CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veinticuatro (24) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 41001233300020060030301 (66408) Demandante: FERNANDO CHILA PARRA Demandado: MUNICIPIO DE PALERMO Tema: Restitución de bien de uso público.

Destrucción de “mejoras”. Operación administrativa. Ausencia de daño antijurídico. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 21 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que declaró probada de oficio la excepción de indebida escogencia de la acción. I. SÍNTESIS DEL CASO Mediante Resolución del 12 de agosto de 1999, la Alcaldía de Palermo (Huila) dispuso la restitución del espacio público, al evidenciar que varias personas ocupaban con “cambuches y plantaciones” un espacio sobre la carretera que conducía al municipio de Yaguará. La mencionada decisión fue confirmada mediante Resolución del 12 de noviembre de 1999, proferida por la misma autoridad municipal.

Posteriormente, el 8 de mayo de 2002, Alfredo Cabrera Trujillo vendió a Fernando Chila Parra “unas mejoras” consistentes en una casa de habitación, asentada en un terreno público, ubicado en la vía que conducía al municipio de Yaguará. No obstante, el 31 de marzo de 2004, la Dirección de Justicia y Convivencia Ciudadana de Palermo llevó a cabo la diligencia de restitución de los bienes de uso público, para lo cual procedió al desalojo de los habitantes irregulares y la destrucción de los bienes muebles que se hallaban en el lugar, dentro de los que se encontraban las “mejoras” adquiridas por Chila Parra.

El demandante considera que el municipio de Palermo es patrimonialmente responsable por el desalojo de un predio que venía ocupando como poseedor y por la destrucción de las mejoras allí establecidas, en tanto ello ocurrió “como consecuencia del irregular trámite dentro del proceso administrativo de bienes de uso público y cuyo desalojo o desocupación arbitraria y por vía de hecho, se efectuó Radicado: 41001233300020060030301 (66408) Demandante: Fernando Chila Parra 2 por la Dirección de Justicia y Convivencia Ciudadana con desconocimiento y vulneración a los derechos fundamentales de defensa, contradicción, debido proceso, igualdad ante la ley y acceso a la justicia”.

II.

ANTECEDENTES 1. Demanda El 27 de marzo de 20061, Fernando Chila Parra, mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa, presentó demanda en contra del municipio de Palermo (Huila), para que se le declarara patrimonialmente responsable por desalojarlo de un predio que venía ocupando como poseedor material y por la destrucción de las mejoras allí establecidas, en inmediaciones de la carretera que conducía al municipio de Yaguará. Como pretensiones de su demanda, el demandante solicita condenar a la entidad accionada a pagarle, por perjuicios morales, 1000 SMLMV; por daño emergente, la suma de $215.000.000; y, por lucro cesante, la suma de $2.237.000.000.

En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirma que, mediante Resolución del 12 de agosto de 1999, la Alcaldía de Palermo (Huila) dispuso la restitución del espacio público al evidenciar que varias personas ocupaban con “cambuches y algunas plantaciones” un espacio público ubicado en la carretera que conducía al municipio de Yaguará, frente al Club Recreacional y la Laguna de la Inspección “El Juncal”.

Señala que, la anterior decisión, fue confirmada mediante Resolución del 12 de noviembre de 1999, proferida por la misma autoridad municipal. Sostiene que el 8 de mayo de 2002, Alfredo Cabrera Trujillo vendió a Fernando Chila Parra “unas mejoras” consistentes en “[…] una pequeña casa de habitación techada de zinc, paredes de bloques de cemento, pisos de cemento, instalaciones de acueducto, luz eléctrica, sanitario, baño, dos tanques para depósito de agua con todas sus adherencias activas y pasivas, cultivos de pastos naturales y artificiales, cercos naturales, árboles frutales, un corral común para el ganado con embarcadero, medio establo con canoas de cemento y una picadora, en un área 1 Fl. 1 a 19, C.1.

Radicado: 41001233300020060030301 (66408) Demandante: Fernando Chila Parra 3 aproximada de 10 hectáreas que en adelante se denominará ‘Villa Fernanda”, ubicadas en un predio del mencionado municipio “[…] que se encontraba dentro de la siguiente alinderación: Por el Norte, con el predio de Abilio Sánchez; por el Oriente, con la laguna ‘El Juncal’; por el Sur con la laguna ‘El Juncal’; y por el Occidente con la carreta del INAT”.

Además, el referido acuerdo de voluntades señaló que no habría lugar al otorgamiento de escrito pública por tratarse “exclusivamente de la venta de mejoras” y en razón a que el terreno en donde estabas construidas era público. Advierte que el 26 de septiembre de 2006, el señor Chila Parra se enteró mediante una notificación por aviso que la Dirección de Justicia y Convivencia Ciudadana de Palermo llevaría a cabo una diligencia de restitución del predio de uso público en el que se encontraban las mejoras que había adquirido.

Destaca que, por lo anterior, en fecha indeterminada, Fernando Chila Parra presentó acción de tutela contra el municipio de Palermo, la Dirección de Justicia y Convivencia Ciudadana y el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, pues consideró que las decisiones adoptadas por las referidas autoridades en el marco del proceso administrativo de restitución de vías y bienes de uso público transgredían sus derechos fundamentales de defensa, acceso a la administración de justicia y mínimo vital.

Manifiesta que, mediante sentencia de tutela del 10 de octubre de 2002, el Tribunal Administrativo del Huila negó el amparo deprecado al constatar que éste no cumplía el requisito de subsidiariedad, toda vez que el tutelante contaba con otros medios de defensa judicial para debatir las decisiones adoptadas por las entidades tuteladas en el citado procedimiento administrativo.

Manifiesta que el 31 de marzo de 2004 la Dirección de Justicia y Convivencia Ciudadana de Palermo llevó a cabo la diligencia de restitución de los bienes de uso público, para lo cual procedió al desalojo de los habitantes irregulares y la destrucción de los bienes muebles que se hallaban en el lugar, dentro de los que se encontraban las “mejoras” adquiridas por Chila Parra.

El demandante considera que el municipio de Palermo es patrimonialmente responsable por el desalojo del predio “Villa Fernanda”, el cual venía ocupando como poseedor material y por la destrucción de las mejoras allí establecidas, pues Radicado: 41001233300020060030301 (66408) Demandante: Fernando Chila Parra 4 alega que ello ocurrió “como consecuencia del irregular trámite dentro del proceso administrativo de bienes de uso público y cuyo desalojo o desocupación arbitraria y por vía de hecho, se efectuó por la Dirección de Justicia y Convivencia Ciudadana con desconocimiento y vulneración a los derechos fundamentales de defensa, contradicción, debido proceso, igualdad ante la ley y acceso a la justicia”. 2.

Contestación El 15 de mayo de 20062 el Tribunal Administrativo del Huila admitió la demanda y ordenó su notificación a la entidad demandada y al Ministerio Público. 2.1. El municipio de Palermo3 se opuso a las pretensiones de la demanda argumentando que el daño alegado por el demandante no le era atribuible, toda vez que adoptó todas sus decisiones en cumplimiento de las facultades que constitucional y legalmente le habían sido conferidas. 3.

Alegatos de conclusión en primera instancia El 4 de abril de 20194 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 3.1. El municipio de Palermo5 reiteró los argumentos expuestos en el escrito de la contestación a la demanda. 3.2. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio. 4.

Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 21 de agosto de 20206, el Tribunal Administrativo del Huila consideró que las pretensiones de la demanda estaban dirigidas a cuestionar la legalidad de la Resolución No. 497 del 12 de agosto de 1999, por lo que la acción procedente a incoar era la de nulidad y restablecimiento del derecho.

Por lo anterior, declaró de oficio la excepción de indebida escogencia de la acción. 2 Fl. 255 y 256, C.2. 3 Fl. 268 a 271, C.2. 4 Fl. 541, C.3. 5 Fl. 544 a 555, C.3. 6 Fl. 649 a 668, C.11. Radicado: 41001233300020060030301 (66408) Demandante: Fernando Chila Parra 5 Al respecto, la sentencia señaló: “en este orden de ideas, como ya se dijo, el demandante expone como fundamento de sus cuestionamientos, aspectos relacionados con unas causales de nulidad sobre la Resolución No. 497 del 12 de agosto de 1999, por lo tanto, la vía procedente era la de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues se reitera, el actor cuestionó la existencia de un daño por la falta de competencia en la expedición del acto administrativo, la indebida notificación del mismo y su falta de ejecutoria, circunstancias que no se desarrollan en una acción de la administración, sino en los requisitos formales de la formación de la voluntad unilateral de la entidad demandada que está destinada a producir unos efectos jurídicos para los particulares”. 5.

Recurso de apelación El 28 de octubre de 20207, la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 5 de noviembre de 20228 y admitido el 19 de febrero de 20219. 5.1. El extremo activo10 argumentó que el daño alegado era atribuible a la entidad demandada, toda vez que adelantó la diligencia del 31 de marzo de 2004 inobservando las leyes previstas para el efecto y menoscabando los derechos fundamentales del demandante al debido proceso, igualdad, defensa, contradicción y acceso a la administración de justicia. De otra parte, afirmó que el municipio de Palermo carecía de competencia para adelantar la diligencia de desalojo y destrucción de mejoras, puesto que el inmueble objeto de restitución era un bien fiscal y que dicho trámite administrativo se surtió sin que hubiera un acto administrativo en firme por cuanto los efectos de dicha decisión nunca le fueron notificados.

Textualmente expuso: “Las pretensiones de la demanda de reparación directa, son procedentes por la forma como se desarrollaron los hechos y operativos de la diligencia del 31 de marzo de 2004, por proceder por vía de hecho, violando así la ley y desconociendo los derechos fundamentales de defensa, contradicción, debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia […] Al no haberse vinculado el predio al proceso administrativo, la única oportunidad para ejercer la defensa y evitar la vía de hecho fue al presentar la oposición en la diligencia que: 1. 7 Fl. 672 a 678, C.1. 8 Fl. 680, C.11. 9 Fl. 687 a 688, C.11. 10 Fl. 672 a 678, C.1.

Radicado: 41001233300020060030301 (66408) Demandante: Fernando Chila Parra 6 violó el derecho de defensa; 2. violó el debido proceso; 3. que por no ser bien de uso público sino fiscal, la Alcaldía carecía de competencia para efectuar la diligencia contra el predio, lo mismo el funcionario que no podría abrogarse competencia como estaba ocurriendo; 4. el predio no estaba invadiendo zonas de uso público; 5. no estaba en firme el acto administrativo que ordenaba la restitución, desalojo o desocupación por no haberse notificado como correspondía; y 6. no se efectuó la notificación a las personas indeterminadas". 6.

Alegatos de conclusión en segunda instancia El 15 de julio de 202111 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 6.1. La parte demandante12 y el municipio de Palermo13 reiteraron los argumentos expuestos en el recurso de apelación y en el trámite de primera instancia, respectivamente. 6.2.

El Ministerio Público guardó silencio. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 21 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, puesto que la cuantía de la demanda supera la exigida de 500 SMLMV para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación14, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 129 y 132, numeral 6, del C.C.A. 2.

Acción procedente La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado 11 Fl. 695, C.11. 12 Índice No. 21, SAMAI. 13 Índice No. 25, SAMAI. 14 Lo anterior, teniendo en cuenta que, para la fecha de la presentación de la demanda, esto es el año 2006, el valor del SMLMV era de $408.000 y la sumatoria de las pretensiones de la demanda ($2.452.000.000) excede los 500 SMLMV.

Radicado: 41001233300020060030301 (66408) Demandante: Fernando Chila Parra 7 proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, según lo dispone el artículo 8615 del Código Contencioso Administrativo. Sobre este punto, es pertinente destacar que la Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado que “la operación administrativa es comprensiva de las medidas de ejecución de una o varias decisiones administrativas, sin que aquellas puedan considerarse desligadas de éstas, ni en su legalidad ni en sus alcances o contenidos.

Pero es claro, se repite, que cuando el perjuicio nace de la ilegalidad de la decisión administrativa (acto administrativo) y su ejecución no hace sino acatarla, la acción deberá ser la de nulidad y restablecimiento; cuando el daño proviene de la irregular ejecución de un acto que no se cuestiona en su legalidad, la acción será de reparación directa y deberá centrarse su cuestionamiento en los actos materiales de la ejecución de la decisión administrativa, pero sin omitir en esa evaluación el alcance de dicha decisión, por ser, en definitiva, la que delimita los poderes de ejecución de la administración; como será, también, la de reparación directa cuando el acto en sí, no es ilegal pero es la fuente del perjuicio por implicar un rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas” 16.

