de agosto de 2015 fueron aportadas en copia simple, sin la respectiva constancia de autenticidad, como lo exige el artículo 297 del CPACA, disposición transcrita parcialmente arriba.
Sin embargo, en el mismo artículo a continuación, en el numeral 4, hace referencia a los documentos que consten en copias: “4. Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa.
La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar.” En armonía con dicha disposición, el Consejo de Estado en un pronunciamiento donde resolvió la apelación del auto mediante el cual se había negado el mandamiento de Radicado: 11001-03-15-000-2022-03910-00 Demandante: Fundación Niños Desamparados – FUNDES 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador pago por no reunir las condiciones generales y particulares exigidas para librar el mandamiento de pago, sostuvo6: (…) Por lo tanto, las copias simples carecen de aptitud para hacer constar las obligaciones que se pretendan ejecutar dada la naturaleza del asunto, por tratarse de un requisito que no se puede suplir con ningún otro documento.
El presente asunto trata de un proceso ejecutivo, por lo tanto no factible la inadmisión de la demanda para constituir el título objeto de recaudo, lo cual solo sería dable hacerlo por defectos simplemente formales, según lo previsto en el artículo 162 y subsiguientes del CPACA.” Al respecto, se debe indicar que, el numeral 3 del artículo 297 CPACA establece que prestan mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que constan sus garantías, el acta de liquidación del contrato o cualquier otro acto proferido con ocasión de la actividad contractual que contenga obligaciones claras, expresas y exigibles.
En el caso que se estudia, quedó claro que las actas de liquidación de los contratos No. 120638 del 1° de abril de 2013 y acta No. 140970 del 1° de agosto de 2015, constituyen un título ejecutivo autónomo, al contener una obligación clara, expresa y exigible a favor de la Fundación de Niños Desamparados. Luego en la presente acción de tutela, la presunta vulneración de los derechos deprecados por la parte actora, deviene de la decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al determinar que las referidas actas de liquidación de los contratos se presentaron en copia simple sin la constancia de autenticidad.
Al respecto, la parte actora solicitó que se declarara la procedencia de la excepción de inconstitucionalidad, inaplicando el artículo 422 del Código General del Proceso y artículo 297 del CPACA, frente al requisito de autenticidad del título base de recaudo. Frente a ello, lo primero que debe indicar la Sala es que el inciso segundo del artículo 215 CPACA prevé que, cuando se trate de títulos ejecutivos no se presume que las copias tienen el mismo valor probatorio del original y estos deberán reunir los requisitos exigidos en la ley.
La Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 28 de agosto de 20137, unificó su criterio en el sentido de aceptar la valoración de los documentos aportados en copias simples que han hecho parte de un expediente sin que hayan sido tachadas de falsas o se haya controvertido su contenido; pero en lo referente a los procesos ejecutivos, señaló: “Lo anterior, no quiere significar en modo alguno, que la Sala desconozca la existencia de procesos en los cuales, para su admisión y trámite, es totalmente pertinente el original o la copia auténtica del documento respectivo público o privado.
En efecto, existirán escenarios –como los procesos ejecutivos– en los cuales será 6 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Providencia del 8 de agosto de 2017, exp. 68001-23-33-000-2016-01034-01 (1915-2017). 7 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del 28 de agosto de 2013; exp. nro. 25.022; C.P. Dr. Enrique Gil Botero. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03910-00 Demandante: Fundación Niños Desamparados – FUNDES 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador indispensable que el demandante aporte el título ejecutivo con los requisitos establecidos en la ley (v.gr. el original de la factura comercial, el original o la copia auténtica del acta de liquidación bilateral, el título valor, etc.).
Por consiguiente, el criterio jurisprudencial que se prohíja en esta providencia, está relacionado específicamente con los procesos ordinarios contencioso administrativos (objetivos o subjetivos) en los cuales las partes a lo largo de la actuación han aportado documentos en copia simple, sin que en ningún momento se haya llegado a su objeción en virtud de la tacha de falsedad (v.gr. contractuales, reparación directa, nulidad simple, nulidad y restablecimiento del derecho), salvo, se itera, que exista una disposición en contrario que haga exigible el requisito de las copias auténticas como por ejemplo el artículo 141 del C.C.A., norma reproducida en el artículo 167 de la ley 1437 de 2011 – nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo–.” En consonancia con lo anterior, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado8 frente a los documentos que conforman título ejecutivo, ha indicado que: “Esta Corporación9 ha dicho que la exigibilidad del título dependerá de que reúna unos requisitos formales y sustanciales, aunado al hecho de que su conformación esté acorde con las condiciones previstas en el contrato estatal para el cobro de las obligaciones, en razón de que lo pactado es ley para las partes.
De manera reiterada esta Subsección10, con base en lo previsto en el artículo 42211 del CGP, ha señalado que los títulos ejecutivos, al margen de si son simples o complejos, deben gozar de unas condiciones formales y otras sustanciales: (i) las primeras se refieren a que los documentos en los que consta la obligación deben ser auténticos y emanar del deudor o de su causante, de una decisión condenatoria proferida por un juez o un tribunal u otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva;
(ii) las segundas se traducen en que las obligaciones a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o de su causante deben ser claras, expresas y exigibles. A lo anterior se suma que esta Corporación12 ha señalado que todos los documentos que constituyan título ejecutivo deben ser aportados en original o en copia auténtica, de acuerdo con lo previsto en el inciso 2° del artículo 21513 del CPACA, el cual precisa que 8 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Providencia del 19 de marzo de 2021, exp. nro. 05001-23-33-000-2019-01082-01 (66.285); C.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, auto del 5 de octubre de 2020, expediente No. 63.753, M.P. Alberto Montaña Plata (en esta providencia se trata el tema de los títulos ejecutivos complejos que devienen de un contrato). 10 Ver, entre otros pronunciamientos de la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación, los siguientes: (i) auto del 20 de noviembre de 2020, expediente No. 66.172, M.P. José Roberto Sáchica Méndez;
(ii) auto del 23 de octubre de 2020, expediente No. 65.271, M.P. José Roberto Sáchica Méndez y (iii) auto del 3 de julio de 2020, expediente No. 65.561, M.P. María Adriana Marín. 11 “Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.
La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184”. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, auto del 18 de mayo de 2017, expediente No. 53.240, M.P. Danilo Rojas Betancourth. 13 “ARTÍCULO 215.
VALOR PROBATORIO DE LAS COPIAS. Se presumirá, salvo prueba en contrario, que las copias tendrán el mismo valor del original cuando no hayan sido tachadas de falsas, para cuyo efecto seguirá el trámite dispuesto en el Código de Procedimiento Civil. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03910-00 Demandante: Fundación Niños Desamparados – FUNDES 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador la valoración de copias simples no se aplicará cuando se trate de títulos ejecutivos, caso en el cual los documentos que los contengan deberán cumplir los requisitos exigidos en la ley.
Luego de la norma en referencia y de la jurisprudencia desarrollada por el Consejo de Estado, se puede concluir que fue razonable la decisión del tribunal, en tanto era obligación de la parte ejecutante aportar los documentos que constituían el título ejecutivo en original o en copia auténtica, lo cual era necesario para librar el respectivo mandamiento de pago, toda vez que es un requisito formal que permite llevar a la autoridad judicial al convencimiento sobre la autenticidad del mismo y dota de certeza la obligación14.
En consecuencia, no puede determinar la procedencia de la excepción de inconstitucionalidad del artículo 422 del Código General del Proceso y artículo 297 del CPACA, como lo pretende la parte actora. La tutelante afirmó que, desde que ejerció el proceso ejecutivo, ha intentado demostrar la imposibilidad de aportar los documentos con las formalidades para constituir el título ejecutivo.
Para sustentar lo anterior, sostuvo que en la demanda ejecutiva puso de presente que ejerció derecho de petición ante el Distrito de Buenaventura, con el fin de obtener “los documentos necesarios para que se librara mandamiento ejecutivo”, de la cual no obtuvo respuesta alguna, al punto que, posteriormente, promovió acción de tutela a fin de obtener la respuesta esperada, incluso, se vio obligado a ejercer incidente de desacato, sin que esas gestiones resultaras efectivas y suficientes para obtener los documentos necesarios para aportar al proceso ejecutivo.
