CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 25000234100020180045801 Demandante: Seguros Generales Suramericana S.A. Demandada: Nación – Contraloría General de la República Tercero con interés: QBE Seguros S.A. Asunto: Resuelve sobre un recurso de queja AUTO INTERLOCUTORIO Este Despacho procede a resolver el recurso de queja interpuesto por QBE Seguros S.A. contra el auto de 23 de junio de 2023 proferido por el Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones del Despacho; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.
ANTECEDENTES 1. Seguros Generales Suramericana S.A.1 presentó demanda contra la Nación – Contraloría General de la República, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho2, para que se declarara la nulidad de: 1 Por intermedio de apoderado. 2 artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 “[…] Por medio del cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Número único de radicación: 25000234100020180045801 1.1.
Los artículos 4.°, 5.° y 6.° del fallo con responsabilidad fiscal núm. 1348 de 10 de agosto de 2017, “[…] Por el cual se profiere fallo dentro del trámite del proceso ordinario de Responsabilidad Fiscal número PRF-2014-02038_UCC-PFR-038- 2012 y se adoptan otras determinaciones […]”, expedido por la Contraloría Delegada Intersectorial núm. 11 de la Contraloría General de la República. 1.2.
El auto núm. ORD-80112-0275-2017 de 9 de octubre de 2017, “[…] Por el cual se resuelve grado de consulta y recursos de apelación dentro del proceso de responsabilidad fiscal No. UCC-PRF-038-2012 […]”, expedido por el Contralor General de la República. 2. A título de restablecimiento del derecho, solicitó el pago de “[…] la suma de dinero que se vio obligada a pagar […] los honorarios profesionales que debió pagar […] por representación judicial en la iniciación y trámite de los procesos administrativos dentro de los cuales se profirieron las […] decisiones, cuya nulidad se depreca en esta demanda.
Así como los gastos en los que se incurra como resultado del presente proceso y los procesos paralelos […] [y] los intereses moratorios […]”3. Actuación en primera instancia 3. El Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 24 de mayo de 20184, admitió la demanda y resolvió, entre otros, tener como tercero con interés directo en el resultado del proceso a QBE Seguros S.A. 4.
El Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 6 de febrero de 20195, resolvió “[…] sanear el proceso […]” y desvincular a QBE Seguros S.A., como tercero con interés directo en el resultado del proceso, considerando que “[…] la vinculación de los demás implicados en el proceso de responsabilidad fiscal en cuestión a este proceso judicial no resulta pertinente puesto que aquí no se analizará la conducta de estos terceros, sino, la conducta individual y particular de Seguros Generales Suramericana S.A. […]”. 3 Cfr. folios 8 a 11 del cuaderno de copias del expediente digital. 4 Cfr. folios 110 a 112 del cuaderno de copias del expediente digital. 5 Cfr. folios 114 a 119 del cuaderno de copias del expediente digital. 3 Número único de radicación: 25000234100020180045801 5.
QBE Seguros S.A., mediante escrito radicado en la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 21 de febrero de 20196, interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra, en el que solicitó “[…] revocar en su integridad el auto dictado el 6 de febrero de 2019 y, en su lugar, se le siga reconociendo a QBE la calidad de coadyuvante en el presente proceso, dándole plena validez al escrito de intervención por esta compañía el 17 de septiembre de 2018 […]”.
Auto objeto de recurso de reposición y, en subsidio, de queja y sus fundamentos 6. El Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 23 de junio de 20237, declaró improcedente el recurso de apelación interpuesto por QBE Seguros S.A., considerando que “[…] el auto de 6 de febrero de 2019 no negó la intervención de terceros como se explicó sino que dispuso la desvinculación de estos y el saneamiento del proceso circunstancias que no se encuentran enlistadas en el artículo 243 del CPACA respecto de las que procede el recurso de apelación […]”.
Recurso de reposición y, en subsidio, de queja y sus fundamentos 7. QBE Seguros S.A. interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de queja, en el que solicitó revocar el auto de 23 de junio de 2023, mediante el cual se declaró improcedente el recurso de apelación; y, en su lugar, conceder el recurso interpuesto contra el auto de 6 de febrero de 2019, argumentando que “[…] la norma es clara, son apelables los autos que “nieguen la intervención de terceros”, sin agregar ningún calificativo o condición respecto del momento en el que se debe negar esa intervención […]”. 8.
El Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 15 de febrero de 20248, 6 Cfr. folios 120 a 124 del cuaderno de copias del expediente digital. 7 Cfr. folios 114 a 119 del cuaderno de copias del expediente digital. 8 Cfr. folios 114 a 119 del cuaderno de copias del expediente digital. 4 Número único de radicación: 25000234100020180045801 resolvió: i) confirmar el auto de 23 de junio de 2023; y ii) concedió el recurso de queja ante esta Corporación. Traslado del recurso de queja 9.
La Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, mediante aviso que fijó el 25 de abril de 20249, corrió el traslado del recurso de queja y las partes e intervinientes guardaron silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES 10. El Despacho abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el recurso de queja; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la intervención de terceros; y v) el análisis del caso en concreto.
Competencia 11. Vistos los artículos: i) 12510 de la Ley 1437, sobre la expedición de providencias; ii) 15011 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación; iii) 24312 ibidem, sobre los autos susceptibles del recurso de apelación; iv) 24513 ibidem, sobre recurso de queja; y v) 353 de la Ley 1564, sobre interposición y trámite del recurso de queja; este Despacho es competente para resolver el recurso de queja interpuesto contra el auto de 6 de febrero de 2019 proferido por el Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Problema jurídico 12. Le corresponde a este Despacho determinar si, en el caso sub examine, estuvo debidamente denegado o no el recurso de apelación interpuesto por QBE Seguros S.A. contra el auto de 6 de febrero de 2019 proferido por la Subsección A de la Sección 9 Cfr. índice SAMAI actuación núm. 5 “[…] 6Traslado_201800458PDF (.pdf) NroActua 5 […]” 10 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. 11 Modificado por del artículo 615 de la Ley 1564. 12 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 13 Modificado por el artículo 65 de la Ley 2080. 5 Número único de radicación: 25000234100020180045801 Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se ordenó desvincular a QBE Seguros S.A., como tercero con interés directo en el resultado del proceso.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el recurso de queja 13. Vistos: i) el artículo 24514 de la Ley 1437, sobre la procedencia del recurso de queja; ii) el artículo 352 de la Ley 1564, sobre la procedencia del recurso de queja; y iii) el artículo 353 ibidem, sobre la interposición y trámite del recurso de queja, en especial, el inciso 4. 14.
Esta Corporación ha considerado, respecto al objeto del recurso de queja, que: "[ ] El recurso de queja se encuentra instituido como una figura jurídica tendiente a corregir los errores en que puede incurrir el a quo cuando: i) niega la concesión de un recurso de apelación; ii) concede la apelación en un efecto diferente al dispuesto por la ley o iii) cuando no concede los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia, de ahí que una de sus finalidades sea determinar si estuvo bien o mal denegado el recurso de apelación. Precisado lo anterior, se colige que una de las finalidades del recurso de queja es lograr que se conceda el recurso de apelación que por cualquier motivo fue negado por el a quo, por lo tanto, no se examinarán las razones de fondo por las cuales el recurrente no está conforme con la decisión impugnada [ ]"15.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la intervención de terceros 15. Vistos los artículos: i) 224 de la ley 1437, sobre coadyuvancia, litisconsorte facultativo e intervención ad excludendum en los procesos que se tramitan con ocasión de pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho; y ii) 226 ibidem, sobre la impugnación de las decisiones sobre intervención de terceros. 16.
Esta Corporación16 ha considerado en asuntos similares que “[…] En atención a lo establecido en el artículo 226 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo17, la providencia mediante la cual se niega la intervención de terceros en primera instancia es susceptible de apelación18. Esta providencia será 14 Modificado por el artículo 65 de la Ley 2080. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 29 de mayo de 2018;
C.P. Ramiro Pazos Guerrero; número único de radicación: 680012333000201300588 01. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 30 de abril de 2020, CP: María Adriana Marín, número único de radicación 50001233300020160063801. 17 “[…] Artículo 226. Impugnación de las decisiones sobre intervención de terceros.
El auto que acepta la solicitud de intervención en primera instancia será apelable en el efecto devolutivo y el que la niega en el suspensivo […]”. 18 “[…] En relación con el alcance del artículo 226 de la Ley 1437 de 2011, la Corte Constitucional sostuvo: 6 Número único de radicación: 25000234100020180045801 apelable cuando el a quo realice un pronunciamiento de fondo sobre la relación sustancial existente entre el tercero que tiene la intención de intervenir en el proceso y la parte a la cual pretende coadyuvar. […]”.
Análisis del caso concreto 17. De conformidad con los marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra y atendiendo a que, en el caso sub examine: i) QBE Seguros S.A. interpuso recurso de apelación contra el auto de 6 de febrero de 2019 proferido por el Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual resolvió desvincular a QBE Seguros S.A., como tercero con interés directo en el resultado del proceso; y ii) el mismo Despacho Sustanciador, mediante auto de 23 de junio de 2023, declaró improcedente el recurso de apelación interpuesto. 18.
Este Despacho considera que el auto de 6 de febrero de 2019, mediante el cual el Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió desvincular a QBE Seguros S.A., como tercero con interés directo en el resultado del proceso, es susceptible del recurso de apelación, de conformidad con lo previsto en el artículo 226 de la Ley 1437, vigente para el momento en que se profirió el auto. 19.
Por lo expuesto anteriormente, este Despacho: i) declarará mal denegado el recurso de apelación interpuesto por QBE Seguros S.A.; ii) lo admitirá, en efecto suspensivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 226 de la Ley 1437; y iii) ordenará notificar a las partes e intervinientes y al Ministerio Público, comunicar esta decisión al Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y remitir la totalidad del expediente a esta Corporación. (…) Respecto de lo previsto en el artículo 226 del CPACA, existe una abierta contradicción entre este artículo y el artículo 243.7 ibídem, ya que el primero señala que tanto el auto que acepta la intervención del tercero como el que la niega son apelables, mientras que el segundo señala que el auto que niega la intervención del tercero no es apelable.
Por tanto, habría que aplicar los criterios hermenéuticos empleados por el Consejo de Estado y concluir que prevalece la regulación especial y, en consecuencia, sostener que el auto que decide sobre la intervención de terceros, sea que la admita o sea que la niegue, es apelable. (Sentencia C-329 del 27 de mayo de 2015, expediente D-10483, M.P. Mauricio González Cuervo). […]”. 7 Número único de radicación: 25000234100020180045801 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR mal denegado el recurso de apelación interpuesto por QBE Seguros S.A. contra el auto de 6 de febrero de 2019 proferido por el Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ADMITIR, en el efecto suspensivo, el recurso de apelación interpuesto por QBE Seguros S.A. contra el auto de 6 de febrero de 2019 proferido por el Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes y al Ministerio Público, por estado.
CUARTO: COMUNICAR esta decisión al Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y SOLICITAR que remita la totalidad del expediente a esta Corporación, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, con el fin de continuar con su trámite.
QUINTO: Cumplido lo anterior, se ordena a la Secretaría de la Sección Primera de la Corporación REMITIR el expediente del proceso de la referencia al Despacho para proveer lo que en derecho corresponda.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado