Radicado: 68001-23-31-000-2012-00171-01 (63249) Demandante: Orsué León Rosas Díaz y Luis Alberto Rojas CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C 1 Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 68001-23-31-000-2012-00171-01 (63249) Actor: Orsué León Rosas Díaz y Luis Alberto Rojas Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y Ministerio de Justicia y del Derecho;

Superintendencia de Notariado y Registro y Notario Segundo de Barrancabermeja Acción: Reparación directa Tema 1: Competencia funcional del juez de segunda instancia – se limita a pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio. Subtema 1.1. Legitimación en la causa por pasiva.

Subtema 1.2. Responsabilidad del Estado por la función notarial. Subtema 1.3. Modificación de la causa petendi. Subtema 1.4. Excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva – probada. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, el diecisiete (17) de mayo de dos mil dieciocho (2018), que negó las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS Los señores Orsué León Rosas Díaz y Luis Alberto Rojas fueron suplantados en un trámite notarial que involucraba un inmueble de su propiedad. En el transcurso de esa situación, la Fiscalía General de la Nación inició una investigación penal y decretó una medida cautelar sobre el referido bien. Los aquí actores procuran la reparación de los perjuicios causados con motivo de las actuaciones del notario segundo de Barrancabermeja, quien no advirtió que los documentos presentados ante su despacho eran falsos, y del proceder del ente fiscal, organismo que, pese a que ellos no cometieron delito alguno, impuso la prohibición de realizar registros en el folio de matrícula del predio.

El Tribunal Administrativo de Santander, en el fallo de primera instancia, negó las súplicas de la demanda. En el recurso de apelación, la parte demandada censuró la declaración de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Superintendencia de Notariado y Registro. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda Orsué León Rosas Díaz y Luis Alberto Rojas presentaron demanda1, en ejercicio de la acción de reparación directa, el quince (15) de febrero de dos mil doce (2012), con la que pretenden que esta jurisdicción profiera sentencia de condena a cargo de la Nación – Fiscalía General de la Nación, de la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, de la Superintendencia de Notariado y Registro y del notario segundo de Barrancabermeja, por los perjuicios irrogados con ocasión de: (i) la elaboración, el protocolo y el registro de las escrituras públicas números 2.014 del treinta y uno (31) 1 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado E4BFEC500B3E48DC E821ADE01779C3AA 28F82BA244493797 198C0B26CE0DA290, ubicado en el índice 25 de SAMAI. 2 Radicado: 68001-23-31-000-2012-00171-01 (63249) Demandante: Orsué León Rosas Díaz y Luis Alberto Rojas de diciembre de dos mil cuatro (2004) y 310 del veinticinco (25) de febrero de dos mil cinco (2005); y (ii) la medida cautelar decretada por el ente fiscal, consistente en la prohibición judicial de realizar registros en el folio de matrícula inmobiliaria número 303-4006.

A juicio de la parte actora, por un lado, el notario segundo de Barrancabermeja violó el principio de la fe pública pues suscribió dos escrituras en las que era visible que las firmas allí consignadas eran falsas, y por otro, la Fiscalía General de la Nación incurrió en una “vía de hecho por acción y omisión de funciones” toda vez que, a pesar de que tenía conocimiento que los aquí demandantes no cometieron delito alguno, no levantó la medida cautelar que pesaba sobre el bien ya referido, vulnerando, de esta manera, sus derechos al trabajo, a la vida digna y al buen nombre. 2.2.

Trámite procesal relevante en primera instancia 2.2.1. El Tribunal Administrativo de Santander, en auto del ocho (8) de noviembre de dos mil trece (2013) 2, admitió la demanda; decisión que fue notificada a los demandados3. 2.2.2 La Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho4 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones. Planteó, como excepción, la falta de legitimación en la causa por pasiva.

Por otro lado, tras analizar la causa petendi de la demanda, manifestó que, en modo alguno las actuaciones objeto de reproche forman parte del acervo competencial de ese ministerio como que atañen al ejercicio de la función notarial, y al ámbito de la Fiscalía General de la Nación, respectivamente. Específicamente, frente a la responsabilidad generada por la prestación del servicio público notarial, destacó que aquella recae en cabeza de los propios notarios de conformidad con los artículos 195, 196 y 197 del Decreto 960 de 1970.

Enfatizó que tampoco podría atribuírsele responsabilidad con base en una supuesta falla en la inspección y vigilancia de dicho servicio, toda vez que dicha función está asignada a la Superintendencia de Notariado y Registro. En lo concerniente a la Fiscalía General de la Nación, indicó que el Ministerio de Justicia y del Derecho pertenece a la Rama Ejecutiva, por lo tanto, dentro de sus competencias, no tiene función alguna relacionada con las decisiones que dicta el ente fiscal, de ahí que no tenga el deber legal de responder por sus actuaciones.

Adicionó que el artículo 149 del Código Contencioso Administrativo establece que la Nación estará representada, entre otros, por el fiscal general. En último término, concluyó que uno de los elementos esenciales para que se configure la responsabilidad del Estado es la existencia del nexo causal, y que, en el caso concreto, no hay relación real entre el Ministerio de Justicia y del Derecho y las 2 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 15AA1321B75A3101 2F4134ECA4ED2E07 14738C6007E57510 E803A55879339083, ubicado en el índice 25 de SAMAI.

En un principio, el a quo, en proveídos del ocho (8) de marzo y del siete (7) de mayo de dos mil doce (2012), inadmitió la demanda para que la parte actora remitiera: (i) el poder conferido al abogado Cristóbal Acuña Hernández, quien afirmaba actuar en su representación, (ii) copia de la providencia debidamente ejecutoriada que ordenó la cancelación de la medida cautelar decretada por la Fiscalía General de la Nación al inmueble de propiedad de los señores Rosas Díaz y Rojas y (iii) copia del respectivo folio de matrícula inmobiliaria que contenga el levantamiento de la medida cautelar al inmueble ya referido.

Una vez admitida la demanda, en decisión del doce (12) de febrero de dos mil catorce (2014), adicionó el auto del ocho (8) de noviembre de dos mil trece (2013), pues no vinculó como parte demandada a la Superintendencia de Notariado y Registro. 3 Documentos contenidos en el expediente digitalizado con certificados 7C30B2E6D6CF26E7 0CC1C02F7D7DBF3D B8876D9FE0212B50 7446FFA7E0B7ED9A, 4CD9B7DAE627A57F FDE5944EB63132EE E691DF993D4F331A 8F2C836F4A22E491, 022E7689F2AD1A8A D2034295E41795B1 64428E2981E7D1DB 25D3BF4F13A4CB2E y 76FE66814018779B D7B91862D9BF5500 B82CEFF70CCAA6C5 24254DF30A9D9B86, ubicados en el índice 25 de SAMAI. 4 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado ADCBA97DF839BB98 26704743A5BDF322 497C58C77B7D620F 3FA767A766044E4E, ubicado en el índice 25 de SAMAI. 3 Radicado: 68001-23-31-000-2012-00171-01 (63249) Demandante: Orsué León Rosas Díaz y Luis Alberto Rojas causas objetivas determinantes en la producción de los eventuales hechos dañosos que aducen los actores. 2.2.3.

El notario segundo de Barrancabermeja5, José Javier Rodríguez Luna, se opuso, también, a las súplicas de la demanda. Sostuvo que las escrituras públicas números 2.014 de 2004 y 310 de 2005, que sirven como soporte para imputarle responsabilidad, no fueron suscritas por él, pues, para esa época, no fungía como notario. Por ello, aseguró que debe declararse la falta de legitimación en la causa por pasiva.

Finalmente, alegó que la acción de reparación directa no fue presentada dentro del plazo establecido en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, ya que, por un lado, los hechos ocurrieron el diecisiete (17) de noviembre de dos mil nueve (2009), fecha en que fue proferida la sentencia condenatoria contra Sonia Vergara Monsalve, y por otro, las escrituras públicas fueron otorgadas el treinta y uno (31) de diciembre de dos mil cuatro (2004) y el veinticinco (25) de febrero de dos mil cinco (2005). 2.2.4.

La Superintendencia de Notariado y Registro 6, por su lado, fundó su contestación en los siguientes argumentos: (i) la Fiscalía General de la Nación es un organismo independiente, adscrito a la Rama Judicial, cuya función principal es investigar y acusar a los probables responsables de haber cometido un delito, por lo que no le corresponde a la entidad responder por sus actuaciones u omisiones – falta de legitimación en la causa por pasiva –;

(ii) no existe un nexo de causalidad entre el daño padecido por los demandantes y la actuación de la Superintendencia de Notariado y Registro; (iii) los hechos se originan en la actuación desplegada por Sonia Vergara Monsalve, quien se hizo pasar como apoderada de los señores Rosas Díaz y Rojas, demandantes, para lograr la venta del predio rural de su propiedad – hecho de un tercero –; y (iv) en observancia del principio de rogación – artículo 3 de la Ley 1579 de 2012 –, la anotación que realizó la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja se dio en cumplimiento de la orden emanada de la Fiscalía General de la Nación. 2.2.5.

Agotada la etapa probatoria, el a quo corrió7 traslado a las partes y al Ministerio Público para que aquellas alegaran de conclusión y este rindiera concepto de fondo; oportunidad que fue aprovechada por la Superintendencia de Notariado y Registro8. 2.3. La sentencia recurrida El Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia del diecisiete (17) de mayo de dos mil dieciocho (2018)9, resolvió: (i) declarar no probada la falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Justicia y del Derecho;

(ii) declarar probada la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Superintendencia de Notariado y Registro; y (iii) negar las pretensiones de la demanda. 5 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 9AEE949BD828E307 9B54A5FD20A6B255 EF7525F975B57050 394F34CD72FD1E41, ubicado en el índice 25 de SAMAI. 6 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 46CB2ED59130D8AB 1A1EECC582F1C7AF D8F560FEE1CABE6D 25ABA84541003FD1, ubicado en el índice 25 de SAMAI. 7 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 743690C2CC0ABC32 1A25145B63B6CCFE 83FED60E093BD46E D915FE172CA1439E, ubicado en el índice 25 de SAMAI. 8 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado B60CC9C78ADF0FF6 C71159BB02615176 B2C74960B0A8EF47 FF84F2DDB7033322, ubicado en el índice 25 de SAMAI. 9 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 00A75D0FAC9603BE 93E5256C3E0BF318 B0C8B431DDBD1751 DC1694845C5EE1EA, ubicado en el índice 25 de SAMAI. 4 Radicado: 68001-23-31-000-2012-00171-01 (63249) Demandante: Orsué León Rosas Díaz y Luis Alberto Rojas En primer lugar, en lo atinente a la legitimación en la causa por pasiva, expuso que, en los casos en que se procure la declaración de responsabilidad del Estado por la conducta de un notario, debe demandarse a la Nación y en su representación debe comparecer el Ministerio de Justicia y del Derecho, ente que tiene a su cargo la reglamentación y gestión del servicio notarial; mientras que, frente a la Superintendencia de Notariado y Registro, consideró que no es la llamada a responder por las anomalías que se presenten durante el ejercicio de la función notarial, máxime cuando las imputaciones fueron formuladas directamente contra el notario por la irregularidad en que incurrió. Una vez encontró demostrado el daño, efectuó el juicio de imputación. En el estudio de este último elemento de la responsabilidad, denotó que el Estatuto Notarial no exige a los notarios una labor minuciosa o exhaustiva para determinar la validez de los documentos que se aportan para la realización de actos particulares, por el contrario, aquel trabajo se limita a verificar los requisitos formales, es decir, estos responden por la “regularidad formal” de los instrumentos que autorizan, pero no de la veracidad de las declaraciones de los interesados, ni de la capacidad o de la aptitud legal requerida para celebrar un acto.

Luego, en criterio de esa corporación, comoquiera que los señores Rojas y León Rosas fueron suplantados durante todo el trámite de las escrituras 2.014 y 310 en la Notaría Segunda de Barrancabermeja a través de la utilización de documentos falsos, no le correspondía al notario controvertir su autenticidad, ya que ello es una función propia y exclusiva de la jurisdicción penal, especialmente de la Fiscalía General de la Nación. Asimismo, aseguró que no era competencia del notario constatar o comprobar si los poderes conferidos para celebrar el negocio jurídico fueron autenticados en alguna de las notarías del país. Sobre la supuesta falla del servicio atribuida a la Fiscalía General de la Nación, arguyó que, para la época de ocurrencia de los hechos, se encontraba vigente la Ley 600 de 2000, código que, en los artículos 21 y 114, imponía el deber de adoptar las medidas necesarias para que cesaran los efectos creados por la comisión del hecho punible y las cosas volvieran al estado anterior.

Entonces, a juicio del a quo, el ente fiscal tenía la facultad de ordenar cualquier actuación tendiente a restablecer los derechos del señor Carlos Ronald Ayala, quien denunció ser víctima del delito de estafa; por ejemplo, prohibir los registros en el folio de matrícula del inmueble “Santa Cruz”, tal como fue decretada la medida cautelar en su momento.

Adicionalmente, argumentó que, si bien los aquí actores no tenían conocimiento ni participaron en la estafa de la que fue víctima el señor Ayala, sí estaban relacionados con el predio “Santa Cruz”, por lo tanto, a pesar de que solicitaron el levantamiento de la medida cautelar, era razonable mantenerla hasta que culminara el proceso penal, como efectivamente aconteció. En vista de lo anterior, concluyó que no existió la falla en el servicio alegada por los demandantes. 2.4.

El recurso de apelación La parte demandante10 interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. 10 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 41DA6C550292B82C EEA9C098A0E7363E 45718B0348C87088 C746CFC3C327517D, ubicado en el índice 25 de SAMAI. 5 Radicado: 68001-23-31-000-2012-00171-01 (63249) Demandante: Orsué León Rosas Díaz y Luis Alberto Rojas En su escrito, planteó que el Tribunal Administrativo de Santander vulneró el derecho al debido proceso, así como el principio de la recta administración de justicia, en tanto declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva, formulada por la Superintendencia de Notariado y Registro, excepción que, consideró, a la luz de la Constitución, la ley, la jurisprudencia y la doctrina, no debe prosperar teniendo en cuenta que los hechos que desataron el pleito son “unívocos e inequívocos y están demostrando en verdad meridiana que no existe mérito alguno para declarar probada excepción alguna”.

Protestó, en consecuencia, que el a quo haya dictado una sentencia contraria a la verdad, afectada por falsa motivación y viciada de “voluntad administrativa”. Añadió que la Superintendencia de Notariado y Registro, como todos los demás sujetos pasivos de la demanda, está inmersa en la actuación administrativa y, por ende, debe responder en iguales condiciones que los demás demandados por los daños y perjuicios ocasionados.

Enfatizó que dicha entidad, como prestadora de servicios públicos, tiene la obligación constitucional y legal de responder por los actos administrativos cometidos por vías de hecho, por acción u omisión, toda vez que debe inspeccionar y vigilar a las notarías; función que incumplió en este caso. Para concluir, recalcó que todos los presupuestos procesales esenciales – existencia de un daño, relación de causalidad entre el daño y la falla en el servicio y la legitimación en la causa por pasiva – se cumplen, de ahí que pueda corroborarse la responsabilidad de la Superintendencia de Notariado y Registro y, en ese orden de ideas, deba declararse no próspera la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 2.5.

Trámite procesal relevante en segunda instancia El despacho sustanciador, en auto del veintitrés (23) de abril de dos mil diecinueve (2019)11, admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. Más adelante, en providencia del treinta (30) de julio de la misma anualidad12, corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto de fondo; oportunidad que fue utilizada por la Nación – Fiscalía General de la Nación13 y por la Superintendencia de Notariado y Registro14.

III. PROBLEMA JURÍDICO Esta Corporación, en reiterada jurisprudencia15, ha indicado que el alcance del recurso de apelación no se dirige sin límite alguno a censurar cualquier tipo de actuación o inconformidad generada en el curso del proceso, como tampoco puede estar encaminado a repetir el trámite surtido en primera instancia, pues ya esto fue objeto de comprobación y debate, sino que busca garantizar el principio de la doble instancia. De modo que es imprescindible que el recurrente ataque los fundamentos de hecho y de derecho que sustentaron la providencia de primera instancia, en lo que considera desfavorable; no basta con la simple interposición del recurso ni resulta suficiente 11 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 5FA5D2B7DDA421C3 A9A7F44D8B4C2AD0 545FD02CE0CD7375 8B323B7D65BA935B, ubicado en el índice 25 de SAMAI. 12 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 9BFA5CC8FB8F0CCE 4C7E0D1149112152 8A62A4F73C338811 B0E89A37C6B9AA1B, ubicado en el índice 25 de SAMAI. 13 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 6B3E01BD6E6BDF7C E02227D3DEC713FB E6D7B0818B1E5885 4B7E38EF4146A27D, ubicado en el índice 25 de SAMAI. 14 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 27E4FBB08A87A632 1D2F5D0B27BB4461 79DF0E0BFDAFF931 1821C9D685BE77BA, ubicado en el índice 25 de SAMAI. 15 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección A, sentencias del veintiuno (21) de mayo de dos mil veintiuno (2021) y del tres (3) de marzo y del veinticuatro (24) de abril de dos mil veintitrés (2023), expedientes 52413, 58301 y 54823, respectivamente. 6 Radicado: 68001-23-31-000-2012-00171-01 (63249) Demandante: Orsué León Rosas Díaz y Luis Alberto Rojas repetir un argumento privado de motivos de disenso, por el contrario, la formulación de la apelación debe responder a una tesis que discuta las razones que fundaron la decisión recurrida.

A su vez, la Corte Constitucional16 ha dicho que la apelación no debe convertirse en el instrumento a través del que se pretenda probar suerte ante el juez superior, al contrario, solo debería acudirse a ella en aquellos supuestos en los que existan razones sólidas que den cuenta de que la autoridad de primera instancia incurrió en una equivocación. Lo anterior implica que la apelación deba ser sustentada, porque, para controvertir una decisión judicial y provocar la intervención del superior, es preciso esgrimir motivos serios que generen en el fallador una cierta duda sobre el asunto recurrido o, al menos, que se planteen de manera clara y argumentada las razones de la discrepancia. En otras palabras, no habrá sustentación o se habrá hecho en forma indebida cuando se realice una réplica auténtica de las razones expuestas en el curso de la primera instancia17, puesto que ello dejaría sin contradicción la providencia dictada y reabriría sin justificación el debate suscitado en dicha oportunidad, de manera que la repetición única de lo que ocurrió en el trámite de la primera instancia no constituye una garantía del principio de la doble instancia, que, como regla general, “está disponible para controvertir las decisiones judiciales que se reputan contrarias el ordenamiento jurídico”18.

La consecuencia de que el juzgador de la segunda instancia constate una falta de sustentación del recurso de apelación, de carácter material suficiente o adecuada, será, entonces, la confirmación del proveído impugnado, como lo ha dejado sentado la jurisprudencia de esta Corporación19, ya que el juzgador de segundo grado quedaría desprovisto de elementos para la revisión de la sentencia. 3.1.

Dicho esto, a efectos de delimitar la competencia funcional de la Sala, resulta ineludible memorar las consideraciones expuestas en la sentencia recurrida y en el escrito de apelación presentado por la parte demandante. 3.1.1. El Tribunal Administrativo de Santander fundó su decisión, principalmente, en lo siguiente: (i) la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho se encuentra legitimada en la causa por pasiva, ya que, cuando se procura la declaración de responsabilidad del Estado por el actuar de los notarios, es aquella cartera la encargada de representar a la Nación;

(ii) la Superintendencia de Notariado y Registro no tiene legitimación en la causa por pasiva, dado que no es la entidad que debe responder patrimonialmente por las irregularidades en que podrían incurrir los notarios en ejercicio de sus funciones; (iii) la excepción de caducidad no tiene vocación de prosperidad porque la demanda fue presentada dentro del término dispuesto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo;

(iv) el daño fue debidamente probado; y (v) los actores no demostraron la falla del servicio atribuida al notario segundo de Barrancabermeja y a la Fiscalía General de la Nación. Nótese como el a quo, al estudiar los presupuestos procesales de la acción, declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Superintendencia de Notariado y Registro, pero, al no ser este el único organismo demandado, continuó con el examen 16 Corte Constitucional, Sentencia SU-418 de 2019. 17 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección A, sentencia del ocho (8) de noviembre de dos mil veintiuno (2021), radicación número 76001-23-31-000-2006-03683-01. 18 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección A, sentencia del dos (2) de junio de dos mil veintitrés (2023), radicación número 66001-23-31-000-2011-00131-01. 19 Entre otras: Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección A, sentencia del primero (1) de agosto de dos mil dieciocho (2018), radicación número 73001-23-31-000-2014-00160- 01; y Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección A, sentencias del cuatro (4) de marzo de dos mil veintidós (2022) y del tres (3) de marzo de dos mil veintitrés (2023), radicación números 77001-23-31-000-2004-04217-01 y 44001-23-31-000-2009-00118-01. 7 Radicado: 68001-23-31-000-2012-00171-01 (63249) Demandante: Orsué León Rosas Díaz y Luis Alberto Rojas de los elementos de la responsabilidad frente a los demás. Específicamente, analizó la existencia de un daño antijurídico, que estimó acreditado con la medida cautelar ordenada por la Fiscalía General de la Nación, y, posteriormente, revisó si aquel era imputable al notario segundo de Barrancabermeja y a la Fiscalía General de la Nación. En lo atinente a la atribución de la responsabilidad, no encontró probada falla alguna en el servicio.

Por un lado, explicó que, según lo preceptuado en el Decreto 960 de 1970, los notarios no responden por la validez de los documentos que se aportan para la realización de actos particulares ni por la veracidad de las declaraciones de los interesados, sino que deben verificar los requisitos formales de los instrumentos que autorizan. Arguyó que, comoquiera que los aquí demandantes fueron suplantados durante todo el trámite de realización de las escrituras en la Notaría Segunda de Barrancabermeja, no era función del notario controvertir la autenticidad de la documentación. En segundo término, frente a la Fiscalía General de la Nación, concluyó que la prohibición de realizar inscripciones en el folio de matrícula del inmueble tenía sustento legal, ya que el ente fiscal tenía la facultad de adoptar las medidas necesarias para lograr el restablecimiento de los derechos de la víctima del delito de estafa.

Además, pese a que los actores no estaban siendo acusados en uno de los delitos objeto de investigación, la Finca Santa Cruz sí estaba involucrada, por consiguiente, se justificaba mantener la cautela hasta que concluyera el proceso penal, como efectivamente ocurrió. Visto así el contenido de la sentencia, la parte demandante debía, en la sustentación de su recurso de apelación, controvertir los motivos decisivos del proveído adoptado por el Tribunal Administrativo de Santander, en cuanto se revelaban, para ella, desfavorables: (i) las razones que determinaron la declaración de la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Superintendencia de Notariado y Registro;

(ii) las consideraciones que movieron a la desestimación de la prueba de la imputación del daño al notario segundo de Barrancabermeja; y (iii) los fundamentos determinantes de la desestimación de la prueba de la atribución del daño a la Fiscalía General de la Nación. 3.1.2. Los actores enfilaron su recurso de apelación, exclusivamente, contra la declaración de la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Superintendencia de Notariado y Registro, y sin la menor referencia a la motivación atinente a la imputación del daño a esta o a los demás demandados (vale decir, a la falta de acreditación de la falla del servicio), reclamaron que, una vez sea revocada la decisión declarativa de la falta de legitimación por pasiva de la referida superintendencia, se acceda a las pretensiones contra todos los sujetos que forman parte del extremo pasivo del proceso.

Empero, no existe relación alguna que vincule necesariamente la premisa de la legitimación en la causa por pasiva de la Superintendencia de Notariado y Registro, con la consecuencia que de ella reclama el recurrente, a manera de condena, contra todos los demandados. La legitimación material es, como se verá, un presupuesto insoslayable para que se profiera decisión de mérito frente a quien goza de esa legitimación. En vista de lo anterior, la Sala procederá, dentro de los linderos que definen el contorno de los cargos de la alzada y en el marco de la competencia del juez de segunda instancia, a dar respuesta al siguiente problema jurídico: 8 Radicado: 68001-23-31-000-2012-00171-01 (63249) Demandante: Orsué León Rosas Díaz y Luis Alberto Rojas ¿La Superintendencia de Notariado y Registro está legitimada en la causa por pasiva? Aunque la prueba de la legitimación material por pasiva de un determinado demandado no basta para sustentar la atribución del daño cuya reparación se pretende a quien se ha encontrado legitimado, pues unos son los presupuestos de la legitimación por pasiva, y otros los presupuestos de la imputación del daño a quien se encuentra legitimado, en esta ocasión, y sólo en lo que atañe a la Superintendencia de Notariado y Registro, en caso de hallar mérito en las razones que expuso la parte recurrente para motivar la revocación de la decisión atinente a su falta de legitimación por pasiva, la Subsección avanzará al juicio de imputación sólo respecto de ese demandado, y en la medida en que las razones expuestas por el recurrente lo permitan.

Y, de ser necesario, pasará a establecer si el demandante allegó los elementos necesarios para una tasación en concreto de los perjuicios cuyo resarcimiento depreca. IV. CONSIDERACIONES 4.1. Sobre el problema jurídico 4.1.1. De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación20, la legitimación en la causa se califica en procesal o de hecho y material.

La primera surge a partir de la presentación de la demanda y de la notificación del auto admisorio, que permite a los sujetos procesales intervenir en el proceso y ejercer el derecho de defensa; mientras que la segunda se configura cuando se comprueba la participación real de las partes en los hechos que motivaron el ejercicio de la acción21.

Entonces, es posible que un sujeto pueda estar legitimado en la causa de hecho por encontrarse formalmente vinculado al proceso, pero carecer de legitimación material por no tener relación con los hechos que sustentan la pretensión22. Este presupuesto procesal requiere, en el presente asunto, un análisis con arreglo a lo pedido en el escrito de demanda y a la causa petendi23. 4.1.2.

En el presente asunto, los señores Orsué León Rosas Díaz y Luis Alberto Rojas vinieron a la jurisdicción pretendiendo que esta declare la responsabilidad de la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, de la Nación – Fiscalía General de la Nación, 20 Entre otras: Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera, sentencias del veintidós (22) de noviembre de dos mil uno (2001), del diecisiete (17) de junio de dos mil cuatro (2004) y del veintisiete (279 de abril de dos mil seis (2006), radicación números 52001-23-31-000-1994-6158-01, 76001-23-31- 000-1993-0090-01 y 66001-23-31-000-1996-03263-01, respectivamente. 21 “(…) La legitimación material en la causa, activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado.

Nótese que el estar legitimado en la causa materialmente por activa o por pasiva, por sí solo, no otorga el derecho a ganar; (…) si la falta de legitimación en la causa es del demandado, de una parte al demandante se le negarán las pretensiones no porque los hechos en que se sustenten no le den el derecho sino porque a quien se las atribuyó no es el sujeto que debe responder; por eso, de otra parte, el demandado debe ser absuelto, situación que se logra con la denegación de las súplicas del demandante.

(…)”. Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera, sentencia del veintidós (22) de noviembre de dos mil uno (2001), radicación número 52001-23-31-000-1994-6158-01. 22 Entre otras: Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera, sentencia del quince (15) de junio del dos mil (2000), radicación número CE-SEC3-EXP2000-N10171; y Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección C, sentencia del diecinueve (19) de noviembre de dos mil veintiuno (2021), radicación número 76001-23-31-000-2008-00734-01. 23 “(…) Conforme a la jurisprudencia y la doctrina nacionales, el objeto de un proceso se encuentra definido tanto por las declaraciones que, en concreto, se solicitan de la administración de justicia (petitum) (…).

En relación con la causa petendi o causa de pedir, las mismas fuentes señalan que ésta hace referencia a las razones que sustentan las peticiones del demandante ante el juez. Es así como la causa petendi contiene, por una parte, un componente fáctico constituido por una serie de hechos concretos y, de otro lado, un componente jurídico, constituido no sólo por las normas jurídicas a las cuales se deben adecuar los hechos planteados sino, también, por el específico proceso argumentativo que sustenta la anotada adecuación. En suma, es posible afirmar que la causa petendi es aquel grupo de hechos jurídicamente calificados de los cuales se busca extraer una concreta consecuencia jurídica.

(…)”. Corte Constitucional, Sentencia T-162 de 1998. 9 Radicado: 68001-23-31-000-2012-00171-01 (63249) Demandante: Orsué León Rosas Díaz y Luis Alberto Rojas de la Superintendencia de Notariado y Registro y del notario segundo de Barrancabermeja, por los perjuicios causados con ocasión de “la elaboración, protocolo y registro de la escritura pública espuria número 2.014, de diciembre (…) llevada a cabo en la Notaría Segunda de Barrancabermeja, en cabeza del notario, y la medida cautelar ordenada por la Fiscalía General de la Nación (…) constante en la anotación número 18 (…) del folio de matrícula inmobiliaria número 303-4004 (…)”.

Como fundamento fáctico, primordialmente, aludieron a cuatro hechos: (i) el notario segundo de Barrancabermeja suscribió las dos escrituras, pese a que los documentos presentados para realizar el trámite notarial tenían falencias y denotaban falsedades documentales y personales; (ii) aunque no estuvieron involucrados en la comisión de delito alguno, la Fiscalía General de la Nación, a través de oficio del veinticuatro (24) de noviembre de dos mil cinco (2005), ordenó al registrador de instrumentos públicos de Barrancabermeja inscribir en el folio de matrícula inmobiliaria 303-4006 una medida cautelar;

(iii) el predio identificado con la referida matrícula fue “sacado del mercado entre el dos (2) de diciembre del años (sic) dos mil cinco (2005) y el diecisiete (17) de noviembre del año dos mil nueve (2009), ocasionando graves daños y perjuicios materiales (…) y morales subjetivos, que trajo (…) un detrimento económico, patrimonial y familiares (sic)”; y (iv) como consecuencia de las actuaciones desplegadas por el notario segundo de Barrancabermeja y de la Fiscalía General de la Nación, el mentado bien quedó “comercial y económicamente muerto, esto es, fuera del comercio y por ende todas las entidades crediticias, cooperativas y bancarias, negaron los créditos solicitados (…) para mantenimiento, reparación y construcción de vivienda y labores agrícolas (…)”.

No hay en la demanda alusión siquiera a hecho u omisión de la Superintendencia de Notariado y Registro que permita inferir, como lo hace la parte recurrente, que aquella esté inmersa en la actuación que la demandante señala como determinante del daño cuya reparación pretende. Su censura va dirigida en contra de la conducta del notario segundo de Barrancabermeja y de la Fiscalía General de la Nación, circunstancia que bastaría para denotar la falta de legitimación por pasiva de esa superintendencia. No obstante, en cuanto el Tribunal Administrativo de Santander dio por probada la legitimación de hecho y avanzó al estudio de la legitimación material de la Superintendencia de Notariado y Registro, y lo hizo con referencia a una decisión de la Sección Tercera del Consejo de Estado, concretamente la sentencia del primero (1) de agosto de dos mil dos (2002) proferida en el expediente 13248, de la que tomó un extracto que, lamentablemente, impide apreciar el estudio de fuentes de derecho positivo que permitiera inferir la falta de legitimación que declaró en la parte resolutiva de la sentencia recurrida, esta Subsección encuentra pertinente avanzar en el estudio de los fundamentos de tal decisión. 4.1.3.

Al punto, poco aporta la parte recurrente, quien tenía la carga de hacer exposición de los motivos de su inconformidad con la decisión y se limitó a protestar “la violación al debido proceso, la violación al principio de la recta administración de justicia y la falsa motivación” que, a su juicio, entraña el fallo de la primera instancia, al declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Superintendencia de Notariado y Registro, agregando que se trata de una “excepción que a la luz de la constitución, la ley, la jurisprudencia y la doctrina, no debe prosperar”, porque, aseguró, a renglón seguido, “es contraria a la verdad (…) la sana crítica, la razón, los fundamentos jurídicos, la constitución y el derecho (…)”.

Lo anterior, por cuanto, afirmó, esa superintendencia, “como todos los demás sujetos pasivos de la demanda, está inmersa en esta actuación administrativa y, por ende, debe responder en iguales condiciones que los demás demandados por los daños y perjuicios ocasionados a mis poderdantes”. Tal inmersión, en lo que a la 10 Radicado: 68001-23-31-000-2012-00171-01 (63249) Demandante: Orsué León Rosas Díaz y Luis Alberto Rojas superintendencia se refiere, ha de entenderse en función de la falta de supervisión y de vigilancia del servicio notarial que protestó tardíamente, en esta segunda instancia. 4.1.3.1.

Para responder tan precario señalamiento, la Sala encuentra que los argumentos que esta Sección expuso en un caso análogo24, en la sentencia a la que aludió la primera instancia, son suficientemente reveladores de las razones por las que el derecho positivo vigente no permite declarar tal legitimación, pero demandan alguna actualización en lo que atañe a las fuentes formales de derecho de las que se sirve.

En efecto, el Decreto 302 de 2004, vigente para el momento en que ocurrieron los hechos que prestan fundamento a las pretensiones de los aquí demandantes, que derogó el Decreto 2158 de 1992, asigna a la Superintendencia de Notariado y Registro las siguientes funciones en relación con el servicio notarial: • Adelantar las gestiones necesarias para la eficaz y transparente prestación del servicio público de notariado. • Impartir las instrucciones de carácter general, dictar las resoluciones y demás actos que requiera la eficiente prestación de los servicios públicos de notariado y de registro de instrumentos públicos, las cuales serán de cumplimiento obligatorio. • Instruir a los notarios sobre la aplicación de las normas que regulan su actividad. • Fijar los estándares de calidad requeridos para la prestación de los servicios de notariado y de registro de instrumentos públicos. • Ejercer la inspección, vigilancia y control de las notarías en los términos establecidos en las normas vigentes, mediante visitas generales, especiales, de seguimiento, por procedimientos, virtuales, o por cualquier otra modalidad. • Realizar visitas periódicas de vigilancia, inspección y control a los entes vigilados. • Investigar y sancionar las faltas disciplinarias de los notarios en el desarrollo de sus funciones, sin perjuicio del poder preferente que podrá ejercer la Procuraduría General de la Nación. Como puede apreciarse, las funciones a cargo de la Superintendencia de Notariado y Registro tienen por objeto la procura de un servicio notarial oportuno y eficaz, a través de la extensión de instrucciones y de la definición de modelos de calidad, esto es, valida de lineamientos generales de servicio; mediante la práctica de visitas de diversa naturaleza y modalidad, o a través de la investigación disciplinaria de la conducta de los notarios en función del servicio a su cargo.

En modo alguno resulta exigible a la Superintendencia de Notariado y Registro, con fundamento en esta normativa, una suerte de control en tiempo real sobre cada una de las actuaciones que el notario despliegue en ejercicio de la función a su cargo, no sólo porque no es ese el alcance de la normativa, sino porque entenderlo de esa manera comportaría, bien una duplicidad en la función, o bien una sustitución del notario en el ejercicio de la tarea que le ha sido asignada.

Lo cierto es que, en este caso, ni los accionantes hicieron en la demanda el más mínimo señalamiento al rol legal y competencial de la Superintendencia de Notariado y Registro que pudiera tener relación con el daño que pretenden les sea resarcido, ni 24 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera, sentencia del primero (1) de agosto de dos mil dos (2002), radicación número 08001-23-31-000-1998-05004-01(13248). 11 Radicado: 68001-23-31-000-2012-00171-01 (63249) Demandante: Orsué León Rosas Díaz y Luis Alberto Rojas adosaron a la variación de la causa petendi en sede de apelación alusión alguna a siquiera una de las funciones antes indicadas, para establecer esa relación. Precisado lo anterior, esta Subsección no encuentra motivo para tener por legitimada materialmente en la causa por pasiva a la Superintendencia de Notariado y Registro y, en consecuencia, confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander.

V. COSTAS No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se observa en el caso concreto actuación temeraria de ninguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia Tribunal Administrativo de Santander, el diecisiete (17) de mayo de dos mil dieciocho (2018), por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriado este proveído, ENVÍESE el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones de rigor. Cópiese, notifíquese y cúmplase NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala Firmado electrónicamente JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Firmado electrónicamente VF CAOP