Revisado el expediente ejecutivo, que obra en medio magnético, la Sala observa que obra la copia de la respuesta a la petición y los oficios de notificación de los fallos de tutela de primera y segunda instancia. Sin embargo, de dichas pruebas no es posible concluir que, en efecto, ha sido imposible para el demandante acceder a esos documentos o que ha existido una actuación renuente por parte de la entidad a efecto de entregar los referidos documentos, pues no se aportó el escrito mediante el que ejerció el derecho de petición, ni los fallos de la acción de tutela o del incidente de desacato, que alegó haber ejercido, de modo que logre acreditar la omisión del Distrito de Buenaventura en la expedición de las actas de liquidación en original o copia auténtica.
En esa medida, no hay certeza de la imposibilidad de la parte actora para aportar el título ejecutivo con las formalidades que se exigen y el consecuente incumplimiento del Distrito de Buenaventura de expedir las copias de las actas de liquidación bilateral de los contratos, con la constancia de autenticidad que prevé el artículo 297 del CPACA.
La regla prevista en el inciso anterior no se aplicará cuando se trate de títulos ejecutivos, caso en el cual los documentos que los contengan deberán cumplir los requisitos exigidos en la ley” (el inciso 1° de esta norma que se resaltó fue derogado por el artículo 626 del CGP)”. 14 Al respecto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, se pronunció en auto del 28 de octubre de 2019, expediente No. 63.329, M.P. Nicolás Yepes Corrales.
En ese mismo sentido, ver el auto del 29 de agosto de 2016, expediente No. 51.281, proferido por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación, con ponencia del entonces magistrado Danilo Rojas Betancourth: “Al estudiar con detalle los soportes documentales aportados por la parte ejecutante, se denota que varios de estos no fueron allegados en original o en copia auténtica, lo que le impide a la Sala su valoración y, por ende, imposibilita la configuración de un título ejecutivo complejo”.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03910-00 Demandante: Fundación Niños Desamparados – FUNDES 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Por otra parte, la parte actora alegó que las autoridades judiciales accionadas debieron, actuar de forma oficiosa y requerir al Distrito de Buenaventura para que allegar los documentos con las formalidades necesarias para que sirvieran de título ejecutivo.
Sin embargo, ese argumento no es de recibo, porque acorde con el precedente jurisprudencial citado, es el ejecutante quien tiene el deber de aportar, en original o en copia auténtica, el documento constitutivo del título ejecutivo. En cuanto al precedente que citó como desconocido, se advierte que son providencias en las cuales el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, señaló que acorde con el precedente desarrollado por el Consejo de Estado, las actas de liquidación de los contratos son títulos ejecutivos autónomos y simples, cuando contienen una obligación, clara, expresa y exigible.
Sin embargo, como se indicó en párrafos precedentes al resolver el recurso de apelación, ese criterio lo puso de presente el tribunal y la razón para confirmar la decisión de primera instancia, fue el incumplimiento del requisito de autenticidad de las copias de las referidas actas de liquidación de los contratos, que se aportaron como título ejecutivo.
Por lo tanto, la Sala encuentra que la decisión cuestionada fue debidamente motivada y sustentada, la cual, en todo caso, resulta razonable y ajustada a derecho, de conformidad con las circunstancias específicas del caso concreto, distinto es, que la parte actora no se encuentre de acuerdo con las conclusiones a las que llegó el juez natural de conocimiento, porque no coinciden con sus intereses.
En consecuencia, se negarán las pretensiones de la acción de tutela promovida por la Fundación Niños Desamparados – FUNDES contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA 1. Negar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por la Fundación Niños Desamparados – FUNDES contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las razones expuestas en la parte considerativa. 2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3.
Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03910-00 Demandante: Fundación Niños Desamparados – FUNDES 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador (Firmado Electrónicamente) (Firmado Electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección (Firmado Electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado Electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO