Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00550 01 (2217-2022) Demandante: Antidio Juan María Goyes Salazar Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP1 Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Indebida sustentación del recurso de apelación. Condena en costas.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 4 de agosto de 2021, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Nariño accedió a las pretensiones de la demanda, anunciando desde ya que dicha decisión será revocada únicamente en lo que tiene que ver con la condena en costas.

I.

ANTECEDENTES Demanda2 2. En ejercicio del medio de control de la referencia el actor solicitó la declaratoria de nulidad de las resoluciones 016937 del 5 de junio y 023257 del 1 de agosto del 2019, a través de las cuales la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión gracia. 3. A título de restablecimiento del derecho pidió: a) condenar a la entidad demandada a reconocerle la pensión gracia de jubilación a partir del 11 de julio de 2012, en cuantía del 75 % del promedio mensual de la asignación básica y demás factores salariales que devengó en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional; b) aplicar los aumentos pensionales automáticos anuales; c) indexar los valores obtenidos de la deuda retroactiva de acuerdo con la variación del IPC, incluyendo la condena en costas; d) cumplir el fallo que ponga fin al proceso en los términos de los artículos 189, 192 294 y 195 del CPACA; e) pagar las costas procesales. 4.

Como sustento fáctico de sus pretensiones expuso que nació el 10 de julio de 1949 y prestó sus servicios como docente nacionalizado en el departamento de Nariño de manera honrada y con buena conducta, durante 21 años, 4 meses y 20 días, discriminados así: a) en virtud del decreto 1424 del 31 de octubre de 1973 en la Escuela Rural Mixta Andalucía del municipio de Samaniego, hasta el 23 de septiembre de 1974; b) en atención al decreto departamental 067 del 13 de julio de 1993 en la Escuela Rural Mixta los Arrayanes del municipio de Túquerres, hasta el 31 de enero de 2014 (fecha 1 En adelante UGPP. 2 Índice 16 del SAMAI del Tribunal Administrativo de Nariño. Archivo «3_002DEMANDAFS1A(.PDF)». 2 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00550 01 (2217-2022) Demandante: Hernando Grisales Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la que se retiró del servicio). 5.

De igual modo, explicó que existe un error en un certificado laboral ya que clasifica el tiempo de vinculación docente con una “X” como nacional en lugar de nacionalizado, desconociendo que todas las escuelas de primaria, urbanas y rurales del país —excepto las anexas normales— son nacionalizadas por efectos de la ley 43 de 1975. Contestación de la demanda3 6.

La UGPP se opuso a las pretensiones al considerar que los actos acusados se ajustaron al ordenamiento superior, sumado a que el actor no reúne el requisito de haber tenido una vinculación del orden territorial o nacionalizada antes y después del 31 de diciembre de 1980 habida cuenta que los actos de nombramiento aportados son provenientes del Ministerio de Educación considerando que los suscribieron el gobernador y el delegado de dicha cartera. 7.

Además, precisó que el servicio que prestó el demandante en el municipio de Túquerres a partir del 13 de julio de 1993 no puede tomarse como territorial, puesto que así lo certificó la Secretaría de Educación Departamental de Nariño, aunado a que el artículo 15 de la ley 91 de 1989 es claro en establecer que el carácter del régimen de los docentes vinculados con posterioridad al 1 de enero de 1990 es del orden nacional. 8.

Entre tanto, expuso que los dineros con los que se le pagaron los salarios y prestaciones sociales al docente provenían del situado fiscal y del sistema general de participaciones, los cuales no eran recursos propios de los entes territoriales, sino que debían administrarlos a través de los Fondos Educativos Regionales (FER). 9. Para finalizar, estimó que no está probada la buena conducta del actor porque no se aportó al proceso una certificación emitida en ese sentido por la entidad territorial. 10.

Debido a lo anterior, propuso las excepciones de fondo que tituló como «inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales», «cobro de lo no debido» y «prescripción». II. SENTENCIA APELADA4 11. El Tribunal Administrativo de Nariño expidió sentencia del 23 de junio de 2021 mediante la cual declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y ordenó a la UGPP reconocer y pagar al demandante una pensión gracia de jubilación desde el 11 de julio de 2012, equivalente al 75 % del promedio de lo devengado durante el año anterior al cumplimiento de los requisitos.

No obstante, declaró prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 21 de febrero de 2016. 3 Ibidem. Archivo «10_009CONTESTACIONDEMANDA(.PDF)». 4 Ibidem. Archivo «34_032SENTENCIAFAVOR(.PDF)». 3 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00550 01 (2217-2022) Demandante: Hernando Grisales Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12.

Para fundamentar su decisión, el a quo sostuvo que el vínculo laboral del actor entre el 31 de octubre de 1973 y el 22 de octubre de 1974 en la Escuela Rural Mixta Andalucía del municipio de Samaniego (Nariño) tenía carácter departamental por haberse originado antes de la entrada en vigor de la ley 43 de 1975. A su vez, consideró como nacionalizado el periodo de servicios comprendido entre el 13 de julio de 1993 y el 31 de enero de 2014 en la Escuela Rural Mixta Los Arrayanes del municipio de Túquerres, complementando así el requisito de 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizado exigido para el reconocimiento de la prestación solicitada. 13.

Igualmente, concluyó que el demandante cumplió 50 años de edad el 10 de julio de 1999, no registra sanciones disciplinarias —lo que acredita su buena conducta y honradez— ni percibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. 14. Finalmente, condenó en costas y agencias en derecho a la entidad demandada, conforme a lo dispuesto en los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso.

III. RECURSO DE APELACIÓN5 15. La UGPP presentó recurso de apelación contra el aludido fallo sosteniendo que en caso de aceptar la vinculación del actor mediante el decreto 1424 del 31 de octubre de 1973, ésta se debe considerar de carácter nacional dado que el nombramiento fue realizado con la intervención del delegado del Ministerio de Educación Nacional.

Argumentó que el tiempo laborado por el actor antes del 31 de diciembre de 1980 debe ser considerado nacional y no territorial, lo que implica que no se cumplen los requisitos exigidos por la ley para ser beneficiario de la pensión gracia. Además, aseveró que no es relevante para el reconocimiento de la pensión gracia el tiempo de servicio prestado por el gestor del litigio en el Municipio de Túquerres a partir del 13 de julio de 1993, ya que corresponde a una nueva vinculación. 16.

Enfatizó que los salarios percibidos por el actor provienen de recursos del Sistema General de Participaciones y del Situado Fiscal, lo que impide el reconocimiento pensional. Es decir, debido a que los salarios fueron financiados con recursos de la Nación, no puede acceder a la pensión gracia, ya que no cumple con el requisito de no haber recibido otra pensión o recompensa de carácter nacional. 17.

Adicionalmente, solicitó revocar lo relacionado con la condena en costas y agencias en derecho que se le impuso en primera instancia, bajo el criterio de que su actuación no ha sido temeraria o de mala fe, ni se probó que el actor hubiese incurrido en gastos procesales. A más que prosperó la excepción de prescripción y que no se concedieron todas las pretensiones deprecadas; sin perjuicio que bajo la égida de la ley 1437 de 2011, la condena en costas no procede de manera automática contra la 5 Ibidem.

Archivo «36_034RECURSOAPELACI(.PDF)». Sobre este punto, conviene precisar que el apoderado judicial de la UGPP se limitó a transcribir de manera literal lo expuesto en la contestación de la demanda respecto de la naturaleza de la vinculación laboral que el actor sostuvo como docente en el departamento de Nariño, sin indicar en qué consistía su discrepancia frente a las consideraciones del Tribunal.

En consecuencia, tal como se expondrá más adelante, dichos argumentos no serán tenidos en cuenta para resolver el presente asunto. 4 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00550 01 (2217-2022) Demandante: Hernando Grisales Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co parte vencida, sino que debe considerarse la naturaleza del conflicto y la existencia o no de abuso del derecho y/o desgaste judicial innecesario.

II. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 12. Mediante auto del 3 de noviembre de 20226 se admitió el recurso de apelación y se le advirtió a la parte demandada que tenía hasta la ejecutoria de dicha providencia para pronunciarse. Igualmente, se le informó al Ministerio Público que disponía hasta antes de que el expediente ingresara al despacho para fallo para emitir concepto. 13.

A pesar de lo anterior, la UGPP y el Ministerio Público guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES Cuestión previa 14. Revisado el recurso de apelación interpuesto, la Sala advierte que solo tendrá por debidamente sustentado el reparo relacionado con la condena en costas en primera instancia. Lo anterior, por cuanto la apelante no formuló reparos concretos o específicos contra el análisis realizado por el Tribunal respecto a la naturaleza jurídica de las vinculaciones laborales o los periodos servidos por el demandante, limitándose a reiterar literalmente los mismos argumentos contenidos en la contestación de la demanda, los cuales ya fueron objeto de pronunciamiento por el a quo. 15.

Efectivamente, la demandada reiteró que el vínculo generado por el decreto 1424 de 1973 es nacional porque en el nombramiento intervino el Ministerio de Educación Nacional, que el tiempo servido al municipio de Túquerres es nacional por vincularse después de 1990 y que los salarios y prestaciones sociales fueron pagados con recursos del situado fiscal o sistema general de participaciones. 16.

Sobre el particular, conviene indicar que esta Corporación Judicial7 ha sido clara y reiterativa en señalar que —en virtud de los artículos 320,8 3229 y 32810 del CGP, aplicables a esta jurisdicción por remisión expresa del artículo 306 del CPACA— es deber del recurrente sustentar en debida y concreta forma la apelación. Para ello, se ha establecido que el interesado debe señalar de manera específica las discrepancias que tiene frente a los razonamientos, consideraciones o conclusiones contenidas en la 6 Índice 6 de SAMAI del Consejo de Estado. 7 Al respecto, ver, entre otras, las siguientes providencias: i) auto del 4 de marzo de 2010, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro del expediente 25000 23 27 000 1999 00875 01(15328); ii) sentencia del 10 de octubre de 2019, emitida por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, en el proceso 13001 23 33 000 2015 00035 01 (4719-2016); iii) sentencia del 10 de octubre de 2024, dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, expediente 63001 23 33 000 2020 00032 01 (2251-2022); sentencia del 21 de marzo de 2025, emanada de la Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, en el proceso 25000 23 26 2011 00549 01 (61936). 8 «El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión».

(Se resalta) 9 Inciso 2 del numeral 3: «Cuando se apele una sentencia, el apelante […] deberá precisar, de manera breve, los reparos concretos que le hace a la decisión, sobre los cuales versará la sustentación que hará ante superior». (Se resalta) 10 «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante».

(Se resalta) 5 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00550 01 (2217-2022) Demandante: Hernando Grisales Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencia cuestionada, pues dichas inconformidades son las que delimitan el ámbito de competencia del juez de segunda instancia a fin de decidir si se confirma, modifica o revoca la decisión impugnada.

Es una verdadera carga procesal del apelante, pues es menester que cuestione la decisión judicial exponiendo razones de inconformidad puntuales y así habilitar la competencia del juez de segunda instancia. 17. Por tanto, al juez de segunda instancia le está vedado asumir las cargas argumentativas que corresponden a las partes procesales pues hacerlo comprometería su imparcialidad en el proceso.

En consecuencia, esta Subsección no puede suponer ni decidir sobre asuntos que no han sido debidamente impugnados o cuya sustentación haya resultado deficiente, de modo que se abstendrá de revisar los aludidos argumentos reproducidos una vez más por el demandado en su recurso de apelación. Problema jurídico 18. Desatado lo anterior, le corresponde a esta Sala determinar si hay lugar o no a revocar la condena en costas y agencias en derecho que le impuso el Tribunal Administrativo de Nariño a la UGPP, de conformidad con los reparos contenidos en su recurso de apelación. Solución del caso concreto 19.

La accionada cuestionó la decisión del tribunal de imponerle condena en costas y agencias en derecho al considerar que el a quo no tuvo en cuenta que su actuación no ha sido temeraria o de mala fe, ni se probó que el actor hubiese incurrido en gastos procesales; por lo demás, porque prosperó la excepción de prescripción y no se concedieron todas las pretensiones deprecadas. 20.

Al respecto, conviene precisar que para la fecha en que se dictó el fallo apelado (4 de agosto de 2021) ya se encontraba vigente la ley 2080 de 2021 (25 de enero de 2021), cuyo artículo 47 adicionó el artículo 188 del CPACA estableciendo como deber del juez verificar si la demanda fue presentada con una manifiesta carencia de fundamento legal para efectos de imponer costas. 21.

En ese sentido, se observa que el Tribunal Administrativo de Nariño no aplicó el citado precepto, sino que adoptó un criterio estrictamente objetivo, sin valorar si los argumentos planteados por la demandada contaban con sustento legal y jurisprudencial suficiente para justificar su pretensión y procurar un pronunciamiento favorable. Por consiguiente, al no avizorarse la ausencia de argumentos legales razonables en las actuaciones del extremo demandado en el curso de la primera instancia, la Sala revocará el numeral quinto de la parte resolutiva de la providencia apelada.

Condena en costas en segunda instancia 22. Realizada ahora la aludida valoración en la segunda instancia, la Sala tampoco advierte la carencia de fundamento legal en el recurso de apelación en razón a que a 6 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00550 01 (2217-2022) Demandante: Hernando Grisales Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la UGPP le prosperó el reparo relacionado con la condena en costas en primera instancia. Por tanto, esta Sala se abstendrá de imponer la condena en costas en esta instancia. IV.

DECISIÓN 23. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR el numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia del 4 de agosto de 2021 emitida por el Tribunal Administrativo de Nariño, en el que se condenó en costas y agencias en derecho a la UGPP.

SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia del 4 de agosto de 2021 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Nariño accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda promovida por Hernando Grisales Henao contra la UGPP.

TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia.

CUARTO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado —SAMAI— y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.