Radicado: 11001-03-15-000-2022-01298-00 Accionante: Contraloría Departamental del Meta Se concede el amparo 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-01298-00 Accionante: Contraloría Departamental del Meta Accionados: Tribunal Administrativo del Meta – Sala de Decisión Oral Tres y otro Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Se concede el amparo por estar probado el defecto sustantivo en el que incurrió la sentencia atacada, en la cual se concluyó que un acto de insubsistencia es ilegal porque el funcionario que lo expidió no tenía la competencia para ello.
La decisión no tuvo en cuenta que el acto administrativo que le otorgó competencia a dicho funcionario no ha sido declarado nulo. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la acción de tutela presentada por la Contraloría Departamental del Meta contra las sentencias proferidas el 21 de abril de 2015 y el 5 de agosto de 2021 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Villavicencio y la Sala de Decisión Tres del Tribunal Administrativo del Meta, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado No. 50001-33-33-004-2013-00065-01.
La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021, y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo Radicado: 11001-03-15-000-2022-01298-00 Accionante: Contraloría Departamental del Meta Se concede el amparo 2 1.- El 22 de febrero de 2022 la Contraloría Departamental del Meta interpuso acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y de defensa vulnerados por (i) la sentencia proferida el 21 de abril de 2015 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Villavicencio y (ii) la sentencia proferida el 5 de agosto de 2021 por la Sala de Decisión Tres del Tribunal Administrativo del Meta.
En dichas providencias se anuló el acto administrativo por medio del cual se declaró la insubsistencia de una funcionaria, toda vez que dicho acto administrativo fue proferido, sin competencia, por un contralor departamental encargado. 2.- Como pretensiones, el accionante formuló las siguientes (se transcribe): <<PRIMERO: Tutelar a nombre de la Contraloría Departamental del Meta los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa, consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia.
SEGUNDO: Se declare o se ordene declarar sin efectos las sentencias de primera y de segunda instancia>>. B. Hechos 3.- La señora Ana Delvia Guzmán Virgüez ocupaba el cargo de contralora auxiliar de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva en la Contraloría Departamental del Meta desde el 30 de septiembre de 2011. 3.1.- Mediante la Resolución No. 341 de 2012 se ordenó la comisión a la señora Dora Segunda Gómez Riveros, en calidad de contralora departamental del Meta, para que asistiera entre el 16 y el 19 de julio de 2012 al Encuentro Nacional de Contralores en la ciudad de Medellín. 3.2.- Mediante la Resolución No. 353 del 13 de julio de 2012 la señora Gómez Riveros designó al señor Néstor Fabián Castillo Pulido –quien se desempeñaba como secretario general de la Contraloría Departamental del Meta– como contralor departamental encargado entre el 16 y el 19 de julio de 2012. 3.3.- A través de la Resolución No. 355 del 16 de julio de 2012 el señor Néstor Fabián Castillo Pulido, obrando en calidad de contralor departamental del Meta en encargo, declaró insubsistente el nombramiento de la señora Ana Delvia Guzmán Virgüez.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-01298-00 Accionante: Contraloría Departamental del Meta Se concede el amparo 3 3.4.- En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Guzmán Virgüez presentó demanda contra la Contraloría Departamental del Meta. La demandante solicitó que se declarara la nulidad de la Resolución No. 355 del 16 de julio de 2012, pues –a su juicio– esta fue expedida con falta de competencia. Alegó que el acto administrativo fue expedido por un funcionario que no debió ser encargado como contralor, pues, en virtud del numeral 3 del artículo 23 del Decreto Ley 1950 de 1973, la comisión de servicios no genera vacante temporal o definitiva ni constituye una forma de provisión. 3.5.- En sentencia del 21 de abril de 2015 el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Villavicencio (i) declaró la nulidad del acto administrativo demandado, (ii) ordenó el reintegro de la señora Guzmán Virgüez y (iii) condenó a la autoridad demandada a pagar los sueldos y las prestaciones sociales dejadas de percibir.
Para sustentar su decisión, explicó que cuando la comisión de servicios es conferida para dentro del país no produce vacancia transitoria, por lo que es improcedente el encargo de funciones (dicha figura solo aplica cuando se requiere proveer el cargo como consecuencia de una vacante temporal). 3.6.- La Contraloría Departamental del Meta apeló la decisión de primera instancia1, y en sentencia del 5 de agosto de 2021 la Sala de Decisión Tres del Tribunal Administrativo del Meta confirmó la declaratoria de nulidad del acto demandando por la misma razón que el a quo.
Sin embargo, en tanto que la señora Guzmán Virgüez ejercía un cargo de libre nombramiento y remoción, solo reconoció a su favor el pago de <<los salarios y prestaciones dejados de devengar durante seis (06) meses contados a partir de su retiro en el cargo de Contralora Auxiliar de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva>>. C. Fundamentos de la vulneración 4.- La Contraloría Departamental del Meta considera que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto sustantivo.
Si bien las sentencias objeto de controversia establecieron en su parte motiva que tanto la Resolución No. 353 del 13 de julio de 2012 como la Resolución No. 355 del 16 de julio de 2012 son ilegales, en su parte resolutiva solo declararon la nulidad de la segunda resolución. Específicamente, afirma lo siguiente: 1 La Contraloría Departamental del Meta argumentó que la demandante ejercía un cargo de libre nombramiento y remoción por lo que no tenía ningún fuero de estabilidad relativa y el acto de retiro no requería motivación expresa.
Además, afirmó que se está frente a una situación administrativa regulada por un acto complejo: mediante la Resolución 353 del 13 de julio de 2012 se ordenó el encargo y a través de la Resolución 355 del 16 de julio de 2012 se declaró insubsistente a la demandante. En tal sentido, se debió haber cuestionado la legalidad de ambos actos.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-01298-00 Accionante: Contraloría Departamental del Meta Se concede el amparo 4 <<Si el acto administrativo de insubsistencia es ilegal y, por ende, nulo, al no tener Néstor Fabián Castillo Pulido competencia para expedirlo, por ser improcedente el encargo de funciones, el acto administrativo que lo dota de tales funciones ha de estar viciado de esa misma nulidad.
Sin embargo, (…) la parte resolutiva de la sentencia solo declara la nulidad respecto del acto de insubsistencia>>. 4.1.- A juicio del actor, esto no solo trasgrede el principio de congruencia, sino que configura una proposición jurídica incompleta, esto es: <<cuando el acto enjuiciado no es autónomo por encontrarse directamente relacionado con otro u otros no impugnados que determinan su contenido, validez o eficacia; eventos en los que (…) resulta imposible para el juez emitir una decisión de fondo>>. 4.2.- Lo anterior, debido a que la legalidad del acto administrativo por medio del cual se declaró la insubsistencia depende de que la resolución de encargo se haya adoptado de conformidad con las normas.
Es decir, el primero no es autónomo del segundo, pues no se puede decretar la nulidad por falta de competencia del segundo acto, cuando la legalidad del primer acto aún no se ha desvirtuado. 4.3.- Como corolario de lo anterior, el actor asevera que, al declarar la nulidad del acto de insubsistencia con base en la ilegalidad del acto de encargo –cuya presunción de legalidad aún está incólume–, las autoridades accionadas <<[cubrieron] con un manto de inseguridad jurídica al acto administrativo de encargo, así como todos los actos que fueron proferidos en virtud de éste, los cuales continúan manteniendo su presunción de legalidad>>.
D. Oposiciones e intervenciones 5.- El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Villavicencio (accionado) solicita que se nieguen las pretensiones de la solicitud de amparo, pues estima que no se configura el defecto sustancial alegado. Su argumentación fue la siguiente: <<En ningún momento se evidencia una vulneración al principio de congruencia, teniendo en cuenta que revisada la demanda y la fijación del litigio que realizó el juez de primera instancia, se observa que las pretensiones estaban encaminadas a obtener la nulidad de la Resolución No. 355 de 2012 (…) y sobre ello se edificó el problema jurídico principal resuelto por el a quo en su sentencia. Adicionalmente, el mencionado acto administrativo produce efectos jurídicos propios, por tanto, guarda autonomía e independencia de la resolución de encargo (…), lo que permite colegir que podía el juzgador pronunciarse sobre su legalidad, sin que fuese exigible pronunciamiento expreso frente a la validez de otro acto>>.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-01298-00 Accionante: Contraloría Departamental del Meta Se concede el amparo 5 6.- La Sala de Decisión Tres del Tribunal Administrativo del Meta (accionada) solicita que se niegue el amparo deprecado, toda vez que al analizar las gestiones y las actuaciones que desplegó en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado No. 50001-33-33-004-2013-00065-01 no se observa vulneración alguna a los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa. 7.- La señora Ana Delvia Guzmán Virgüez (tercero con interés) solicita que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela, como quiera que (i) el actor debió formular sus reproches en el escrito de apelación, no por vía de tutela;
(ii) la solicitud no satisface el requisito de inmediatez; y (iii) las autoridades judiciales en ningún momento vulneraron el derecho fundamental al debido proceso de la Contraloría Departamental del Meta. 8.- La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (interviniente) a pesar de haber sido debidamente notificada, guardó silencio.
