Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., tres (03) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2015 03337 02 (2895-2020) Demandante: Diana Morales Fernández Demandado: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Temas: Topes pensionales.
Acto no susceptible de control judicial SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia del 13 de diciembre del 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Diana Morales Fernández formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso – administrativo, en orden a que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en los Oficios números 2 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03337 01 (2895-2020) Demandante: Diana Morales Fernández 20132210072541 del 16 de julio del 2013,1 a través del cual Fonprecon le notificó sobre el reajuste de la mesada pensional en cumplimiento de la sentencia C-258 del 2013 y 20142100119281 del 16 de diciembre del 2014, en el que se negó la petición de no aplicar el tope pensional fijado en la sentencia C-258 del 2013.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la entidad demandada a (i) deshacer todos los efectos que se desprenden de la decisión administrativa de aplicar el tope pensional de 25 s.m.l.m.v; (ii) devolver el dinero dejado de pagar desde el mes de julio del año 2013 hasta que «constitucional y legalmente se produzca efectivamente la reducción de las mesadas al tenor de lo previsto en la sentencia C-258 del 2013 y a través del procedimiento ajustado a las exigencias del debido proceso», con las correcciones monetarias a que haya lugar;
(iii) ordenar a Fonprecon iniciar y llevar a término la actuación administrativa de reducción de la mesada ordenada por la Corte Constitucional con estricta observancia del derecho al debido proceso; y (iv) reconocer los intereses comerciales y moratorios sobre las cantidades reconocidas en la sentencia desde su ejecutoria hasta que se efectúe el pago de la condena. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, la parte demandante señaló los siguientes: i) El 17 de julio del 2013, a través de Oficio 20132210072541, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República le notificó a la señora Diana 1 La pretensión de nulidad sobre este acto administrativo se propuso por medio de memorial de subsanación de la demanda del 26 de enero del 2016. 3 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03337 01 (2895-2020) Demandante: Diana Morales Fernández Morales Fernández que por disposición de la sentencia C-258 del 2013 de la Corte Constitucional, su mesada pensional, que corresponde a la sustitución de la pensión que en vida devengó su esposo el señor Juan Slebi Slebi (q.e.p.d), sería reducida a un límite de 25 s.m.l.m.v., razón por la que su mesada se vio reducida de $ 24.572.011 a $ 12.702.123. ii) Por medio de apoderado, la señora Morales Fernández interpuso un derecho de petición en donde le solicitó a Fonprecon que iniciara la actuación administrativa correspondiente, de tal forma que se le permitiera ejercer su derecho de defensa frente al reajuste de su mesada pensional; el anterior requerimiento fue atendido de forma negativa por medio del Oficio 20142100119281 del 16 de diciembre del 2014. iii) El Consejo de Estado, en sentencia de tutela del 17 de julio del 2014, dictada dentro del proceso con radicado 11001 02 15 000 2013 02573 00, consideró que la aplicación de la sentencia C-258 del 2013 no puede pasar por alto el texto del artículo 29 de la Constitución Política de 1991, que impone el deber de aplicar un debido proceso a todas las actuaciones administrativas y judiciales. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de la violación En el escrito inicial de la demanda se invocaron como violados los siguientes artículos: 29 de la Constitución Política de 1991; y 2, 10, 34, 42, 93 y 102 de la Ley 1437 del 2011. En desarrollo del concepto de la violación, la parte demandante expuso los siguientes argumentos2: 2 Folios 42 al 48 4 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03337 01 (2895-2020) Demandante: Diana Morales Fernández i) El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República ignoró que la sentencia C-258 del 2013 contempló una serie de escenarios a tener en cuenta para su correcta aplicación, entre las que se encuentran las garantías mínimas al debido proceso, es decir que la entidad demandada estaba obligada a adelantar una actuación administrativa antes de adoptar la decisión de reducir la mesada pensional, de tal forma que se permitiera el correcto ejercicio del derecho de defensa. ii) El derecho al debido proceso de la señora Diana Morales Fernández fue vulnerado, pues se adoptó una decisión en sede administrativa que incide directamente en su derecho a la seguridad social, sin darle la oportunidad de defender el monto de su mesada, es decir que la entidad accionada actuó de hecho y, en consecuencia, violó los mandatos legales según los cuales las autoridades están sometidas a la ley y deben regirse por el principio del debido proceso. iii) Ni la ley ni las autoridades administrativas o judiciales pueden modificar situaciones jurídicas que se han consolidado conforme a las leyes anteriores, por lo que el reajuste de la pensión que le fue sustituida a la señora Diana Morales Fernández violó abiertamente el artículo 58 de la Constitución Política, «pues una vez que se consumó la situación jurídica e individual y constituido así el derecho concreto, los derechos laborales entran al patrimonio de la demandante y son intangibles». 1.2.
Contestación de la demanda 5 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03337 01 (2895-2020) Demandante: Diana Morales Fernández La parte demandada allegó memorial de contestación visible en los folios 81 al 94 del expediente, en donde expuso los siguientes argumentos: i) El numeral tercero, subnumeral [sic] cuarto, de la sentencia C-258 del 2013 establece de manera general y sin excepción que, a partir del 1 de julio del 2013, las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con el régimen especial consagrado en la Ley 4 de 1992, no podrán superar los 25 s.m.l.m.v, lo que quiere decir que dicho límite opera de forma automática sobre todas las mesadas pensionales regidas por la norma citada, sin necesidad de adelantar trámite administrativo previo. ii) La Corte Constitucional, por medio de sentencia T-615 del 2015 revocó la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado3 invocada por la demandante en la que se afirmó que era necesario adelantar un trámite administrativo previo para poder aplicar el tope pensional.
En la sentencia emitida por la autoridad constitucional se consideró lo siguiente: [E]l argumento esbozado por los accionantes y por la Sección Segunda del Consejo de Estado, referido a la presunta necesidad de adelantar un procedimiento administrativo para realizar el reajuste de las pensiones, no resulta ajustado a la Constitución ni a la decisión adoptada en Sentencia C-258 de 2013.
En efecto, si la Corte no estableció la necesidad de efectuar un procedimiento administrativo es porque, precisamente, el reajuste automático de las mesadas pensionales estaba encaminado a dar cumplimiento a una norma constitucional y a evitar que se perpetuara una vulneración de los principios de sostenibilidad financiera, solidaridad, igualdad y universalidad que deben regir el sistema de seguridad social, de acuerdo con la reforma contenida en el Acto Legislativo No. 01 del 2005. 3 Se refiere a la sentencia de tutela del 17 de julio del 2014, dictada dentro del proceso con radicado 11001 02 15 000 2013 02573 00 6 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03337 01 (2895-2020) Demandante: Diana Morales Fernández iii) El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República no incurrió en ningún tipo de violación del debido proceso de la demandante, sino que procedió de conformidad con lo ordenado por la máxima autoridad constitucional.
Finalmente, propuso las excepciones de cosa juzgada, pues la demandante interpuso una acción de tutela que le fue resuelta desfavorablemente e inepta demanda por atacar la legalidad de un acto no susceptible de control judicial al ser de mera ejecución. 1.3 La sentencia apelada En sentencia del 13 de diciembre del 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, negó las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Diana Morales Fernández, de acuerdo con las siguientes consideraciones:4 i) Vistas las Resoluciones 953 del 7 de noviembre de 1997 y 589 del 16 de julio del 2012, mediante las cuales se reconoció una pensión de jubilación al señor Juan Slebi (q.e.p.d) y posteriormente se sustituyó dicha mesada en favor de la señora Diana Morales Fernández, se advierte que la cuantía de la pensión equivale al 95 % del promedio mensual devengado durante el último año de servicio.
La citada pensión fue limitada a 25 s.m.l.m.v. por medio de Oficio 20132210072451 del [16] de julio del 2013, emitido por la entidad demandada. ii) El Fondo de Previsión del Congreso de la República se encontraba facultado para reliquidar [sic] la pensión de la demandante, puesto que en el estudio de 4 Folios 486 al 498 7 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03337 01 (2895-2020) Demandante: Diana Morales Fernández constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, efectuado por la Corte Constitucional en sentencia C-258 del 2013 quedó claro que a las personas que se les aplicara la citada norma se le ajustarían sus pensiones al tope máximo de 25 s.m.l.m.v. iii) No le asiste razón a la demandante al señalar que Fonprecon vulneró su derecho fundamental al debido proceso, ya que el actuar automático e inmediato de la entidad demandada obedeció al acatamiento de una orden judicial impartida por la Corte Constitucional, lo que quiere decir que no actuó con violación de los intereses superiores de la demandante, sino que atendió una decisión de la máxima autoridad constitucional que habilitó el reajuste automático de la mesada pensional en discusión. 1.4.
El recurso de apelación Como consecuencia de la sentencia de primera instancia, la señora Diana Morales Fernández, por medio de apoderado judicial, interpuso recurso de apelación, a través del memorial visible en los folios 513 al 521, de acuerdo con las siguientes consideraciones: i) El fallo impugnado no concentra su análisis en la controversia jurídica planteada, pues la solución del problema jurídico se aparta totalmente de los fundamentos fácticos y jurídicos planteados en el libelo, lo que quiere decir que la decisión de primera instancia es abiertamente incongruente. ii) El presente proceso se centra en definir si la demandante tiene derecho a que se le deje de aplicar el tope pensional de 25 s.m.l.m.v. en atención a que la 8 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03337 01 (2895-2020) Demandante: Diana Morales Fernández reducción de su mesada pensional se efectuó sin darle la oportunidad de ejercer su derecho de defensa, hecho que desconoce los artículos 29 y 229 de la Constitución Política de 1991. iii) Si bien es cierto que una sentencia de constitucionalidad ordenó reducir las mesadas pensionales a un límite de 25 s.m.l.m.v., la autoridad administrativa encargada de cumplir dicha decisión judicial debió adelantar la actuación administrativa en la que, en respeto del debido proceso, se le permitiera al interesado ejercer su defensa en contra de tal decisión, pues «contempla varias situaciones y particularidades de diversa interpretación y análisis en aplicación práctica». iv) En sentencia del 7 de julio del 2014, proferida por el Consejo de Estado dentro del proceso de tutela 11001 03 15 000 2013 02573 00, se indicó lo siguiente: [E]n criterio de la Sala no puede pasarse por alto que la Constitución Política en su artículo 29, de manera clara y precisa, señaló que “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”, con lo cual excluyendo cualquier tipo de excepción, determinó que el referido derecho fundamental se debe garantizar, no puede obviarse en ningún tipo de actuación jurisdiccional y administrativa, por ejemplo, en las que se adelantan para cumplir una decisión judicial, incluyendo aquellas que deciden sobre la constitucionalidad de una norma como la sentencia C-258 de 2013. v) Si bien es cierto que la situación pensional de la demandante puede verse afectada por lo decidido por la Corte Constitucional, la entidad demandada tenía la obligación de garantizar el derecho de contradicción y, por lo tanto, informarle a la señora Diana Morales Fernández la actuación administrativa a realizar respecto a su mesada pensional, de tal modo que pudiera allegar documentos o pruebas que sirvieran para que Fonprecon finalmente adoptara una decisión de fondo que 9 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03337 01 (2895-2020) Demandante: Diana Morales Fernández contuviera las razones de hecho y de derecho para reducir la mesada pensional. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia Tanto la parte demandante como la demandada alegaron de conclusión por medio de memoriales visibles en los índices 14 y 17 del portal Samai, respectivamente, en donde reiteraron los argumentos expuestos en el recurso de apelación y la contestación de la demanda. 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.5 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República vulneró los derechos del debido proceso y la defensa y contradicción de la señora Diana Morales Fernández al fijar, de forma automática, un tope pensional de 25 s.m.l.m.v a su pensión de jubilación. 2.2.
Marco normativo 2.2.1. Sobre los topes pensionales 5 Constancia secretarial visible en el folio 532 10 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03337 01 (2895-2020) Demandante: Diana Morales Fernández El artículo 2 de la Ley 4 de 19766 dispuso que las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de los sectores público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, y en el sector privado, «no podrán ser inferiores al salario mínimo mensual más alto, ni superiores a 22 veces este mismo salario».
Posteriormente, el artículo 2 de la Ley 71 de 1988 preceptuó que ninguna pensión podría exceder de 15 veces el salario mínimo legal mensual.7A su vez, el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 limitó la base de cotización a 20 SMLVM. Esta disposición fue modificada por la Ley 797 de 2003 que aumentó dicha suma a 25 SMLVM. Igualmente, el Acto Legislativo 1 de 2005 acogió el anterior criterio y dispuso que «a partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública».
En relación con la existencia de topes pensionales, la Corte Constitucional ha concluido lo siguiente:8 […] el legislador puede, por razones de política legislativa, señalar cuáles son los límites máximos y mínimos que deben implantarse para que las reservas de dinero destinadas al pago de las pensiones, tanto en el sector público como en el privado, no pierdan por un lado su capacidad adquisitiva, pero por otro garanticen y protejan los recursos existentes para el pago de las pensiones (C.P. art. 48 y 53).
La Corte considera que, dentro de ciertos límites, el legislador tiene libertad para determinar el monto y los alcances de los recursos a fin de lograr el mejor uso de los mismos, 6 Por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones 7 Dicha previsión también se reiteró en el artículo 3 del Decreto 1160 de 1989. 8 Sentencia C-155 de 1997. 11 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03337 01 (2895-2020) Demandante: Diana Morales Fernández en un sistema solidario de seguridad social; es perfectamente legítimo que, la ley conceda un límite mínimo o máximo al monto de la pensión, si con ello se pretende administrar recursos limitados […]. […] al establecer unos topes máximos a la mesada pensional, el legislador protege los recursos existentes para el pago de las pensiones, a fin de asignarlos preferencialmente a aquellos que se encuentran en una escala económica inferior. […].
De acuerdo con el anterior criterio, el legislador se encuentra facultado para establecer la figura de los topes pensionales como una medida idónea, proporcional y razonable en aras de garantizar la cobertura universal del sistema de seguridad social en pensiones. En cuanto a los regímenes especiales, la Corte Constitucional9 ha precisado que también les son aplicables las normas generales que fijan los topes pensionales, siempre y cuando establezcan un límite superior al previsto por la normativa especial.
Igualmente, es inaceptable predicar la ausencia de topes para los beneficiarios de leyes especiales, es decir, que no podría admitirse la «existencia de un grupo de pensionados privilegiados, excluidos de los límites máximos que la ley ha previsto para el reconocimiento y valor de las pensiones».10 El anterior criterio fue reiterado en la Sentencia C-258 de 2013, en los siguientes términos: 9 Sentencia C-089 de 1997. 10 Sentencia C-089 de 1997. 12 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03337 01 (2895-2020) Demandante: Diana Morales Fernández Esa preocupación por fijar límites a los subsidios que el Estado destina al pago de las más altas pensiones por medio del establecimiento de topes, existía además desde antes de la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, e incluso con anterioridad a la promulgación de la Ley 100 de 1993.
Como se indicó en apartes anteriores, desde la Ley 4 de 1976, el Legislador ha sometido a topes mínimos y máximos el valor que una persona puede recibir por razón de su pensión; así, esa normativa estableció un valor máximo de 22 smmlv. Posteriormente, la Ley 71 de 1988 disminuyó el tope a 15 smmlv y la Ley 100 de 1993 lo elevó, en su artículo 18, a 20 smmlv para los afiliados al régimen de prima media.
Más recientemente, el artículo 5 de la Ley 797 de 2003 elevó el tope a 25 smmlv; ese mismo criterio fue luego acogido por el Acto Legislativo 01 de 2005. En concordancia con la anterior preocupación y para el caso específico de los regímenes especiales de pensiones, en las sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, esta Corporación también sostuvo que en caso de que las normas especiales de tales regímenes no dispusieran un límite cuantitativo para las mesadas, debía aplicarse el tope señalado en las reglas generales, específicamente en la Ley 100 y las disposiciones que la modifican en lo pertinente.
Por las anteriores razones la Sala no puede mantener en el ordenamiento la regla de la ausencia de topes en el régimen de pensiones materia de análisis. Hacerlo, como en el caso de los anteriores elementos del régimen, (i) vulneraría el principio de igualdad en tanto conduce a la transferencia de subsidios públicos excesivos a un grupo de personas que no sólo no están en condición de vulnerabilidad o debilidad, sino que, por el contrario, por regla general pertenecen a un sector privilegiado de la población; y (ii) avalaría la continuidad de un sacrificio desproporcionado de los principios y finalidades de la seguridad social.
(Resalta la Sala). Así las cosas, con la aplicación de los topes a todas la pensiones, ordinarias o especiales, se protege el financiamiento del sistema pensional. En efecto, desde la Ley 4 de 1976, todas las pensiones de los funcionarios públicos han estado sujetas a límites en su cuantía, toda vez que dicha medida garantiza la distribución equitativa de los recursos limitados en seguridad social y materializa los principios de solidaridad, eficiencia, equidad, universalidad y sostenibilidad fiscal. 2.2.2 La sentencia C-258 del 2012 13 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03337 01 (2895-2020) Demandante: Diana Morales Fernández El artículo 241 de la Constitución Política de 1991 encomendó a la Corte Constitucional la función de guardar su integridad y supremacía. La mencionada corporación en las Sentencias C-131 de 1996 y C-037 de 1996 analizó el alcance de las sentencias de constitucionalidad y concluyó lo siguiente: i) Tienen efectos erga omnes, es decir, para todos y no solo para quienes comparecen como partes. ii) Por regla general, son vinculantes para la universalidad de casos futuros. iii) Hacen tránsito a cosa juzgada explícita e implícita.
La primera se predica de la parte resolutiva de las sentencias y la segunda de aquellos «conceptos de la parte motiva que guarden una unidad de sentido con el dispositivo de la sentencia, de tal forma que no se pueda entender éste sin la alusión a aquéllos». iv) Los operadores jurídicos están obligados por el efecto de la cosa juzgada material11 de las sentencias de la Corte Constitucional, por ende, «todas las autoridades públicas en Colombia, incluidas las autoridades administrativas y judiciales, deben acatar lo decidido por la Corte en sus fallos de control de constitucionalidad».12 Ahora bien, la Sentencia C-258 de 2013 analizó la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, que estableció el régimen especial de pensiones para los congresistas y demás cargos homologados.
En lo que respecta al objeto de controversia en el sub lite, la aludida providencia precisó que desde la Ley 4ª de 1976 todas las pensiones de los funcionarios públicos han estado sujetas a límites en su cuantía, toda vez que dicha medida garantiza la distribución equitativa de los recursos limitados en seguridad social y 11 Las sentencias C-543 de 1992 y C-532 de 2013 han precisado que la cosa juzgada es formal cuando existe una decisión previa de constitucionalidad sobre idéntica norma demandada, mientras que la material opera cuando el juico de constitucionalidad recae respecto de una disposición que tiene igual contenido normativo de otra que fue examinada en anterior oportunidad. 12 Sentencia C-539 de 2011, magistrado ponente Luis Ernesto Vargas Silva. 14 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03337 01 (2895-2020) Demandante: Diana Morales Fernández materializa los principios de solidaridad, eficiencia, universalidad y sostenibilidad fiscal.
De manera especial, la alta corporación reivindicó el mandato constitucional previsto en el Acto Legislativo 1 de 2005 en tanto dispuso que, a partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a los 25 SMLMV. Igualmente, se precisó que dicho límite incorporó un componente de subsidio a las pensiones de las personas de más bajos ingresos, con lo cual se amplió la cobertura del sistema.
A su vez, la Corte Constitucional refirió que el mencionado mandato buscó «establecer topes para todas las mesadas pensionales con cargo a recursos de naturaleza pública, con el propósito de limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993».
Bajo este hilo argumentativo, la Sentencia C-258 de 2013, en su parte motiva, estableció que, a partir del 1 de julio de 2013 y sin necesidad de reliquidación, ninguna mesada pensional, con cargo a recursos de naturaleza pública, podrá superar el tope de los 25 SMLMV, por ende, «todas las mesadas pensionales deberán ser reajustadas automáticamente a este tope por la autoridad administrativa».
En cuanto a la materialización de la anterior orden judicial, resulta relevante citar la Sentencia SU-579 de 2019, en la cual se acumularon diversas acciones de tutela en las cuales los accionantes sostenían que para aplicar el mencionado límite los 15 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03337 01 (2895-2020) Demandante: Diana Morales Fernández fondos de pensiones debían surtir previamente una actuación garante del derecho de audiencia y defensa de los afectados; sin embargo, la Corte Constitucional se apartó de dicho entendimiento por las siguientes razones: i) La Sentencia C-258 de 2013 es fundadora de línea en cuanto a la orden impartida a todas las entidades que administran el régimen pensional financiado con recursos públicos de reajustar de manera automática las mesadas que superaran los 25 SMLMV.
Esta tesis se ha seguido consolidando, entre otras, a través de las sentencias T-892 de 2013, T-320 de 2015 y SU-210 de 2017. ii) El ajuste debe operar de manera automática y sin que sea necesario iniciar un proceso de reliquidación, pues se trata de un mandato constitucional de obligatorio cumplimiento. En torno a esta conclusión, se destacan los siguientes argumentos esgrimidos en la sentencia T-615 de 2015: En consecuencia, la exigencia de un procedimiento administrativo iniciado por la entidad para dar cumplimiento a las órdenes contenidas en el artículo 48 superior y en la Sentencia C-258 de 2013 resulta desproporcionada y contraria a los fines de la mencionada providencia, por cuanto ello permitiría que se siguieran reconociendo pensiones por fuera de los límites constitucionales y legales hasta que finalizaran los respectivos procedimientos, con lo que se afectarían significativamente los principios de sostenibilidad financiera, universalidad, solidaridad e igualdad.
No puede perderse de vista que la orden de reajustar automáticamente las pensiones a partir del 1º de julio de 2013, tuvo la finalidad de imponer un límite a las excesivas subvenciones que el sistema pensional estaba realizando a favor de poblaciones privilegiadas. De esta manera, la iniciación de procedimientos por fuera de este límite temporal deviene en la permanente vulneración de los principios de sostenibilidad fiscal e igualdad que fueron protegidos por la Corte Constitucional en la mencionada providencia, después de verificar su recurrente vulneración por parte de las autoridades administrativas encargadas de realizar el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales. 16 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03337 01 (2895-2020) Demandante: Diana Morales Fernández Por lo tanto, la exigencia de adelantar procedimientos administrativos pondría en entredicho el principio de supremacía de la Constitución, consagrado en el artículo 4º de la Carta Política, y por ende, el contenido de la misma. […]. iii) La orden adoptada en la Sentencia C-258 de 2013 también se aplica a las pensiones reconocidas con anterioridad a su expedición, toda vez que los topes en las mesadas pensionales fueron previstos en el ordenamiento en las leyes 4ª de 1976, 71 de 1988, 100 de 1993 y 797 de 2003. iv) Los actos administrativos mediante los cuales los fondos de pensiones comunicaron a los pensionados el ajuste de sus prestaciones al monto de 25 SMLMV tienen el carácter de actos de ejecución de una providencia judicial, «en los cuales las autoridades administrativas se limitaron a dar cumplimiento a la Sentencia C-258 de 2013».
En tal sentido, se reiteró el siguiente criterio: Así las cosas, deviene importante aclarar que de conformidad con la línea jurisprudencial sostenida por el Consejo de Estado, todos aquellos actos administrativos encaminados a materializar el cumplimiento de una orden judicial no están sometidos a control de legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ni a ningún tipo de acción judicial ordinaria, pues de permitirse, se desconocería el principio de cosa juzgada.
Por tanto, si los jueces contenciosos aceptaran una acción de nulidad en contra de un acto de ejecución, la determinación a adoptar por parte del operador judicial no podría ser otra que la repetición de lo que se ordenó en la sentencia judicial que se acoge. […] Otro argumento, para inadmitir dicha posibilidad se contrae a la necesidad de evitar que con tal discurrir se genere la iniciación interminable de acciones judiciales encaminadas a controvertir los actos de ejecución, lo que contribuiría a la congestión judicial y socavaría, además del principio de cosa juzgada, el de seguridad jurídica.
Bajo el anterior lineamiento, las decisiones y actuaciones que adelantó la UGPP para materializar el ajuste pensional ordenado por la Sentencia C-258 de 2013, 17 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03337 01 (2895-2020) Demandante: Diana Morales Fernández corresponden a actos de ejecución de una providencia amparada por la figura de la cosa juzgada, por ende, no son susceptibles de recursos ante la administración ni son controlables ante la jurisdicción, en tanto no modificaron, crearon o extinguieron situación jurídica alguna. 2.3.
Hechos probados i) El señor Juan Slebi Slebi nació el 6 de febrero de 1936 y fue elegido como representante principal por la circunscripción electoral del departamento del Atlántico para el periodo constitucional 1974 a 1978.13 ii) El 7 de noviembre de 1997, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República le reconoció una pensión de invalidez al señor Juan Slebi Slebi por medio de la Resolución número 953, con base en lo siguiente:14 Que el Decreto 1293/94: pensión de invalidez, para los senadores y representantes que cumplan con alguno de los requisitos previstos en el artículo segundo, de este Decreto, la invalidez que determine la pérdida de su capacidad laboral no inferior a un 75 % les da derecho a una pensión de invalidez equivalente a un porcentaje del ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los congresistas en ejercicio, el cual se determinará en proporción al grado de incapacidad y que en ningún caso podrá ser inferior al 75 % de dicho ingreso mensual promedio.
Que para efectos de realizar la liqudiación de la pensión mensual de invalidez se tendrá en cuenta lo establecido en el Decreto 1359/93, artículo 10 literal b. “el noventa y cinco por ciento (95 %) cuando la pérdida de capacidad laboral exceda el 75 % y no alcance el 95 %.” Promedio de 3.681.426 x 95 %= $ 3.497.354 13 Folios 134 y 138 14 Folios 200 a 203 18 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03337 01 (2895-2020) Demandante: Diana Morales Fernández En consecuencia, este despacho estima procedente reconocer al peticionario la pensión mensual de invalidez permanente en cuantía de $ 3.497.354, a partir del 1 de noviembre de 1993. iii) El señor Juan Slebi Slebi falleció el 19 de mayo del 2012.15 iv) Por medio de Resolución 589 del 16 de julio del 2012, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República sustituyó provisionalmente la pensión de invalidez que le fue reconocida al señor Juan Slebi, en favor de la señora Diana Morales Fernández.16 v) Por medio de Oficio 20132210072451 del 19 de julio del 2013, Fonprecon le notificó a la señora Diana Morales Fernández que, en cumplimiento de la sentencia C-258 del 2013 de la Corte Constitucional, la pensión que le había sido sustituida sería reajustada a un monto máximo de 25 s.m.l.m.v.17 vi) El 29 de julio del 2013, la demandante presentó recurso de reposición en contra del Oficio 20132210072451 del 19 de julio de ese año, en donde se limitó a efectuar un recuento sobre la pensión de invalidez que le fue sustituida y a solicitar que no se le aplicara el reajuste ordenado por la Corte Constitucional.18 vii) El 6 de agosto del 2013, el mencionado recurso de reposición fue declarado improcedente por parte de Fonprecon, bajo el argumento de que lo ordenado en la 15 Registro civil de defunción, folio 275 16 Folios 18 al 21 17 Folios 59 y 50 18 Folios 365 al 367 19 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03337 01 (2895-2020) Demandante: Diana Morales Fernández sentencia C-258 del 2013 es de obligatorio cumplimiento.19 viii) Fonprecon, por medio de Resolución 555 del 22 de agosto del 2013, modificó el numeral 1 de la Resolución 589 del 16 de julio del 2012, en el sentido de indicar que la sustitución de la pensión concedida a la señora Diana Morales Fernández sería de forma definitiva y no provisional como se había indicado inicialmente.20 ix) La señora Diana Morales Fernández, en compañía de otros interesados, interpusieron acción de tutela en contra del Fondo de Previsión del Congreso de la República con el objetivo de que se les amparara el derecho fundamental al debido proceso, por considerar que la administradora de pensiones debió iniciar un trámite administrativo antes de reajustar la mesada pensional.
El proceso fue fallado en primera instancia por el Juzgado 33 Administrativo de Bogotá, que en sentencia del 20 de enero del 2014 negó el amparo solicitado porque «no se acreditó que Fonprecon haya vulnerado los derechos fundamentales invocados».21 x) La demandante interpuso un derecho de petición ante Fonprecon, en donde solicitó lo siguiente:22 1.
Que se proceda a la iniciación del debido proceso administrativo previo a la decisión que adopte la entidad en cumplimiento de la sentencia C-258 del 2013. 2. Que por derecho a la igualdad de trato se indique que su la peticionaria tiene derecho a recibir un trato idéntico al de los parlamentarios beneficiarios de los fallos de la Sección Segunda del Consejo de Estado proferido en los expedientes de tutela 2013-4912-01, 2013-00632-01 y las de fecha 23 de octubre del 2014 y 18 de septiembre de 2014. [sic] 3.
Que en la proyección de las sentencias del Consejo de Estado se mantenga la 19 Folios 368 al 372 20 Folios 23 y 24 21 Folios 98 reverso al 110 reverso 22 Transcripción extraída de la respuesta al derecho de petición visible en los folios 10 a 17 20 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03337 01 (2895-2020) Demandante: Diana Morales Fernández mesada pensional de su representado en la cantidad que devengó en junio de 2013 más el reajuste de ley y se le pague lo dejado de percibir. 4.
Que se liquide correctamente el descuento para salud. 5. Que se considere que la petición tiene hechos nuevos diferentes a los estudiados en la tutela de Germán Huertas y otros. xi) En respuesta al anterior derecho de petición, Fonprecon emitió el Oficio 20142100119281 del 16 de diciembre del 2014, en donde se señaló que el reajuste pensional se efectuó en cumplimiento de una orden emitida por la Corte Constitucional en sentencia C-258 del 2013 y no por voluntad de la entidad; por lo tanto, la decisión correspondió al cumplimiento de una orden impartida por la Corte Constitucional. 2.4.
Caso concreto. Análisis de la Sala Conforme a lo expuesto en acápites precedentes, y en consonancia con los documentos aportados al plenario, la Sala concluye que Fonprecon no desconoció el ordenamiento superior al ajustar la mesada pensional de la demandante al monto de 25 SMLMV; por el contrario, se limitó a ejecutar una orden judicial que se tornaba de obligatorio cumplimiento para las autoridades del territorio nacional.
Esta tesis se funda en lo siguiente: En consideración a las precisas órdenes impartidas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013, las administradoras de pensiones estaban conminadas a ajustar la mesada pensional de la demandante al tope de 25 SMLMV, sin necesidad de adelantar un procedimiento administrativo previo, tal como sucedió, pues la entidad se limitó a notificar a la señora Diana Morales Fernández del cumplimiento de la orden impartida por la Corte Constitucional relativa a aplicar el límite pensional mencionado a partir del mes de julio del año 2013. 21 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03337 01 (2895-2020) Demandante: Diana Morales Fernández El ajuste en comento no vulneró los derechos al debido proceso, contradicción y defensa de la interesada, como tampoco desconoció sus derechos adquiridos, toda vez que la Sentencia C-258 de 2015 fijó una regla inequívoca, cuyo cumplimiento era imperativo para los fondos de pensiones so pena de incurrir en un abierto desacato a una orden judicial impartida en sede de control de constitucionalidad.
En razón a la obligatoriedad de las órdenes dictadas en la Sentencia C-258 de 2015, Fonprecon no tenía una alternativa diferente a disponer el ajuste automático de la pensión que venía devengando el demandante en aras de que se aviniera a los mandatos constitucionales allí reivindicados.23 En consecuencia, dicha determinación no constituyó una actuación arbitraria o irrazonable modificatoria de la situación jurídica de la actora; por el contrario, reúne las características de un acto de cumplimiento de una sentencia judicial proferida por la Corte Constitucional, vinculante para todas las autoridades públicas.
Mediante las Sentencias T-892 de 2013, T-320 de 2015, T-360 de 2018, T-073 de 2019 la referida corporación reafirmó la obligatoriedad de la Sentencia C-258 de 2013 al señalar que la aplicación del límite al monto pensional resulta imperativa 23 Esta tesis también ha sido sostenida, entre otras, en las siguientes providencias: i) De la Corte Constitucional.
Sentencias T-892 de 2013, T-320 de 2015, T-360 de 2018, T- 073 de 2019, SU-575 de 2019 y Auto 478 de 3 de diciembre de 2020, expediente: T-7.780.673 ii) Del Consejo de Estado. - Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia de 13 de noviembre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2016-01911-01 (5824-2018). - Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia de 30 de octubre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2014-02515-02 (4114-2018). - Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, auto de 21 de febrero de 2019, radicado: 63001-23-33-000-2018-00103-01 (4771-18). - Sección Primera, C.P. Dr. Oswaldo Giraldo López, auto de 16 de agosto de 2018, radicado: 11001-03-15-000-2014-04194-01(AC) A. 22 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03337 01 (2895-2020) Demandante: Diana Morales Fernández para las entidades encargadas del pago de estas prestaciones, pues se trató de un mandato constitucional que rige para todas las pensiones que se paguen con recursos públicos.
La ejecución de la Sentencia C-258 de 2013 resultaba inexorable para Fonprecon y constituía una materialización del Acto Legislativo 1 de 2005, así como de los principios de sostenibilidad financiera, igualdad, solidaridad, eficiencia, universalidad y progresividad que orientan el sistema de seguridad social integral. Teniendo en cuenta que de forma automática la entidad demandada ajustó la mesada pensional de la accionante a partir del mes de julio de 2013, se concluye que tal actuación obedeció a una ejecución de la sentencia de constitucionalidad en comento y, por ende, no es posible reabrir un debate en tal sentido en sede administrativa o judicial.
Bajo el anterior contexto, los oficios demandados no son pasibles de control jurisdiccional, por cuanto no crearon, modificaron o extinguieron una situación jurídica, sino que se limitaron a informar sobre el cumplimiento de la orden impartida en la Sentencia C-258 de 2013. 2.5 De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 201624, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022- 01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 23 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03337 01 (2895-2020) Demandante: Diana Morales Fernández Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en el numeral 8.° del artículo 365 del Código General del Proceso25, la Sala no condenará en costas de segunda instancia a la parte demandante, como quiera que se trata de una 25 «1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 24 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03337 01 (2895-2020) Demandante: Diana Morales Fernández reclamación laboral, debatida desde diferentes puntos de vista por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos, fáctica y jurídicamente, al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que el oficio demandado no es susceptible de control judicial.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia apelada del 13 de diciembre del 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la señora Diana Morales Fernández en contra del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. Segundo. Declarar probada de oficio la excepción de acto administrativo no susceptible de control judicial, por las razones explicadas en la parte considerativa.
Tercero: Sin condena en costas. 25 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03337 01 (2895-2020) Demandante: Diana Morales Fernández Cuarto. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el portal Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente26 LBC 26 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.