En este sentido, debe precisarse que la escogencia de las acciones en ejercicio de las cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido. Bajo el anterior contexto, se observa que el extremo activo no cuestionó la legalidad de las Resoluciones por las cuales se ordenó el desalojo de los predios públicos y la demolición de las mejoras que allí se encontraban, sino los efectos materiales por la ejecución de dichos actos administrativos17.

De hecho, el demandante fundamentó sus pretensiones resarcitorias en cuestionar la operación administrativa, consistente en la diligencia de desalojo y destrucción de mejoras 15 “Artículo 86. Acción de reparación directa. La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa.

Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación particular o de otra entidad pública.” 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 28 de enero de 2015, Rad.: 31612. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 21 de noviembre de 2017, Rad.: 37313.

Radicado: 41001233300020060030301 (66408) Demandante: Fernando Chila Parra 8 llevada a cabo el 31 de marzo de 2004 por la Dirección de Justicia y Convivencia Ciudadana del municipio de Palermo (Huila), así: […] que el municipio de Palermo, Huila, es patrimonialmente responsable de los perjuicios causados a mi mandante, como consecuencia del irregular trámite dentro del proceso administrativo de bienes de uso público y cuyo desalojo o desocupación arbitraria y por vía de hecho, se efectuó por la Dirección de Justicia y Convivencia Ciudadana el 31 de marzo de 2004, sobre el predio hoy ‘Villa Fernanda’, ubicado en el municipio de Palermo, cuya posesión real tenía el demandante y las mejoras allí establecidas”.

En virtud de lo anterior, se concluye que la acción procedente es la de reparación directa, porque se reclama la reparación de un daño por una operación administrativa adelantada por el municipio de Palermo (Huila). 3. Vigencia de la acción Si bien en el proceso no se discutió la caducidad de la acción ni ella fue alegada en oportunidad alguna por las partes ni la sentencia estimó que tal fenómeno se produjo, resulta necesario verificar si la demanda se presentó en el tiempo oportuno por cuanto se trata de un presupuesto procesal18.

Así pues, con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general19, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial. Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden 18 Se advierte que el juez tiene la facultad para declarar de oficio o a petición de parte la caducidad de la acción, pues es una figura concebida para salvaguardar los intereses colectivos y generales.

Precisamente, esta Corporación ha manifestado lo siguiente: “es necesario entender que la caducidad es una figura prevista como un mecanismo de protección de los intereses colectivos y generales, y, por tal razón, es de orden público, lo que necesariamente lleva a que tenga un carácter de irrenunciabilidad, como se mencionó previamente, e inclusive dota al juez de la facultad para declararla de oficio. […] Por consiguiente, el efecto extintivo de la caducidad, actúa al verificarse el plazo, “per se, ope legis, en forma ineluctable y por disposición o mandato normativo expreso, de ius cogens e imperativo, al margen de la autonomía, decisión o querer del titular”.

Y como se mencionó anteriormente, el juzgador puede y debe declarar de oficio o a solicitud de parte, la caducidad de la acción, pero en todo caso, su efecto se produce por mandato legal, sin requerir declaración alguna”. Consejo de Estado. Sentencia del 16 de diciembre de 2020. Rad.: 51252. 19 Corte Constitucional. Sentencia C-394 de 2002.

“La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.

En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.”.

Radicado: 41001233300020060030301 (66408) Demandante: Fernando Chila Parra 9 público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción20, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.

Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente. La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure21 que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia22, cuya consecuencia, por demandar más 20 Consejo de Estado.

Sentencia del 23 de febrero de 2006. Rad.: 6871-05 “ el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (…). El término de caducidad, tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos”. 21 Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.

Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”. 22 Corte Constitucional.

Sentencia C-574 de 1998: “… [s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad Radicado: 41001233300020060030301 (66408) Demandante: Fernando Chila Parra 10 allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.

El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, señala que la acción de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.

En el caso sub examine se estima que el derecho de accionar se ejerció en tiempo, dentro del término de dos (2) años para el vencimiento de la acción, teniendo en cuenta: i) que el 31 de marzo de 2004, la Dirección de Justicia y Convivencia Ciudadana de Palermo llevó a cabo la diligencia de restitución de los bienes de uso público y, procedió al desalojo del predio “Villa Fernanda” y a la destrucción de las mejoras allí establecidas, cuyo propietario era el demandante (hecho probado 7.1.7); y ii) que la demanda se presentó el 27 de marzo de 200623. 4.

Legitimación en la causa Como quiera que se trata de un presupuesto procesal, corresponde hacer la verificación de la legitimación en la causa de las partes que integran la litis24. 4.1. Fernando Chila Parra está legitimado en la causa por activa, pues se acreditó que para el 31 de marzo de 2004, día en que se adelantó la diligencia de restitución de los bienes de uso público, desalojo y destrucción de mejoras, residía en el predio “Villa Fernanda” y era el propietario de las mejoras que allí se encontraban y que fueron destruidas (hechos probados 7.1.4 y 7.1.7.), frente a lo cual se alega la causación de un daño antijurídico. representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. 23 Fl. 1 a 19, C.1. 24 Frente al tema, esta Corporación ha manifestado lo siguiente: “la legitimación en la causa corresponde a un presupuesto procesal de la acción (y no de la pretensión) y, por lo tanto, debe analizarse de oficio y de manera previa a la decisión de fondo de la litis.

En consecuencia, la ausencia de legitimación material en la causa tanto activa como pasiva impide adentrarse en el fondo del caso”. Consejo de Estado, Sentencia del 28 de abril de 2021. Rad.: 48436. En igual sentido, ver sentencia del Consejo de Estado del 8 de octubre de 2020, Rad.: 1760-18. Sentencia del 25 de julio de 2019, Rad.: 54527 y auto del 10 de septiembre de 2020, Rad.: 0736-18.

Radicado: 41001233300020060030301 (66408) Demandante: Fernando Chila Parra 11 4.2. El municipio de Palermo está legitimado en la causa por pasiva, pues fue la autoridad que el 31 de marzo de 2004, llevó a cabo la diligencia de restitución de los bienes de uso público y procedió al desalojo del predio “Villa Fernanda” y a la destrucción de las mejoras allí establecidas (hecho probado 7.1.7.), frente a lo cual el demandante alega la causación de un daño antijurídico. 5.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si en el sub examine la Administración es patrimonialmente responsable por el desalojo del predio de uso público ocupado por el demandante y por la destrucción de las mejoras allí establecidas, que eran de su propiedad. 6. Solución al problema jurídico Antes de entrar a resolver el problema jurídico que se ha planteado es conveniente hacer unas consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado. 6.1.

Consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado El artículo 90 de la Constitución Política de 199125 consagró dos condiciones para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) la imputación de éste al Estado. El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento.

En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho26, que contraría el orden legal27 o que está desprovista de una causa que la justifique28, resultado que se produce sin derecho al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida29, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto 25 “Artículo 90.

El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. 26 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de marzo de 2000. Rad.: 11945 27 Cfr. De Cupis. Adriano. Teoría General de la Responsabilidad. Traducido por Ángel Martínez Sarrión. 2ª ed. Barcelona: Bosch Casa Editorial S.A.1975. Pág.90. 28 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 11 de noviembre de 1999, Rad.: 11499; Sentencia del 27 de enero de 2000, Rad.: 10867. 29 Cosso.

Benedetta. Responsabilitá della Pubblica Amministrazione, en obra colectiva Responsabilitá Civile, a cargo de Pasquale Fava. Pág. 2407, Giuffrè Editore, 2009, Milán, Italia. Radicado: 41001233300020060030301 (66408) Demandante: Fernando Chila Parra 12 resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre.

Reductivamente, se dice que daño antijurídico es aquel que la persona no tiene el deber jurídico de soportar, descripción que sin embargo ilustra el fenómeno lesivo indemnizable, pero que resulta insuficiente para explicarlo integralmente. La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado y que lo obliga a repararlo y que comprende los daños causados en ejercicio de la función pública y aquellos causados con motivo de ella, de acuerdo con los criterios o causales de imputación que se han desarrollado para ello, principalmente por la doctrina, y que han sido acogidos y aplicados por la jurisprudencia, como ocurre, por ejemplo, con la falla del servicio, con el desequilibrio de las cargas públicas, con el riesgo excepcional y con el daño especial, entre otros30.

Es decir, verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio neminem laedere. 7. El caso concreto En el recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida el 21 de agosto de 2020 por el Tribunal Administrativo del Huila Antioquia, que declaró de oficio la excepción de indebida escogencia de la acción, el extremo activo argumentó que el daño alegado era atribuible a la entidad demandada, toda vez que adelantó la diligencia del 31 de marzo de 2004, inobservando las leyes previstas para el efecto y menoscabando los derechos fundamentales del demandante al debido proceso, igualdad, defensa, contradicción y acceso a la administración de justicia. De otra parte, afirmó que el municipio de Palermo carecía de competencia para adelantar la diligencia de desalojo y destrucción de mejoras, puesto que el inmueble objeto de restitución era un bien fiscal y que dicho trámite administrativo se surtió sin que hubiera un acto administrativo en firme por cuanto los efectos de dicha decisión nunca le fueron notificados. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección C, sentencia de 18 de mayo de 2017, Rad.: 36.386.

Radicado: 41001233300020060030301 (66408) Demandante: Fernando Chila Parra 13 En punto de lo anterior, resulta pertinente señalar que, si bien el demandante solicitó revocar la sentencia de primera instancia al considerar que “el municipio carecía de competencia para efectuar la diligencia contra el predio, lo mismo el funcionario que no podría abrogarse competencia como estaba ocurriendo; que el predio no estaba invadiendo zonas de uso público; que no estaba en firme el acto administrativo que ordenaba la restitución, desalojo o desocupación por no haberse notificado como correspondía; y que no se efectuó la notificación a las personas indeterminadas", lo cierto es que dichos cargos no fueron invocados en el escrito de la demanda y por ello su análisis conllevaría a una variación de la causa petendi por cuanto se estarían modificando las pretensiones formuladas en el libelo demandatorio31, lo cual contravendría, además, el derecho de defensa y contradicción del ente territorial accionado.

En este sentido, y comoquiera que sólo la parte demandante presentó recurso de apelación contra el fallo del 21 de agosto de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, se resolverá el asunto sub lite en aquello que se reprocha como desfavorable en el recurso y que fue también invocado en la demanda32.

Por ello, a continuación, se analizará exclusivamente si el municipio de Palermo es patrimonialmente responsable por el desalojo del predio “Villa Fernanda”, el cual venía ocupando como poseedor material y por la destrucción de las mejoras allí establecidas, ocurrida el 31 de marzo de 2004. Bajo esta óptica, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado se encuentran acreditados. 7.1.

Hechos probados 7.1.1. Se demostró que, mediante Resolución del 12 de agosto de 1999, la Alcaldía de Palermo (Huila) declaró que José William Cumbe Torres y otras personas 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”. Sentencia del 26 de julio de 2021, Rad.: 54810. 32 “Artículo 357. Competencia del Superior.

La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones [ ] Cuando se hubiere apelado de una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante.” Radicado: 41001233300020060030301 (66408) Demandante: Fernando Chila Parra 14 indeterminadas estaban ocupando con “cambuches y algunas plantaciones” un espacio público ubicado en la carretera que conducía al municipio de Yaguará, frente al Club Recreacional y la Laguna de la Inspección “El Juncal”, del referido municipio.

Además, en el mismo acto administrativo, la autoridad municipal dispuso la restitución de los bienes ocupados y ordenó el retiro de todas las pertenencias y mejoras que se hallaban en esa zona. De esta información da cuenta copia auténtica del mencionado acto administrativo33. En este documento se lee lo siguiente: […] estudiado el investigativo, se observa que los bienes ocupados por las personas descritas y otras indeterminadas son de uso público o de la unión, conforme a lo establecido por el artículo 674 del Código Civil, siendo por tanto competencia de este despacho el conocimiento y fallo de esta clase de procesos al tenor de lo preceptuado por el literal b) del artículo 481 del C.P. del Huila y el artículo 1º del Decreto 640 de 1937.

Que el artículo 132 del Decreto Ley 1355 de 1970 textualmente expresa: ‘Cuando se trate de la restitución de bienes de uso público, como vías públicas urbanas o rurales o zona para el paso de trenes, los alcaldes, una vez establecido por los medios que estén a su alcance, el carácter de uso público de la zona o vía ocupada, procederá a dictar la correspondiente Resolución de restitución que deberá cumplirse en un plazo no mayor a treinta días.

Contra esta resolución procederá el recurso de reposición y también de apelación ante el respectivo Gobernador’. Que en mérito de todo lo expuesto, se hace necesario ordenar la restitución de los bienes de uso público afectados y que ha sido materia de este investigativo, por lo que la Alcaldía Municipal de Palermo, Huila,

RESUELVE

Artículo Primero: DECLARAR que José William Cumbe Torres […] y otras personas indeterminadas están ocupando el espacio público con cambuches y algunas plantaciones a orillas de un canal, drenaje y carreteable a un costado de la carretera que conduce hacia el municipio de Yaguará, y frente a las instalaciones del Club Recreacional y la laguna de la Inspección ‘El Juncal’ de este municipio, conforme a lo expuesto en la parte considerativa.

Artículo Segundo: ORDÉNESE que las personas citadas en el artículo precedente, así como otras indeterminadas restituyan los bienes ocupados y en consecuencia procedan al retiro de sus pertenencias [mejoras] de la zona aludida, dentro de un término de ocho (8) días hábiles contados a partir de la ejecutoria de la Resolución” (Se resalta) 7.1.2.

Se acreditó que, mediante Resolución del 12 de noviembre de 1999, la Alcaldía de Palermo confirmó lo resuelto en el acto administrativo del 12 de agosto de 1999, al constatar que los predios ocupados eran de uso público. De esta información da cuenta copia auténtica del referido documento34, el cual señala lo siguiente: 33 Fl. 54 a 57, C.1. 34 Fl. 77 a 78, C.1.

Radicado: 41001233300020060030301 (66408) Demandante: Fernando Chila Parra 15 “[…] es viable advertir que es nuestra competencia dirimir estas controversias, bien sea a solicitud de parte o aún de oficio, conforme a lo establecido por el literal b) del artículo 481 del Decreto 117 de 1999 y el artículo 1º del Decreto 640 de 1937, toda vez que los predios utilizados son de uso público o de la unión, según lo preceptuado por el artículo 674 del Código Civil, por ser zonas verdes, de reforestación y carreteras; y que al permitirse estas construcciones no sólo se presentan riesgos sino que se menoscaba el ornato público, además de ser terrenos de propiedad del Estado, imposibilitándose su adjudicación. A más, el artículo 132 del Decreto 1355 de 1970 ordena que se debe proceder a dictar medida tendiente a la restitución del bien, zona o vía ocupada, pero teniendo en cuenta que la Constitución Política consagrada la especial protección del Estado para los niños y el derecho de todos los colombianos a una vivienda digna y que la Alcaldía adelanta en la actualidad la construcción de diferentes programas de vivienda, en donde tiene la posibilidad de ubicar a las personas que se encuentran invadiendo el mencionado bien, zona o vía, fija como plazo para que se produzca la reubicación seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria del presente acto.” (Se resalta) 7.1.3.

Está probado que, mediante Resolución del 13 de abril de 2000, la Dirección de Justicia Municipal y Convivencia Ciudadana del municipio de Palermo declaró que Luis Eduardo Castillo Valencia y otras personas indeterminadas estaban ocupando con “cimientos para la construcción de una casa de habitación, cercos de alambre de púas y estantilladuras” un espacio público ubicado en el carreteable que de la Estación Opia conduce a la laguna “El Juncal”.

Además, en el mismo acto administrativo el ente territorial dispuso la restitución de los bienes públicos ocupados y ordenó el retiro de todas las pertenencias y mejoras que en esa zona se hallaban. De esta información da cuenta copia auténtica de la mencionada Resolución35. 7.1.4. Se demostró que el 8 de mayo de 2002, Alfredo Cabrera Trujillo vendió a Fernando Chila Parra unas “mejoras” consistentes en “[…] una pequeña casa de habitación techada de zinc, paredes de bloques de cemento, pisos de cemento, instalaciones de acueducto, luz eléctrica, sanitario, baño, dos tanques para depósito de agua con todas sus adherencias activas y pasivas, cultivos de pastos naturales y artificiales, cercos naturales, árboles frutales, un corral común para el ganado con embarcadero, medio establo con canoas de cemento y una picadora, en un área aproximada de 10 hectáreas que en adelante se denominará ‘Villa Fernanda”, ubicadas en un predio del mencionado municipio “[…] que se encontraba dentro de la siguiente alinderación: Por el Norte, con el predio de Abilio Sánchez; por el Oriente, con la laguna ‘El Juncal’; por el Sur con la laguna ‘El Juncal’; y por el Occidente con la carreta del INAT”.

Además, el referido acuerdo de voluntades señaló que no habría lugar al otorgamiento de escrito pública por tratarse 35 Fl. 232 a 234, C.4. Radicado: 41001233300020060030301 (66408) Demandante: Fernando Chila Parra 16 “exclusivamente de la venta de mejoras” y en razón a que el terreno en donde estabas construidas era público.

De esta información da cuenta copia auténtica del mencionado documento36. 7.1.5. Se acreditó que, en fecha indeterminada, Fernando Chila Parra presentó acción de tutela contra el municipio de Palermo, la Dirección de Justicia y Convivencia Ciudadana, y el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, pues consideró que las decisiones adoptadas por las referidas autoridades en marco del proceso administrativo de restitución de vías y bienes de uso público habían transgredido sus derechos fundamentales de defensa, acceso a la administración de justicia y mínimo vital.

De esta información da cuenta copia auténtica de la sentencia de tutela del 10 de octubre de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila37. 7.1.6. Se probó que, mediante fallo de tutela proferido el 10 de octubre de 2002 por el Tribunal Administrativo del Huila se negó el amparo solicitado al constatar que éste no satisfacía el requisito de subsidiariedad, toda vez que el tutelante tenía otros medios de defensa judicial para cuestionar las decisiones adoptadas en el citado procedimiento administrativo.

De esta información da cuenta copia auténtica de la referida providencia38. 7.1.7. Se probó que el 31 de marzo de 2004, la Dirección de Justicia y Convivencia Ciudadana de Palermo llevó a cabo la diligencia de restitución de los bienes de uso público y procedió al desalojo del predio “Villa Fernanda” y a la destrucción de las “mejoras” que se hallaban en éste.

De esta información da cuenta copia auténtica de la mencionada diligencia39. En este documento se lee lo siguiente: “[…] al señor Fernando Chila Parra, presente en esta acción y quien se halla ocupando los predios que son materia de litigio, el despacho le concede el uso de la palabra para que proceda a lo pertinente, quien al efecto expuso ‘confiero poder al doctor José Jairo Ureña Horta’.

Nos encontramos en la inspección ‘El Juncal’ carreteable de uso público que de la carretera del vecino municipio de Palermo y Neiva conduce hacia el municipio de Yaguará, más exactamente frente a las instalaciones del Club Recreacional. A un kilómetro de dicho Club, en la heredad del señor Fernando Chila, sitio denominado ‘Villa Fernanda’ y que se encuentra alinderado de la siguiente manera: por el norte con la carretera de por medio vía carreteable a Opia y parcela de Jaime Trujillo; por el sur, con predios de la Laguna ‘El Juncal’ y la zona de protección de la misma; por el occidente, igualmente con la laguna ‘El Juncal’; y por oriente, vía de por medio y los predios de Odilio Lozada.

Una vez 36 Fl. 252, C.2. 37 Fl. 138 a 152, C.1. 38 Fl. 138 a 152, C.1. 39 Fl. 22 a 32, C.1. Radicado: 41001233300020060030301 (66408) Demandante: Fernando Chila Parra 17 efectuado lo anterior, el Despacho procede a restituir el bien de uso público acabado de ubicar y alinderar, advirtiéndole a los ocupantes de dicho predio que deben proceder, de forma inmediata, a desalojar las instalaciones donde ahora mismo nos encontramos con el personal u obreros del INAT con el auxilio de la fuerza pública que se llevará a cabo.

Se advierte al doctor José Ureña que dentro de esa diligencia no se permite oposición alguna según lo previsto en el Decreto 640 de 1937 en concordancia con el 590 del C de P (sic). Seguidamente, se le concede el uso de la palabra al doctor Ureña quien expuso ‘Con todo respeto para expresar que el señor director, que me pongo (sic) a la diligencia de restitución que se está efectuando sobre el predio en razón a los siguientes argumentos: Primero, el proceso administrativo seguido por la alcaldía de Palermo ha violado el debido proceso y el derecho a la defensa, el derecho a libre acceso de la justicia y por consiguiente al mínimo vital por cuanto el C.P.C. establece la obligación al demandante por lealtad procesal de identificar a la persona contra quien se presenta la demanda.

Al incoarse la acción de restitución mi representado nunca fue vinculado al proceso, ni su predio fue identificado de manera particular en el proceso. Segundo, de acuerdo con el C.P la alcaldía de Palermo por conducto de la Dirección de Justicia tiene competencia para ordenar la restitución de bienes de uso público que encuentran sobre la vía pública, el de mi representado no queda sobre vía pública y no afecta el libre tránsito de peatones y vehicular, porque cuando nos encontramos en estas circunstancias la Alcaldía pierde la competencia y la acción debe incoarse por el procedimiento ordinario y no como se pretende por vía de interpretación extensiva agregar a la Alcaldía una competencia que la ley no le determina, la que es ordenar el desalojo y la restitución de un bien inmueble que no está dentro de esa clasificación legal, o sea, la de ubicación en vía pública.

Tercero, para cualquier acción de carácter administrativo o policivo la jurisprudencia y la doctrina han determinado señor director que los predios objeto de controversia deben ser identificados dentro del proceso y este predio si analizamos no fue objeto de inspección judicial y dictamen pericial dentro del proceso, como no lo fue parte mi representado y por eso no puede ejecutar dentro del proceso el derecho fundamental a la defensa y libre acceso a la administración de justicia. Cuarto, la aplicación que por vía de interpretación extensiva quiere darse al acto administrativo de fallo cuando se habló de otras personas indeterminadas, corresponde a aquellas personas que ejecutaban actos de invasión en los predios que fueron objeto de a controversia que se particularizaron e individualizaron y no ha predios y personas que de manera acomodada se quieran añadir o agregar en la diligencia de entrega administrativa.

Quinto, el suscrito instauró acción de tutela contra el acto administrativo fallado por su despacho, para que se amparara el derecho que mi representado tiene sobre el predio; esta acción de tutela fue negada por cuanto el amparo no fue solicitado en razón a un peligro inminente, no fue negada porque se desconociera el derecho de mi representado a defender lo que le pertenece y le es propio.’ Seguidamente, se le concede la palabra a la apoderada del INAT quien solicitó al señor Director de Justicia que ejecute la Resolución No. 497 del 12 de agosto de 1999, la cual está debidamente ejecutoriada.

Encuentra el Despacho atender la solicitud de dicha apoderada y como se anotó darle cumplimiento a la citada Resolución, por tanto, ordena el correspondiente desalojo y restitución del mismo bien, manifestándole al señor Chila que proceda de forma inmediata a desocupar el bien para proceder a demolerlo; precisamente, por lo que ya se dijo y conforme quedó expuesto, que dicha diligencia es precisamente la restitución y entrega del predio advirtiendo que no existiría oposición alguna y en consecuencia se procede a lo pertinente.

Seguidamente, el doctor Ureña ha solicitado que el despacho deje constancia de las mejoras existentes dentro del predio objeto de restitución a lo que se procede: una mejora consistente en una habitación, una enramada de madera, pisos rústicos, deja decir, unas cercas de cuatro cuerdas de alambre, y otros. El señor Ureña para dejar constancia que el señor director está procediendo por vía de hecho en razón a que no resolvió la solicitud incoada y porque no está escribiendo las mejoras como deben ser y manda la ley con detrimento de mi representado.

Así las cosas, el Despacho Radicado: 41001233300020060030301 (66408) Demandante: Fernando Chila Parra 18 procede a ordenar el desalojo del predio en cuestión para la correspondiente restitución y entrega, por lo que se hace el llamado a los obreros de ‘ASOJUNCAL’ para que procedan a lo pertinente y a la maquinaria para que proceda con la demolición de los elementos constitutivos de la perturbación” (Se resalta) 7.2.

Análisis de los elementos de la responsabilidad del Estado En aras de resolver los cargos invocados en los recursos de apelación, la Sala analizará de forma ordenada cada uno de los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado, ya que la configuración de dicho instituto jurídico depende de la sumatoria de los componentes que lo conforman.

Por lo anterior, se hace necesario abordar dichos elementos de la siguiente manera: i) el daño antijurídico y ii) su imputación frente al Estado. Lo anterior, más allá de consistir en una metodología sugerida por la Sala, atiende a una lógica en la que, naturalmente, ante la ausencia del daño como elemento esencial del instituto indemnizatorio, el análisis del subsiguiente carece de toda utilidad, ya que aún ante su existencia, no será posible declarar responsabilidad patrimonial de la Administración40-41. 7.2.1.

El daño antijurídico El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento; es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho, que contraría el orden legal o que está desprovista de una causa que la justifique, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre.

Reductivamente, se dice que daño antijurídico es aquel que 40 Sobre este aspecto Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencias del 13 de agosto de 2008, Rad. 16516; 6 de junio de 2012, Rad. 24633; 5 de marzo de 2020, Rad. 50264. 41 Frente a la existencia del daño como elemento de la responsabilidad, la Corte Suprema de Justicia considera lo siguiente: “cabe afirmar que, dentro del concepto y la configuración de la responsabilidad civil, es el daño un elemento primordial y el único común a todas las circunstancias, cuya trascendencia fija el ordenamiento.

De ahí que no se dé responsabilidad sin daño demostrado, y que el punto de partida de toda consideración en la materia, tanto teórica como empírica, sea la enunciación, establecimiento y determinación de aquel, ante cuy falta resulta inoficiosa cualquier acción indemnizatoria”. Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 4 de abril de 1968.

Por su parte, el profesor Fernando Hinestrosa expresa sobre este particular lo siguiente: “La responsabilidad, entendida latamente como la obligación de resarcir daños y perjuicios, parte de un dato imprescindible: el daño. La presencia de un quebranto, independientemente del esmero en su definición y de la exigencia de actualidad o consolidación de él, o de su certidumbre o su advenimiento más o menos probable.

En ausencia de daño no hay obligación, y el aserto, por demás obvio, pone de presente el carácter estrictamente resarcitorio de la responsabilidad en el derecho de tradición romanista.” Hinestrosa, Fernando., “Devenir del derecho de daños”, Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, n.º 32, enero-junio de 2017, 5-26.

Pág. 6. Radicado: 41001233300020060030301 (66408) Demandante: Fernando Chila Parra 19 la persona no tiene el deber jurídico de soportar, descripción que sin embargo ilustra el fenómeno lesivo indemnizable, pero que resulta insuficiente para explicarlo integralmente. En el caso sub examine se tiene que el daño alegado consiste en la afectación al patrimonio del demandante42, el cual, según lo dicho en libelo introductorio, se ocasionó por: i) el desalojo del predio que venía ocupando materialmente; y ii) la destrucción de las mejoras allí construidas, que eran de su propiedad.

Ahora bien, según la documentación aportada al expediente, ésta probado que mediante Resolución del 12 de agosto de 1999 expedida por la alcaldía de Palermo (Huila) (hecho probado 4.1.1.), la cual fue confirmada por la misma autoridad municipal mediante Resolución del 12 de noviembre de 1999, se declaró que José William Cumbe Torres y otras personas indeterminadas estaban ocupando con “cambuches y algunas plantaciones” un espacio público ubicado en la carretera que conducía al municipio de Yaguará, frente al Club Recreacional y la Laguna de la Inspección “El Juncal”, del referido municipio.

Además, en el mismo acto administrativo la autoridad municipal dispuso la restitución de los bienes públicos ocupados y ordenó el retiro de todas las pertenencias y mejoras que se hallaban en esa zona. Adicionalmente, se acreditó que, mediante Resolución del 13 de abril de 2000, la Dirección de Justicia Municipal y Convivencia Ciudadana del municipio de Palermo declaró que Luis Eduardo Castillo Valencia y otras personas indeterminadas estaban ocupando con “cimientos para la construcción de una casa de habitación, cercos de alambre de púas y estantilladuras” un espacio público ubicado en el carreteable que de la Estación Opia conduce a la laguna “El Juncal”.

También, el citado acto administrativo dispuso la restitución de los bienes ocupados y ordenó el retiro de todas las pertenencias y mejoras que se hallaban en esa zona (hecho probado 7.1.3.). Por otra parte, se probó que el 8 de mayo de 2002, Alfredo Cabrera Trujillo vendió a Fernando Chila Parra unas “mejoras” consistentes en “[…] una pequeña casa de 42 Frente a la afectación al patrimonio como hecho dañoso, esta Subsección en la sentencia del 21 de noviembre de 2017 (Rad. 37313), consideró que: “[…] con el desalojo y la demolición de las mejoras adquiridas por el demandante, las cuales venía haciendo uso por un periodo de tiempo, la Alcaldía de Bahía Solano ocasionó un mescabo al patrimonio que, como atributo de la personalidad, es un interés jurídicamente tutelado.

Esta afectación, trajo consigo unas consecuencias económicas ciertas, que consisten en la pérdida de las mejoras adquiridas”. Radicado: 41001233300020060030301 (66408) Demandante: Fernando Chila Parra 20 habitación techada de zinc… en un área aproximada de 10 hectáreas…”, ubicadas en un predio “[…] que se encontraba dentro de la siguiente alinderación: Por el Norte, con el predio de Abilio Sánchez; por el Oriente, con la laguna ‘El Juncal’; por el Sur con la laguna ‘El Juncal’; y por el Occidente con la carreta del INAT”.

Además, el referido acuerdo de voluntades señaló que no habría lugar al otorgamiento de escritura pública por tratarse “exclusivamente de la venta de mejoras” y en razón a que el terreno en donde estaban construidas era público (hecho probado 7.1.4.). Finalmente, consta que el 31 de marzo de 2004, la Dirección de Justicia y Convivencia Ciudadana de Palermo llevó a cabo la diligencia de restitución de los bienes de uso público y, procedió al desalojo y a la destrucción de los bienes muebles que se hallaban en éstos, dentro de los que estaban “las mejoras” adquiridas por el señor Chila Parra (hecho probado 7.1.7.).

Visto lo anterior, es menester poner de presente que el artículo 82 de la Constitución Política señala que “es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular”. Asimismo, vale la pena destacar que el artículo 1º del Decreto 640 de 193743 prevé que: “los alcaldes procederán inmediatamente a hacer que se restituyan las zonas de terreno que los particulares hayan ocupado o usurpado, en cualquier tiempo, a la vías públicas urbanas o rurales, conminándolos con multas de treinta pesos por cada mes de mora después del término que se les conceda para cumplir dicha orden, término que no podrá pasar de dos meses, vencido el cual procederán dichos funcionarios a demoler las cercanas y edificaciones y dar a la vías la anchura correspondiente, siendo los gastos por cuenta de los ocupantes de esas zonas”.

Igualmente, el artículo 132 del Decreto 1355 de 197044, vigente para la época en que ocurrieron los hechos, expresaba que: “cuando se trate de la restitución de bienes de uso público, como vías públicas urbanas o rurales o zona para el paso de trenes, los alcaldes, de una vez establecido, por los medios que estén a su alcance, el carácter de uso público de la zona o vía ocupada, procederán a dictar la correspondiente resolución de restitución que deberá cumplirse en un plazo no mayor a treinta días.” 43 Sobre restitución de bienes de uso público. 44 Por el cual se dictan normas sobre la Policía. Radicado: 41001233300020060030301 (66408) Demandante: Fernando Chila Parra 21 Bajo el anterior contexto, se observa que en el sub judice no existe prueba alguna que permita acreditar la antijuricidad del daño alegado en la demanda, consistente en una afectación patrimonial contraria a derecho por el desalojo de un terreno de uso público y la destrucción de las mejoras allí construidas, pues las actuaciones adelantadas por la Dirección de Justicia y Convivencia Ciudadana del municipio de Palermo, en el marco de la diligencia de restitución de los bienes de uso público, desalojo y demolición de mejoras hallaron justificación en las competencias constitucionales y legales previstas para el efecto en los artículos 82 de la Constitución Política, 1° del Decreto 640 de 1937 y 132 del Decreto 1355 de 1970.

Ello es así, pues de conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 de la Constitución Política, el Estado tiene el deber superior de velar por la protección de la integridad del espacio público y, en virtud de tal prerrogativa, los alcaldes como máxima autoridad municipal tienen la obligación de restituir los bienes de uso público de las áreas ocupadas por particulares, inclusive procediendo a la demolición de bienes y/o de las mejoras que allí se encuentren.

Precisamente, el deber constitucional y legal de la Administración de velar por la integridad del espacio público, lleva consigo el deber correlativo de los ciudadanos de soportar las consecuencias negativas que pueda acarrear la protección de la integridad del espacio público, máxime cuando el comportamiento de hecho del ocupante es manifiestamente contrario al ordenamiento jurídico, como acontece en el caso de marras.

Lo que se observa en el sub examine es que el demandante desplegó una conducta antijurídica, consistente en un menoscabo o aprovechamiento ilegítimo, en beneficio propio, de un bien que se encontraba afectado al interés general y a un uso colectivo, lo que invalidaría cualquier pretensión resarcitoria por el desalojo del predio público ocupado y por la demolición de las mejoras establecidas en éste, pues es claro que en el caso de autos existió un fundamento conforme al ordenamiento constitucional y legal, que legitimó y justificó las actuaciones surtidas por el municipio de Palermo (Huila) e imponía a Fernando Chila Parra la obligación jurídica de soportar cualquier menoscabo causado por el desalojo del predio público ocupado y la destrucción de las “mejoras” que allí se encontraban, sin posibilitar una indemnización en su favor por tener su actuación fundamento en un acto contrario al ordenamiento jurídico vigente.

Radicado: 41001233300020060030301 (66408) Demandante: Fernando Chila Parra 22 Justamente, el Estado no puede indemnizar actos cuyo fundamento se encuentre en contravenir la propia legislación, en tanto el hecho ilícito no puede ser fuente de obligaciones para quien lo ocasiona, sino únicamente para quien es víctima del mismo.

En el caso de marras, no es factible indemnizar las “mejoras” que fueron construidas sobre un bien de uso público, pues por ministerio de la ley estas no podían realizarse en dicho lugar, en tanto se trataba de un bien de uso público, que no era susceptible de apropiación por ningún particular45. Finalmente, en aras de resolver la totalidad de cargos invocados en el recurso de alzada, es preciso señalar que, aunque el extremo activo advirtió que el predio ocupado por el demandante era un bien fiscal, lo cierto es que no hay prueba en el plenario que permita acreditar tal afirmación. Todo lo contrario, las Resoluciones del 12 de agosto de 1999, 12 de noviembre de 1999 y del 13 de abril de 2000, expedidas por la Dirección de Justicia Municipal y Convivencia Ciudadana del Municipio de Palermo, así como el acta de la diligencia de restitución de los bienes de uso público, desalojo y destrucción de mejoras llevada a cabo el 31 de marzo de 2003 por la mencionada Dirección, permitieron establecer que los terrenos en donde se encontraban construidas las mejoras eran de uso público y ello no fue desvirtuado en el asunto litigioso.

Así pues, la sola referencia de esta situación fáctica y jurídica por la parte demandante no es suficiente para tener por probada la calidad y/o naturaleza del bien cuya reparación por el desalojo y la destrucción de las mejoras allí construidas se pretende, en tanto no puede la propia parte que alega un hecho probarlo con su propio dicho.

De tal suerte, se advierte, entonces, que en el caso sub examine no existen pruebas que den cuenta de la causación de un daño antijurídico al demandante, sin el cual no es posible estructurar responsabilidad alguna en contra de la Administración, lo que conlleva que en la parte resolutiva de la sentencia sea necesario revocar la sentencia del 21 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativa del Huila, que declaró probada de oficio la excepción de indebida escogencia de la acción, para en su lugar negar las pretensiones de la demanda, al no encontrar configurada la causación injusta de una lesión susceptible de indemnización. 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 21 de noviembre de 2017, Rad.: 37313.

Radicado: 41001233300020060030301 (66408) Demandante: Fernando Chila Parra 23 8. Condena en costas No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia una actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que ésta proceda y las mismas no se hallan probadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 21 de agosto de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que declaró probada de oficio la excepción de indebida escogencia de la acción, para en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda, conforme a las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: SIN COSTAS TERCERO: En firme esta providencia ENVÍESE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ JAIME ENRÍQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Magistrado VF