CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Bogotá, D. C, cinco (5) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 0002 018 00495 02 (0224-2021) Demandante: Wilson Fernando Liévano Ordoñez Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
Asunto: Sentencia Segunda Instancia _________________________________________________________________________ PRIMA MENSUAL SIN CARÁCTER SALARIAL (Art. 14 de la Ley 4ª de 1992) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el día 30 de abril de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual se resolvió de forma favorable a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A, el señor Wilson Fernando Liévano Ordoñez solicitó declarar la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución 7226 del 26 de septiembre de 2016, emanado por la entidad demandada, que negó el reconocimiento y pago de las diferencias entre las sumas realmente percibidas y las que legalmente le corresponden al actor, por el período comprendido entre el 1 de abril de 1995 al 31 de diciembre de 2007 entre el salario mensual devengado y el valor que se le debió pagar, en consideración a que la prima del 30% prevista por el artículo 14 de la ley 4ª de 1992 es un emolumento adicional de carácter salarial, según quedó definido por la sentencia de 29 de abril de 2014 pronunciada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00.
Como consecuencia de lo anterior, a titulo de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la Nación - Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial (en lo sucesivo la DEAJ), al reconocimiento y pago de la diferencia por el periodo comprendido entre el 1 de abril de 1995 al 31 de diciembre de 2007, entre el salario mensual devengado y el valor que se le debió pagar, conforme lo dispone la citada sentencia del Consejo de Estado del 29 de abril de 2014.
De igual manera, solicita el pago de la diferencia de lo recibido por concepto de prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, bonificación por servicios, auxilio de cesantías y demás emolumentos que debió percibir el actor durante el mencionado periodo. Además, pidió que se dé cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 187, 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca).
HECHOS Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: 2.1. El señor Wilson Fernando Liévano prestó sus servicios a la Nación - Rama Judicial desde 1° de abril de 1995, como Juez Promiscuo Municipal de Puerto Nariño, Amazonas. 2.2. Afirma que en su condición de Juez de la República tiene derecho a que mensualmente se le pague una prima especial de servicios, la cual se encuentra regulada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y en los Decretos 053 y 057 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, 76 y 246 de 1997, 64 de 1998, 44 de 1999, 2740 de 2000, 2720 de 2001, 673 de 2002, 3569 de 2003, 4172 de 2004, 936 de 2005, 389 de 2006, 618 de 2007, 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014, 1257 de 2015 y 1105 de 2015. 2.3.
El señor Wilson Fernando Liévano Ordoñez formuló derecho de petición a la DEAJ el 28 de septiembre de 2016, en el cual solicitó el reconocimiento y pago de la diferencia salarial y prestacional, conforme a la sentencia de nulidad del Consejo de Estado de abril 29 de 2014. 2.4. La respuesta al derecho de petición de la Dirección Seccional de Bogotá-Cundinamarca de la DEAJ se encuentra consignada en la Resolución 7226 de 26 de septiembre de 2016, en donde se resuelven negativamente las pretensiones. 2.5.
El demandante formuló en término el recurso de apelación en contra la Resolución 7226 de 2016, conforme al escrito radicado ante la DEAJ el 19 de octubre de 2016. 2.6. Transcurrido más de un año desde la fecha de formulación del recurso de apelación sin que se hubiese resuelto, operó en consecuencia el acto ficto o presunto, de carácter negativo. 2.7.
Ante la Procuraduría Delegada para Asuntos Administrativos se solicitó conciliación extra judicial; sin embargo allí se declaró fallida la conciliación, conforme lo acredita el acta de fecha 12 de febrero de 2018. 2.8. Entonces Wilson Liévano Ordoñez interpuso la demanda que desató el proceso que nos ocupa.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Como normas vulneradas la demanda citó los artículos 2, 4, 13, 25, 29, 53 y 83 en la Constitución Política, el artículo 14 de la Ley 4º de 1992, y los Decretos 053 y 057 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, 76 y 246 de 1997, 64 de 1998, 44 de 1999, 2740 de 2000, 2720 de 2001, 673 de 2002, 3569 de 2003, 4172 de 2004, 936 de 2005, 389 de 2006, 618 de 2007, 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014, 1257 de 2015 y 1105 de 2015.
Señaló que la negativa de la Dirección de Administración Judicial trasgrede el artículo 53 de la C.P, ya que la omisión de la inclusión de la prima especial de servicios para la liquidación de las prestaciones sociales representa una desmejora para el trabajador, al reducir el salario básico mensual con efectos salariales. Afirma que eso viola el principio constitucional de progresividad, del cual se desprenden las nociones de salario vital, móvil y proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, pues se disminuye el ingreso a que tiene derecho.
En apoyo de sus tesis, la demanda citó apartes de sentencias que trataron el concepto de la prima especial de servicios, como las proferidas por el Consejo de Estado dentro de los radicados con número 11001-0325-000-2007-00098-00, 25000-2325-000-2005-01134-01 y 11001-0325-000-2007-00087-00. Finalmente señaló con respecto a la prescripción que se encuentra frente a un asunto que comprende prestaciones periódicas e irrenunciables y que, por tanto, no han prescrito.
4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La DEAJ contestó la demanda y se opuso a la totalidad de las pretensiones. Únicamente acepta los relativos a los cargos desempeñados por la parte actora en la Rama Judicial y los extremos temporales que se encuentran soportados en la Certificación DESAJ15-THCER-8114. Expuso que hay coexistencia de dos regímenes salariales aplicables a sus servidores y que, por mandato de la Ley 4ª de 1992, la prima especial no tiene carácter salarial, es decir, no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las primas de servicio, navidad, vacaciones, auxilio de cesantías y bonificación por servicios prestados, de suerte que ella se ha limitado a aplicar estas normas.
Agrega que existe un impedimento de orden presupuestal para acceder a las pretensiones. Propuso las excepciones de mérito de ausencia de causa petendi, prescripción extintiva del derecho recamado y la innominada.
5. LA SENTENCIA APELADA El 30 de abril de 2020 el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, mediante fallo de primera instancia, decidió lo siguiente: PRIMERO.- Estese a lo resuelto en la Sentencia del 29 de abril del año 2014 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, dentro del expediente N° 2007-0087-00.C.P. María Carolina Rodríguez Ruíz, en cuanto declaró la nulidad por inconstitucionalidad de algunos artículos de los decretos reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4* de 1992, e inaplicar por inconstitucional todos los decretos que dieron un entendimiento diferente en el sentido de disminuir el derecho a la prima, en cuanto no se considere un aumento sino una disminución, por las razones expuestas.
SEGUNDO. - Estese a lo resuelto por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia de Unificación SUJ-016-CE-52-2019 del 2 de septiembre del 2019, con ponencia de la Consejera Carmen Anaya de Castellanos, por las razones expuestas en el caso concreto de esta sentencia. TERCERO.- Declarar la nulidad de los actos administrativos acusados: - Resolución N° 7226 de 26 de septiembre de 2016, mediante el cual la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Bogotá - Cundinamarca, resolvió una petición. El Acto ficto o presunto derivado del silencio administrativo negativo de la administración ante el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución No. 7226 del 26 septiembre de 216.
CUARTO. - Declarar probada la excepción de prescripción de las sumas a que hubiere lugar por el reconocimiento de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, causadas con anterioridad al 20 de septiembre de 2013, de conformidad con lo expuesto en el acápite del caso concreto de esta sentencia, con la precisión de ser factor salarial para la reliquidación de la pensión de jubilación durante los extremos temporales laborados desde el 1 de abril de 1995, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
6. EL RECURSO DE APELACIÓN Actuando dentro de la oportunidad legal, el apoderado de la parte demandada presentó recurso de apelación, solicitando se revoque el fallo primera instancia y, en su lugar, se nieguen las pretensiones. Inicio su argumentación diciendo que la sentencia objeto de la impugnación se encuentra viciada por una violación al principio de congruencia, toda vez, que en ella se decidió extra petita, esto es, más allá de lo deprecado en el libelo inicial.
En ese sentido, anota que el a quo no respetó el límite de sus facultades legales para administrar justicia, y falló por fuera de las pretensiones incoadas por la parte demandante. En efecto, adujo que se debía reliquidar la pensión o los aportes a pensión con la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como factor salarial, aspecto que no fue solicitado específicamente en las pretensiones de la demanda ni en sede administrativa.
7. TRÁMITE PROCESAL EN LA SEGUNDA INSTANCIA 7.1. El 25 de febrero de 2021 los Magistrados de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, se declararon impedidos para resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 30 de abril de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 7.2.
Los Magistrados de la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, mediante auto del 17 de junio de 2021, declararon fundado el impedimento manifestado por sus homólogos, y se dispuso en consecuencia el sorteo de Conjueces, el cual en efecto se realizó. 7.3. Repartido el proceso, el Despacho Ponente admitió mediante auto el recurso de apelación. 7.4.
Mediante auto del 6 de junio de 2023 se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión.
8. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Dentro del término de traslado el apoderado de la de parte demandada presentó alegatos de conclusión, solicitando negar las pretensiones de la demanda y revocar el fallo de primera instancia, con fundamento en los mismos argumentos esgrimidos en su apelación. La parte demandante guardó silencio. 9.
CONSIDERACIONES 9.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 26, modificado por la Ley 2080 del 2021, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Habiéndose aceptado el impedimento manifestado por los Señores Consejeros de la Sección Segunda, la competencia para conocer del asunto de la referencia corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda. 9.2.
El problema jurídico En el presente asunto se debe establecer si es procedente la reliquidación de las prestaciones sociales de la parte demandante, para lo cual se abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que existe al respecto sentencia de unificación que esta Sala comparte y acata: Determinar si la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye, sí o no, una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.
Establecer la forma de aplicación de la prescripción trienal de las prestaciones sociales y la inaplicación de los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional a partir del año 2008 al año 2015. 9.3. Marco normativo y jurisprudencial El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, razón por la cual en esta sentencia se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, con el fin de entender el contexto normativo y jurisprudencial que permite abordar el tema de esta litis.
En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4 de 1992, la cual en su artículo 14 creó una prima especial de servicios, con estas palabras:
ARTÍCULO 14. El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. La expresión según el cual la mencionada prima no tiene carácter salarial fue declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, desde el año de 1993 ha expedido anualmente los decretos salariales de los servidores públicos. En este sentido, a través del Decreto 57 de 1993 se determinó para los servidores judiciales acogidos que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial”.
En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.
La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, Exp. 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, precisó por el contrario que el concepto de prima siempre significará una adición al ingreso del servidor público. Dijo la sentencia mencionada: …la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio.
En el mismo sentido, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, Exp. No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992, al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que eran contrarios a la Constitución y la Ley.
Más tarde, la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda profirió el 2 de septiembre de 2019 una sentencia de Unificación Jurisprudencial en la cual definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992 en los siguientes términos: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969… 8.
La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Con esta sentencia de unificación quedó establecido que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta.
10. EL CASO CONCRETO De conformidad con las consideraciones que anteceden, y descendiendo al caso concreto, en el expediente se observa lo siguiente: El señor Wilson Fernando Liévano Ordoñez prestó sus servicios a la Nación - Rama Judicial desde el 1° de abril de 1995 y hasta la fecha como Juez de la República. El régimen laboral aplicable a la parte demandante es el previsto en el Decreto 57 de 1993, o sea el régimen de acogidos.
El día 28 de septiembre de 2016, mediante derecho de petición, el actor solicitó el reajuste de prima especial como 30% de adicional al salario. De conformidad con los hechos y la argumentación expuesta, se concluye: Primero, Wilson Fernando Liévano Ordoñez tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como bien lo señaló el a quo.
Segundo Wilson Fernando Liévano Ordoñez, tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por lo tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales.
Tercero, frente al fenómeno jurídico de la prescripción, es del caso recordar que la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado señaló: “Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.” Conforme a lo expuesto, la parte demandante tiene derecho a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el 28 de septiembre de 2013 o sea tres años atrás de la fecha en que solicitó el reajuste de sus prestaciones sociales y salariales, debido a la prescripción trienal.
Recuérdese que la petición de la prima especial de servicios no vino a hacerla sino hasta el 28 de septiembre de 2016; y a partir de esta fecha se cuentan los tres años hacia atrás para efectos de la prescripción, lo cual conduce al año 2013. Por lo anterior, el fallo de primera instancia será confirmado, con la simple aclaración del día a partir del cual se contará la prescripción: desde el 28 de septiembre de 2013.
Esta Sala se abstendrá de condenar en costas, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la parte demanda, o sea la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 30 de abril de 2020 expedida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual accedió a las pretensiones de la demanda presentada por el señor Wilson Fernando Liévano Ordoñez en contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por las razones expuestas en esta providencia, las cuales se están o son conformes con lo dispuesto en las Sentencias de Unificación Jurisprudencial del 18 de mayo de 2016 y 2 de septiembre de 2019, proferidas en los procesos radicados número 250002325000201000246-02 y 41001233300020160004102, respectivamente, proferidas por la Sección Segunda, Sala de Conjueces, del Consejo de Estado.
SEGUNDO: ACLARAR que la prima especial se le debe reconocer y pagar al actor a partir del 28 de septiembre de 2013, debido a la prescripción trienal.
TERCERO: NO CONDENAR en costas.
CUARTO: ORDENAR a la parte demandada que le dé cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en los artículos 192 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca).
QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez Firmado electrónicamente CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.