II. CONSIDERACIONES 9.- La Sala concederá el amparo de los derechos fundamentales invocados por la Contraloría Departamental del Meta, por cuanto considera que la Sala de Decisión Tres del Tribunal Administrativo del Meta2 incurrió en un defecto sustantivo. E. Se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 10.- La Sala constata que el recurso de amparo cumple con los requisitos generales: (i) el accionante indicó de manera clara los hechos y las razones en las que se fundamenta la acción;
(ii) el asunto es de evidente relevancia constitucional porque se afirma la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa, y se señalan los vicios o defectos en los que habría incurrido la providencia acusada; (iii) se encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad, pues el actor utilizó todos los mecanismos judiciales a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales y contra la providencia atacada no procede ningún recurso;
(iv) la solicitud se presentó en un término prudencial (inmediatez), puesto que la decisión de segunda instancia se profirió el 5 de agosto de 2021, fue notificada el 23 de agosto de 2021 y la tutela se presentó el 22 febrero de 2022, es decir, 2 Si bien es cierto que la Contraloría Departamental del Meta también cuestionó la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Villavicencio, la Sala centrará su análisis en la sentencia de segunda instancia, toda vez que con ella se puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-01298-00 Accionante: Contraloría Departamental del Meta Se concede el amparo 6 dentro del término de los seis meses precisado tanto por esta Corporación3 como por la Corte Constitucional4; y (v) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela. 10.1.- La Sala advierte que a la señora Guzmán Virgüez (tercera con interés) no le asiste razón cuando afirma que la solicitud de amparo no satisface el requisito de subsidiariedad porque la Contraloría Departamental del Meta no formuló el cargo por defecto sustantivo en el recurso de apelación. Por el contrario, es posible evidenciar que en dicho recurso el accionante argumentó (i) que la Resolución No. 353 del 13 de julio de 2012 y la Resolución No. 355 del 16 de julio de 2012 componen un acto administrativo complejo y (ii) que <<el juez de primera instancia (…) incurrió en un yerro sustancial al desconocer que el apoderado de la demandante solamente demandó el acto administrativo que declaró insubsistente a la señora Guzmán Virgüez (…) y dejó de lado que el acto administrativo del encargo [aún] goza de presunción de legalidad>>.
F. Si bien las resoluciones No. 353 de 2012 y No. 355 de 2012 son dos actos distintos, no podía declararse la nulidad por falta de competencia del segundo cuando el primero, que otorgaba tal competencia, aún goza de presunción de legalidad 11.- La Sala concuerda con el Tribunal Administrativo del Meta en que la Resolución No. 353 del 13 de julio de 2012 y la Resolución No. 355 del 16 de julio de 2012 no constituyen un acto administrativo complejo.
Lo anterior, debido a que cada uno de estos actos generó efectos jurídicos diferentes y no tienen una misma finalidad o voluntad; es decir, el propósito con el que se designó al señor Castillo Pulido como contralor departamental encargado no pudo ser el mismo con el que se declaró la insubsistencia de la señora Guzmán Virgüez. 11.1.- No obstante, la Sala estima que el tribunal erró al declarar la nulidad por falta de competencia del acto que declaró la insubsistencia de la señora Guzmán Virgüez, pues lo cierto es que el acto por medio del cual se otorgó dicha competencia aún goza de presunción de legalidad.
En otras palabras, la autoridad judicial accionada no podía concluir que el acto de insubsistencia es ilegal porque el funcionario que lo expidió no tenía la competencia para hacerlo, cuando el acto que le otorgó competencia a ese funcionario no ha sido objeto de un proceso judicial y, menos aún, ha sido declarado nulo por un juez. 11.1.1.- A la Contraloría Departamental del Meta le asiste razón en que el apoderado de la señora Guzmán Virgüez debió solicitar la nulidad tanto del acto de insubsistencia como del 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2012-02201- 01(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 4 Corte Constitucional, Sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-01298-00 Accionante: Contraloría Departamental del Meta Se concede el amparo 7 acto de encargo, toda vez que el argumento que formuló en contra del primero –falta de competencia– gira en torno a la ilegalidad del segundo. En efecto, es claro que se configuró una proposición jurídica incompleta: en tanto que la validez de la resolución de insubsistencia se encuentra directamente relacionada con la resolución de encargo, era necesario dirigir la demanda en contra de ambos actos administrativos.
No puede dejarse vigente un acto administrativo mediante el cual se designó a un funcionario y se le otorgó competencia para expedir un acto administrativo y, al mismo tiempo, anular un acto proferido por éste alegando que el acto de designación es nulo. 11.2.- Así las cosas, la Sala concluye que la autoridad judicial accionada efectivamente incurrió en un yerro sustantivo.
Por consiguiente, (i) concederá el amparo de los derechos fundamentales invocados por la Contraloría Departamental del Meta, (ii) dejará sin efectos la sentencia proferida el 5 de agosto de 2021 por la Sala de Decisión Oral Tres del Tribunal Administrativo del Meta y (iii) ordenará a dicha autoridad judicial proferir una sentencia de reemplazo en la que tenga en cuenta las anteriores consideraciones.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: AMPÁRANSE los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa de la Contraloría Departamental del Meta por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: DÉJASE SIN EFECTOS la sentencia proferida el 5 de agosto de 2021 por la Sala de Decisión Oral Tres del Tribunal Administrativo del Meta en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado No. 50001-33-33-004-2013-00065-01.
TERCERO: ORDÉNASE a la Sala de Decisión Oral Tres del Tribunal Administrativo del Meta dictar, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, una nueva sentencia que se ajuste a lo dispuesto en la parte motiva de la presente providencia.
CUARTO
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz. Radicado: 11001-03-15-000-2022-01298-00 Accionante: Contraloría Departamental del Meta Se concede el amparo 8 QUINTO: Por Secretaría, PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación.
SEXTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
SÉPTIMO: ENVÍESE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo y devolver el expediente en préstamo. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada a la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con salvamento de voto Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado